Sentencia C-102 de 2011

C-102-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA SENTENCIA C-102/11 (Febrero 23, Bogotá D.C.) FUNCION DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL A CARGO DE CIERTAS ENTIDADES TERRITORIALES, SOBRE LA ACTIVIDAD INMOBILIARIA URBANA-No viola principio de unidad de materia ni derecho a la igualdad REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Contenido DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos adicionales La Corte, en abundante y reiterada jurisprudencia, ha establecido que las demandas que giran en torno a la posible vulneración del principio de igualdad deben cumplir unos ciertos requisitos, adicionales a los genéricos de toda demanda de inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, se ha dicho que la demanda “debe suministrar un principio mínimo o indicativo de respuesta a tres preguntas básicas indispensables para garantizar un debate racional en sede judicial de constitucionalidad: ¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad en qué?, ¿igualdad con base en qué criterio?”; que “no es suficiente afirmar que existe un trato diferenciado sino que es ineludible, para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, que el actor precise cuáles son los grupos, regímenes jurídicos o situaciones que se comparan, la diferencia de trato establecida en las normas demandadas y las razones por las cuales considera que se debió dar un tratamiento diferente al grupo presuntamente afectado.”; y que “por la naturaleza relacional del juicio de igualdad, es necesario que se precise con claridad, suficiencia, pertinencia, especificidad y certeza cuáles son los sujetos cuyo cotejo se propone, cuál es el criterio de comparación escogido y cuáles son las razones por las que se acudió al mismo. De igual manera, si se tiene en cuenta que la correcta interpretación del principio de igualdad no supone la prohibición de la diferencia sino el reproche a la discriminación, al demandante no sólo corresponde presentar argumentos para demostrar que la ley estableció el trato diferente a dos supuestos fácticos iguales, sino que dicho trato no tiene una justificación razonable, proporcional y suficiente que lo autorice”. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad La Corte, al examinar el principio de unidad de materia, ha considerado que su finalidad es propender por la transparencia en el proceso legislativo, y la seguridad y el orden en la operación del derecho: “…La Constitución Política -artículo 158- dice, en relación con el trámite de las leyes: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (…). Busca la Constitución evitar que en el proceso de formación de las leyes se introduzcan disposiciones extrañas a la materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia de la actividad legislativa como para contribuir a la coherencia y sistematicidad del derecho legislado. Específicamente, quiere el Constituyente impedir la introducción de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite parlamentario, que dificulten la participación democrática de la representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de interpretación y aplicación de las normas. En suma, la regla constitucional de la unidad de materia en los proyectos y las leyes propende por un ordenamiento jurídico que preserve tanto la legitimidad institucional como la seguridad jurídica en el sistema normativo.” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No debe concebirse como criterio de unicidad temática El principio de unidad de materia no debe concebirse con un criterio estricto de unicidad temática. Tal ha sido el criterio reiterado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el principio de unidad de materia sólo resulta vulnerado cuando una determinada norma no guarda una relación objetiva y razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte, entendida esa relación “objetiva y razonable” como la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema general” o la “materia dominante” de la segunda, de donde, solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Aspectos procesales de las competencias de autoridades administrativas y asuntos tributarios referidos a esta actividad REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA, CONTRATO DE ADMINISTRACION, CONTRATO DE ARRENDAMIENTO-Relación La relación entre los contratos de administración, los contratos de arrendamiento, y el régimen general de arrendamiento de vivienda urbana, es directa y puede formularse de la siguiente manera: los contratos de administración son los que celebran los propietarios de inmuebles con personas naturales o jurídicas dedicadas profesional y habitualmente al arrendamiento de inmuebles de vivienda urbana, para efectos de regular la relación jurídica entre estas dos partes, como supuesto previo al acto de dar en arriendo dichos inmuebles. En consecuencia, hay una relación temática, teleológica, y causal entre los “contratos de administración” y el tema general de la ley, es decir, el régimen del arrendamiento de vivienda urbana. En aquellos casos en que el arrendamiento se da en el marco del ejercicio de la actividad de los arrendadores profesionales, el contrato de administración es un elemento inherente a ella, pues define las relaciones entre éstos y los propietarios a quienes prestan sus servicios. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Contenido EJERCICIO DE FUNCIONES JUDICIALES POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Contenido/EJERCICIO DE FUNCIONES JUDICIALES POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Carácter excepcional/FUNCION JUDICIAL Y FUNCION ADMINISTRATIVA-Criterios de distinción Referencia: expediente D- 8211 Actor: Luís Ángel Mendoza Salazar Demanda de inconstitucionalidad: contra los artículos 33 y 34 (parcial) de la Ley 820 de 2003. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo. I. ANTECEDENTES. 1. Textos normativos demandados. La demanda de inconstitucionalidad del ciudadano Luis Ángel Mendoza Salazar, se dirige contra apartes (subrayados) de los artículos 33 y 34 de la Ley 820 de 2003: LEY 820 DE 2003 (julio 10)[1] Por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 33. FUNCIONES. Las entidades territoriales determinadas en el artículo anterior ejercerán las siguientes funciones: a) Contrato de arrendamiento: 1. Conocer las controversias originadas por no expedir las copias del contrato de arrendamiento a los arrendatarios, fiadores y codeudores. 2. Asumir las actuaciones que se le atribuyen a la autoridad competente en los artículos 22 al 25 en relación con la terminación unilateral del contrato. 3. Conocer de los casos en que se hayan efectuado depósitos ilegales y conocer de las controversias originadas por la exigibilidad de los mismos. 