Sentencia C-1038 de 2002

C-1038-02 PROYECTO DE SENTENCIA Sentencia C-1038/02 NORMA LEGAL TRANSITORIA-Conversión en permanente COSA JUZGADA EN NORMA LEGAL TRANSITORIA-No alteración por conversión en norma permanente Esta Corte ha precisado que si una disposición legal de vigencia transitoria ha sido declarada exequible, y es posteriormente convertida en norma permanente, ese hecho no altera la cosa juzgada, salvo si la constitucionalidad de la norma dependía sólo de su vocación transitoria. CENTRO DE ARBITRAJE-Atribuciones en etapa prearbitral CENTRO DE ARBITRAJE Y DIRECTOR-Competencias en etapa prearbitral ARBITRAMENTO-Naturaleza, posibilidades y límites ARBITRAMENTO-Definición/ARBITRAMENTO-Características básicas/ARBITRAMENTO-Regulación legislativa La jurisprudencia ha determinado que, conforme a la Carta, el arbitramento “es un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en conflicto deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte”. Mecanismo que tiene ciertas características básicas: (i) es uno de los instrumentos autorizados para que los particulares puedan administrar justicia; (ii) está regido por el principio de habilitación o voluntariedad, pues el desplazamiento de la justicia estatal por el arbitramento tiene como fundamento “un acuerdo previo de carácter voluntario y libre efectuado por los contratantes”. Además (iii) el arbitramento es temporal, pues la competencia de los árbitros está restringida al asunto que las partes le plantean. El arbitramento (iv) es también de naturaleza excepcional pues la Constitución impone límites materiales a la figura, de suerte que no todo “problema jurídico puede ser objeto de un laudo”, ya que “es claro que existen bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas”. Finalmente, (v) la Corte ha destacado que la voluntariedad del arbitramento no excluye que la ley regule la materia, pues el arbitramento es un verdadero proceso, a pesar de que sea decidido por particulares, y por ello está sujeto a ciertas regulaciones legales, en especial para asegurar el respeto al debido proceso. ARBITRAMENTO-Marco constitucional CENTRO DE ARBITRAJE Y DIRECTOR-Funciones en etapa prearbitral DIRECTOR DE CENTRO DE ARBITRAJE-Etapa prearbitral CENTRO DE ARBITRAJE-Trascendencia de etapa prearbitral/DIRECTOR DE CENTRO DE ARBITRAJE-Transcendencia de etapa prearbitral CENTRO DE ARBITRAJE-Atribución de competencias por legislador en etapa prearbitral El hecho de que el Legislador haya decidido regular los centros de arbitramento y atribuirle algunas competencias en la llamada fase prearbitral no es en sí mismo inconstitucional, pues la voluntariedad del arbitramento no excluye que el Congreso pueda regular el proceso arbitral. Esta competencia del Legislador es clara, no sólo porque expresamente el artículo 116 superior indica que el ejercicio de la función arbitral se adelanta “en los términos que determine la ley”, sino además porque esa intervención legislativa aparece necesaria para amparar el derecho al debido proceso. Por ello esta Corte había señalado con claridad “que el legislador goza de plena autonomía para dictar disposiciones tendientes a desarrollar el ejercicio de funciones judiciales por parte de particulares a través de la institución del arbitramento y, de esta forma, regular un procedimiento reconocido desde la propia Constitución como una forma alternativa de resolver conflictos jurídicos.” CENTRO DE ARBITRAJE-Naturaleza judicial de funciones JUEZ CONSTITUCIONAL-Respeto de interpretaciones de normas ordinarias dadas por jueces ordinarios FUNCION JUDICIAL Y FUNCION ADMINISTRATIVA-Inexistencia de criterios de distinción FUNCION POR PARTICULAR O AUTORIDAD-Criterios para determinar naturaleza judicial de funciones FUNCION JUDICIAL Y FUNCION ADMINISTRATIVA-Criterios de distinción/FUNCION JUDICIAL Y FUNCION ADMINISTRATIVA-Criterio formal de distinción FUNCION JUDICIAL Y FUNCION ADMINISTRATIVA-Criterio material de distinción CENTRO DE ARBITRAJE-No habilitación por ley para tomar decisiones judiciales ligadas a la suerte del proceso arbitral PRINCIPIO DE HABILITACION EN ARBITRAMENTO-Alcance CENTRO DE ARBITRAJE-Ley puede conferir labores de apoyo o desarrollo de ciertas funciones en conciliación JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Precisión DOCTRINA CONSTITUCIONAL-Complemento parcial PRINCIPIO DE HABILITACION EN CENTRO DE ARBITRAJE-Desconocimiento por concesión de funciones judiciales UNIDAD NORMATIVA-Integración cuando aparece prima facie de dudosa constitucionalidad ARBITRO-Designación ARBITRO-Delegación en un tercero de designación CENTRO DE ARBITRAJE-Designación de árbitros si las partes lo han autorizado previa y expresamente El Centro podrá designar a los árbitros únicamente si las partes lo han autorizado previa y expresamente a realizar dicha designación, ya sea de manera directa, o ya sea en forma indirecta, si aceptaron el reglamento del centro y éste prevé que dicha entidad realizara la designación, si el tercero que había sido delegado para tal efecto, no cumple esa labor. CENTRO DE ARBITRAJE-Designación de árbitros si en compromiso o cláusula compromisoria partes lo han autorizado CENTRO DE ARBITRAJE-Delegación en él por las partes de designación de árbitros ARBITRO-Controversia sobre designación JUEZ CIVIL DEL CIRCUITO EN MATERIA ARBITRAL-No acuerdo entre las partes para designación de árbitros JURISDICCION CIVIL-Competencia sobre asuntos no atribuidos por ley a otras jurisdicciones TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO-Trámite inicial e instalación Referencia: expediente D-4066 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 del Decreto 2651 de 1991, adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998; contra el artículo 15 del Decreto 2651 de 1991, adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998, y cuyos numerales 3º y 4º fueron modificados por el artículo 119 de la Ley 446 de 1998; y contra los artículos 119, 121 y 122 de la Ley 446 de 1998. Actor: Andrés Felipe Ospina Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Bogotá D.C, veintiocho (28) de noviembre de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Andrés Felipe Ospina presenta demanda contra el artículo 13 del Decreto 2651 de 1991, adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998; contra el artículo 15 del Decreto 2651 de 1991, adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998, y cuyos numerales 3º y 4º fueron modificados por el artículo 119 de la Ley 446 de 1998; y contra los artículos 119, 121 y 122 de la Ley 446 de 1998. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN. A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado. Así, las normas demandadas del decreto 2651 de 1991 preceptúan: "DECRETO No. 2651 DE 1991 (NOVIEMBRE 25) "Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el aparte e) del artículo transitorio 5o. de la Constitución Política, y surtido el trámite ante la Comisión Especial Legislativa, sin que hubiere lugar a improbación, DECRETA: (....) Artículo 13. ( adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998).