Sentencia C-101 de 2018

C-101-18 Sentencia C-101/18 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Principio pro actione DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo concreto, específico y directo CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas/CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos de la cosa juzgada constitucional SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Obligatoriedad/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos erga omnes COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Función negativa y positiva/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Diferencias SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efecto de la cosa juzgada material SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Efectos de la cosa juzgada material COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Conceptos COSA JUZGADA APARENTE-Configuración COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Configuración DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Finalidad DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance/PARTICIPACION CIUDADANA PRINCIPIO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Importancia DERECHOS POLITICOS-Titularidad/DERECHOS POLITICOS-Clasificación Esta Corte ha expresado que los derechos políticos pueden clasificarse de múltiples formas; en el caso particular de la participación, aquellos pueden ser: i) de participación directa (iniciativa legislativa, referendos, entre otros); ii) de acceso a la función pública; y iii) derecho al sufragio, tanto en su dimensión activa como pasiva DERECHO DE PARTICIPACION EN EL PODER POLITICO-Conformación, ejercicio y control PRINCIPIO DEMOCRATICO-Universalidad/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Expansión DERECHO DE PARTICIPACION-Ámbito internacional DERECHOS POLITICOS-Naturaleza fundamental DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Alcance DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA-Fundamental FUNCION PUBLICA-Finalidad LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACCESO AL EJERCICIO DE FUNCION PUBLICA-Alcance respecto de requisitos y condiciones LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Equilibrios entre dos principios de la función pública LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES-Límites INHABILIDADES-Concepto REGIMEN DE INHABILIDADES-Limitante para el acceso a cargos públicos INHABILIDADES-Jurisprudencia del Consejo de Estado INHABILIDADES-Tipos La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado distintos tipos de inhabilidades, pues aquellas pueden ser: i) generales, porque operan para toda clase de servidores públicos; ii) específicas, ya que fueron establecidas para una determinada rama del poder, entidad, o cargo; iii) temporales, en el sentido de que tienen límite en el tiempo; iv) permanentes; v) absolutas; y, vi) relativas, entre otras[140].De igual manera, en razón a su naturaleza y finalidad, la Corte ha manifestado que en el ordenamiento jurídico se han previsto dos grandes clases de inhabilidades. INHABILIDADES RELACIONADAS CON POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Áreas de aplicación/INHABILIDADES SIN CONNOTACION SANCIONATORIA-Objeto LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES-Jurisprudencia constitucional BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Noción/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter vinculante de la normatividad constitucional BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO Y EN SENTIDO LATO-Distinción BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Función integradora y función interpretativa SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS-Derechos fundamentales [E]l SIDH es la expresión no solo de un compromiso internacional asumido por los Estados parte, sino que se erige como la manifestación de su voluntad de cooperación para mejorar la garantía de los derechos humanos en la región. Por tal razón, las interacciones derivadas del nuevo esquema de fuentes normativas se tornan complejas y, en la práctica, los órganos jurisdiccionales nacionales e internacionales deben atender ese tipo de hipótesis, cada una en el ámbito de sus competencias, con la finalidad de maximizar la protección de los derechos fundamentales. CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Interacción con ordenamiento jurídico interno [L]a CADH y los ordenamientos jurídicos internos conforman un conjunto normativo cuyas piezas interactúan para establecer y condicionar el ejercicio del poder político, sin que estén jerárquicamente ordenadas. Es decir, no existe una relación jerárquica entre los sistemas jurídicos que se relacionan en un mismo ámbito espacial, puesto que cada ordenamiento es reconocido como válido sin que ninguno pretenda convertirse en fuente de validez del otro. DERECHO INTERNACIONAL-Constitucionalización CORTE CONSTITUCIONAL-Función [E]l trabajo del Tribunal constitucional no gravita en torno a la defensa del concepto original de los textos superiores legados por los constituyentes fundadores, ni por la salvaguardia de la reconstrucción y supervivencia orgánica de los mismos. Su tarea recae en la reflexión sobre todos los principios reafirmados por el pueblo para usarlos como pesos y contrapesos a las pretensiones políticas del día. Es decir, se trata de una pretensión organicista de diálogo dinámico entre generaciones que ofrezca como resultado una evaluación realista de la vida democrática contemporánea y de los nuevos contextos constitucionales que reflejan las dinámicas cambiantes de la sociedad. DOCTRINA DEL MARGEN DE APRECIACION-Definición DOCTRINA DEL MARGEN DE APRECIACION-Jurisprudencia DOCTRINA DEL MARGEN DE APRECIACION-Condicionamientos BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Finalidad de las disposiciones que lo integran CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Derechos políticos CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control fiscal GESTION FISCAL-Vigilancia CONTROL FISCAL POR CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Creación constitucional CONTROL FISCAL-Características La Corte ha señalado que el modelo de control fiscal consagrado en la Constitución de 1991 se caracteriza por marcar un transformación radical en relación con el anterior (con un enfoque previo y preceptivo), para consolidarse bajo un esquema de “carácter posterior, selectivo, amplio e integral”, que opera mediante la complementariedad de los mecanismos externos e internos de seguimiento a la actividad fiscal. El primero lo ejerce la Contraloría General de la República junto con las contralorías territoriales y, el segundo, cada entidad pública en consonancia con los parámetros y lineamientos de aquella entidad nacional CONTROL FISCAL-Propósitos/CONTROL FISCAL-Carácter amplio/CONTROL