4. Conocer de las controversias originadas por la no expedición de los comprobantes de pago al arrendatario, cuando no se haya acordado la consignación como comprobante de pago. 5. Conocer de las controversias derivadas de la inadecuada aplicación de la regulación del valor comercial de los inmuebles destinados a vivienda urbana o de los incrementos. 6. Conocer del incumplimiento de las normas sobre mantenimiento, conservación, uso y orden interno de los contratos de arrendamiento de vivienda compartida, sometidos a vigilancia y control; b) Función de control, inspección y vigilancia: 1. Investigar, sancionar e imponer las demás medidas correctivas a que haya lugar, a las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley o a cualquier otra persona que tenga la calidad de arrendador o subarrendador. 2. Aplicar las sanciones administrativas establecidas en la presente ley y demás normas concordantes. 3. Controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración. 4. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el anuncio al público y con el ejercicio de actividades sin la obtención de la matrícula cuando a ello hubiere lugar. PARÁGRAFO. Para las funciones a las que se refiere el presente artículo, las entidades territoriales podrán desarrollar sistemas de inspección, vigilancia y control, acorde a los parámetros que establezca el Gobierno Nacional en un período de seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley. Si el Gobierno no lo hace, la competencia será de los alcaldes. ARTÍCULO 34. SANCIONES. Sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, la autoridad competente podrá imponer multas hasta por cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, mediante resolución motivada, por las siguientes razones: 1. Cuando cualquier persona a las que se refiere el artículo 28 no cumpla con la obligación de obtener la matrícula dentro del término señalado en la presente ley. 2. Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble. 3 Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley se anunciaren al público sin mencionar el número de la matrícula vigente que se les hubiere asignado. 4. Por incumplimiento a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la autoridad competente. 5. Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley, en razón de su actividad inmobiliaria, o en desarrollo de arrendador o subarrendatario de vivienda compartida, incumplan las normas u órdenes a las que están obligados. 6. Cuando las personas que tengan el carácter de arrendador de inmuebles destinados a vivienda urbana, estén sometidos o no, a la obtención de matrícula de arrendador, incumplan con lo señalado en los casos previstos en los numerales 1 a 3 del artículo anterior. PARÁGRAFO 1o. La autoridad competente podrá, suspender o cancelar la respectiva matrícula, ante el incumplimiento reiterado de las conductas señaladas en el presente artículo. PARÁGRAFO 2o. Contra las providencias que ordenen el pago de multas, la suspensión o cancelación de la matrícula procederá únicamente recurso de reposición. 2. Demanda: pretensión y cargos. El demandante solicita la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones señaladas, por los siguientes cargos: 2.1. Cargo 1: violación de la regla de unidad de materia (CP, art. 158) por el artículo 33 -numeral 3º del literal b- y el artículo 34 -numeral 2º- de la Ley 820 de 2003. 2.1.1. El otorgamiento a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y a las alcaldías municipales de los municipios del país -en desarrollo de la función general de ejercer inspección control y vigilancia en materia de arrendamientos-, de la competencia específica para “Controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración”, vulnera el principio de unidad de materia, al ocuparse de un asunto ajeno al tema general de la ley. 2.1.2. El tema general de la ley 820/03, según su título, es el de expedir el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y dictar “otras disposiciones”; y su objeto, según el artículo 1º, es “fijar los criterios que deben servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda, en desarrollo de los derechos de los colombianos a una vivienda digna y a la propiedad con función social”. Facultar a ciertas entidades territoriales para controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana en lo referente al contrato de administración, es asunto ajeno al contenido y objeto general de la ley: el contrato de administración, celebrado entre una persona natural o jurídica y el propietario de un inmueble, para efectos de administrar el inmueble o intermediar entre arrendadores y arrendatarios, es diferente y ajeno al contrato de arrendamiento que constituye el tema principal de este cuerpo normativo. 2.1.3. El numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 también vulnera el principio de unidad de materia, pues al dotar de una facultad sancionatoria a ciertas autoridades territoriales, cuando las personas dedicadas al arrendamiento de bienes raíces urbanos ajenos “incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble”, el Legislador está regulando un tema -el contrato de administración propio de la actividad inmobiliaria-, que es ajeno al objeto principal de la ley, el cual es el contrato de arrendamiento de vivienda urbana. Esta desconexión entre el tema de la disposición acusada y el sentido general de la ley, implica un desconocimiento de la Constitución. 2.2. Cargo 2: violación de la cláusula general de competencia del Congreso y de las funciones que se ejercen a través de la ley, según la Constitución Política (CP, art 150), por el artículo 33 -numeral 3 del literal b- y artículo 34 -numeral 6- de la Ley 820 de 2003. 2.2.1. La Ley 820 no se hace ninguna reglamentación del denominado “contrato de administración”. Así, al cumplir la autoridades administrativas las funciones de control sobre el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración, no tendrá ninguna disposición normativa de la cual partir para cumplir sus funciones; bajo esta hipótesis, cualquier decisión que se tome con respecto a dicho contrato será ilegal, porque no existen los supuestos de hecho ni de derecho que deben guiar la actuación administrativa. Así, la norma demandada “debe ser declarada inconstitucional porque no cumple ninguna función dentro del ordenamiento, al no tener como objeto de legislación alguna de las materias consagradas en el artículo 150 de la CP”. 2.2.2. Similar reproche de inconstitucionalidad contra el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, que establece sanciones administrativas para las personas que se dediquen comercialmente al arriendo de inmuebles urbanos para vivienda, cuando incumplan las obligaciones determinadas en los primeros tres numerales del artículo 33 de la misma ley. En este caso, también existe violación del artículo 150 Superior, porque “la norma carece de objeto material de regulación legislativa porque no reglamenta ninguna de las materias que constitucionalmente existen para ser legisladas”, y que “no cumple ninguna función dentro del ordenamiento al no tener como objeto de legislación alguna de las materias consagradas en el artículo 150 de la CP.” 2.3. Cargo 3: violación del principio de separación de poderes (CP, 29, 113, 116, 150, 209 y 228) por el artículo 34 -numeral 2º- de la Ley 820 de 2003. 