- La solicitud de convocatoria deberá reunir todos los requisitos exigidos por la ley para la demanda y se dirigirá al centro de arbitraje indicado en el numeral 1o. del artículo 15 de este decreto (....) Artículo 15 (adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998)- Para la integración del Tribunal de Arbitramento se procederá así: 1. La solicitud de convocatoria se dirigirá por cualquiera de las partes o por ambas al centro de arbitraje acordado y a falta de éste a uno del lugar del domicilio de la otra parte, y si fuere ésta plural o tuviere varios domicilios al de cualquiera de ellos a elección de quien convoca el tribunal. Si el centro de conciliación rechaza la solicitud, el Ministerio de Justicia indicará a qué centro le corresponde. 2. Si las partes han acordado quiénes serán los árbitros pero no consta su aceptación, el director del centro los citará personalmente o por telegrama para que en el término de cinco días se pronuncie; el silencio se entenderá como rechazo. 3 (Modificado por el artículo 119 de la Ley 446 de 1998). Si se ha delegado la designación, el Centro de Arbitraje requerirá al delegado para que en el término de cinco (5) días haga la designación; el silencio se entenderá como rechazo. Si se hace la designación se procederá como se indica en el numeral anterior, en caso contrario el Centro designará los árbitros 4 (Modificado por el artículo 119 de la Ley 446 de 1998). En caso de no aceptación o si las partes no han nombrado, el Centro las citará a audiencia para que éstas hagan la designación total o parcial de los árbitros. El Centro hará las designaciones que no hagan las partes 5 Antes de la instalación del tribunal las partes de común acuerdo pueden reemplazar total o parcialmente a los árbitros. 6 De la misma forma prevista en este artículo se procederá siempre que sea necesario designar un reemplazo." Por su parte, los artículos acusados de la Ley 446 de 1998 establecen: “Artículo 119. Los numerales 3 y 4 del artículo 15 del Decreto 2651 de 1991, quedarán así: "3. Si se ha delegado la designación, el Centro de Arbitraje requerirá al delegado para que en el término de cinco (5) días haga la designación; el silencio se entenderá como rechazo. Si se hace la designación se procederá como se indica en el numeral anterior, en caso contrario el Centro designará los árbitros. 4. En caso de no aceptación o si las partes no han nombrado, el Centro las citará a audiencia para que éstas hagan la designación total o parcial de los árbitros. El Centro hará las designaciones que no hagan las partes". (....) Artículo 121. Trámite inicial. Previo a la instalación del tribunal de arbitramento, se procederá así: 1. Se surtirá el trámite previsto en los artículos 428 y 430 del Código de Procedimiento Civil. 2. Una vez señalada fecha para la audiencia de conciliación de que trata el numeral anterior, ésta se celebrará de conformidad con lo previsto en el parágrafo primero del artículo 432 del Código de Procedimiento Civil. En este proceso cabe la reconvención y no proceden las excepciones previas. Parágrafo. Estos trámites deberán surtirse ante el Director del Centro de Arbitraje, sin perjuicio de que pueda delegar estas funciones. Artículo 122. Instalación del tribunal. Para la instalación del tribunal se procederá así: 1. Una vez cumplidos todos los trámites para la instalación del Tribunal e integrado éste y fracasada la conciliación a que se refiere el artículo anterior de la presente ley, o si ésta fuere parcial, el Centro de Arbitraje fijará fecha y hora para su instalación, que se notificará a los árbitros y a las partes, salvo que éstos hubieren sido notificados por estrados. 2. Si alguno de los árbitros no concurre, allí mismo se procederá a su reemplazo en la forma prevista en el numeral 6 del artículo 15 del decreto 2651 de 1991. 3. El Director del Centro entregará a los árbitros la actuación surtida hasta ese momento. 4. La objeción a la fijación de honorarios y gastos deberá formularse mediante recurso de reposición, que se resolverá allí mismo”. III. LA DEMANDA. El actor considera que las disposiciones demandadas violan el artículo 116 de la Constitución. El demandante explica que, conforme a esas normas, existe una fase en el proceso arbitral, llamada la “etapa prearbitral”, que es desarrollada básicamente por el Centro de Arbitraje, pues el Decreto 2651 de 1991 le confió a estos centros la organización de toda esta fase. Ante dichos centros deben las partes interesadas presentar la solicitud de convocatoria para que el tribunal sea integrado. El centro, explica el actor, da traslado de la demanda y recepciona su contestación, así como las excepciones previas o de mérito y la contrademanda, si la hubiere. Igualmente el centro lleva a cabo la audiencia pre-arbitral. El demandante concluye entonces que el centro de conciliación, al adelantar esa fase prearbitral, desarrolla funciones judiciales, sin ser un árbitro designado por las partes, con lo cual viola el artículo 116 de la Carta, que sólo permite que los particulares administren justicia como árbitros o conciliadores. Para sustentar su argumento, el actor cita el auto del 7 de diciembre de 2000, de la Sección Primera del Consejo de Estado, que señala que las funciones que cumplen los centros de arbitraje en esa etapa prearbitral son de naturaleza judicial. IV- INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho. El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el proceso para oponerse a las pretensiones de la demanda. El interviniente comienza por precisar que en este caso ha operado la cosa juzgada en relación con los artículos 13 y 15 del decreto 2651 de 1991 pues esas normas ya fueron declaradas exequibles por la sentencia C-592 de 1992, con excepción de los numerales 3º y 4º del artículo 15, pues su contenido fue modificado por la Ley 446 de 1998. Por ello solicita que la Corte se esté a lo resuelto en la citada sentencia. Luego el ciudadano examina los mencionados numerales 3º y 4º del artículo 15 del decreto 2651 de 1991 y concluye que son constitucionales, pues contienen tres formas de designación de árbitros que “se adecuan a la filosofía del instituto del arbitramento” ya que garantizan las tres características esenciales de dicho mecanismo: voluntariedad, temporalidad y excepcionalidad. Según su parecer, la delegación a un tercero para que escoja los árbitros o la designación directa de los árbitros en audiencia por las partes son formas legítimas de escoger los árbitros. E igualmente considera que no se opone al principio de voluntariedad que el Centro de Arbitraje designe a los árbitros, cuando el tercero delegado por las partes rechace la solicitud o no realice la designación encomendada, pues se entiende que el Centro debe contar con la aprobación de las partes, a fin de respetar el principio de voluntariedad y de autonomía que debe inspirar el arbitramento. Y por ello solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de esos numerales, en el entendido de que cuando el Centro de Arbitraje designe a los árbitros, deberá contar con la autorización expresa de las partes en conflicto. El interviniente también argumenta que la labor de los centros de arbitraje contribuye a la especialización y eficiencia del arbitraje, pues permite que el tribunal se concentre en las labores de instrucción y decisión, mientras que las actuaciones de impulso y trámite son encomendadas al director del centro. Por ello, y basándose en los criterios desarrollados por la sentencia SU-600 de 1999, solicita la declaratoria de exequibilidad de las otras disposiciones acusadas de la Ley 446 de 1998. Según su parecer, “la labor del Director del centro de Arbitraje en la etapa inicial, si bien puede tener una connotación judicial, no se opone a la filosofía del instituto, como quiera que realiza labores de simple trámite y de impulso procesal, mientras se instala el Tribunal de Arbitramento”. Por ello concluye que esa etapa “consigue una finalidad legítima, al concentrar la tarea propiamente arbitral en los asuntos materia de conflicto”. 