FISCAL-Carácter integral/CONTROL FISCAL-Complementario/CONTROL FISCAL-Carácter posterior/CONTROL FISCAL-Carácter selectivo/CONTROL FISCAL-Finalidad Bajo este diseño, el control fiscal se consolida como una herramienta eficaz e idónea para la protección del patrimonio público. Se efectúa a partir de la inspección de la gestión fiscal, en sí misma considerada, como también de los resultados conseguidos a través de aquella, labor que permite verificar el correcto manejo de los recursos públicos y establecer si en el ejercicio de la gestión de los recursos colectivos se cumplen las normas que sujetan a la administración en términos de legalidad y se asegura el cumplimiento de los fines constitucionales y misionales de cada una de las entidades CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Vías a través de las cuales es ejercido RESPONSABILIDAD FISCAL-Trámite de carácter administrativo RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad/RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Trámite CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencias PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Inicio y culminación/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Actuaciones que la integran RESPONSABILIDAD FISCAL-Jurisprudencia constitucional NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE INHABILIDADES-Contenido y alcance TEST DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA-Prevalencia del interés general FUNCION ADMINISTRATIVA-Gestión fiscal CORRUPCION-Concepto/CORRUPCION-Implicaciones CONVENCION DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCION-Medidas preventivas INHABILIDADES-Competencia del legislador Referencia: Expediente D-12036 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 38 numeral 4° y el parágrafo 1° de la Ley 734 de 2002 y 60 (parcial) de la Ley 610 de 2000 Demandante: Dagoberto Quiroga Collazos Magistrada Sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, así como de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 -numeral 4° y el parágrafo 1°- de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único” y contra el artículo 60 inciso 3° de la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”. La demanda fue admitida parcialmente por el despacho de la Magistrada Sustanciadora mediante Auto del 8 de mayo de 2017, únicamente por los cargos de violación de los artículos 1°, 2°, 40, 93, 94, 179, 197 y 293 de la Carta y 23, 29 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos-en adelante CADH- e inadmitida frente a los cargos por violación de los artículos 9° y 13 de la Constitución, debido a que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos mínimos razonables en relación con el concepto de violación, por lo anterior, se concedió el término de 3 días al actor, para que si lo estimaba pertinente, corrigiese los defectos señalados. Mediante Auto de 30 de mayo de 2017 se rechazó la demanda de inconstitucionalidad por violación de los artículos 9° y 13 de la Constitución, pues el término para corregir los defectos de la demanda trascurrió en silencio[1]. De igual manera, la mencionada providencia ordenó: i) comunicar al Presidente de la República y al Presidente del Congreso la iniciación del proceso, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Contraloría General de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Consejo de Estado; ii) invitar a las facultades de Derecho de la Universidades Nacional de Colombia, Libre, Javeriana, Andes, Externado de Colombia, del Rosario, Nariño, Antioquia y de Ibagué, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad–Dejusticia-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Comisión Colombiana de Juristas para que, si lo estimaban pertinente, presentaran concepto sobre la constitucionalidad de la norma demandada, iii) correr traslado al señor Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; y, iv) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana. Mediante Auto 305 de 2017[2], la Sala Plena ordenó la suspensión de términos de un grupo de procesos de constitucionalidad, entre ellos el asunto de la referencia. Dicha medida fue levantada por Auto 279 de 9 de mayo de 2018. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir la demanda en referencia. II. LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto, conforme a su publicación en los Diarios Oficiales No. 44.708 de 13 de febrero de 2002 y 44.133 de 18 de agosto de 2000 respectivamente, se subraya y resalta el aparte demandado: Artículo 38 -numeral 4° y parágrafo 1°- de la Ley 734 de 2002 “LEY 734 DE 2002 (Febrero 5) Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 38. OTRAS INHABILIDADES. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: 1. Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político. 2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción. 3. Hallarse en estado de interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a desempeñar se relacione con la misma. 4. Haber sido declarado responsable fiscalmente. PARÁGRAFO 1o. Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de responsables fiscales. Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igual o inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.” Artículo 60 de la Ley 610 de 2000 “LEY 610 DE 2000 (Agosto 15) Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTICULO 60. BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES. La Contraloría General de la República publicará con periodicidad trimestral un boletín que contendrá los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en él. Para efecto de lo anterior, las contralorías territoriales deberán informar a la Contraloría General de la República, en la forma y términos que esta establezca, la relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal, así como de las que hubieren acreditado el pago correspondiente, de los fallos que hubieren sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de las revocaciones directas que hayan proferido, para incluir o retirar sus nombres del boletín, según el caso. El incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta. Los representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse de nombrar, dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6o. de la ley 190 de 1995. Para cumplir con esta obligación, en el evento de no contar con esta publicación, los servidores públicos consultarán a la Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el boletín.” III. LA DEMANDA El demandante aduce que las normas acusadas desconocen los artículos 1º (Estado Social de Derecho), 2º (garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes), 40 (participación ciudadana), 93 (bloque de constitucionalidad), 94 (ampliación de derechos), 179 (inhabilidades), 197 (reelección) y 293 (Estatuto de los funcionarios de elección