2.3.1. La norma acusada permite a las ya mencionadas entidades territoriales imponer sanciones, mediante resolución motivada, a agentes inmobiliarios que “incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble”, entre otras conductas. La sanción consiste en multa hasta por cien salarios mínimos mensuales legales vigentes, y si hay recurrencia en la conducta sancionable, puede llegar a ser de suspensión o cancelación de la respectiva matrícula de arrendador. 2.3.2. La facultad de dirimir conflictos contractuales es típicamente judicial y, al otorgar dicha facultad a autoridades administrativas, el Legislador desconoce el principio de separación de poderes. La norma demandada convirtió a una autoridad administrativa en juez de la conducta contractual de una de las partes que celebran el contrato de administración (la inmobiliaria o administradora), en la medida que la autorizó para sancionarla en caso de incumplimiento; y prevé un procedimiento administrativo para establecerla, cuando ello sólo es posible mediante un proceso judicial. 2.4 Cargo por violación del principio de dos instancias (CP, art 31) por el artículo 34 -numeral 2- de la Ley 820 de 2003. El mismo numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 -que dota a las señaladas autoridades territoriales de competencia sancionatoria- vulnera el principio de doble instancia consagrado en el artículo 31 de la Constitución, al establecer el parágrafo del mismo artículo que contra las decisiones sancionatorias previstas solo procede el recurso de reposición. 2.5 Cargo por violación del principio de igualdad (CP, art 13) por el artículo 34 -numeral 2- de la Ley 820/2003. 2.5.1. Dado el ámbito de aplicación de la ley, las sanciones previstas sólo serán aplicables a quienes se dedican profesionalmente a intermediar o administrar el arrendamiento de inmuebles para vivienda, pero no a quienes se dedican al arrendamiento de inmuebles comerciales, y más exactamente, no es admisible la distinción entre un tipo de propietarios y otros. A juicio del actor, esa distinción es injustificada y viola el principio de igualdad. 2.5.2. También desconoce el principio de igualdad, al sólo permitir imponer sanciones al administrador inmobiliario, pero no a la otra parte en el contrato de administración, esto es, al propietario del inmueble. Esta distinción desconoce también el principio de igualdad, pues carece de respaldo constitucional que una de las partes del contrato de administración esté sometida a inspección y vigilancia, e incluso a la posibilidad de sanciones, y la otra parte esté exenta de esa carga. 3. Intervenciones ciudadanas. 3.1. Respecto del cargo 1º: violación del principio de unidad de materia. 3.1.1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. No se viola el principio de unidad de materia, porque “el legislador, cuando reguló el arrendamiento de vivienda urbana, señaló condiciones particulares sobre la existencia, validez y discusión jurisdiccional o administrativa de los aspectos objeto de controversia de los contratos de arrendamiento”. 3.2. En relación con el cargo 2º: violación del la cláusula general de competencia del Congreso y de funciones que se ejercen a través de la ley. 3.2.1 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El demandante desconoce que la Ley 820 de 2003 se ocupó de esta materia “por estar inescindiblemente relacionada con el contrato de arrendamiento de vivienda urbana y al pretenderse la inconstitucionalidad de la norma, por creerse equívocamente que esta no debió regular este aspecto, se está cometiendo un anti-tecnicismo, que no encuentra asidero o respaldo ni en la legislación actualmente vigente ni mucho menos en los antecedentes jurisprudenciales construidos por la Corte Constitucional.” 3.2.2 Intervención de la Federación Colombiana de Lonjas de Propiedad Raíz –FEDELONJAS-. Más que tratar las disposiciones demandadas sobre un tema que no hace parte de la enunciación competencial contenida en el artículo 150 de la Carta, la violación constitucional se deriva del hecho de que al dotar de facultades de regulación a las entidades territoriales, especialmente de regulación de un contrato de mandato mercantil, el Legislador atribuyó a autoridades administrativas la función de modificar códigos (en este caso, Civil y Comercial), cosa que le está constitucionalmente vedada. 3.3. En relación con el cargo 3º: violación del principio de separación de poderes. 3.3.1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Se trata de funciones de inspección, control y vigilancia en materia de arrendamientos, que contienen la potestad de conocer y resolver las controversias que se plantean en las normas acusadas, con base en el artículo 116 de la Constitución. El artículo 116 de la Carta, “que ciertamente ampara al legislativo para que excepcionalmente pueda atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas…” 3.3.2. Federación Colombiana de Lonjas de Propiedad Raíz –FEDELONJAS-. Las facultades para “declarar la nulidad de los contratos, su incumplimiento, su prescripción, y la determinación de los perjuicios que se derivan del incumplimiento, incluida la validez de la tasación anticipada de los mismos y las limitaciones a la responsabilidad, corresponden al ámbito exclusivo de autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales, por cuanto sólo estas pueden asegurar la absoluta independencia frente a las partes”. La declaración de incumplimiento de un contrato debe ser un acto final, esto es, que debe gozar de los efectos de la cosa juzgada, ya que no resulta posible jurídicamente ser sancionado con multas por haber incumplido un contrato, cuando dicha certeza no existe y que solamente puede existir en el ordenamiento jurídico colombiano cuando obre sentencia judicial ejecutoriada o una declaración expresa y auténtica de la parte incumplida. No resulta posible a la autoridad administrativa local verificar la totalidad de la realidad jurídica de la relación entre administrador y propietario, al no permitir entrar a discutir dentro del proceso administrativo elementos como la validez del contrato o de alguna de sus cláusulas, la aplicación de la excepción de contrato no cumplido, la reconvención por incumplimiento de la otra parte, la indemnización de perjuicios derivados del incumplimiento contractual, etc. Así, la declaración de incumplimiento de un contrato privado solamente puede ser realizada jurídicamente por el juez de conocimiento de la disputa contractual ante la Justicia ordinaria. 