Sentencia C-1017 de 2003

C-1017-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1017/03 LEY DE PRESUPUESTO-Inexistencia de cosa juzgada constitucional Si bien no hay cosa juzgada tampoco en este caso, en el cual se juzgará parcialmente la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003, ello no significa que no existan precedentes que la Corte ha de respetar en aras de la seguridad jurídica, de la confianza legítima y del principio de igualdad que demandan de los jueces consistencia jurisprudencial, salvo razones poderosas para variar o rectificar la doctrina vigente. Por lo tanto, al resolver los problemas jurídicos mencionados la Corte seguirá los precedentes sobre la materia, sin que ello impida tener en cuenta y sopesar las particularidades del presente caso. PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Criterios jurídicos sobre titularidad del derecho a mantener el poder adquisitivo y aplicación del principio de progresividad Los aspectos del precedente sentado en la sentencia C-1064 de 2001 que se siguen son los siguientes: el reconocimiento del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos cobijados por dicha ley; al carácter limitable de tal derecho cuando se esgriman razones de peso para ello de acuerdo con parámetros de progresividad y protegiendo especialmente los salarios bajos; el juicio estricto de constitucionalidad aplicable en la materia dentro del cual las necesidades de la política macroeconómica tienen relevancia e importancia jurídica y se respeta un margen suficiente de apreciación y configuración a las autoridades competentes; la admonición al Congreso y al Ejecutivo en el sentido de que ante la ausencia de parámetros legales específicos para ponderar el derecho mencionado frente a las necesidades macroeconómicas y los requerimientos para preservar la sostenibilidad del gasto social, la Corte aplicará parámetros relevantes disponibles en lugar de diseñar una fórmula de incremento salarial. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Carácter limitable del derecho En particular con respecto al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por parte de los servidores públicos cobijados por la ley acusada, la Corte sigue la distinción ya reconocida en relación con la limitación diferenciada a tal derecho según se trate de servidores públicos de bajos salarios, o de salarios medios y altos. Para los servidores públicos con salarios medios o superiores la limitación del derecho puede ser mayor. En el mencionado fallo la Corte precisó que el derecho de los primeros es “intangible” pese a las circunstancias económicas del país, en el sentido de gozar de una protección constitucional reforzada, dejando en claro que la intangibilidad no supone un carácter absoluto, idea contraria al carácter limitable de los derechos. JUICIO ESTRICTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad estricta del juicio INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Objetivo de la medida Sólo la búsqueda de un fin de tal magnitud y trascendencia haría razonable limitar el derecho constitucional en las condiciones del caso. La limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario debe justificarse entonces en intereses públicos concretos e imperiosos que han de ser ponderados respecto de la norma acusada en cada caso. Tales intereses tienen que ver aquí, principalmente, con la reducción del déficit fiscal que amenaza gravemente la prosperidad general, la prioridad del gasto social y el principio de solidaridad. INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Legitimidad de la medida “El propio constituyente ordenó al Estado preferir las partidas presupuestales dirigidas al gasto público social, por encima de cualquiera otra, en una situación en la que los recursos con que se cuenta no sean suficientes para cubrirlas todas de manera óptima. Este mandato constitucional claramente se enmarca dentro del contexto de un Estado Social de Derecho, en el que el deber de solidaridad adquiere relevancia en situaciones económicas críticas. En conclusión, el medio empleado en este caso, no es un medio prohibido; es más, se trata del medio contemplado por el propio constituyente.” INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Proporcionalidad entre el medio y el fin buscado por la medida En cuanto a la necesidad del medio escogido en el caso de la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por efecto de la reducción de gastos de personal, la Corte precisó que el juicio de necesidad en materia presupuestal adquiere unas connotaciones especiales puesto que la Corte no puede sustituir a las instancias políticas competentes para fijar las políticas económicas. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Límites/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Importancia del principio de proporcionalidad Las condiciones de la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos deben respetar el principio de proporcionalidad de tal forma que no se desconozca el núcleo esencial del derecho. Sería desproporcionada una limitación que manifiestamente comprometiera el mínimo vital de los asalariados públicos y de sus familias puesto que la función social del salario se vería completamente recortada. Semejante limitación sería desproporcionada por excesiva. Ahora bien, entre menor sea el salario, prima facie, menor es la capacidad para soportar una limitación de dicho derecho. De ahí que la Corte haya señalado que respecto de los salarios bajos el ajuste debe mantener el poder adquisitivo y que respecto de los salarios medios y altos la limitación admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad económica, menor sea el grado de la limitación. Esto es especialmente relevante para respetar el núcleo esencial del derecho de quienes devengan salarios medios. Advierte la Corte que el principio de progresividad no tiene un alcance circunscrito al ámbito tributario. En efecto, la progresividad de las cargas que se imponen en relación a la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario se justifica en los principios de solidaridad, y de igualdad sustancial. Según tales principios, quienes más tienen o reciben, tienen mayor capacidad de contribuir, no solo a financiar los gastos del Estado, sino también a soportar en mayor medida limitaciones a sus derechos de contenido socio-económico si ello fuere necesario para mantener o crear las condiciones que permitan que el Estado cumpla sus fines sociales, en especial respecto de los menos favorecidos. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Aplicación del principio de temporalidad La primera condición en que puede limitarse el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos se relaciona con un criterio temporal, a saber, la transitoriedad de la limitación. Una segunda condición tiene que ver con el principio de progresividad de tal manera que los salarios más altos reciban proporcionalmente una limitación mayor y los salarios más bajos sean los menos afectados. Por su parte, el grado constitucionalmente admisible de la limitación tiene que ver con que ésta tienda a disminuir dentro de las vigencias temporales de tal forma que sea claro que la política pública en materia de salarios de los servidores públicos no está orientada a permitir la caída indefinida del salario real, sino por el contrario apunta a crear las condiciones para que éste conserve su poder adquisitivo en forma plena. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Relación entre el principio de temporalidad y de progresividad Año tras año ha venido siendo limitado, lo cual plantea la cuestión de determinar cuáles son los alcances de la condición de temporalidad, anteriormente mencionada, y si el principio de progresividad es suficiente para evitar la afectación del núcleo esencial del derecho. Estas precisiones parten en todo caso de la premisa de que las circunstancias en que se justifica limitar el derecho pueden durar varios años y que su persistencia no depende exclusivamente de la bondad de las políticas públicas que adoptan las autoridades competentes para superarlas o conjurarlas, ya que pueden obedecer a variables económicas y políticas que escapan al control de las autoridades. Esta premisa invita a reconocer un margen suficiente de apreciación y configuración a las autoridades competentes, en especial al Congreso y al Ejecutivo nacional. La limitación al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos debe ser transitoria e incluir medidas para proteger a los servidores públicos de menor ingreso. Sobre las condiciones de dicha limitación en el contexto de graves dificultades financieras y presupuestarias por las que atraviesa un país y que llevan a sus autoridades públicas a adoptar medidas de ahorro fiscal, la Corte ya se ha pronunciado este año en extenso. La Corte reitera lo ya sostenido en la sentencia antes citada en el sentido de que la limitación debe ser transitoria, esto es, estar debidamente delimitada temporalmente y, además, no desconocer el deber estatal de protección especial a los más desfavorecidos. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Evolución anual de los salarios de empleados públicos/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Limitación temporal La política de fijación de los salarios de los servidores públicos cobijados por el presupuesto nacional puede evolucionar anualmente dentro de los objetivos generales de las políticas no solo macroeconómicas sino también sociales y de reforma de la administración pública, los cuales generalmente son consignados en el plan cuatrienal de desarrollo. Las autoridades competentes tienen un margen suficiente para diseñar e implementar dicha política salarial, así como para determinar su importancia dentro de objetivos más amplios. De tal manera que a tales autoridades compete definir el lugar que ha de ocupar la política de fijación de salarios de los servidores públicos, por ejemplo, dentro de un política de reducción del déficit fiscal al igual que su trascendencia para el eficiente funcionamiento de la administración pública y el cumplimiento de las metas de la política social. No obstante, en una democracia, el ejercicio de esa competencia jurídica pasa por la justificación de medidas concretas ante el Congreso de la República cuando se presenta el proyecto de ley anual de presupuesto y, en un plano más general pero en una perspectiva temporal mayor, cuando se debate el proyecto de plan nacional de desarrollo. Esta exigencia obedece al imperativo de promover la deliberación pública sobre la política salarial aplicable a los servidores públicos dentro del marco de la política macroeconómica, por ejemplo, en relación con su importancia relativa dentro de una disminución del gasto público o una racionalización del mismo. Por lo tanto, cada año al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto el gobierno, si se propone limitar el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta política indicando los fines que la sustentan, las parámetros que orientarán dicha limitación y la magnitud de la misma. Cobra especial importancia dentro de esta justificación la forma como se inscribe dicha política salarial dentro de los objetivos trazados en el plan de desarrollo puesto que el objetivo de reducir los salarios reales de manera sistemática e indefinida, con el eventual efecto de hacer nugatorio el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de tales servidores, es contrario a la Carta. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Diferencia entre limitación ocasional y limitación frecuente El impacto de la limitación en el segundo caso variará de acuerdo con múltiples factores, pero a primera vista parece más gravosa una limitación que se repite en años consecutivos. Y lo es aún más, una afectación que es cada año mayor, en el sentido de que la diferencia en el porcentaje de ajuste - tomando como referencia la inflación - en el año siguiente es superior a dicha diferencia en el año inmediatamente anterior. Por eso se ha dicho que la medida legislativa que limita el derecho a mantener el valor adquisitivo del salario no puede ser indefinida ni tener el efecto de hacer nugatorio el derecho. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Inexistencia de argumentos para hacer mayor la limitación salarial es inconstitucional La limitación al derecho analizada en el presente proceso, por el solo hecho de estar antecedida por políticas de ajuste salarial restrictivas, tiene una incidencia mayor en el derecho mencionado. A esto se suma, que como se mostrará en el apartado 4.2 de esta sentencia, el gobierno advirtió al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 que el ajuste sería comparativamente más gravoso que el de los años anteriores, sin justificar por qué ello debería ser así. Por lo tanto, en ausencia de razones poderosas en sentido contrario, como se advirtió en la jurisprudencia, la limitación tiene que tender a ser menor año tras año durante la vigencia de la ley del plan del cuatrienio del respectivo gobierno; de lo contrario, la reducción del salario real se convierte en una política pública de carácter inconstitucional por estar encaminada siempre y de manera indefinida a permitir la reducción del valor del salario hasta hacer nugatorio el derecho mencionado. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Imposibilidad constitucional de que el Estado restrinja los salarios indefinidamente La Constitución prohíbe que el fin de la política pública relativa a los salarios públicos sea permitir que estos tiendan ilimitadamente a perder poder adquisitivo. Por el contrario, del artículo 53 y de las normas concordantes con éste se deduce que el derecho constitucional comprende mantener el poder adquisitivo. El que dicho derecho sea limitable no significa que el fin de las políticas públicas pertinentes no deba tender a su plena realización. La cuestión de cuál es el medio más oportuno para alcanzar esta meta es objeto de legítimas controversias y no le corresponde a la Corte decidir cuál de todas las posiciones es más o menos conveniente. Ese debate ha sido confiado por el constituyente a otros foros. Desde esta perspectiva dinámica, las autoridades responsables de diseñar la política macroeconómica disponen de un margen prima facie suficiente para lograr los objetivos que ellas mismas se hayan trazado. Por ejemplo, alcanzar las metas de reducción del déficit fiscal o disminuir la inflación, objetivos respecto de los cuales éstas podrían estimar que es necesario ajustar los salarios de los servidores públicos en escalas medias y altas por debajo de la inflación causada y teniendo como referente la inflación proyectada. Anualmente y al cabo de cada cuatrienio, en el debate público se evaluarán los méritos de las políticas respectivas como corresponde en una democracia. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Contexto macroeconómico y jurídico Ante el silencio legislativo en materia de la fijación de parámetros normativos claros dentro de los cuales debe moverse el gobierno durante el cuatrienio que abarca la ley del plan, y año por año en la ley de presupuesto para cada vigencia fiscal en relación con el reajuste salarial que luego se fijará mediante decretos que desarrollen la ley marco correspondiente, la Corte ha exhortado repetidamente al Congreso para que regule específicamente la materia, lo cual depende en algunos casos de la iniciativa del gobierno, como sucede con las reformas a la ley marco citada (artículo 154,CP). Ante el continuo silencio del legislador y a la luz del principio de inmunidad de los derechos, se justifica la intervención de la Corte Constitucional. Tal intervención se realiza según las reglas de prudencia judicial, las cuales impiden que la Corte entre a establecer una fórmula para el reajuste salarial de los servidores públicos. Lo que corresponde determinar a la Corte en ejercicio de sus competencias de control constitucional de las leyes acusadas de inconstitucionalidad es señalar los parámetros constitucionales que deben respetarse al momento de limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para no hacer nugatorio dicho derecho. A la Corte no le compete establecer una fórmula específica de ajuste salarial. Ello corresponde al legislador y el Ejecutivo, según la distribución de competencias entre ambas ramas del poder público. Pero sí compete a la Corte, ante la ausencia de parámetros específicos trazados por el legislador, señalar los extremos constitucionales que han de ser respetados. Así lo hará en el apartado 5 de esta sentencia, aplicando la doctrina anteriormente expuesta, después de señalar los elementos del contexto relevantes y diferentes para la vigencia fiscal de 2003. NORMA ACUSADA-Contexto socioeconómico Desde el año 1999, los decretos que ajustaron las asignaciones básicas de los empleados de la rama ejecutiva, salvo algunas excepciones (al final del año 2000, cuando la sentencia C-1433 de 2000 ordenó indexar la totalidad de salarios de los servidores públicos de las entidades cobijadas por el respectivo presupuesto nacional), dispusieron un reajuste menor a la inflación del año anterior para las asignaciones superiores a 3 salarios mínimos, inclusive para las comprendidas entre 2 y 3 salarios mínimos en el año 2001, y entre 1 y 2.03 salarios mínimos en el 2002, lo que implica una pérdida del poder adquisitivo del salario para los servidores estatales de salarios medios por un período prolongado de tiempo, sin que se haya justificado la necesidad de continuar con esta tendencia. No obstante las decisiones salariales reseñadas, el nivel de déficit fiscal del Gobierno nacional central no ha mejorado. La Corte considera que los datos acerca del déficit fiscal y la deuda pública tienen relevancia en este proceso, dado que éstas variables mencionadas por los intervinientes tienen una incidencia directa sobre la estabilidad macroeconómica, la capacidad del Estado de financiar el gasto social, y en general, sobre la posibilidad real del Estado para promover la prosperidad general. Además, estas variables han sido invocadas por las autoridades para explicar la necesidad de limitar el derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario respecto de los servidores públicos cobijados por la ley parcialmente acusada. NORMA ACUSADA-Inexistencia de argumentos constitucionales por parte del Gobierno para reducir las asignaciones básicas reales de los servidores públicos La Corte constata que en las intervenciones escritas del Gobierno explicando los alcances del proyecto de ley anual del presupuesto ante el Congreso, con excepción de lo reseñado en líneas anteriores, no se esgrime ninguna justificación constitucional para reducir, por tercer año consecutivo, las asignaciones básicas reales de los funcionarios públicos. Tampoco se observa fundamento alguno acerca de la razonabilidad constitucional de las escalas salariales propuestas, la disminución relativa del reajuste presentado en cada una de ellas ni del grado mayor que podría llegar a alcanzar tal limitación. A ello se suma que no hay explicación de los parámetros a aplicar, ni del peso que tiene de la situación económica para limitar el ajuste de los salarios. Habida cuenta de los anteriores silencios, la Corte acudió al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, en dicha Ley, no existe referencia alguna acerca del ajuste de los salarios de los servidores públicos, ni a cómo éste se inscribe dentro de las metas de la política macroeconómica de la parte general del Plan. NORMA ACUSADA-Inexistencia de omisión legislativa La norma acusada no consagra, en sí misma, un mandato según el cual se habrán de limitar los reajustes anuales de los salarios del sector público, ni mucho menos precisa los criterios conforme a los cuales los operadores presupuestales habrán de materializar dichas limitaciones. Dicha norma se limita a establecer una determinada suma de dinero como el monto total de las apropiaciones destinadas a cubrir el funcionamiento del sector público, la cual se habrá de destinar, en parte, al pago de los salarios de los servidores públicos durante la vigencia fiscal correspondiente. Ahora bien, lo anterior no implica que tal apropiación presupuestal no sea el reflejo de una decisión de las autoridades competentes –el Gobierno y el Congreso- de limitar, efectivamente, el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores del Estado; por el contrario, una interpretación histórica de la norma acusada confirma que el artículo 2 de la Ley 780 de 2002 es el reflejo –y el instrumento- de una decisión del Legislador y el Ejecutivo en ese preciso sentido. En efecto, tal y como se indicó en acápites anteriores de esta sentencia, los antecedentes legislativos de la norma acusada revelan que fue la política explícita del Gobierno reducir los aumentos de los salarios de los servidores públicos, para efectos de aliviar el grave déficit fiscal que aqueja al país. En ese sentido, el artículo 2 de la Ley 780 de 2002 sí constituye el instrumento necesario para la materialización de una decisión del Gobierno y del Congreso consistente en limitar, para el año 2003, los aumentos de los salarios de los servidores públicos. Por lo mismo, tal norma es susceptible de ser objeto de un análisis de constitucionalidad en los términos que se precisaron en los acápites precedentes, a la luz de los cargos formulados por la ciudadana