popular de entidades territoriales) de la Constitución Política y 23 (derechos políticos), 29 (normas de interpretación) y 30 (alcance de las restricciones) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Para el actor, el aparte demandando establece una inhabilidad administrativa por lo que desconoce la limitación establecida en los artículos 29 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos–en adelante CADH- conforme con la cual, las restricciones permitidas por ese instrumento, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se promulguen por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas. En criterio del ciudadano, el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin y un principio fundamental en una sociedad democrática, por ello, las restricciones a los mismos deben ser limitadas, razonables y proporcionales de forma que no quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno y se eviten restricciones indebidas. Sin embargo, las normas demandadas establecen una inhabilidad para desempeñar cargos públicos por medio de una decisión administrativa y no de una condena, es decir, una restricción establecida por un juez competente en el marco del proceso penal, como lo estable la CADH. Adicionalmente, estas disposiciones no precisan su ámbito territorial de aplicación, por lo que sus efectos alcanzan cargos de elección popular como el de Presidente de la República y el de Congresista, lo que excede las competencias otorgadas al Legislador en el artículo 293 de la Carta. De igual manera manifiesta que, en materia penal y disciplinaria, la sanción consistente en la inhabilitación para ejercer funciones públicas constituye una pena accesoria a la sanción principal como consecuencia de la responsabilidad deducida dentro del correspondiente proceso, es decir, dicha sanción no se considera autónoma, independiente o adicional, como si lo establecen las normas demandadas. Como fundamento de su interpretación se refiere a los pronunciamientos jurisprudenciales de esta Corporación en relación con la responsabilidad fiscal, en el entendido de que “no tiene un carácter sancionatorio – ni penal, ni administrativo- sino que su naturaleza es meramente reparatoria. Por consiguiente, la responsabilidad fiscal es independiente y autónoma, distinta de las responsabilidades penal o disciplinaria que puedan establecerse por la comisión de los hechos que dan lugar a ella”[3]. El demandante considera que las decisiones de las Contralorías en un fallo de responsabilidad fiscal no tienen el carácter de condena dictada por un juez competente, en un proceso penal “por lo cual no tienen la capacidad de restringir el derecho a ser elegido de conformidad con el art. 23.2 de la Convención” Por último, estima que tipificar como inhabilidad para desempeñar cargos públicos, “el haber sido declarado responsable fiscalmente y además condicionar que esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente declare haber recibido el pago o si este no fuere procedente cuando la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de responsables fiscales” implica una limitación desproporcionada de los derechos políticos esenciales para una democracia, porque eleva al rango de inhabilidad las deudas con el Estado. IV. INTERVENCIONES Intervenciones ciudadanas Nixon Torres Carcamo[4] El ciudadano intervino en el trámite para coadyuvar la demanda y solicitó que se declare la INEXEQUIBILIDAD del numeral 4º y del parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, así como del inciso 3º del artículo 60 parcial de la Ley 610 de 2000 con fundamento en las siguientes razones: El interviniente señaló que, de acuerdo con los artículos 93 Superior y 23 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y su vinculatoriedad en el orden interno, no se pueden decretar limitaciones a los derechos políticos de los ciudadanos por vía administrativa o por órganos judiciales que no hacen parte de la jurisdicción penal[5]. Igualmente, se refirió al precedente judicial[6]de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-en adelante Corte IDH- en la Sentencia de 1º de septiembre de 2011–caso López Mendoza contra Venezuela-, donde“(…) respaldo (sic) el criterio de que no puede ser una autoridad distinta a la del Juez Penal, quien pudiese a la luz de la Convención Americana de Derechos Humanos, sancionar con inhabilitación de los derechos políticos a los ciudadanos de ese Estado”[7]. Finalmente, indicó que, en su concepto, someter a un sujeto de derechos a la pérdida de los mismos por no cancelar una obligación de pago, es una violación a la CADH y, por lo tanto, lo establecido en estas disposiciones, debe declararse inconstitucional[8]. Carlos Henao Puerto Quiroga[9] El interviniente defendió la CONSTITUCIONALIDAD de las disposiciones acusadas por el actor, pues consideró que no le asiste razón al demandante, toda vez que el motivo por el cual se estipula esta inhabilidad está sustentado en el daño patrimonial al Estado. Esta limitación está fundada en la facultad constitucional que le otorgó el Constituyente para establecer las circunstancias que hacen “incompatible” el ejercicio de la función pública, es decir, “(…) sería ilógico que un funcionario o exfuncionario público que con su conducta ha causado un daño al Estado con su proceder activo u omisivo pretenda acceder o siga en la administración pública sin que haya respondido por el daño patrimonial causado al erario (…)”[10]. De igual manera, expuso que el ordenamiento colombiano consagra el procedimiento que se debe observar para la sanción de este tipo de responsabilidades y específicamente, el artículo 53 de la Ley 610 de 2000 prevé que el funcionario competente proferirá fallo de responsabilidad fiscal al presunto responsable, cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación. Adicionalmente, cuenta con la oportunidad de interponer los recursos de ley contra el fallo, el cual también puede controvertir judicialmente el mismo, ante la jurisdicción contencioso administrativa[11]. De otra parte, en relación con la vulneración de los preceptos de la CADH consideró que no ocurre porque, si bien todos los ciudadanos tienen derechos políticos, especialmente los establecidos en el artículo 23 de la Convención, “(…) el ejercicio de estos derechos comporta unos deberes muy serios y es precisamente desempeñar la función fiscal encomendada de forma eficiente, eficaz, transparente y responsable, pues no es de recibo exigir derechos sino se cumplen los deberes que llevan consigo el ejercicio de estos”[12]. Intervenciones de instituciones de educación superior Universidad Externado de Colombia[13] La Universidad Externado de Colombia solicitó la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de las normas acusadas con fundamento en los argumentos que se presentan a continuación. En relación con el