3.4. Respecto del cargo 4º: violación del principio de dos instancias. 3.4.1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Respecto de la norma demandada, no ha existido reglamentación que permita especular que su procedimiento carezca del principio de la doble instancia, “hecho este que por si mismo no puede ser tomado como presupuesto de validez para pretender la inconstitucionalidad de las normas demandadas”. 3.5. Respecto del cargo 5º: violación del principio de igualdad. 3.5.1. Federación Colombiana de Lonjas de Propiedad Raíz –FEDELONJAS-. Algunas de las normas demandadas vulneran el principio de igualdad, pero por razones distintas a las propuestas en la demanda. La Corte debería determinar la inconstitucionalidad del numeral 3 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, en razón a que “la parte demandada no puede entrar a debatir la totalidad de la relación contractual enfrente de una autoridad judicial (…), esto es, frente al juez natural de la relación contractual, en violación de los derechos fundamentales establecidos en los artículos 13 y 229 de la Constitución Nacional”. Además, para anular el acto administrativo, “el inmobiliario tendría que demandarlo ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y esperar a su resultado, para poder tener un juicio justo y sin dilaciones ante la jurisdicción ordinaria, lo cual, en criterio de este memorialista, resulta una carga excesiva, desproporcionada y discriminatoria para poder acceder a la justicia en contra del intermediario de vivienda urbana”. 4. Concepto del Procurador General de la Nación[2]. El señor Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, pide la exequibilidad de todas las normas demandadas (artículos 33, literal b, numeral 3, y 34, numeral 2 y 6 de la Ley 820 de 2003), con base en las siguientes consideraciones. 4.1. Cargo 1º: violación del principio de unidad de materia. La ley no se limita al contrato de arrendamiento de vivienda urbana en sentido estricto; también consagra otras disposiciones. Entre estas últimas están “las que se refieren a las funciones de inspección, control y vigilancia a cargo de determinadas entidades territoriales, en relación con el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, en especial en cuanto atañe al contrato de administración, y a las facultades sancionatorias en caso de presentarse incumplimientos de dicho contrato”. Estos temas están incluidos en el título de la Ley y en su objeto, definido en su artículo 1º y, por lo tanto, “dado que las competencias cuestionadas no son ajenas a la materia de la ley, el cargo de vulnerar el principio de unidad de materia carece de fundamento”. 4.2. Cargo 2º: violación de la cláusula general de competencia del Congreso y de las funciones que se ejercen a través de la ley, según la Constitución Política. La cláusula general de competencia implica que “el Legislador puede dictar leyes en todos aquellos asuntos que puedan ser objeto de legislación, cuya regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente, incluso cuando esos temas no estén comprendidos de manera explícita en la Carta” y por lo tanto, “es evidente que no le asiste razón al demandante para afirmar que las normas acusadas vulneran el principio de competencia del legislador”. 4.3. Cargo 3º: violación del principio de separación de poderes. No solo los jueces pueden ejercer potestad sancionatoria en virtud de la separación de los poderes. Son múltiples los casos en los que son autoridades administrativas las que ejercen dicha potestad: las superintendencias y las oficinas de control interno de las entidades, por citar unos ejemplos apenas. “Si bien la Carta no atribuye de manera general la potestad sancionadora a la administración pública, ésta puede estar facultada, sin vulnerar el principio de separación de poderes y el principio del proceso debido, para sancionar a las personas.” 4.4. Cargo 4º: violación del principio de dos instancias. Este cargo tampoco debe prosperar, porque al tratarse de una sanción administrativa, el afectado dispone de las acciones contencioso administrativas que correspondan, por medio de las cuales puede impugnar la validez de dicha sanción ante los jueces y tribunales competentes. Además, la doble instancia no forma parte del núcleo esencial del debido proceso, porque la ley puede establecer excepciones, al estar facultada para ello por el artículo 31 superior. “Respecto de la apelación de las sanciones administrativas, la Carta no consagra un precepto específico, por lo cual el legislador goza de libertad para regular de manera razonable esta materia”. 4.5. Cargo 5º: violación del principio de igualdad. En cuanto a la posible vulneración del principio de igualdad, por la posibilidad de sancionar a los administradores inmobiliarios de vivienda urbana, mientras que esa posibilidad no existe respecto de los otros administradores inmobiliarios y de los propietarios de los bienes, el actor no integra los extremos necesarios para hacer un juicio de igualdad. “Prima facie los otros administradores y los propietarios, son sujetos diferentes a los administradores inmobiliarios de vivienda urbana, como son diferentes sus situaciones. Cuando se plantea un cargo por violación del derecho a la igualdad…, lo primero que debe estar acreditado es que la norma acusada realmente establezca un trato diferente para personas que se encuentran en una misma situación de hecho”. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada, por parte de un ciudadano colombiano, contra una disposición vigente contenida en una Ley de la República (Ley 820 de 2003). La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, toda vez que así lo dispone el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Normas demandadas y análisis formal de cargos. 2.1 Normas demandadas. 2.1.1. Marco normativo. Las tres disposiciones demandadas están ubicadas en la Ley 820 de 2003, “por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones”, cuyo objeto, según su artículo 1º, es “fijar los criterios que deben de servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda, en desarrollo de los derechos de los colombianos a una vivienda digna y a la propiedad con función social”. El contrato de arrendamiento de vivienda urbana se define, en el artículo 2º de la misma ley, como aquel “por el cual dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de un inmueble urbano destinado a vivienda, total o parcialmente, y la otra a pagar por este goce un precio determinado”. La Ley consta 43 artículos, distribuidos en 12 capítulos, a lo largo de los cuales se definen las formalidades del contrato de arrendamiento de vivienda urbana, las obligaciones de las partes y algunas prohibiciones -respecto de garantías, depósitos, subarriendos y cesiones-. También se ponen límites superiores al precio del mencionado contrato, se establece el