demandante, lo cual procederá a hacer la Corte a continuación. REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Parámetros básicos/REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio constitucional ante omisión legislativa Recuerda la Corte que en el momento en que se profirió la citada sentencia C-1064 de 2001, no existía norma legal alguna que pudiera proporcionar al Gobierno la orientación necesaria para establecer los diferentes niveles de limitación del derecho de los servidores del Estado a mantener el poder adquisitivo de su salario; así, se constató expresamente que el Congreso no había establecido aún “criterio alguno que oriente al Ejecutivo al momento de diferenciar a los servidores públicos para efectos de realizar los aumentos salariales”. Por ello, hasta tanto no hubiese un pronunciamiento del Legislador sobre el particular, la Corte Constitucional debía constatar la existencia de un silencio legislativo, y por lo mismo buscar un referente lo más específico posible en el texto de la Carta Política. Fue así como la Corte identificó el artículo 187 como el criterio orientador más específico proporcionado por el ordenamiento constitucional para determinar la forma en que habría de hacerse el aumento salarial diferenciado de los servidores públicos; por ello se señaló en ese caso, como parámetro guía a seguir, el del “promedio ponderado” de la remuneración de los servidores de la administración central según certificación del Contralor General de la República, ya que éste, si bien se refería específicamente a un criterio para fijar el aumento en la asignación de los congresistas, era la disposición jurídica de mayor especificidad sobre el particular, y además proporcionaba una base constitucional para establecer diferenciaciones entre los servidores de mayores y de menores salarios en forma razonable y respetuosa de la Carta. La Corte estudia la Ley del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2003 a la luz de cargos similares a los que presentó el actor en el proceso que dio lugar a la sentencia C-1064 de 2001, a saber, el supuesto desconocimiento del derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario por el hecho de que la Ley 780 de 2002 no incluye las partidas necesarias para efectuar el reajuste salarial correspondiente. A pesar de que las reglas constitucionales a aplicar en este caso son las mismas que dieron lugar a la línea jurisprudencial reseñada en acápites precedentes, como ya se señaló, existe una diferencia sustancial en cuanto al contexto jurídico que enmarca la adopción del presente fallo, consistente en que el Legislador, a través de una Ley de la República, ya señaló un criterio específico y expresó que, si bien no suple la omisión del Congreso en adoptar de manera permanente una disposición específica, por ejemplo, en la ley marco correspondiente, sí sirve como una guía clara para establecer cuál es la voluntad del legislador en cuanto a los parámetros que deben orientar la fijación las distintas escalas de aumentos salariales de los servidores públicos. PRUDENCIA JUDICIAL-Adopción del criterio legal sobre el criterio constitucional Es, pues, por su valor altamente específico –en un grado mayor que el artículo 187 de la Carta Política, aplicado como criterio guía en la sentencia C-1064 de 2001 para estos mismos propósitos-, que la Corte considera apropiado recurrir a la ley citada, puesto que ella, en tanto elemento insoslayable del contexto jurídico actual, concreta una decisión del Congreso a iniciativa del Ejecutivo sobre el particular para la vigencia fiscal de 2003, el cual optó por excluir a los servidores cuyo salario fuera inferior o igual a dos salarios mínimos de las limitaciones sometidas a consideración del pueblo. Y dado que, como se vio, es al Congreso a quien le corresponde constitucionalmente fijar los criterios que se han de aplicar por el Ejecutivo para precisar los alcances de la movilidad salarial de los servidores públicos, resulta más acorde con la Carta Política que la Corte otorgue una interpretación efectiva a dicha indicación legal, que adoptar la alternativa de proceder ella misma, a través de una sentencia integradora, a extraer un criterio distinto, y menos específico, directamente del texto constitucional –es decir, aplicar como criterio el artículo 187 Superior-. La decisión de recurrir al criterio legal en mención obedece, por ende, a la adopción de un canon de prudencia judicial por esta Corporación, puesto que ha preferido dar la mayor fuerza normativa posible a las expresiones formales de la voluntad del órgano representativo de nuestra democracia dado que, a diferencia de lo que sucedió en 2001 cuando se profirió la sentencia C-1064, ahora existe una Ley de la República, que sí proporciona un parámetro específico y concreto en relación con los aumentos salariales de los servidores públicos para la vigencia fiscal de 2003. REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Reglas de limitación/REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Aplicación de criterios ya establecidos La Corte considera que las siguientes reglas –(i) la necesidad de consultar el principio de progresividad por escalas salariales, en forma tal que quienes más perciban estén sujetos a mayores limitaciones, (ii) la necesidad de que las diferencias entre tales escalas salariales sean proporcionadas, es decir, mínimas, en forma tal que su magnitud no haga nugatorio dicho requisito de progresividad y (iii) la necesidad de que las limitaciones al derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario consulten objetivos prioritarios de gasto público social establecidos en la Constitución y contribuyan a su sostenibilidad, son plenamente aplicables al presente caso, por lo cual habrán de reiterarse, puesto que el texto constitucional no ha sufrido modificaciones desde el momento en que se profirió el fallo C-1064 de 2001. REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Parámetros mínimos a la limitación/REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Núcleo esencial ¿Cuál es el parámetro que se debe respetar al limitar -en el contexto jurídico y fáctico actual- el derecho de los servidores públicos que perciban salarios por encima de dos salarios mínimos a que se reajuste anualmente su salario de conformidad con la pérdida de su valor adquisitivo? En primer lugar, es claro que dicho límite debe ser respetuoso del núcleo esencial del derecho constitucional en cuestión. Ahora bien, tratándose de un derecho de contenido económico, es en principio el legislador quien tiene la función de fijar tal límite, en forma razonable y con acatamiento de los requisitos constitucionales señalados. Sin embargo, como se ha advertido, el Legislador no ha establecido, hasta la fecha en que se adopta este fallo, dicho límite; tampoco las autoridades que intervinieron en el presente proceso hicieron planteamiento alguno que pueda orientar a la Corte en la determinación de este asunto. REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Aplicación del principio del justo medio (i) en ausencia de un parámetro legal claro, (ii) ante el silencio de las