primer cargo, la interviniente expresó que las proposiciones acusadas contradicen los derechos a elegir y ser elegido, así como el de acceso al desempeño de cargos públicos, debido a que el goce de los mismos “(…) es una regla general exceptuada únicamente de cara a una sanción de naturaleza penal o disciplinaria y nunca por virtud de un fallo de responsabilidad fiscal que no tiene carácter sancionatorio sino meramente compensatorio”[14]. Manifestó que el segundo cargo de la demanda está llamado a prosperar bajo el entendido de que se presenta una contradicción entre las normas acusadas y los artículos 93 y 94 de la Carta y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, pues “(…)si los derechos de acceso a la función pública constituyen una regla general exceptuada únicamente en escenarios de reproche o sanción a una conducta y si la responsabilidad fiscal no hace parte de tales escenarios, entonces es claro que el contenido de las normas demandadas resulta contrario a la Constitución”[15]. Conforme al tercer cargo, según la interviniente, los preceptos acusados son inconstitucionales porque establecen una restricción del derecho de acceso a la función pública sin distinción alguna, incluidos los cargos de Congresista y de Presidente de la República, lo que también desconoce el artículo 293 Superior, ya que el Congreso únicamente puede determinar las inhabilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales[16]. Finalmente, en relación con el cuarto cargo, expuso que las proposiciones objeto de reproche desconocen el numeral 2º del artículo 23 de la Convención, porque el Legislador no puede agregar tipologías de restricción diferentes a las consagradas en esa normativa. En ese sentido, un fallo de responsabilidad que no proviene de una autoridad jurisdiccional, no puede desconocer los derechos políticos de los ciudadanos[17]. Universidad Libre[18] Esa instituciónintervino en el trámite de la demanda y solicitó la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de las normas acusadas en el entendido de que “(…) la inhabilidad establecida en el numeral 4(sic) del artículo 38 de la Ley 734 de 2000 se entienda como una inhabilidad general que no aplica para las inhabilidades establecidas de manera estricta en la Constitución Política de Colombia”. Expresó que las inhabilidades, conforme a la jurisprudencia de la Corte, son circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden que una persona sea elegida o designada para un cargo público o continúe en el mismo. Consideró que dicha figura tiene como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o desempeñan empleos públicos[19]. Manifestó que el sistema normativo de la Carta permite que las inhabilidades puedan tener origen directo en el texto Superior, como son aquellas dispuestas para quienes aspiren a ser elegidos para el cargo de Presidente de la República (artículos 179 y 197 de la Carta); o regulación exclusiva por parte del Congreso con observancia de las limitaciones constitucionales, como sería el caso del artículo 293 de la Constitución. De acuerdo con lo expuesto, el Legislador tiene 2 restricciones superiores para establecer inhabilidades: i) no modificar, no alterar el alcance ni los límites de las restricciones fijadas directamente por la Constitución; y, ii) no incurrir en regulaciones irracionales o desproporcionadas que desconozcan los valores, principios y derechos garantizados en la Carta[20]. Consideró que el numeral 4º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 crea una nueva restricción para los ciudadanos que pretendan ser elegidos para ocupar los cargos de Presidente de la República o de Congresista, la cual es inconstitucional, en atención a que el régimen de inhabilidades para estos cargos configura un sistema cerrado y el Legislador no tiene facultad para agregar nuevas limitaciones a “(…) la enumeración efectuada por el Constituyente”[21]. Finalmente, adujo que las inhabilidades impiden o imposibilitan a una persona ser elegida o designada en un cargo público, con lo cual se efectivizan los principios de moralidad, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes ingresan al empleo público. Por tal razón, pueden ser generales cuando operan para toda clase de servidores y hacen parte del “(…) Estatuto general que rige la función pública”; y específicas en el sentido de que se refieren únicamente a determinada entidad o rama del poder y están limitadas en el tiempo, puesto que pueden ser permanentes, absolutas o relativas, entre otras[22]. Conforme a lo anterior, el interviniente refirió que el demandante confundió las inhabilidades que son producto de la actividad sancionatoria del Estado y aquellas previstas por la Ley o por la Constitución como generales. En efecto, en el presente caso, la ley de manera objetiva determinó que está inhabilitado quien fuera declarado responsable fiscalmente. Bajo ese entendido, no es la Contraloría quien impone la sanción de inhabilidad, es el ordenamiento jurídico el encargado de establecerla en términos objetivos y generales, por tal razón, no se vulneran los artículos 23, 29 y 30 de la Convención y el caso López Mendoza no es precedente en este asunto[23]. Universidad del Rosario[24] Esa institución solicitó declarar la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas en atención a los siguientes fundamentos[25]: i) El Legislador tiene amplias facultades que le permiten realizar desarrollos legales sobre la consagración de las inhabilidades que estime convenientes. No obstante, dicha atribución no es absoluta, ya que encuentra límites en la Carta, el bloque de constitucionalidad y demás leyes de mayor jerarquía. ii) El Congreso tiene posibilidad de establecer el régimen de inhabilidades para el ejercicio de cargos públicos, la cual debe ejercer con plena observancia de los principios que orientan la administración pública y buscar la efectividad del interés general. Adicionalmente, dicha normativa debe ser adecuada, necesaria, racional y proporcional. iii) Las normas acusadas no desconocen lo descrito previamente, sino que, por el contrario, tienen como objetivo que “(…) los mejores candidatos ocupen los cargos públicos y no aquellos que por su comportamiento, debidamente constatado, representan un riesgo para la propia función administrativa y puedan atentar contra el patrimonio público.”