régimen de su terminación, y se regulan los requisitos que deben cumplir las personas dedicadas a ejercer la actividad de arrendamiento de bienes raíces como actividad principal. Los capítulos IX y X establecen el régimen de inspección, control y vigilancia en materia de arrendamientos y las respectivas sanciones. Finalmente, se regulan algunos aspectos procesales, sobre todo en materia de restitución de tenencia, y, en las disposiciones finales, se establecen incentivos tributarios para promover la construcción de vivienda de interés social, y se reglamenta la transición normativa. [3] 2.1.2. Artículo 33 -numeral 3º del literal b- de la Ley 820 de 2003. El artículo 33, demandado en uno de sus numerales, se encuentra ubicado en el capítulo noveno, relativo a la “inspección, control y vigilancia en materia de arrendamientos”. Determina que la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las alcaldías municipales de los municipios del país -señaladas en el artículo anterior- ejercerán funciones, por un lado, en relación con el contrato de arrendamiento y con actividades de control, inspección y vigilancia. Específicamente, el aparte demandado -artículo 33, numeral 3º del literal b-, faculta a tales entidades territoriales para ejercer funciones de control, inspección y vigilancia -literal b- sobre el “ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana”, especialmente en lo relativo “al contrato de administración”. 2.1.3 Artículo 34 -numerales 2 y 6- de la Ley 820 de 2003. El artículo 34 pertenece al capítulo décimo de la Ley, que se refiere a las sanciones, y enuncia seis razones por las cuales, mediante resolución motivada y sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, la autoridad competente podrá imponer multas hasta por cien salarios mínimos mensuales legales vigentes, en desarrollo de las facultades de control, inspección y vigilancia que se le atribuyen en la propia ley. En la presente demanda se imputan cargos de inconstitucionalidad a dos de las seis conductas enunciadas. En primer término -numeral 2-, la demanda apunta a la potestad entregada a las autoridades competentes de las entidades territoriales indicadas, de imponer sanciones a las personas a que se refiere el artículo 28 de la misma Ley 820/03 -las personas naturales o jurídicas que ejercen la actividad de administración de inmuebles destinados a vivienda urbana[4]-, ante el incumplimiento de obligaciones “estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble”. En segundo término -numeral 6-, la demanda se dirige a la misma facultad sancionatoria, esta vez encaminada contra “arrendadores” de inmuebles de vivienda urbana por incumplimiento de lo señalado en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 33 de la misma ley. Este numeral 6º del artículo 34 hace una remisión normativa imprecisa, pues remite a los numerales “1 a 3 del artículo anterior” y mas artículo 33 contiene dos conjuntos de ellos -los de los literales a y b-; así, teniendo en cuenta que ambos conjuntos de numerales imponen deberes a los arrendadores, la Corte interpretará que la remisión contenida en el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 se refiere tanto a los numerales 1 a 3 del literal a, como a los mismos numerales del literal b del artículo 33 de la misma ley. 2.1.4. El llamado contrato de administración en la Ley 820 de 2003. Como se explicó, la Ley 820 de 2003 se ocupa principalmente de regular el contrato de arrendamiento de vivienda urbana. Así, al abordar la regulación de la actividad de quienes se dedican como actividad principal a arrendar bienes raíces destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de terceros, o a labores de intermediación comercial entre arrendadores y arrendatarios, la Ley menciona, sin definirlo, el llamado “contrato de administración”. De hecho, aparte de las normas demandadas, la Ley no menciona el contrato de administración, salvo en el artículo 29, en el cual se establece como uno de los requisitos para obtener la llamada “matricula de arrendadores”, que el interesado presente el modelo o modelos de los contratos de administración que utilizará en desarrollo de su actividad. Como quedó visto, dos de las tres disposiciones demandadas atribuyen a las entidades territoriales la facultad de controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente a dicho contrato, incluyendo la posibilidad de imponer sanciones a quienes se dedican profesionalmente a tal actividad, cuando incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en él. De la interpretación sistemática de las normas enunciadas, se infiere entonces que el contrato de administración es distinto al contrato de arrendamiento de vivienda urbana (cuyos modelos también deben presentarse como requisito para obtener la matrícula), que son el objeto central de la Ley 820. Mientras el contrato de arrendamiento es, según expresa definición del artículo 2º, aquel “por el cual dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de un inmueble urbano destinado a vivienda, total o parcialmente, y la otra a pagar por este goce un precio determinado”, el contrato de administración es el que celebra quien tiene matrícula de arrendador -toda persona natural o jurídica entre cuyas actividades principales esté la de arrendar bienes raíces, destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de la de terceros, o labores de intermediación comercial[5]- con los terceros propietarios de los inmuebles que serán dados en arriendo. Así se deduce del texto del numeral 2 del artículo 34, según el cual el contrato de administración se suscribe con “el propietario del inmueble”. A diferencia de lo que sucede respecto del contrato de arrendamiento, la Ley 820 no establece ninguna regla sobre las formalidades, las obligaciones recíprocas y las formas de terminación del contrato de administración. Como ya se explicó, la Ley se limita a establecer que los modelos de dichos contratos, a ser utilizados en desarrollo de la actividad inmobiliaria, deberán ser presentados por el interesado como requisito para obtener la matrícula de arrendador; que le corresponde a las entidades territoriales controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente a dichos contratos; y que tales entidades están facultadas para imponer sanciones pecuniarias cuando los arrendadores de vivienda incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en tales contratos. 