2. Academia Colombiana de Jurisprudencia. El ciudadano Héctor Enrique Quiroga Cubillos, en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, interviene en el proceso y solicita la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas. El ciudadano analiza la regulación de la función judicial en la Carta, y explica que ésta distingue entre la función permanente, que corresponde a los jueces, la función excepcional, desarrollada por los jueces de paz y las autoridades indígenas, y la función ocasional, que pueden adelantar los particulares como árbitros o conciliadores. Luego el interviniente estudia el procedimiento arbitral, y en especial las funciones que corresponden a los Centros de Arbitraje. El ciudadano señala entonces que esas atribuciones del centro no pueden invadir la órbita de los árbitros, pues la Carta otorgó las funciones arbitrales a los árbitros y no a los Centros ni a sus directores. Ahora bien, precisa el interviniente, las funciones propias de los árbitros son no sólo el fallo definitivo sino además “todas aquellas que desarrollan el principio fundamental del debido proceso, entre ellas: el acceso a la justicia; del derecho de defensa; el derecho a aportar pruebas y a su controversia”. Y por ello considera que “la función judicial no solo se cumple con la decisión final, sino con el adelantamiento del procedimiento que constituye uno de los elementos estructurales del proceso”, por lo que “las actuaciones de admisión, inadmisión, rechazo de una demanda arbitral no pueden de ninguna manera ser de la competencia del director del centro de arbitraje ni mucho menos que este pueda delegar en otros funcionarios tal facultad.” Con base en esas consideraciones, el ciudadano concluye que las disposiciones acusadas son inexequibles, pues otorgan al director del centro de arbitraje atribuciones judiciales, mientras que la Constitución reservó esa función judicial transitoria a los árbitros, pero no a los directores de los centros. El interviniente solicita entonces a la Corte que retire del ordenamiento las normas demandadas pero que, para evitar traumatismos, recurra a una sentencia integradora que precise que las actuaciones reguladas por el artículo 121 de la Ley 446 de 1998 deben ser adelantadas por el tribunal de arbitraje, una vez que se haya instalado. 3. Intervención ciudadana. El ciudadano Néstor Humberto Martínez Neira interviene en el proceso para impugnar la demanda. La base de su argumentación es que el actor se equivocó al caracterizar la función de los centros de arbitraje como judicial, puesto que ella es pública pero de naturaleza administrativa. Para sustentar su afirmación, el interviniente comienza por explicar que, conforme a lo señalado por la sentencia C-649 de 2001, la duda sobre la naturaleza de esas funciones de los centros de arbitraje es suficiente para concluir que ésta no es judicial sino administrativa, ya que la concesión de facultades judiciales a los particulares es excepcional, y por ende de interpretación restrictiva. Fuera de lo anterior, el ciudadano argumenta que “a diferencia de los árbitros que dictan el derecho entre las partes del arbitramento con efecto de cosa juzgada y, por ende, ejercen una función jurisdiccional, los Centros de Arbitraje apenas circunscriben su actividad en la etapa prearbitral a realizar los actos preparatorios necesarios para que el Tribunal de Arbitramento se instale y ejerza su poder delegado”. Según su parecer, la actuación del centro de arbitraje, a pesar de contribuir al proceso arbitral, no es judicial sino administrativa, como lo dijo la sentencia T-049 de 1993. Y por ello considera que a esa actuación del centro le son aplicables las consideraciones que la sentencia C-247 de 1995 hizo a propósito de la notificación, a la que caracterizó como un acto que es indispensable para la conducción del proceso, pero que no es en sí mismo judicial. Con base en esas consideraciones, concluye entonces el interviniente: “(L)a función que cumplen los centros de Arbitraje no es como tal inconstitucional, en tanto la misma es de naturaleza administrativa. Pero, claro está, si se entiende que el proceso arbitral es uno sólo, en él únicamente los árbitros están habilitados por la Constitución para ejercer la función jurisdiccional y por lo tanto la presencia de los Centros de Arbitraje en la etapa prearbitral es extraña al proceso. En tal sentido se le prestaría un gran servicio a los métodos alternos de solución de conflictos si se retorna el arbitraje a su cauce normal, declarando inexequible la “etapa prearbitral”, para evitar la actuación procesal de un cuerpo extraño –los Centros de Arbitraje- en este procedimiento especial, que hace de los mismos un sistema mixto: administrativo y jurisdiccional, carente de toda racionalidad y funcionalidad. En el arbitraje institucional, en el mundo entero, los centros de arbitraje no toman decisiones frente al proceso. Simplemente prestan sus oficios administrativos y secretariales para la gestión de los árbitros, quienes son los únicos que actúan en el proceso. Los centros de arbitraje no compiten con los jueces naturales del arbitraje. Otra cosa, sin embargo, ocurre en la legislación colombiana, para nuestro propio infortunio.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en concepto No 2944, recibido el 19 de julio de 2002, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. El Ministerio Público comienza por analizar la regulación de la funciones que cumplen los centros de arbitraje, y con base en ese examen y en las consideraciones de la sentencia SU-600 de 1999, concluye que dichos centros ejercen funciones públicas, y por ello deben garantizar los derechos constitucionales de los intervinientes, pero dichas funciones “no son jurisdiccionales, pues sólo los árbitros están investidos, para casos concretos, de esa función (sentencias C-037 de 1996 y C-672 de 1999, entre otras)”. En tales circunstancias, la Vista Fiscal considera que, tal y como lo señaló la sentencia T-049 de 1993, “los actos o decisiones que adoptan los Centros de Arbitramento y Conciliación están sometidos al control del Juez Contencioso Administrativo, por lo cual se concluye que es a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el medio más expedito para ejercer control de los actos de la administración”. El Procurador destaca que esa interpretación es válida, a pesar la tesis contraria sostenida por el auto del Consejo de Estado