[26] iv) El boletín de responsables fiscales configura un mecanismo legal que no desconoce la Constitución, debido a que garantiza el cumplimiento de los fines esenciales de la función pública y evita que algunas personas regresen a cargos estatales, sin haber cumplido con los requisitos o sanciones contenidos en el ordenamiento jurídico. Universidad de Ibagué[27] Ese interviniente expresó que las normas acusadas NO CONTEMPLAN NINGÚN VICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD porque el proceso de responsabilidad fiscal y su regulación por parte del Legislador tuvieron como propósito evitar el daño en el patrimonio público y, adicionalmente, actuar en contra de la corrupción de las instituciones estatales. La responsabilidad que se declara en los procesos de esta naturaleza es administrativa y se dirige a juzgar la conducta de un servidor, por el incumplimiento de los deberes inherentes a la función que ejerce o estar incurso en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos de la nación. Finalmente, expresó que la demanda no cumple con todos los requisitos para generar un pronunciamiento de fondo, sin embargo, no solicitó la declaratoria de inhibición. Intervenciones de organizaciones académicas Academia Colombiana de Jurisprudencia[28] La entidad interviniente solicitó declarar la EXEQUIBILIDAD de las disposiciones acusadas, con fundamento en que no existen lineamientos constitucionales que se opongan a que el Congreso regule las inhabilidades para el ejercicio del derecho de acceso a cargos públicos, las cuales, sin tener origen penal, buscan salvaguardar la integridad del erario[29]. De esta manera, las “prescripciones” acusadas fueron adoptadas sin contrariar las disposiciones expresas de la Carta, no alteran el alcance ni los límites de las inhabilidades fijadas por el Constituyente y de igual manera, son razonables y proporcionadas, debido a que “(…) la defensa del erario es apenas un medio para garantizar la prevalencia del interés general, y con ello, la vigencia de múltiples derechos que en su conjunto habrán de redundar en provecho del bienestar general (…)”[30]. En relación con la aplicación de las normas reprochadas a quienes aspiren a ser Congresista o Presidente de la República, expresó que las inhabilidades están reguladas específicamente en los artículos 179 y 197 de la Carta, respectivamente. En este último caso, se presenta una remisión a las causales 1º, 4º y 7º del citado artículo 179[31]. Bajo ese entendido, no podrán ser parlamentarios ni Presidente de la República quienes hayan perdido la investidura de congresista. En ese sentido, el artículo 183 de la Constitución, regula las causales que generan la mencionada sanción y específicamente, el numeral 4º se refiere a la indebida destinación de dineros públicos[32]. Desde tal perspectiva, los gestores de los bienes colectivos son quienes pueden incurrir en dicho comportamiento y en esa medida, le corresponde a la Contraloría General de la República vigilar la gestión fiscal de los servidores y de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación, con arreglo a las garantías superiores que orientan el procedimiento administrativo dispuesto en la ley para tal fin[33]. En suma, la interviniente consideró que las normas acusadas tienen plena validez con base en su consonancia con el bloque de constitucionalidad y contrario a lo manifestado por el actor, reivindican los principios de moralidad y de eficacia de la función pública. Intervención de entidades públicas Contraloría General de la República[34] La autoridad intervino y solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas, debido a que no vulneran la Constitución y, adicionalmente, se adecuan a los instrumentos internacionales suscritos por Colombia en materia de lucha contra la corrupción[35]. En términos generales, presentó consideraciones sobre el daño patrimonial, la responsabilidad fiscal y las funciones constitucionales que ejerce la Contraloría General de la República. Particularmente, en relación con el primer cargo expresó que no está llamado a prosperar por las siguientes razones: i) Los derechos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, especialmente a ser elegido para el desempeño de funciones y cargos públicos, si bien son fundamentales, no tienen el carácter de absolutos, por lo que pueden ser objeto de limitación, principalmente, cuando se pretende garantizar la protección integral del patrimonio del Estado[36]. ii) El artículo 2º de la Carta contiene un mandato de asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, el cual se asegura mediante el manejo adecuado del patrimonio de la Nación[37]. iii) El examen de constitucionalidad no puede limitarse a la protección de los derechos de quien pretende ser elegido o desempeñar un cargo público, pues también, debe examinarse si dio lugar a un daño patrimonial al Estado, lo que generó la declaratoria de responsabilidad por parte del órgano de control respectivo. iv) La inhabilidad demandada procura que el manejo de los recursos públicos lo ejerzan personas “(…) sobre las que no exista la menor sombra sobre su desempeño fiscal, o que si la hubo, hubiere resarcido el daño.”[38] De acuerdo con lo expuesto, no se demuestra la vulneración de los artículos 1º, 2º y 40 Superiores, puesto que al ciudadano que está incurso en la inhabilidad se le garantizó su derecho de acceso a funciones públicas y a gestionar bienes del Estado, pero con su actuar vulneró la confianza que le fue depositada[39]. Manifestó que el segundo cargo tampoco está llamado a prosperar, en atención a los siguientes argumentos: i) El artículo 23 de la CADH no prohíbe a los Estados que en sus ordenamientos internos consagren otras formas de restricción a los derechos políticos. Por tal razón, dicha normativa no establece una relación cerrada (numerus clausus) de las limitaciones que constitucionalmente pueden ser impuestas al ejercicio de tales derechos. ii) Las restricciones legales de acceso a cargos públicos deben interpretarse de manera armónica con los tratados que ha suscrito el Estado colombiano en materia de lucha contra la corrupción, por lo que la Convención debe ajustarse a los más recientes desafíos de la comunidad internacional, tal y como lo expresó la Corte en la Sentencia C-028 de 2006. iii) La aplicación exegética del artículo 23 de la Convención, sin la necesaria armonización, llevaría al absurdo de impedir la aplicación de la pérdida de investidura prevista en la Constitución, pues aquella no es proferida en el marco de un proceso penal, sino que se decreta por parte del Consejo de Estado, máxima autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa. De igual manera, no pueden trasladarse al orden jurídico interno, los pronunciamientos de la Corte IDH, sin tener en cuenta las particularidades contextuales del país. De otro lado, expresó que en el numeral 3º de la parte resolutiva de la Sentencia C-651 de 2006, la Corte decidió: “Declarar exequible el inciso 3º del artículo 60 de la Ley 610 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda.” No obstante, advirtió que en dicha providencia se pronunció de fondo sobre la libertad de configuración legislativa en materia de requisitos y condiciones que limiten el derecho a ingresar a la función pública. Frente al tercer cargo adujo que la jurisprudencia actual de la Corte al respecto está contenida en las Sentencias C-540 de 2001, C-015 de 2004 y SU-625 de 2015, en las que estableció el sistema cerrado de inhabilidades para ser elegido Congresista o Presidente[40]. Por tal razón, solicitó a esta Corte un cambio de criterio, en el sentido de que la jurisprudencia no puede “petrificarse” ni ser inmune a los obstáculos que impiden el cumplimiento de los fines públicos. En ese sentido, manifestó que debe considerarse que la corrupción es una de las principales amenazas para el Estado Social de Derecho, afecta gravemente la democracia, la economía, la legitimidad y la confianza en las instituciones[41]. Conforme a lo expuesto, manifestó que el país atraviesa lo que se conoce en teoría como “La captura del Estado por la corrupción” que permite la posibilidad de que a los órganos de representación “(…) lleguen personas que ya demostraron el mal manejo de los bienes que son de todos los colombianos. Es decir, que no son dignos de confianza.”