autoridades que intervinieron en este proceso sobre el punto, (iii) teniendo en cuenta los elementos del contexto resaltados, y (iv) partiendo de la base de que no es este Tribunal el encargado de sopesar las implicaciones concretas que tendría la fijación de un límite determinado –es decir, no corresponde a la Corte presentar ni estudiar los argumentos que pueden sustentar la fijación de un límite superior para las limitaciones a la movilidad salarial de estos servidores públicos, por ejemplo, en un 30% o en un 70% de la pérdida real de su valor adquisitivo-, se considera apropiado acudir a un criterio tradicional de justicia y equidad aplicado en situaciones similares: el del justo medio. En otras palabras, en aplicación del mismo canon de prudencia judicial, se acudirá al criterio clásico del justo medio para señalar el parámetro que se ha de respetar en este caso, para la vigencia fiscal de 2003, al limitar el reajuste anual de los salarios del sector público superiores a los dos salarios mínimos legales mensuales. El justo medio sintetiza la prohibición de exceso o de defecto, ante la ausencia de otros parámetros al alcance del juez constitucional. Por eso, el respeto al principio de proporcionalidad en este caso, y dadas las constataciones y silencios mencionados, exige que la limitación del derecho no exceda el justo medio. Si bien este canon clásico no tiene una connotación aritmética, la cuestión a resolver hace ineludible indicar cómo se concreta este parámetro respecto de los ajustes salariales, un asunto expresado en porcentajes. Además, el referente de ese justo medio, en las condiciones anotadas, es el ajuste para los servidores públicos que se encuentran en la escala salarial baja, que en este caso, por las razones expresadas, es la inflación causada en el año 2002.En ausencia de criterio normativo en materia de ajuste salarial anual para las escalas salariales medias y superiores y de argumentos constitucionales valederos y opuestos por parte de los autores de la norma acusada, el canon clásico del justo medio conduce a la Corte a la presente decisión de fijar un parámetro superior a la limitación del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos con salarios mayores a los dos salarios mínimos para la vigencia fiscal de 2003. LEY DE PRESUPUESTO-Inclusión de partida La Ley de presupuesto sólo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos. Ello comportaría que de constatarse que ello no ocurre así, el Gobierno y el Congreso habrían incumplido un mandato constitucional. La consecuencia de ese incumplimiento sin embargo, por la especial naturaleza de la ley de presupuesto, por su vigencia limitada en el tiempo y por contener calculo de rentas y autorización máxima de gastos que se agota a medida que se ejecuta el presupuesto, no puede subsanarse mediante una declaratoria pura y simple de inexequibilidad, ni con el recurso a las modalidades tradicionales de sentencias de exequibilidad condicionada. El resultado no resolvería el problema, en la medida en que el mismo no bastaría para obtener la actualización de los salarios, y daría lugar a muchos otros, derivados de la imposibilidad de ejecutar el presupuesto. Luego la restauración del orden constitucional quebrantado comporta, necesariamente, una orden para que los órganos competentes en el ámbito que les es propio, subsanen la deficiencia. IMPERATIVO CONSTITUCIONAL-Criterios para ajustar anualmente los salarios de los servidores públicos Existe un imperativo constitucional conforme al cual deben actualizarse los salarios, y cuyo desarrollo corresponde, año a año, a los órganos de configuración política del Estado. Para ello se requiere (i) que de manera general, el legislador fije las pautas que gobiernan esa actualización, y dentro de las cuales es posible una flexibilidad en función de los objetivos macroeconómicos; (ii) que el plan de desarrollo incorpore una previsión orientada a señalar de qué manera el ajuste anual de los salarios de los servidores públicos se inscribe dentro de las metas de la política macroeconómica de la parte general del Plan; (iii) que en desarrollo del imperativo constitucional y dentro de los parámetros fijados por el legislador, cada año el gobierno disponga lo necesario para la actualización de los salarios de los servidores públicos y (iv) que, cuando ello sea necesario, se argumenten suficientemente las razones por las cuales, de manera transitoria, debe acudirse al expediente de limitar el derecho a la actualización de los salarios, dentro de los extremos en los cuales ello resulta constitucionalmente admisible. Referencia: expediente D-4622 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 780 de 2002 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003”. Demandante: Esperanza Delgado Motoa Magistrados Ponentes: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política la ciudadana Esperanza Delgado Motoa, presentó demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 780 de 2002 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003”. Por Auto de 9 de mayo del año 2003, el magistrado ponente de reparto, Alfredo Beltrán Sierra admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso de la República. Cuando la Corte deliberó sobre la ponencia decidió no acoger la propuesta del magistrado sustanciador y designó como nuevos ponentes a Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. II. NORMA DEMANDADA Debido a su extensión no se transcribe la ley demandada, para lo cual se remite al Diario Oficial No. 45.039 de 19 de diciembre de 2002. Se trata de la ley anual de presupuesto para vigencia fiscal de 2003, Ley 780 de 2002. La demanda recae sobre el artículo 2. III. LA DEMANDA A juicio de la ciudadana demandante, en la Ley 780 de 2002, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República incurrieron en una omisión relativa, dado que no incluyeron las apropiaciones presupuestales suficientes para atender el aumento salarial de los servidores públicos, en un monto por lo menos igual al índice de inflación del año anterior. Dicha omisión produjo la vulneración del Preámbulo de la Constitución Política y sus artículos 1, 2, 13, 22, 25, 53, 54, 85, 334, 366 y 373, así como del artículo 7 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ambos aprobados por la Ley 74 de 1968, y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por la Ley 16 de 1972. Para sustentar lo anterior, la demandante argumentó lo siguiente: 1. La accionante considera que en el caso presente no existe cosa juzgada material respecto de los anteriores pronunciamientos constitucionales realizados por la Corte. Esto, pues existen diferencias entre la norma actual y las revisadas anteriormente, en lo relativo a su contenido, las “características de la omisión cuestionada”, y el contexto en el que “una y otra fueron expedidas y aplicadas”[1]. 2. La norma acusada, al realizar ajustes diferenciados entre los servidores públicos, vulnera el derecho a la igualdad. Según la demanda, “en la medida en que coloca a la gran mayoría de los trabajadores públicos en condiciones de inferioridad, frente a los que son favorecidos con el reconocimiento.”