mencionado por el actor, pues la Corte Constitucional es el “ente que está llamado a interpretar con autoridad las normas constitucionales y, como tal, sus decisiones en esta materia prevalecen sobre las de los demás órganos estatales”. Por todo lo anterior, el Ministerio Público concluye que el cargo del actor se funda en un supuesto errado, pues los centros de arbitraje no ejercen funciones judiciales sino administrativas, y por ello no vulneran el artículo 116 de la Carta, ni invaden las atribuciones propias de los árbitros, éstas sí de naturaleza judicial. VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia. 1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 13 del Decreto 2651 de 1991, adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998; del artículo 15 del Decreto 2651 de 1991, adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la ley 446 de 1998, y cuyos numerales 3º y 4º fueron modificados por el artículos 119 de la Ley 446 de 1998; y de los artículos 119, 121 y 122 de la ley 446 de 1998, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una Ley de la República, y que en parte modificaron y convirtieron en legislación permanente los mandatos de un decreto ley de vigencia transitoria. Un asunto procesal previo: examen de la existencia o no de cosa juzgada. 2- Uno de los intervinientes considera que en relación con la mayor parte de las normas acusadas del decreto 2651 de 1991 existe cosa juzgada, pues dichas disposiciones ya fueron declaradas exequibles por la sentencia C-592 de 1992. Comienza pues la Corte por examinar esa solicitud. 3- La sentencia C-592 de 1992, MP Fabio Morón Díaz, declaró exequibles, en la parte resolutiva, entre otros, los artículos 13 y 15 del Decreto No. 2651 de 1991, que son las disposiciones parcialmente acusadas en el presente proceso. Además, esa sentencia no limitó en forma expresa la cosa juzgada. Finalmente, esa providencia analizó un cargo similar al formulado por la presente demanda. En efecto, en esa ocasión, uno de los actores atacó esos artículos por considerar que conferían a los centros de arbitramento y a sus directores funciones judiciales, que no les podían ser atribuidas. La Corte rechazó ese cargo, con la siguiente argumentación: “El artículo 116 de la Constitución Política, señala que la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales, los jueces y la justicia penal militar, administran justicia; que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales; que la ley podrá atribuir funciones judiciales a determinadas autoridades administrativas, salvo para adelantar la instrucción de sumarios o para juzgar delitos; que los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la función de conciliadores o de árbitros, luego no desvirtúa el principio de la separación de poderes (art. 113 de la C.N.), ni la autonomía de la Rama Judicial del poder público (art. 228 de la C.N.), ni el debido proceso por falta de juez competente, el traslado a tribunales de arbitramento en los que los particulares desarrollan la función arbitral de tipo jurisdiccional, ni las funciones que defiere el Decreto 2651 a los Centros de Arbitraje para admitir la solicitud de arbitramento, ni la posibilidad de que estos designen árbitros, por cuanto, se ha visto, la Constitución Política autoriza a la ley para investir transitoriamente de la función de administrar justicia a los particulares. Se mantiene invariable el principio constitucional consagrado en el inciso 4o. del artículo 116, según el cual, hace parte del debido proceso de los procesos de conciliación y arbitramento el principio de la voluntariedad de las partes en su funcionamiento y en la decisión final tratándose del primero de los mismos, en los términos que determine la ley (subrayas no originales).” Todo lo anterior muestra que el interviniente tiene razón y que con respecto a los artículos 13 y 15 del Decreto No. 2651 de 1991, que son los acusados en la presente oportunidad, existe cosa juzgada, con excepción de los numerales 3º y 4º del artículo 15, cuyo contenido fue modificado por la Ley 446 de 1998. 4- Con todo, podría argumentarse que la cosa juzgada no opera pues el decreto 2561 de 1991, cuando fue estudiado por la sentencia C-592 de 1992, era un cuerpo normativo de vigencia transitoria, pues regía desde el 10 de enero de 1992, hasta el 10 de julio de 1995. Podría entonces objetarse que ese cambio implicó una modificación formal y sustantiva de esas disposiciones, pues no tendría el mismo sentido normativo un decreto con vocación transitoria, que ese mismo decreto, cuando es convertido en ley permanente. Y podría invocarse en favor de esa tesis el siguiente precedente: la sentencia C-301 de 1993, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, tuvo que estudiar una demanda contra unos artículos de la Ley 15 de 1992 que tenían un contenido semejante al Decreto Legislativo 1156 de 1992, dictado en ejercicio de las facultades del estado de Conmoción Interior, y que había sido declarado exequible por la sentencia C-07 de 1992. La Corte se planteó entonces el problema de si existía o no cosa juzgada, y concluyó que no, pues el decreto 1156 de 1992 tenía vocación transitoria y había sido expedido al amparo del estado de Conmoción Interior, mientras que la Ley 15 de 1992 había sido aprobada, como norma permanente, por el Congreso, y esa diferencia tenía implicaciones sobre el contenido material de las disposiciones. Dijo entonces la Corte: “Por estas razones, la repetición de los preceptos jurídicos declarados exequibles por la Corte Constitucional, por la misma autoridad y dentro del mismo estado de excepción objeto de la declaratoria, quedaría cubierto por la cosa juzgada. Sin embargo, esa reiteración llevada a cabo por un órgano diferente - Congreso - y por fuera del estado de excepción, no puede colocarse bajo el abrigo de una sentencia de exequibilidad proferida en el curso de la revisión oficiosa de los decretos dictados durante los estados de excepción. No escapa a esta Corte que una norma expedida por el Presidente en desarrollo de la competencia especial que en su favor consagra el artículo 213 de la CP, puede resultar constitucional a la luz de la temporal expansión de las facultades gubernamentales propia de los estados de excepción y de la posibilidad de restringir - sin llegar a suspender - los derechos fundamentales de las personas. Sin embargo, fuera del estado de excepción, la misma norma como mandato permanente incorporado a la legislación ordinaria, puede encontrarse inconstitucional ya sea por falta de competencia en el órgano del que emana ora por entrañar una reducción de los derechos fundamentales incompatible y carente de razonabilidad en un estado de normalidad y como estatuto con vocación de gobernar el discurrir cotidiano de la vida civil. La Constitución traza una nítida línea divisoria entre la normalidad y la anormalidad institucional, que se desvanecería si todas o la mayoría de las reglas de la segunda, temporales y eminentemente excepcionales, pudieran - bajo la égida de la ley - hacer su tránsito a la primera, convirtiéndose en permanentes y generales. Por ministerio de la ley, el campo de los estados de excepción, desplazaría el de la normalidad. La Constitución no autoriza esta suerte de laxas migraciones normativas. Las sentencias de exequibilidad de los decretos dictados bajo los estados de excepción, no se ocupan de anticipar la exequibilidad de sus preceptos en la hipótesis de que sean luego incorporados como legislación permanente. Se trata en este caso de una circunstancia futura e incierta, ajena a la materia examinada y al ejercicio de confrontación efectuado por la Corte cuyo único referente en esa oportunidad es el estado de excepción. A ese aspecto, no considerado en la sentencia de exequibilidad, no puede, en consecuencia, extenderse el imperio de la cosa juzgada.” 