[42] Departamento Administrativo de la Función Pública[43] La entidad intervino en el presente trámite a fin de defender la CONSTITUCIONALIDAD de las disposiciones acusadas. En efecto, consideró que las restricciones contenidas en las proposiciones objeto de reproche resultan compatibles con el bloque de constitucionalidad, debido a que constituyen un valioso instrumento para evitar que ciudadanos que han lesionado el erario y la moralidad administrativa, puedan acceder a cargos públicos. Expuso que el mencionado derecho no puede considerarse absoluto y el Legislador puede limitarlo en ejercicio de su poder democrático de regulación, especialmente, para garantizar la prevalencia del interés general[44]. Expresó que el artículo 122 Superior estableció expresamente la habilitación constitucional para que el Legislador contemple las sanciones que estime convenientes, entre las que se encuentran aquellas que impiden que personas que han generado afectaciones a los recursos estatales, puedan acceder al empleo público[45]. La sanción prevista en el artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y que es objeto de demanda en esta oportunidad, pretende la protección y la restitución del patrimonio público, dentro de la facultad conferida al Congreso para establecer restricciones a quienes incurren en conductas que, sin encajar en tipos penales, generan afectación a los recursos estatales[46]. El ejercicio de dicha potestad está subordinado a los valores, principios y derechos constitucionales, por lo que no puede ser irrazonable ni desproporcionado[47]. Conforme a lo anterior, estimó que la inhabilidad tiene como finalidad garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en el derecho de acceso al ejercicio de cargos públicos, el cual no puede ser considerado como absoluto[48]. Finalmente, expresó que la Corte ha considerado que las medidas sancionatorias diferentes a las penales, que generen la restricción del derecho fundamental de acceso a cargos públicos no se oponen a la Convención Interamericana de Derechos Humanos[49]. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[50] El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 6400 del 22 de junio de 2018, solicitó a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES las normas acusadas. Para esa autoridad el análisis de las previsiones normativas acusadas, según las cuales constituye inhabilidad para los servidores públicos haber sido declarados fiscalmente responsables, debe partir de los siguientes problemas jurídicos: (i) si vulneran el principio de participación (artículo 1º de la Constitución), los fines esenciales del Estado (artículo 2º Superior), los derechos políticos a elegir y ser elegido y el acceso a cargos públicos (artículo 40 de la Carta Política); (ii) si desconoce los artículos 23, 29 y 30 de la CADH - y el bloque de constitucionalidad (artículo 93 Constitucional); y (iii) si trasgrede el régimen de inhabilidades previsto para los Congresistas y para el Presidente de la República al sobrepasar la facultad asignada al Legislador en materia de cargos de elección popular (artículo 293 de la Carta). Inicialmente, la Vista Fiscal expuso que no existe cosa juzgada sobre el numeral 4º y el parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, específicamente en relación con las Sentencias C-1196 de 2005 y C-077 de 2007. En el primer pronunciamiento, la Corte se declaró inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, mientras que, en la segunda, analizó una acusación por desconocimiento del principio de unidad de materia, por lo que dicho fenómeno no opera en el presente asunto, debido a que las vulneraciones acusadas se sustentan en cargos diferentes. De otra parte, el Procurador presentó un estudio sobre el contenido de las disposiciones acusadas. En ese sentido, concluyó que en el presente asunto se cuestiona una causal de inhabilidad establecida para quien haya sido declarado responsable fiscalmente, su duración y el pago del daño patrimonial como causal de su extinción. De esta manera, lo que se debate en este proceso es la restricción derivada de la declaratoria de responsabilidad fiscal por cuenta de un órgano administrativo y como consecuencia de una medida que no es sancionatoria[51]. En relación con el cargo por desconocimiento de los artículos 1º, 2º y 40 de la Constitución la Vista Fiscal expresó que las normas acusadas no los desconocen, con fundamento en los siguientes argumentos: a) Los derechos políticos permiten a los ciudadanos participar en los espacios de deliberación y toma de decisiones en los escenarios de poder público. En ese sentido, la Constitución estableció la garantía de acceder al ejercicio de cargos públicos sin que se puedan imponer restricciones que resulten irrazonables y desproporcionadas. b) Los mencionados derechos no son absolutos y pueden ser restringidos. Bajo esa perspectiva, las inhabilidades surgen como limitaciones a los mismos, ya que establecen condiciones para la efectividad del derecho a ser elegido y para el acceso a cargos públicos. La fuente de las inhabilidades puede ser la Constitución, como ocurre en el caso de los artículos 122, 179 y 197 Superiores. De igual forma, su origen puede ser legal, en los casos en que la Carta faculta al Legislador para que expida el régimen para el acceso y el ejercicio de la función pública, dentro de un amplio margen de configuración[52]. De otra parte, las restricciones a los derechos políticos también tienen su fuente en un proceso sancionatorio, pues se imponen como consecuencia de una violación de normas de carácter penal o disciplinario. Sin embargo, las inhabilidades surgen como una herramienta para proteger el interés general y pueden derivarse de la declaración de responsabilidad, pero no tienen carácter sancionatorio, porque no son producto de un juicio sobre la conducta del sujeto[53]. Conforme a lo