[2] 3. En el escrito de acción de inconstitucionalidad, se considera que la omisión relativa también vulnera el artículo 53 de la Constitución, pues desconoce el principio de movilidad del salario en virtud del cual el Estado debe velar por la conservación de la capacidad adquisitiva de los trabajadores. En palabras del accionante, “la referida omisión legislativa entraña una violación del artículo 53 superior, que consagra el principio de la movilidad de todas las asignaciones de los trabajadores, en virtud del cual todos los patronos, tanto del sector público como del privado, deben reajustar periódicamente la remuneración de sus servidores, tomando en cuenta la inflación ocurrida en el año anterior, de manera que se evite la disminución efectiva de sus ingresos laborales”.[3] 4. También se quebranta el artículo 22 de la Carta, en la medida en que la disminución salarial real de los ingresos de los trabajadores, se convierte en un factor generador de pobreza que atenta contra la paz “individual, familiar y colectiva.”[4] 5. Así mismo, son transgredidos los artículos 25 y 53 de la Constitución pues la norma afecta el derecho de los servidores públicos a un trabajo en condiciones dignas y justas, lo cual les obstaculiza la posibilidad de atender sus necesidades vitales. 6. La disposición acusada también viola el artículo 373 de la Carta. Esto, pues “desconoce el deber [...] de intervenir en la economía, por intermedio del Banco de la República, para conseguir el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, del cual lo descarga efectivamente la Ley acusada”[5] 7. De igual manera, la omisión aludida vulnera los “denominados ´derechos sociales de los trabajadores´, que deben ser garantizados por el Estado en todo tiempo de modo que no pueden ser desmejorados o vulnerados por el Estado aun en tiempo de anormalidad institucional.”[6] 8. La Ley 780 acusada también es contraria a los artículos 2, 334 y 366 “porque la omisión en que incurrió el Congreso desconoce los fines esenciales que debe perseguir el Estado, en el sentido de promover la prosperidad general y la participación de las personas de menores ingresos en la vida económica de la Nación.”[7] 9. Adicionalmente, la demandante estima que la omisión relativa mencionada vulnera los artículos 12, 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992. Según el demandante, “las referidas normas constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, justa vital y móvil.”[8] 10. Por último, en términos generales, la demandante afirma lo siguiente: “Si bien el gobierno y el legislador, al presentar y aprobar, según sus competencias, la ley de presupuesto, deben procurar el saneamiento de las finanzas públicas, de conformidad con la política macroeconómica, ello no puede hacerse a costa de los derechos mínimos de un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad en las cargas públicas al obligar a un sector de recursos medios a renunciar a sus derechos, mientras que a los demás trabajadores del Estado se les reconoce plenamente la pérdida del poder adquisitivo de sus ingresos.”[9] Por las razones anteriores, el demandante solicita la declaración de inexequibilidad de la norma, “por no tener validez jurídica, ya que va en contravía de la Constitución Política y el ordenamiento jurídico dependiente de ella, porque los convenios de la OIT regulan los derechos fundamentales laborales.”[10] IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Carlos Andrés Guevara Correa, delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la exequibilidad de la Ley 780 acusada, considerando, en síntesis, lo siguiente: 1. Según el interviniente, la Constitución establece que en materia salarial de los servidores públicos, la competencia normativa es compartida entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. Así, en concordancia con el numeral 19, inciso e) del artículo 150 superior, le corresponde al Gobierno, fijar el régimen salarial de los servidores públicos. A su vez, las disposiciones dictadas por el Gobierno deben ser acordes con la Ley Marco, Ley 4ª de 1992, la cual “prescribe los objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional proceda a establecer las escalas salariales y prestacionales de aquellos”[11]. 2. De otra parte, el interviniente indica que para la programación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2003, se tuvieron en cuenta los siguientes “criterios específicos y disponibilidades reales”[12]: “i) la inclusión de las partidas de gasto de conformidad con lo establecido en la Constitución Política y en el Estatuto Orgánico de Presupuesto; ii) el acatamiento a la sentencia […] C-1064 de 2001 sobre incremento salarial de los servidores públicos, iii) el cumplimiento de la Ley 617 de 2000, sobre racionalización de gasto.”[13] 3. Respecto de los criterios económicos tenidos en cuenta para la programación para la actual vigencia, el Ministerio de Hacienda afirmó lo que se expone a continuación: “El ejercicio de programación presupuestal, realizado con el mayor rigor, deja en claro que para el año 2003, no se cuenta con ingresos corrientes para financiar el gasto de la Nación superiores al valor aforado en dicho proyecto; para salvar esta situación habría que aumentar el endeudamiento por encima del previsto en el Plan Financiero. La situación del país, así como la del entorno internacional, especialmente el latinoamericano, no permite aumentar de manera indiscriminada el endeudamiento como mecanismo de financiamiento.”[14] (…) “Interpretando de manera armónica los principios y criterios a los cuales debe supeditarse el gobierno nacional para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos, es evidente que la autoridad administrativa no puede sustraerse de la aguda crisis fiscal ni de las restricciones existentes. …” …en este orden de ideas, la ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 fue aprobada por el Congreso de la República, con el supuesto de un aumento salarial basado en todos los criterios que trae la Constitución Política y la ley marco de salarios, y no solo con uno de sus criterios, en forma aislada y automática, como lo sería el incremento salarial fundado, únicamente, en el nivel general de precios de la economía. Esa ley de presupuesto se basa en unas normas constitucionales y orgánicas que le dan la medida y el alcance que puede tener.” [15] 4. En este orden de ideas, el interviniente afirma que al incrementar los salarios en concordancia con la disponibilidad presupuestal, se respeta el principio de legalidad. Al respecto afirma, “El ejecutivo no podría generar una obligación salarial por encima de las apropiaciones que el Congreso le aprobó como autorización máxima de gasto. La anterior afirmación tiene fundamento en la Constitución Política al consagrar el principio de legalidad del gasto público en virtud del cual, no se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, es decir, sólo pueden ser efectuados los gastos que se encuentren apropiados en la respectiva ley anual. A su vez, el artículo 347 de nuestra Carta contiene el principio de universalidad del gasto, en el cual se establece la obligación del Gobierno Nacional de incluir en el proyecto anual de presupuesto la totalidad de las apropiaciones que pretenda ejecutarse en una determinada vigencia fiscal, el cual propende por el efectivo control político y operativo del presupuesto. …es necesario precisar que no se garantizaría el principio del legalidad del gasto público si no existe la disponibilidad presupuestal. Este último instrumento, justamente busca que la correspondencia entre el gasto presupuestado y el ejecutado se logre durante la respectiva vigencia fiscal… se puede concluir entonces que habrá disponibilidad cuando matemáticamente exista diferencia entre el gasto presupuestado y el gasto realizado, cuyo saldo es la cantidad disponible para ser objeto de nuevos compromisos.”