5- A pesar de lo anterior, la Corte considera que ese reparo no es de recibo, por cuando la Ley 466 de 1998 se limitó a adoptar las mismas disposiciones del decreto 2651 de 1991 como legislación permanente, pero sin variar un ápice su contenido. Y el hecho de que esas disposiciones tengan ahora vocación permanente no modifica su sentido. Y la Corte considera que esta situación normativa no es asimilable al caso decidido por la sentencia C-301 de 1993, pues en esa ocasión, esta Corporación estudió la conversión de una norma de emergencia, expedida al amparo del Estado de Conmoción, en una disposición permanente. Y es obvio que ese cambio tiene implicaciones normativas, pues el régimen de normalidad no es igual al régimen de excepción. Sin embargo, en la presente oportunidad, la situación es diversa, pues lo único que sucedió fue que una norma legal ordinaria, de vigencia transitoria, fue convertida en norma permanente, pero ambos mandatos operan en el régimen constitucional de normalidad. Esta Corte ha precisado que si una disposición legal de vigencia transitoria ha sido declarada exequible, y es posteriormente convertida en norma permanente, ese hecho no altera la cosa juzgada, salvo si la constitucionalidad de la norma dependía sólo de su vocación transitoria[1]. Y con ese criterio, la Corte concluyó que una sentencia que había recaído sobre el artículo 51 del mismo decreto 2651 de 1991 implicaba cosa juzgada en relación con el artículo 162 de la ley 446 de 1998, que había convertido en permanente esa disposición, pues la declaración de exequibilidad no había dependido de la naturaleza transitoria del decreto 2651 de 1991. Dijo entonces la Corte: “Bien distinto es el caso en que el propio legislador ordinario, en vista de una finalidad específica y transitoria, resuelve fijar a la ley un ámbito de validez temporal determinado, y luégo juzga conveniente incorporarla al ordenamiento con carácter permanente. Lo que debe analizar, entonces, el juez constitucional es si la armonía de la ley con la Constitución dependía sólo de la finalidad transitoria que estaba llamada a alcanzar aquélla, o si más allá de esa circunstancia la ley apunta a un propósito que, independientemente de la temporalidad previamente determinada, pueda juzgarse permanentemente en armonía con la Carta. Si tal es el caso, la temporalidad o permanencia de la ley resulta irrelevante. Ahora bien: no hay duda de que la fundamentación de la sentencia C-586/92, corresponde a esa situación y, en consecuencia, la cosa juzgada resulta incuestionable. Siendo así, considera la Corte que en el presente caso la transitoriedad del precepto con que nació el decreto 2651/91 parcialmente acusado, en nada incide sobre la constitucionalidad del artículo 51, objeto de demanda, juzgado por la Corte en la sentencia C-586/92, pues además de que su contenido no ha sido modificado, tanto en esa época como hoy, que ha sido adoptado como norma permanente, debe ajustarse a las normas constitucionales que, dicho sea de paso, son las mismas que regían para ese momento. Distinto sería que las disposiciones constitucionales aplicables hubieran sido reformadas, pues ahí sí habría lugar a un nuevo examen.[2]” Ahora bien, la declaración de exequibilidad de las normas sobre arbitramento por la sentencia C-592 de 1992 no dependió de la vocación transitoria del decreto 2651 de 1991, ni ha habido ninguna modificación del régimen constitucional del arbitramento. Por ello la Corte concluye que existe cosa juzgada con respecto a los artículos 13 y 15 del Decreto No. 2651 de 1991, con excepción de los numerales 3º y 4º del artículo 15, cuyo contenido fue modificado por la Ley 446 de 1998. En relación a esas disposiciones, la Corte se estará entonces a lo resuelto en esa sentencia. 6- De otro lado, la Corte también constata que los artículos 119, 121 y 122 de la Ley 446 de 1998 acusados, también ya fueron objeto de pronunciamiento por esta Corte. En efecto, la sentencia C-672 de 1999, MP Antonio Barrera Carbonell declaró exequibles, entre otros, los artículos 111 a 142 de ese cuerpo normativo. Sin embargo, esa sentencia limitó la cosa juzgada a los cargos analizados en esa ocasión, a saber que esa regulación no requería ley estatutaria ya que podía ser adoptada por ley ordinaria. Como en el presente proceso, el cargo de la demanda es distinto, no existe cosa juzgada y procede un pronunciamiento de fondo. Entra pues esta Corporación al examen material de los cargos del demandante contra las otras disposiciones acusadas. El asunto material bajo revisión. 7- Las normas acusadas regulan las atribuciones de los centros de arbitraje en la llamada “etapa prearbitral”. A dichos centros, que no son organismos estatales, corresponde realizar varias labores destinadas a facilitar la conformación del tribunal de arbitramento. El demandante y uno de los intervinientes concluyen entonces que esas funciones son de naturaleza judicial y violan la Constitución, pues el artículo 116 superior sólo permite que los particulares administren justicia como árbitros o conciliadores, lo cual significa que la ley no puede conferir atribuciones judiciales a los centros de arbitraje ni a sus directores. Por el contrario, otro de los intervinientes y la Vista Fiscal se apartan de esa tesis, pues consideran que el actor parte de un supuesto errado. Según su parecer, el centro de arbitraje ejerce funciones públicas pero que no son propiamente judiciales sino administrativas, ya que ni esa entidad, ni su director, definen la controversia arbitral, con fuerza de cosa juzgada, actividad que es reservada a los árbitros. Estos intervinientes concluyen entonces que la labor de los centros de arbitraje es meramente de apoyo e impulso, y por ello se trata de una función administrativa y no judicial, que no invade la esfera propia de los árbitros, ni vulnera entonces el artículo 116 superior. Como vemos, el problema constitucional que plantea la presente demanda es si las competencias atribuidas por las disposiciones acusadas a los centros de arbitraje y a su director en la llamada fase prearbitral, desconocen la función propia de los árbitros o la naturaleza excepcional de la función judicial ejercida por los particulares o por autoridades no judiciales. Para responder a este interrogante, la Corte comenzará por recordar el marco constitucional del arbitramento, para luego analizar la naturaleza y alcance de las funciones de los centros de arbitraje en esa fase prearbitral, y poder entonces determinar la constitucionalidad