expuesto, la Vista Fiscal manifestó que las normas acusadas no vulneran los artículos 1º, 2º y 40 de la Constitución, porque la Carta establece varias formas de inhabilidades que tienen o no naturaleza de sanción. En ese sentido, expuso que en este caso, el análisis de la restricción al derecho fundamental a elegir y ser elegido y de acceso al ejercicio de la función pública debe realizarse mediante un “juicio” con “intensidad leve” en atención a que el Legislador cuenta con amplia potestad de configuración en esta materia[54]. En tal sentido, las inhabilidades persiguen finalidades legítimas porque buscan que la persona que aspira a acceder al cargo público, no haya dado lugar a un daño patrimonial al Estado por su dolo o culpa grave, con lo que efectiviza los principios de moralidad y transparencia de la función pública y busca la protección del erario. Dicha medida es adecuada en el sentido de que busca “(…) por un lado, que accedan a la función pública personas que no tengan obligaciones pendientes con el Estado y, de otra, persigue imponer una restricción para incentivar el pago del daño patrimonial, dado que la inhabilidad cesa en caso de cancelación de la deuda por parte del responsable.”[55] Respecto al cargo por violación de los artículos 93, 94 de la Carta y 23, 29 y 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos la Procuraduría expuso que el artículo 23 en comento hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, sin embargo, dicha circunstancias no implica que “(…) prevalezca en el orden interno, y mucho menos que las disposiciones acusadas sean inconstitucionales (…)”[56] pues dichas disposiciones no tienen carácter supranacional. Bajo ese entendido, manifestó que el actor presenta un análisis “asistemático” del artículo 23 de la Convención y de las normas que establecen su interpretación. En efecto, esa autoridad consideró que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la palabra “exclusivamente” no significa que la Convención imponga un modelo específico de reglamentación de los derechos políticos[57]. En ese sentido, la interpretación literal del artículo 23 de la Convención tiene consecuencias en el diseño institucional contemplado en la Constitución, pues al considerar que las restricciones a los derechos políticos únicamente pueden originarse por condena proferida por juez competente en proceso penal, desconoce que la Carta habilita la imposición de inhabilidades por órganos que no tienen la condición de funcionario judicial penal y que no despliegan sus actuaciones en el marco de un proceso con dicha naturaleza, por ejemplo: i) la especial por la pérdida de investidura decretada por el Consejo de Estado; ii) la general a quien ha dado lugar la condena del Estado a una reparación patrimonial; iii) el control interno ejercido por la administración; iv) la facultad del Procurador para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores públicos; v) la función disciplinaria de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sobre funcionarios y empleados de la Rama Judicial; y vi) el control fiscal asignado a la Contraloría General de la República[58], entre otras. En el presente asunto, expuso que no existe prohibición constitucional para que un órgano administrativo imponga una restricción a los derechos políticos. En el caso de la Contraloría, expresó que el proceso de responsabilidad fiscal está revestido por las garantías del debido proceso, por lo que no le asiste razón al demandante[59]. Finalmente, consideró que el cargo por trasgresión de los artículos 179, 197 y 293 de la Constitución no prospera por las razones que se exponen a continuación: i) El sistema de inhabilidades es cerrado, bajo el entendido de que el Legislador no puede modificar los elementos estructurales de una inhabilidad prevista en la Constitución, como ocurre con el tiempo en que la prohibición se hace efectiva; pero no en el sentido de entender que la Constitución fijó un catálogo cerrado para estos cargos. ii) La Carta estableció las causales de inhabilidad de los Congresistas y Presidente de la República, pero también consagró la competencia del Legislador para que estableciera restricciones para el acceso a dichos cargos. En efecto, el artículo 123 Superior señala que los servidores públicos ejercerán sus funciones de conformidad con la Constitución, la ley o el reglamento. Por su parte, el artículo 124 del Texto fundamental prevé que la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y no fija ninguna restricción respecto de los cargos de Presidente de la República o de Congresista. De igual manera, el artículo 122 de la Constitución estableció una inhabilidad adicional para todos los cargos de elección popular por la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado, o en caso de que se haya dado lugar a una condena contra el Estado. iii) La inhabilidad prevista en el artículo 38 del Código Disciplinario Único tiene como sustento la declaratoria fiscal y su inclusión en el respectivo boletín, debido a que el servidor público causó un daño patrimonial al Estado. Por su parte, el artículo 122 de la Carta, establece en su inciso final, que estará inhabilitado el funcionario que haya dado lugar a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, declarado en sentencia judicial. Entre ambas inhabilidades existe una finalidad común, que es la protección del patrimonio público y en consecuencia, “(…) no parece razonable que la inhabilidad (sic) por dar lugar a una condena por la imputación de un daño antijurídico al Estado, prevista en la Constitución, suponga una inhabilidad para todos los servidores públicos; pero que la inhabilidad por responsabilidad fiscal, no se aplique para todas las categorías de servidores públicos como instrumento para proteger el patrimonio del Estado.”[60] De esta suerte, para esa autoridad “(…) no hay razón constitucional que justifique que el Presidente de la República, que ostenta la calidad de jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, pueda tomar posesión del cargo y jurar cumplir la ley, a pesar de haber causado un daño patrimonial por culpa grave o dolo al patrimonio del Estado, que es un instrumento para cumplir sus fines, como se indicó previamente.”