2.2. Análisis formal de los cargos. Como se explicó en el acápite de antecedentes, son varios los cargos formulados contra las disposiciones demandadas, cuya aptitud se analiza individualmente a continuación: 2.2.1. Cargo 1: violación de la regla de unidad de materia. Tanto el numeral 3º del literal b del artículo 33 de la Ley 820 de 2003 como el numeral 2 del artículo 34 de la misma ley, son objeto en la demanda de reproche de inconstitucionalidad por supuesta violación del principio de unidad de materia, en la medida en que desde distintos ángulos se ocupan de un contrato, el de administración, que a juicio del demandante escapa al ámbito de regulación de la ley 820, que es el contrato de arrendamiento de vivienda urbana. La Corte Constitucional ha establecido jurisprudencialmente unos requisitos para las demandas de inconstitucionalidad que versan sobre el principio de unidad de materia, y a juicio de la Sala, tales requisitos en principio se cumplen en el presente caso, pues el demandante hace el esfuerzo de demostrar (i) cuál es el contenido material o temático de la ley concernida (los arrendamientos de vivienda urbana), (ii) cuáles son las disposiciones de dicha ley que, al menos en principio, no guardan relación de conexidad con dicha materia (las referidas al contrato de administración), y, finalmente (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley (el contrato de administración se celebra entre partes distintas y tiene un objeto diferente al contrato de arrendamiento, que constituye el objeto de regulación de la ley 820)[6]. En ese orden de ideas, la Corte estudiará de fondo el cargo planteado. 2.2.2. Cargo 2: violación de la cláusula general de competencia del Congreso y de las funciones que se ejercen a través de la ley, según la Constitución Política (CP, art 150). Tanto el numeral 3 del literal b del artículo 33 de la Ley 820 de 2003 como el numeral 6 del artículo 34 de la misma Ley, son objeto de reproche de inconstitucionalidad, por cuanto el actor considera que el tema del que se ocupan estas dos disposiciones no está contenido en la lista de materias de las cuales puede ocuparse el Congreso de la República, según el artículo 150 de la Carta. Así planteado, la Corte puede proceder a su examen de fondo, pues el reproche suscita suficiente y clara duda constitucional. 2.2.3. Cargo 3: violación del principio de separación de poderes (CP, 29, 113, 116, 150, 209 y 228). Considera el demandante que el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, que faculta a las entidades territoriales a imponer sanciones cuando los arrendadores matriculados incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble, vulnera el principio de separación de poderes, construido a partir de diversas normas constitucionales, por cuanto asigna a autoridades administrativas una competencia: la de dirimir controversias contractuales, que es, en opinión del demandante, un asunto típicamente judicial que la ley no puede atribuir a autoridades administrativas. Este cargo también satisface los requisitos jurisprudenciales mínimos que permiten a la Corte proceder a su examen sustancial. 2.2.4 Cargo por violación del principio de dos instancias (CP, art 31) por el artículo 34 -numeral 2- de la Ley 820 de 2003. Contra ese mismo numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, se formula cargo por vulneración del principio constitucional de las dos instancias. Este cargo parecería no tiene la aptitud suficiente para permitir a la Sala Plena de la Corte Constitucional su evaluación, pues carece del atributo de certeza que debe caracterizar un cargo de inconstitucionalidad. En efecto, la norma demandada no se refiere, en sentido alguno, a los recursos que caben contra las decisiones tomadas bajo su amparo. El régimen de recursos contra las decisiones sancionatorias previstas en el artículo 34 de la Ley 820 de 2003, en el que se inserta la disposición demandada, está previsto en el parágrafo 2º del mismo, en el que se establece el tipo de sanciones que serán susceptibles de recursos y se define el recurso procedente.[7] El demandante no mencionó ni mucho menos formuló cargo alguno contra dicha disposición, y centró su ataque en una norma –el numeral 2 del artículo 34- que, al no ocuparse del tema de los recursos, mal podría violar el principio de las dos instancias en algún sentido. 2.2.5 Cargo por violación del principio de igualdad (CP, art 13) por el artículo 34 -numeral 2- de la Ley 820/2003. Como se explicó en el capítulo de Antecedentes, el actor afirma que el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 viola en dos sentidos el principio constitucional de igualdad. Por un lado, la violación se origina en el hecho de que la norma autoriza a las autoridades competentes a imponer sanciones pecuniarias a los arrendadores de vivienda urbana que incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el llamado contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble, pero dicha facultad sancionatoria no puede ejercerse sobre los propietarios mismos, que son, precisamente, la contraparte en el contrato de administración, con lo cual se vulnera por una primera vía el principio de igualdad. En segundo lugar, estima el demandante que el hecho de que la facultad sancionatoria recaiga sobre los contratos de bienes raíces destinados a vivienda urbana, pero no pueda ejercerse sobre contratos de bienes raíces destinados a uso comercial, ni sobre los propietarios de éstos últimos, también es violatorio del principio de igualdad. La Corte, en abundante y reiterada jurisprudencia, ha establecido que las demandas que giran en torno a la posible vulneración del principio de igualdad deben cumplir unos ciertos requisitos, adicionales a los genéricos de toda demanda de inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, se ha dicho que la demanda “debe suministrar un principio mínimo o indicativo de respuesta a tres preguntas básicas indispensables para garantizar un debate racional en sede judicial de constitucionalidad: ¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad en qué?, ¿igualdad con base en qué criterio?”[8]; que “no es suficiente afirmar que existe un trato diferenciado sino que es ineludible, para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, que el actor precise cuáles son los grupos, regímenes jurídicos o situaciones que se comparan, la diferencia de trato establecida en las normas demandadas y las razones por las cuales considera que se debió dar un tratamiento diferente al grupo presuntamente afectado.”