[16] 5. Respecto del cargo según el cual la Ley 780 acusada vulnera el derecho a la igualdad, el interviniente considera que “el incremento salarial [autorizado en la ley acusada] no constituye una discriminación sino una diferenciación justificada y razonable. La igualdad, prevista en el artículo 13 de la C.P., no es una igualdad matemática sino real y efectiva. Pretender que quien tenga una asignación mayor a dos salarios mínimos reciba el mismo tratamiento de quien devenga un salario mínimo vital, no se compadece con esta noción, pues son dos situaciones distintas que deben tener un tratamiento diferente para que se cumpla la mencionada igualdad real. Para los salarios medios y altos un aumento salarial no es un opción de vida, es simplemente una variación de conductas en su oferta - demanda”[17]. Según el demandante, el derecho a la igualdad conduce a un “aumento focalizado, en el salario de aquellos servidores públicos que devengan menos de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)”[18]. 6. En cuanto a la supuesta violación del artículo 53 de la Constitución, la intervención del Ministerio de Hacienda afirma lo siguiente: “en cuanto a (…) los mandatos constitucionales [que] imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, vital y móvil, (…) se observa de la jurisprudencia (…) que el poder adquisitivo real del salario no es absoluto; la política salarial no puede ser ajena a las actuales condiciones fiscales, ni constitucionales, tales como la legalidad presupuestal, de conformidad con la cual las obligaciones que en esta materia se adquieran, deben corresponder con la disponibilidad de recursos con que cuente el Estado en una vigencia fiscal determinada, por tal motivo y en aras de respetar los lineamientos gubernamentales, se debe ajustar a la situación económica de la Nación (…)”[19] Sin embargo, con excepción de los apartes citados anteriormente encaminados a sostener que el derecho invocado no es absoluto, el Ministerio de Hacienda no desarrolló argumento alguno para justificar el alcance de la limitación al derecho a recibir una remuneración móvil de acuerdo a la variación de las condiciones económicas ni el grado que debería tener dicha limitación en las escalas salariales medias y altas. Tampoco se indica cuáles son los parámetros para determinar el referente con el cual han de ajustarse los salarios ni su relevancia dentro de la política macroeconómica general del gobierno. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto No. 3264 de 25 de junio de 2003, el Procurador General de la Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 2 de la Ley 780 de 2002, “salvo en cuanto se omitió el deber jurídico contenido en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política.” Por lo mismo, insta al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que en sus ámbitos de competencia “subsanen dentro de la presente vigencia fiscal la omisión referida, incluyendo las partidas necesarias para garantizar el derecho de todos los servidores públicos al reajuste de sus salarios, el cual debe corresponder como mínimo al porcentaje de la inflación real causada en el año anterior.” Para el Representante del Ministerio Público, el problema que plantea la demanda es determinar si el legislador incurrió en una omisión de carácter relativo en la Ley 780 de 2002, “al no presupuestar los rubros suficientes para cubrir el reajuste salarial diferenciado de los servidores públicos en un monto por lo menos igual al índice de inflación, certificado por la autoridad competente.” Antes de proceder a su análisis, la Vista Fiscal aclara que si bien la demandante acusa la totalidad de la Ley 780 de 2002, los cargos de inconstitucionalidad se refieren exclusivamente al artículo 2 de la norma, por cuanto es éste el que comprende las apropiaciones para atender los gastos de funcionamiento y los gastos autorizados para la presente vigencia fiscal. Precisa también, recordando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que cuando se trata de demandas dirigidas contra la ley anual del presupuesto, no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material porque “i) la norma no es exactamente la misma, pues se trata del presupuesto de vigencias diferentes; ii) la circunstancia no es exactamente la misma por cambio de la nómina; y iii) porque al tratarse de una omisión legislativa, no puede sostenerse que se ha reproducido el texto que la contiene.” En primer lugar, el Procurador pasa a dilucidar la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas de inconstitucionalidad cuando se acusa una omisión legislativa de carácter relativo. Haciendo referencia a la jurisprudencia constitucional, concluye que en el caso bajo estudio “se trata, prima facie, de una omisión de carácter relativo, pues se acusa la Ley 780 de 2002, no en cuanto a su contenido literal, sino por la omisión en que incurrieron, tanto el Gobierno Nacional como el Legislador, la cual impide el cumplimiento cabal de la obligación constitucional de reajustar el salario para que éste no pierda su poder adquisitivo.” En segundo lugar, la Vista Fiscal hace un recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con el carácter móvil del salario,[20] y concluye que existe una regla jurisprudencial según la cual el gobierno tiene la obligación de “reajustar el salario de todos los empleados públicos por lo menos en el mismo porcentaje del índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior, quedando en libertad para realizar incrementos diferenciados por encima de este reajuste, en el cual sí puede establecer tratamientos diferenciales con fundamento en consideraciones de orden socioeconómico.” Señala además el Procurador que a pesar de que en todas las sentencias se mantiene el derecho de los trabajadores públicos a la movilidad del salario, “en ellos no se ha mantenido constante un criterio para determinar dicha movilidad y garantizar o no un tratamiento igual a los trabajadores con relación a la pérdida del poder adquisitivo.” En tercer lugar, el representante del Ministerio Público señala que de manera reiterada ha sostenido en todos los conceptos relacionados con el incremento salarial de los trabajadores al servicio del Estado, que la garantía efectiva de los trabajadores a un salario vital y móvil, “exige el mantenimiento de la capacidad adquisitiva del salario, lo cual necesariamente