[61] Particularmente, refirió que no parece razonable que quien aspire a tener la función constitucional de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes, como es el Presidente de la República, hubiese generado un daño patrimonial al Estado y pueda acceder al ejercicio del mencionado cargo, en atención a que no se encuentre inhabilitado por tal actuación. De igual forma, los Congresistas que tienen la función de representación popular y de canalizar los intereses sociales mediante la elaboración de leyes, reformas constitucionales, el ejercicio del control político del gobierno y la administración, hayan causado afectación a los bienes públicos[62]y, aun así, no tengan ninguna restricción para su ejercicio. Finalmente, la Vista Fiscal expresó que no parece razonable que: “(…) la inhabilidad se aplique a funcionarios de elección popular del orden territorial (Art. 293 C.P.), pero que no se aplique al Presidente de la República o a los Congresistas, pues son servidores de elección popular y se trata, con sus matices, de servidores que tienen funciones atadas a esa representación. Tampoco resulta aceptable que otros servidores públicos, en general, que tienen funciones considerablemente menores en la estructura del Estado, estén sometidos a esta inhabilidad; pero no quienes ostentan funciones a un nivel más elevado de representación y conducción del Estado.”[63] VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Conforme al artículo 241 numeral 4º del texto Superior, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del numeral 4º y el parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y del artículo 60 (parcial) de la Ley 610 de 2000, ya que se trata de una demanda en contra de disposiciones jurídicas contenidas en leyes de la República. Asuntos preliminares 1. La demanda, las intervenciones y el concepto del Ministerio Público generan para la Sala Plena la necesidad de pronunciarse sobre cuestiones previas antes de analizar las acusaciones de inconstitucionalidad presentadas. Por tal razón, se estudiaran los siguientes aspectos preliminares: i) la aptitud sustantiva de la demanda; y, ii) la existencia o no de cosa juzgada en relación con las Sentencias C-1196 de 2005, C-077 de 2007 y C-651 de 2006. Una vez se hayan verificado los anteriores elementos, y de ser procedente, la Corte abordará el estudio de fondo de la demanda de la referencia. Aptitud de la demanda[64] 2. El demandante consideró que las normas censuradas desconocen los artículos 1º (Estado Social de Derecho), 2º (garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes), 40 (participación ciudadana), 93 (bloque de constitucionalidad), 94 (ampliación de derechos), 179 (inhabilidades), 197 (restricciones para ser Presidente) y 293 (estatuto de los funcionarios de elección popular de entidades territoriales) de la Constitución Política y 23 (derechos políticos), 29 (normas de interpretación) y 30 (alcance de las restricciones) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 3. El ciudadano sustentó los cargos admitidos por esta Corporación en que las normas demandadas, consagran una restricción del derecho de acceso a la función pública que desconoce la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos porque, de una parte, proviene de la declaratoria administrativa de responsabilidad fiscal, la cual no tiene naturaleza penal o disciplinaria adelantada con observancia del debido proceso, lo que implica además que no sea razonable ni proporcionada; y de otra, debido a que el Legislador i) no podía desconocer su competencia al modificar los límites establecidos por el Constituyente y ampliar el régimen de inhabilidades establecido en la Carta para quienes aspiran a ser Presidente de la República y Congresista[65]; y ii) solo puede determinar las limitaciones de quienes pretenden acceder a cargos de elección popular en las entidades territoriales, sin embargo, las disposiciones jurídicas acusadas contienen una restricción para el acceso a la función pública en general, incluidos los cargos mencionados[66]. A su turno, la Universidad de Ibagué expresó en su intervención que la demanda no cumple con todos los requisitos para sustentar dicha acción, razón por la que la Sala analizará este argumento. 4. Al respecto, este Tribunal recuerda que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[67] que la acción pública de inconstitucionalidad constituye una manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente frente a la facultad de configuración que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP)[68]. Aunque la acción de inconstitucionalidad es pública, popular[69], no requiere de abogado[70] y tampoco exige un especial conocimiento para su presentación, lo cierto es que el derecho político a interponer acciones públicas como la de inconstitucionalidad (art. 40-6 C.P), no releva a los ciudadanos de presentar argumentos serios para desvirtuar la presunción de validez de la ley y de observar cargas procesales mínimas en sus demandas, que justifiquen debidamente sus pretensiones de inexequibilidad. Estos requisitos buscan, de un lado, promover el delicado balance entre la observancia del principio pro actione -que impide el establecimiento de exigencias desproporcionadas a los ciudadanos que hagan nugatorio en la práctica el derecho de acceso a la justicia para interponer la acción pública enunciada-, y de otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales exigibles conforme a la ley, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[71] y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[72]. Desde esta perspectiva, si bien es cierto que en virtud de lo preceptuado por el principio pro actione, las dudas de la demanda deben interpretarse en favor del accionante[73] y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria[74], también es cierto que esta Corporación no puede corregir ni aclarar los aspectos confusos o ambiguos que surjan de las demandas ciudadanas[75] "so pretexto de aplicar el principio pro actione, pues, se corre el riesgo de transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso"[76], circunstancia que desborda el sentido del control de constitucionalidad por vía de acción que le compete. Por ende, la exigencia de los requisitos mínimos a los que se hace referencia, mediante el uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana busca[77]: (i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la constitucionalidad o no de las normas acusadas, comprometiendo así la eficiencia y efectividad de su gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez constitucional, de manera tal que no adelante, de manera oficiosa, el control concreto y efectivo de las normas acusadas. De hecho, conforme al artículo 241 de la Constitución, por regla general, a la Corte Constitucional no le corresponde revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente demanden los ciudadanos, lo que implica que esta Corporación pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto, sólo una vez se presente, en debida forma, la acusación ciudadana[78]. 5. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los ciudadanos que (i) señalen las disposiciones legales contra las que dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas constitucionales que consideran violadas y (iii) expliquen las razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas. En lo concerniente al requisito relacionado con las “razones o motivos por...