[9]; y que “por la naturaleza relacional del juicio de igualdad, es necesario que se precise con claridad, suficiencia, pertinencia, especificidad y certeza cuáles son los sujetos cuyo cotejo se propone, cuál es el criterio de comparación escogido y cuáles son las razones por las que se acudió al mismo. De igual manera, si se tiene en cuenta que la correcta interpretación del principio de igualdad no supone la prohibición de la diferencia sino el reproche a la discriminación, al demandante no sólo corresponde presentar argumentos para demostrar que la ley estableció el trato diferente a dos supuestos fácticos iguales, sino que dicho trato no tiene una justificación razonable, proporcional y suficiente que lo autorice”[10]. La Corte, en un examen más detenido del que corresponde hacer al momento de la admisión, considera que estos criterios jurisprudenciales se cumplen en la demanda respecto de uno de los cargos en torno al principio de igualdad, pero no respecto del otro. Frente a la posible vulneración del principio de igualdad, por dar la norma un tratamiento diferenciado entre arrendadores profesionales, por un lado, y propietarios de bienes raíces destinados a vivienda urbana, por el otro, de cara al cumplimiento del contrato de administración, la Corte considera que la demanda hace un esfuerzo suficiente y claro para determinar los grupos involucrados (arrendadores matriculados, por un lado, y propietarios de los inmuebles con los cuales aquellos celebran el contrato de administración, por el otro); los factores de diferenciación que introduce la norma entre los dos grupos (sobre el primer grupo recae una facultad sancionatoria en cabeza de autoridad pública, pero esta autoridad, de conformidad con la norma, no tendría posibilidad de ejercer tal facultad sobre el segundo grupo) y, finalmente, la razones por las cuales ese trato diferenciado carece de justificación constitucional (en la medida en que, siendo partes del mismo contrato, con deberes contractuales expresamente derivados de la misma ley, el que la potestad sancionatoria recaiga sobre uno de los grupos, pero no sobre el otro, carece de justificación. Ambos grupos están ejerciendo una actividad económica regulada, con implicaciones sobre derechos constitucionales, y del texto de la norma no se desprende razón alguna para que la vigilancia y el control sólo se ejerza sobre uno de ellos). En cambio, el segundo cargo por violación del principio de igualdad no satisface los requisitos jurisprudenciales que habiliten a la Corte hacer un estudio de fondo. Alega el demandante que la mencionada facultad sancionatoria, contenida en el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, recae sobre los arrendadores matriculados de bienes raíces destinados a vivienda urbana, pero no sobre quienes se dedican a la misma actividad en relación con bienes raíces destinados a uso comercial; y que aun si esta distinción está justificada, no tiene en cambio justificación el hecho de que la norma distinga entre los propietarios de un tipo de inmuebles -los de vivienda- y los propietarios de las otras categorías de inmuebles –los comerciales-, para efectos del contrato de administración. Considera la Corte que hay ineptitud en el cargo porque, en primer lugar, no es claro cuáles son los grupos a comparar, pues si bien la norma sancionatoria cuestionada se refiere a arrendadores, el reproche contenido en la demanda habla principalmente de propietarios. Estos no son destinatarios de la norma cuestionada, como se advirtió en el párrafo precedente. Si la norma habla de arrendadores matriculados, no se entiende la razón por la cual los grupos a comparar son dos grupos de propietarios, ninguno de los cuales aparece en ella. Más importante aún: la demanda no hace ningún esfuerzo por demostrar o explicar la razón por la cual el trato diferenciado, de existir –cosa que no queda clara-, es discriminatorio o injustificado. Esa carencia significa que el demandante no demostró las razones por las cuales el trato aparentemente diferenciado debería ser, en cambio, equivalente, y ello impide a la Corte examinar este cargo, razón por la cual se inhibirá de pronunciarse sobre el mismo. 3. Problemas de constitucionalidad. A partir de los cargos que efectivamente admiten su estudio de fondo por parte de la Corte, se tiene que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 3.1. ¿Viola el principio constitucional de unidad de materia el hecho de que el legislador regule algunos aspectos del contrato de administración celebrado entre arrendadores y propietarios, dentro de una ley que regula el arrendamiento de vivienda urbana? 3.2. ¿Puede el Congreso de la República regular temas tales como la atribución de funciones de control, inspección y vigilancia a entidades territoriales -incluyendo la potestad sancionatoria-, en relación con la actividad de los arrendadores de vivienda, aun si tales temas no están expresamente anunciados en el artículo 150 Constitucional? 3.3. ¿Se vulnera el principio de separación de poderes cuando el legislador atribuye funciones sancionatorias a las entidades territoriales, propias de la labor de control, inspección y vigilancia que les corresponde, por incumplimiento de las obligaciones de un contrato privado? 3.4. ¿Se vulnera el principio de igualdad cuando el legislador atribuye a entidades territoriales potestades sancionatorias, en el marco de facultades de supervisión sobre una determinada actividad económica, por incumplimiento de las obligaciones de un contrato privado, pero sólo respecto de una de las partes de dicho contrato? 4. El artículo 33 -numeral 3º del literal b- y el artículo 34 -numeral 2º- de la Ley 820 de 2003 no vulneran el principio de unidad de materia Según la demanda, tanto el numeral 3º del literal b del artículo 33, como el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 vulnerarían el principio constitucional de unidad de materia, en la medida en que regulan aspectos del llamado contrato de administración –que celebran los arrendadores profesionales con los propietarios-, pero son normas ubicadas en una ley de arrendamiento urbano. Las partes, el objeto, y las reglas del contrato de administración son distintas a las del contrato de arrendamiento, y por lo tanto, no le sería dable al legislador ocuparse de aquel en una ley cuyo objeto principal es éste. La Corte, al examinar el principio de unidad de materia, ha considerado que su finalidad es propender por la transparencia en el proceso legislativo, y la seguridad y el orden en la operación del derecho: “…La Constitución Política -artículo 158- dice, en relación con el trámite de las leyes: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (…). Busca la Constitución evitar que en el proceso de formación de las leyes se introduzcan disposiciones extrañas a la materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia de la actividad legislativa como para contribuir a la coherencia y sistematicidad del derecho legislado. Específicamente, quiere el Constituyente impedir la introducción de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite parlamentario, que dificulten la participación democrática de la representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de interpretación y aplicación de las normas. En suma, la regla constitucional de la unidad de materia en los proyectos y las leyes propende por un ordenamiento jurídico que preserve tanto la legitimidad institucional como la seguridad jurídica en el sistema normativo.” [11] Ese principio, sin embargo, no puede aplicarse con un rigor extremo y literal, que anule la libertad de configuración del legislador, y convierta la labor legislativa en un ejercicio de