de las normas acusadas. El marco constitucional del arbitramento 8- En numerosas oportunidades[3], esta Corte ha analizado la naturaleza, posibilidades y límites del arbitramento dentro de nuestro ordenamiento constitucional. La jurisprudencia ha determinado que, conforme a la Carta, el arbitramento “es un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en conflicto deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte”[4]. Mecanismo que tiene ciertas características básicas: (i) es uno de los instrumentos autorizados para que los particulares puedan administrar justicia; (ii) está regido por el principio de habilitación o voluntariedad, pues el desplazamiento de la justicia estatal por el arbitramento tiene como fundamento “un acuerdo previo de carácter voluntario y libre efectuado por los contratantes”[5]. Además (iii) el arbitramento es temporal, pues la competencia de los árbitros está restringida al asunto que las partes le plantean. El arbitramento (iv) es también de naturaleza excepcional pues la Constitución impone límites materiales a la figura, de suerte que no todo “problema jurídico puede ser objeto de un laudo”, ya que “es claro que existen bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas”[6]. Finalmente, (v) la Corte ha destacado que la voluntariedad del arbitramento no excluye que la ley regule la materia, pues el arbitramento es un verdadero proceso, a pesar de que sea decidido por particulares, y por ello está sujeto a ciertas regulaciones legales, en especial para asegurar el respeto al debido proceso. Ha dicho al respecto esta Corte: "El arbitramento es un verdadero procedimiento judicial -en sentido material- y, como tal, está sometido en todas sus etapas a la estricta aplicación de las normas que regulan este tipo de actuaciones tanto desde el punto de vista formal como material. Se trata de un mecanismo en el que han de aplicarse con rigor las garantías del debido proceso aplicables a toda actuación judicial, pues de nada sirve la inclusión de mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos al sistema ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce en el desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales"[7]. 9- Las anteriores características del arbitramento han llevado a esta Corte a aceptar ciertas regulaciones adoptadas por el Legislador, así como a excluir otras. Una breve referencia a algunas de esas decisiones es útil pues permite precisar el marco constitucional del arbitramento. Así, la sentencia C-060 de 2001, MP Carlos Gaviria Díaz, retiró del ordenamiento el inciso tercero del parágrafo del artículo 19 de la Ley 182 de 1.995, tal y como fue modificado por el artículo 4 de la Ley 335 de 1.996, según el cual, ciertos conflictos relacionados con las concesiones de televisión, si no había acuerdo entre las partes, debían ser resueltos por medio del arbitramento, con la designación de los árbitros, conforme a lo dispuesto por el Código de Comercio. La Corte concluyó que esa regulación desconocía la voluntariedad, excepcionalidad y temporalidad del arbitramento, pues hacía obligatorio ese mecanismo y creaba una instancia forzosa que no respetaba la libertad de las partes para solucionar sus litigios, con lo cual, además, restringía indebidamente el acceso de los particulares a la administración de justicia. Con criterio idéntico, la sentencia C-242 de 1997, MP Hernando Herrera Vergara, declaró inexequible un numeral del artículo 19 de la Ley 142 de 1994. Esta norma señalaba que, las empresas de servicios públicos debían establecer en sus estatutos, que las diferencias ocurridas a los asociados entre sí o con la sociedad, con motivo del contrato social, debían someterse a la decisión arbitral. La Corte concluyó que esa regulación desconocía el principio de habilitación y voluntariedad del arbitramento, al hacer obligatorio su uso, con lo cual restringía además el derecho de acceso a la justicia (CP art. 229), pues “son las partes las facultadas en la Constitución (art. 126) para habilitar en cada caso concreto a los árbitros de la función de administrar justicia, en forma transitoria”. Además, señaló la sentencia, ese carácter imperativo del arbitramento también vulnera su naturaleza transitoria, pues implica un desplazamiento de la justicia ordinaria por el mecanismo arbitral. Por su parte, la sentencia C-248 de 1999, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, declaró la constitucionalidad del parágrafo del artículo 116 de la Ley 446 de 1998, que consagra la autonomía de la cláusula compromisoria. Autonomía según la cual, puede un tribunal de arbitramento creado con base en un cláusula compromisoria, debatir la existencia y la validez del contrato y su decisión será conducente aunque el contrato sea nulo o inexistente. La Corte consideró que dicha figura no desconocía el principio de habilitación, pues la “decisión acerca de la accesoriedad o la independencia de la cláusula compromisoria le corresponde al legislador, en el marco de su libertad de configuración normativa” y aunque esa decisión pueda “ser considerada como inadecuada o equivocada”, ese examen no compete al juez constitucional. La sentencia C-294 de 1995, MP Hernando Herrera Vergara, declaró la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 2º del decreto 2651 de 1991, que prevé la posibilidad de que las partes recurran a arbitramento en los procesos de ejecución en los que se hayan propuesto excepciones de mérito. La Corte consideró que esa regulación no viola el principio de excepcionalidad del arbitramento, pues la Carta no excluye que las partes habiliten a unos árbitros para que decidan sobre esas excepciones en un proceso de ejecución Igualmente, la sentencia C-330 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz, concluyó que los artículos 130 a 142 del Código de Procedimiento Laboral, que regulan el arbitramento voluntario en el campo laboral, se ajustan a los principios constitucionales que enmarcan esa figura, pues preservan el carácter voluntario, temporal y excepcional de este mecanismo alternativo de solución de los conflictos. Por su parte, la sentencia C-098 de 2001, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, declaró exequible la expresión "de carácter transigible" contenida en el artículo 111 de la Ley 446 de 1998, pues consideró que dentro del respeto de los principios constitucionales, el Legislador está facultado para señalar los asuntos susceptibles de ser sometidos a la justicia arbitral. Además, precisó esa sentencia, la justicia arbitral opera frente a derechos de libre disposición por su titular, y por ello, “frente a ciertos derechos o bienes, el legislador podría optar por permitir su disponibilidad y, en esa medida, los conflictos que de ellos se susciten someterlos a la decisión de un árbitro, si esa es la voluntad de las partes”. Finalmente, la sentencia C-1436 de 2000, MP Alfredo Beltrán Sierra, condicionó el alcance de los artículos 70 y 71 de la ley 80 de 1993, pues precisó que éstos eran exequibles, en el entendido que los árbitros nombrados para resolver los conflictos suscitados como consecuencia de la celebración, el desarrollo, la terminación y la liquidación de contratos celebrados entre el Estado y los particulares, no tienen competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados por la administración en desarrollo de sus poderes excepcionales. Esa sentencia concluyó que, permitir a las partes una autorización a los árbitros para pronunciarse sobre la legalidad de esos actos administrativos, desconocía la excepcionalidad del arbitramento al permitir que los árbitros invadieran una competencia que era exclusiva de la jurisdicción estatal. 