implica el ajuste anual de los salarios, al menos en la misma variación del índice de precios al consumidor.” La Vista Fiscal indica que no es admisible la justificación de permitir la disminución real de los ingresos de trabajadores, con el único parámetro de ser superiores al promedio, pues tal criterio es, en su opinión, “contrario al principio de igualdad, por cuanto la escala salarial de los trabajadores públicos no representa una (...) situación de privilegio frente a los otros trabajadores, sino que guarda proporción con la exigencia de unos requisitos relacionados con la experiencia, la capacitación y la responsabilidad asignada, según el cargo.” Aduce además que “no considera conveniente que para un grupo de trabajadores de ingresos medios, este derecho se convierta en una simple formalidad y que condenados por la libertad que la Corte ha dado al Gobierno, pierdan, como ha venido sucediendo en estos últimos años y de manera continua e indefinida, el poder adquisitivo de su salario.” Señala también el representante del Ministerio Público que “la equivalencia entre capital y trabajo debe ser real y permanente y conseguirla supone necesariamente mantener actualizado el valor del salario, ajustándolo periódicamente de acuerdo con el comportamiento de la inflación, pues de lo contrario no se contrarrestaría la pérdida del poder adquisitivo ni se aseguraría que en términos reales conserve su valor.” Para el Procurador “está demostrado que la norma acusada parte del supuesto según el cual el Gobierno Nacional y el Legislador si bien señalaron un rubro para garantizar el aumento salarial de los empleados al servicio del Estado, el mismo no resulta ser suficiente para contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo y asegurar que en términos reales conserve su valor, pues como se desprende del mismo mensaje presentado por el Presidente de la República, la reducción de los gastos de funcionamiento, se hizo, entre otros, sobre la base de un aumento salarial que no representa en ningún caso la variación de la inflación.” Por lo anterior, solicita a la Corte revisar la posición fijada en la sentencia C-1064 de 2001, y regresar a la postura de la sentencia C-1433 de 2000, recogida en el salvamento de la sentencia del 2001. Para justificar esta solicitud, presenta los siguientes argumentos de fondo. En primer lugar, recuerda los fundamentos del derecho constitucional a la movilidad del salario, contenida en el Preámbulo de la Carta y en los artículos 1, 25, 53 y 373 Superiores y señala que “desproteger de los trabajadores ante los efectos de la inflación, genera el rompimiento del carácter conmutativo de la relación laboral, por cuanto el patrono, en este caso el Estado, resulta beneficiado de la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando por ello un valor real menor cada año, lo que implica un enriquecimiento sin causa. (...) Dentro del actual régimen laboral, los trabajadores están asumiendo el costo de la inflación durante un año ya que el reajuste sólo se realiza en el año siguiente, es decir, siempre el salario está por debajo de su valor real.” En concepto del Procurador, “no puede convertirse en costumbre el buscar apalancamiento de las finanzas públicas en los recursos destinados a garantizar los derechos de los trabajadores”, y por ello, solicita a la Corte “reiterar que el reajuste salarial debe hacerse por lo menos cada año, en el monto correspondiente por lo menos al índice de inflación del año anterior, pero para todos los trabajadores.” En segundo lugar, indica el Procurador que la autonomía estatal para la fijación de los salarios, está limitada por el deber de garantizar la efectividad de los derechos de los trabajadores. En ese sentido afirma que “si bien el gobierno y el legislador, al presentar y aprobar según sus competencias la ley de presupuesto, deben procurar el saneamiento de las finanzas públicas, de conformidad con la política macroeconómica, ello no puede hacerse a costa de los derechos mínimos de un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad en las cargas públicas, al obligar sin ninguna razón que lo justifique, a un sector de recursos medios, a renunciar a sus derechos, mientras que a los demás trabajadores del Estado se les reconoce plenamente la pérdida del poder adquisitivo de sus ingresos.” En tercer lugar, la Vista Fiscal señala que la protección del poder adquisitivo del salario tiene su fundamento en el derecho a la igualdad, por lo cual “si se protege la pérdida de poder adquisitivo de los altos funcionarios del Estado, debe colegirse que es contrario al espíritu de la Carta, dar un tratamiento discriminatorio negativo a quienes tienen ingresos muy inferiores a los de estos funcionarios; si se protege a quienes ya no están prestando sus servicios, cuál es la justificación para proteger a quienes actualmente están aportando el valor de su trabajo; si se les reconoce a los trabajadores menos calificados, cuál sería la justificación para no reconocerlo a aquellos a quienes se les exige mayor calificación, experiencia, mayor responsabilidad y mayores cargas tributarias?” Para el Procurador, “el Gobierno Nacional y el Legislador, en desarrollo del deber impuesto por la Constitución, desconocieron que todos los asalariados para efectos del reajuste por inflación, se encuentran en la misma situación de hecho cual es la pérdida del poder adquisitivo de sus ingresos. Por tanto, encontrándose todos en la misma situación de hecho, no puede desfavorecerse sin justificación objetiva a un sector de los trabajadores estatales, al desmejorar su situación laboral, disminuyendo en términos reales el valor de su trabajo.” Finalmente, señala el representante del Ministerio Público, que sin desconocer “las claras dificultades fiscales por las que atraviesa el país,” considera que “ellas no eximen a los distintos órganos estatales del cumplimiento de los preceptos superiores, más aún cuando no está demostrado que éstos hubiesen adoptado las medidas necesarias y suficientes para afrontar tales vicisitudes, y que indefectiblemente el último remedio fuese, precisamente, el no reconocimiento para algunos servidores estatales, del porcentaje total de pérdida del poder adquisitivo de su salario.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política. 2. Problema Jurídico y ausencia de cosa juzgada Para formular el problema jurídico que habrá de resolver la Corte, se partirá de los argumentos presentados en el curso del proceso. Estos se pueden sintetizar en dos preguntas: - ¿Incurrió el legislador en una omisión relativa inconstitucional al apropiar para la vigencia fiscal de 2003 una suma de sesenta y cinco billones seiscientos noventa y tres mil ochocientos treinta y nueve millones setecientos treinta y cuatro mil cuatrocientos seis pesos ($65,693,839,734,406) para cubrir los gastos de la Nación dado que según la demandante y el Procurador los recursos apropiados son insuficientes para ajustar todos los salarios de los servidores públicos cobijados en la Ley 780 de 2002 en un porcentaje equivalente a la inflación causada en el año 2002? - ¿En qué condiciones y en qué grado puede...