construcción de compartimentos separados e incomunicados. Al respecto, ha dicho la Corte que: El principio de unidad de materia no debe concebirse con un criterio estricto de unicidad temática. Tal ha sido el criterio reiterado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el principio de unidad de materia “ (…) sólo resulta vulnerado cuando una determinada norma no guarda una relación objetiva y razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte”[12]. En similar dirección señaló que este entendimiento de la unidad de materia “se basa en el respeto del principio democrático reflejado en la actividad legislativa, de tal suerte que sólo podrá ser declarada inexequible la disposición acusada cuando exista una total divergencia entre ella y el tema general regulado en la ley”[13]. Y continuando en la misma línea jurisprudencial ha sostenido que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[14]. De lo anterior surgen dos consecuencias. En primer término, que la relación “objetiva y razonable” a que hace referencia la sentencia citada, es la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema general” o la “materia dominante” de la segunda. En segundo lugar, que el respeto al “principio democrático reflejado en la actividad legislativa” impone un criterio de interpretación estricto frente a un posible vicio de competencia por unidad de materia, al punto que sólo ante la “total divergencia” sustancial de los contenidos normativos en cuestión puede proceder una declaración de inconstitucionalidad. Así, el Congreso de la República puede ejercer la potestad legislativa sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que regulen aspectos concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones lógicas entre supuestos fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y reconociendo relaciones sustanciales de tipo causal, teleológico o sistemático entre normas diversas, sin que puedan divergir totalmente del conjunto normativo que las cohesiona.”[15] En el presente caso, la Corte encuentra que estos criterios jurisprudenciales son plenamente aplicables a las normas examinadas. El tema de la Ley 820 de 2003 no es exclusivamente el contrato de arrendamiento, sino el “régimen de arrendamiento de vivienda urbana”. El contrato de arrendamiento es simplemente uno de los principales instrumentos jurídicos a través de los cuales se desarrolla dicha actividad, pero la ley, precisamente por ocuparse, no sólo del contrato, sino del régimen general de los arrendamientos urbanos, se ocupa también de aspectos procesales, de las competencias de las autoridades administrativas en la materia, y hasta de asuntos tributarios referidos a esta actividad. En el primer artículo de la ley se establece que ella tiene como objeto “fijar los criterios que deben servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda”. Uno de los aspectos de esa regulación tiene que ver con las reglas aplicables a quienes se dedican de manera profesional y permanente a la actividad de arrendamiento de vivienda urbana. Esas personas –naturales o jurídicas-, deben cumplir unos requisitos y realizar ciertas actividades, una de las cuales es precisamente la de administrar, para efectos de arrendamiento, bienes de terceros propietarios. Esa relación jurídica entre arrendadores profesionales y propietarios se concreta en el llamado “contrato de administración”. La relación entre esos contratos de administración, los contratos de arrendamiento, y el régimen general de arrendamiento de vivienda urbana, es directa y puede formularse de la siguiente manera: los contratos de administración son los que celebran los propietarios de inmuebles con personas naturales o jurídicas dedicadas profesional y habitualmente al arrendamiento de inmuebles de vivienda urbana, para efectos de regular la relación jurídica entre estas dos partes, como supuesto previo al acto de dar en arriendo dichos inmuebles. En consecuencia, hay una relación temática, teleológica, y causal entre los “contratos de administración” y el tema general de la ley, es decir, el régimen del arrendamiento de vivienda urbana. En aquellos casos en que el arrendamiento se da en el marco del ejercicio de la actividad de los arrendadores profesionales, el contrato de administración es un elemento inherente a ella, pues define las relaciones entre éstos y los propietarios a quienes prestan sus servicios. Con base en estas consideraciones, queda claro que el legislador no desconoció el principio de unidad de materia al referirse al contrato de administración que se celebra entre propietarios y arrendadores profesionales, en una ley cuyo objeto es regular el contrato de arrendamiento de vivienda urbana. 5. El numeral 3 del literal b del artículo 33 y el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 no desconocen las funciones legislativas del Congreso consagradas en el artículo 150 de la Constitución. 5.1. El numeral 3 del literal b) del artículo 33 de la Ley 820 de 2003 dota a algunas entidades territoriales –la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las “alcaldías municipales de los municipios del país”-, de la facultad de “controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración” y el numeral 6 del artículo 34 faculta a dichas entidades a imponer sanciones pecuniarias cuando quienes ejerzan la mencionada actividad inmobiliaria, aún sin matrícula, incumplan las obligaciones señaladas en algunos numerales del artículo 33, las cuales, como ya se explicó, tienen que ver con la expedición de copias del contrato de arrendamiento a los arrendatarios, fiadores y codeudores; las relacionadas con las reglas sobre terminación unilateral del contrato de arrendamiento, establecidas en detalle en otros artículos de la ley; la prohibición de exigir depósitos a los arrendatarios; el cumplimiento de las medidas correctivas y las sanciones administrativas que les hayan impuesto, y, finalmente, el acatamiento de lo que dispongan las entidades territoriales cuando ejercen la función de control de su actividad inmobiliaria, especialmente en lo referente al contrato de administración. 5.2. A juicio del demandante, el legislador, al expedir estas normas, vulneró la Constitución, pues no tienen “como objeto de legislación alguna de las materias consagradas en el artículo 150 de la CP”[16]. Al hacer esta acusación, se desconoce el conocido rasgo del constitucionalismo colombiano, según el cual la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso de la República. Así lo ha reconocido la Corte en múltiples sentencias, en las cuales se reiteran argumentos como los siguientes: “(...) en Colombia la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150) (…) en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso. La Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad la desarrollar la Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no...