10- Una vez precisado el marco constitucional del arbitramento, entra entonces la Corte a analizar si las funciones atribuidas por las disposiciones acusadas a los centros de arbitramento, y en especial a su director, se ajustan o no a ese marco constitucional. Las funciones de los centros de arbitraje y de su director en la fase prearbitral. 11- Las normas acusadas establecen que la solicitud de convocatoria de un arbitramento debe reunir todos los requisitos de la demanda y ser dirigida al centro de arbitraje acordado. A falta de éste, a uno del lugar del domicilio de la otra parte, y si ésta fuere plural o tuviere varios domicilios, al de cualquiera de ellos a elección de quien convoca el tribunal. Establecen igualmente que en estos casos se surtirá el trámite previsto en los artículos 428 y 430 del Código de Procedimiento Civil, que tiene que ver con la admisión de la demanda, su traslado y contestación. Igualmente señalan que debe citarse a audiencia de conciliación, que se celebrará de conformidad con el Procedimiento Civil, y que en esa fase cabe la reconvención, pero no proceden las excepciones previas. Esas disposiciones precisan que todos esos trámites deberán surtirse ante el Director del Centro de Arbitraje, sin perjuicio de que pueda delegar estas funciones. Esas normas indican además las actividades que el centro de arbitraje y su director adelantan para la designación de los árbitros y la conformación del tribunal. Así, si las partes han acordado quiénes serán los árbitros pero no consta su aceptación, el director del centro debe citarlos personalmente o por telegrama para que en el término de cinco días se pronuncien. Si las partes han delegado la designación, el Centro de Arbitraje requerirá al delegado para que en el término de cinco días haga la designación. En caso de no aceptación de los árbitros o si las partes no han nombrado, el Centro las citará a audiencia para que éstas hagan la designación total o parcial de los árbitros. Y el Centro hará las designaciones que no hagan las partes Posteriormente, si fracasa la conciliación y ya ha sido integrado el tribunal de arbitramento, el Centro de Arbitraje fija fecha y hora para su instalación, que se notificará a los árbitros y a las partes. El Director del Centro entregará entonces a los árbitros la actuación surtida hasta ese momento. Y en la primera audiencia de trámite, conforme al artículo 124 de la Ley 446 de 1998, el tribunal resolverá sobre su propia competencia, mediante auto que sólo es susceptible de reposición. 12- Este breve recuento normativo muestra que la llamada etapa prearbitral, a cargo del Director del Centro de Arbitraje, tiene no sólo gran importancia sino que además las funciones del director y del centro son de gran trascendencia. Así, le corresponde entre otras cosas, recibir la solicitud de convocatoria del tribunal de arbitramento, aceptar o rechazarla, y si es el caso, correr traslado de ella, y recepcionar su contestación, las excepciones previas o de mérito y la contrademanda, si la hubiere. Igualmente deberá llevar a cabo una audiencia de conciliación y conformar el tribunal. La Corte ya había destacado que esta etapa prearbitral es de gran trascendencia, pues no sólo incluye actos procesales y materiales necesarios “para la conformación ulterior del Tribunal”, sino que además en esa fase, “al director del Centro de Arbitraje incumbe ejercer poderes procesales que traslucen una clara e indubitable función pública como son los relacionados con las diligencias de notificación, admisión y rechazo de la solicitud de convocatoria, decisión de los recursos de reposición, conducción de la audiencia de conciliación etc”. Y es que, precisó la Corte, en esa fase “tienen lugar actos tan significativos como el de la admisión o rechazo de la solicitud de convocatoria al Tribunal de Arbitramento, el traslado y la contestación de la demanda arbitral”[8]. 13- La pregunta que naturalmente surge del examen precedente, es si las características e importancia de esta fase prearbitral y las competencias atribuidas al Centro de Arbitraje y a su director, son incompatibles con los principios constitucionales del arbitramento, y con otros derechos constitucionales como el debido proceso. Para responder a ese interrogante, la Corte considera necesario precisar en primer lugar lo siguiente: el hecho de que el Legislador haya decidido regular los centros de arbitramento y atribuirle algunas competencias en la llamada fase prearbitral no es en sí mismo inconstitucional, pues como ya se explicó, la voluntariedad del arbitramento no excluye que el Congreso pueda regular el proceso arbitral. Esta competencia del Legislador es clara, no sólo porque expresamente el artículo 116 superior indica que el ejercicio de la función arbitral se adelanta “en los términos que determine la ley”, sino además porque, como se explicó, esa intervención legislativa aparece necesaria para amparar el derecho al debido proceso (CP art. 29). Por ello esta Corte había señalado con claridad “que el legislador goza de plena autonomía para dictar disposiciones tendientes a desarrollar el ejercicio de funciones judiciales por parte de particulares a través de la institución del arbitramento y, de esta forma, regular un procedimiento reconocido desde la propia Constitución como una forma alternativa de resolver conflictos jurídicos.[9]” 14- No existe pues ningún reparo constitucional a la existencia misma de la regulación de las actividades y competencias de los centros de arbitraje, y a la colaboración de esas entidades, dentro de un marco legal, para una adecuada y ágil conformación de los tribunales de arbitramento. La pregunta que surge es si la normatividad específica prevista en las disposiciones acusadas vulnera el marco constitucional del arbitramento, en especial al conferirle, como lo señala el demandante, funciones judiciales a dichos centros y a sus directores durante la llamada fase prearbitral, mientras que, en desarrollo del principio de habilitación, la Carta sólo autorizaría la atribución de esas funciones exclusivamente a los árbitros mismos. Comienza la Corte por analizar la naturaleza de esas funciones. Ese examen resulta indispensable, pues si la función ejercida por los centros de arbitramento no es de naturaleza judicial, entonces el cargo del actor sería claramente infundado, pues no se vería cómo esas atribuciones podrían desconocer el marco constitucional del ejercicio de funciones judiciales por los particulares. Por el contrario, si la Corte concluye que dichas funciones son de naturaleza judicial, entonces la acusación del demandante podría tener sustento. La naturaleza judicial de las funciones de los centros de arbitramento. 15- En ocasión anterior, esta Corporación señaló que las funciones desarrolladas por los centros de arbitramento eran administrativas, y por ello concluyó que era improcedente una tutela dirigida contra un centro de arbitraje, en la medida en que el peticionario contaba con la posibilidad de impugnar las actuaciones de ese centro, por medio de una acción de nulidad y restablecimiento[10]. Con posterioridad, la sentencia SU-600 de 1999, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, concedió una tutela dirigida contra el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio, por una violación al debido proceso ocurrida en esta fase prearbitral. Esa sentencia no calificó como judicial o administrativa la naturaleza de las funciones del centro en esa fase arbitral, pero insistió en su importancia y que éstas implicaban el ejercicio de una función pública. Dijo entonces esta Corporación: “No es posible negar la importancia jurídica y procesal de la etapa pre-arbitral, dado que si bien en ella no se decide la controversia, si se hace patente el ejercicio de una función pública que debe cumplirse conforme a un procedimiento legal vinculante tanto para el Centro como para las personas convocadas. Pese a que en esta etapa no se decide la controversia, la garantía del debido proceso y el derecho de defensa pueden resultar comprometidos cuando se violan los preceptos legales que la gobiernan. La vigencia de estos derechos fundamentales es independiente de la caracterización de esta etapa como jurisdiccional o de que semejante atributo se atribuya o niegue al director del Centro de Arbitraje”[11]. Por su parte, los jueces naturales encargados del conocimiento de esos casos han concluido que ese procedimiento es de naturaleza judicial. En especial, la tesis sostenida por la Sección Primera del Consejo de Estado[12]. El alto tribunal concluyó que el trámite prearbitral era de naturaleza jurisdiccional, y por ello carecía de control contencioso administrativo. El argumento central del Consejo de Estado es que esas actuaciones del centro de arbitraje tienen naturaleza judicial, no sólo porque están destinadas a impulsar el proceso arbitral, que es de naturaleza jurisdiccional, sino además por cuanto, en su fondo y forma, están sometidos a lo previsto en el estatuto procesal civil para los procesos judiciales. Procede pues la Corte a examinar la naturaleza de esas funciones. 16- Esta Corporación se aparta de la tesis desarrollada por la sentencia T-049 de 1993 y acoge la doctrina elaborada por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las siguientes dos razones. En primer lugar, porque en principio el juez constitucional debe ser respetuoso de las interpretaciones de las normas ordinarias adelantadas por los jueces ordinarios. La Corte es un juez de constitucionalidad y no de legalidad, y por ello “no puede imponer, con base en discusiones puramente legales, cual es el sentido de una disposición legal, puesto que ésa es labor de los jueces ordinarios y, en especial, del tribunal de casación”. Y es que en virtud de la separación que existe entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción constitucional, “la Corte Constitucional sólo puede establecer en sus sentencias cuáles son las interpretaciones admitidas de determinadas normas legales cuando existen valores constitucionales en juego”[13]. Por consiguiente, la interpretación desarrollada sobre este punto por el Consejo de Estado amerita un particular respeto. 17- En segundo lugar, los argumentos expresados por esa Corporación son razonables y convincentes. Así, es cierto que no existe consenso doctrinario ni jurisprudencial sobre cuáles son los criterios que permiten distinguir una función judicial de una función administrativa. Esta Corte ya había reseñado esos problemas en los siguientes términos: “La doctrina jurídica ha tenido muchas dificultades para precisar qué se entiende por función administrativa por dos razones básicas. De un lado, por cuanto no es fácil diferenciarla de las otras tareas clásicas del Estado, a saber de la legislación y, en especial, de la función judicial con la cual comparte muchos rasgos. Por ejemplo, un autor de la talla de Kelsen -y en este punto es seguido por muchos otros doctrinantes-, ha sostenido que no existe materialmente ninguna diferencia entre la labor administrativa y la labor judicial pues ambas son la producción de una norma singular (sentencia o decisión administrativa) dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general (ley). Para Kelsen, la diferencia entre la administración y la jurisdicción tiene razones históricas y no conceptuales, y se relaciona más con la naturaleza de los órganos que ejecutan el derecho: la aplicación es administrativa si es desarrollada por funcionarios jerárquicamente organizados, mientras que es judicial si los aplicadores gozan de independencia funcional. Así las cosas, según estas corrientes, la única diferencia material que se puede establecer es entre la legislación, que consiste en crear normas generales y abstractas, y la ejecución, que produce normas individuales dentro de los marcos permitidos por la norma general. Por ello Kelsen concluye que la función administrativa sólo puede definirse residualmente, esto es, como aquella actividad del Estado que no es ni legislación ni jurisdicción. Otros autores no comparten esos criterios pues consideran que es posible establecer criterios materiales para determinar el significado de la función administrativa y diferenciarla de las labores jurisdiccionales (Sobre estos criterios, ver entre otros, Juan Francisco Linares. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1986, pp 149 y ss.). Según estas corrientes, mientras los jueces resuelven esencialmente controversias y conflictos con base en una estricta aplicación de la ley, la función propiamente administrativa se relaciona con las diversas labores de ejecución que, específicamente, desarrolla la rama ejecutiva para el cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discreción al funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar la conveniencia y oportunidad de la medida que toma. Habría pues una especificidad material de la función administrativa. Pero incluso para quienes aceptan esta opinión, subsisten muchas dudas y controversias pues estas labores son muy amplias y complejas, por lo cual la doctrina suele diferenciar entre diversas formas de la actividad administrativa[14]. Sin embargo, a pesar de esas dificultades, en ocasiones, como en el presente caso, es necesario definir si una autoridad ejerce o no funciones judiciales, pues es el presupuesto para tomar la decisión en un sentido u otro. Es pues necesario adelantar unos criterios que permitan entonces determinar si la función ejercida por un particular, o por una autoridad es o no de naturaleza judicial. Y en tal contexto, la Corte considera que existen algunos elementos formales y materiales que son útiles para dirimir esas controversias. De un lado, existen criterios formales, en torno a los cuales parece existir un cierto consenso académico y jurisprudencial[15]. Así, en primer término, es de la esencia de los actos judiciales su fuerza de...