Sentencia C-1007 de 2008

C-1007-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1007/08 UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia de integración La jurisdicción constitucional se activa, a partir del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad por parte de uno o más ciudadanos, de conformidad con lo establecido en los artículos 40 num. 6°, 241 num. 4° y 242 num. 1° de la Constitución Política. En este ámbito se aplica el principio de la jurisdicción rogada, por lo que, por regla general, esta corporación no puede pronunciarse sino únicamente sobre las normas o apartes normativos acusados ante ella por un ciudadano. Sin embargo, existe la posibilidad excepcional de entrar a decidir sobre la exequibilidad de preceptos no demandados, realizando para ello la necesaria integración normativa entre dichas disposiciones y aquellas que hubieren sido acusadas por el actor. La Corte Constitucional puede adoptar esta decisión vista la presencia de circunstancias especiales, particularmente una determinada relación entre los contenidos acusados y aquellos que posteriormente se integran, que hace imperioso, o al menos altamente aconsejable, decidir simultáneamente sobre la exequibilidad de todos ellos. En el presente caso no hay lugar a decretar la unidad normativa por cuanto, en primer lugar, el precepto acusado por la demandante conforma una proposición jurídica completa, pues lo que se cuestiona es el espacio de carácter permanente que se concede en la conformación de este Comité Directivo a los representantes del sector del ecoturismo, y la demanda se dirige contra la totalidad del texto que establece esta regla, sin que ninguna parte de él quede haciendo falta. Por esta misma razón, en caso de ser hallado inconstitucional, este segmento podría ser removido del texto de la norma, siendo absolutamente clara la consecuencia normativa de tal exclusión, y siendo totalmente inteligible el sentido de la disposición que continuaría rigiendo después de efectuada aquélla. No resulta, pues, necesario, considerar ningún otro texto distinto al demandando. LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR-Alcances/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA ECONOMICA-Margen de autonomía relativamente amplio La facultad del legislador, en desarrollo de la potestad de configuración normativa que le atribuye el artículo 150 superior, cuyos alcances dependen, según lo ha señalado la Corte, de las implicaciones constitucionales que pudieran derivarse de la decisión normativa de que se trata. Así por ejemplo, frente a situaciones que pudieren traer consigo la directa afectación de derechos fundamentales, el poder de configuración normativa es más limitado, mientras que en casos en los que se regula la libertad económica o se determina el régimen aplicable a ciertos servicios públicos, dicho poder debe entenderse más amplio, ya que frente a este tipo de situaciones posiblemente existe más de una decisión normativa que sería constitucionalmente aceptable. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DE CONTENIDO ECONOMICO-Aplicación del criterio de inconstitucionalidad manifiesta/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA ECONOMICA-Observancia de criterios de razonabilidad y proporcionalidad Según lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, para el análisis sobre la exequibilidad de normas de contenido económico es procedente aplicar el criterio de inconstitucionalidad manifiesta, de acuerdo con el cual, siempre que la obra del legislador respete unos mínimos criterios de razonabilidad y proporcionalidad, ella no puede ser cuestionada desde el punto de vista constitucional por el solo hecho de haber otorgado tal o cual tratamiento específico a un determinado grupo de sujetos, ni por el hecho de que tal situación jurídica resulte comparativamente más o menos favorable que la de otro sujeto o grupo de sujetos simultáneamente considerados por la norma. COMITE DIRECTIVO DEL FONDO DE PROMOCION TURISTICA-Participación permanente de un representante del sector de ecoturismo no establece un privilegio desproporcionado ni desconoce derecho fundamental alguno Es evidente que la permanente participación de un representante del ecoturismo en las decisiones que se adopten en el seno del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, contribuye a la promoción de este tipo de actividades y es también una nueva forma de materializar el explícito y reiterado compromiso con la ecología, y en general con los temas ambientales, que el Constituyente de 1991 plasmó en múltiples cláusulas del texto superior. De ahí que esta regla no establece un privilegio desproporcionado, ni implica desconocimiento de algún derecho fundamental para personas no pertenecientes al sector del ecoturismo, y en modo alguno podría señalarse como contraria al principio democrático, pues lejos de afectar a personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta o a grupos marginados, pretende la promoción de un sector que históricamente no ha tenido una participación determinante en la toma de decisiones relacionadas con la actividad que desarrollan. Así, aún aceptando que esta norma establece una ventaja para el sector del ecoturismo, no podría afirmarse que aquella es injustificada o que no existe causa aparente que la explique. Referencia: expediente D-7259 Demandante: María Olga Jiménez Moscoso Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 (parcial) de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones” Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D. C., quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Olga María Jiménez Moscoso solicitó ante esta corporación la declaratoria de inexequibilidad del literal f) del artículo 11 de la Ley 1101 de 2006, “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto de abril 16 de dos mil ocho (2008), el Magistrado sustanciador admitió la demanda contra el referido segmento normativo y dispuso fijar en lista el presente proceso y correr traslado del asunto al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. De igual manera se ordenó comunicar la iniciación de este proceso al señor Presidente de la República, a la señora Presidente del Congreso y a los Ministros del Interior y de Justicia y de Comercio, Industria y Turismo. También se extendió invitación a la Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo ANATO, a la Asociación Hotelera de Colombia COTELCO, a la Asociación del Transporte Aéreo en Colombia ATAC, a la Federación Colombiana de Municipios, así como a las facultades de derecho de las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos demandados. Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA El siguiente es el texto de la norma demandada, advirtiéndose que la demanda de inconstitucionalidad se dirige contra la parte subrayada de dicho texto: “Ley 1101 de 2006 (noviembre 22) Diario Oficial No 46.461 de 23 de noviembre de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) “ARTÍCULO 11. El artículo 46 de la Ley 300 de 1996, quedará así: DEL COMITÉ DIRECTIVO DEL FONDO PROMOCIÓN TURÍSTICA. El Fondo de Promoción Turística tendrá un Comité Directivo compuesto por diez miembros, de la siguiente manera: a) El Ministro de Comercio, Industria y Turismo quien sólo podrá delegar en el viceministro del ramo. El representante del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presidirá el Comité; b) El Presidente de Proexport o su delegado; c) Cinco (5) representantes de organizaciones gremiales de aportantes; d) Un gobernador designado por la Conferencia de Gobernadores; e) Un alcalde designado por la Federación Colombiana de Municipios; f) Un representante del sector de ecoturismo. A las reuniones del Comité Directivo del Fondo será invitado el Director (a) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cuando quiera que se discuta la destinación de recursos para la ejecución de políticas de prevención y campañas para la erradicación de turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad. PARÁGRAFO 1o. La adopción de las decisiones del Comité Directivo requerirá el voto favorable del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentará el procedimiento de selección de los representantes gremiales al Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, garantizando la participación de los pequeños prestadores de servicios turísticos. PARÁGRAFO 3o. Los directivos y representantes de las asociaciones o agremiaciones que hagan parte del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, deberán ser elegidos observando las condiciones y términos establecidos en el artículo 43 de la Ley 188 de 1995. PARÁGRAFO transitorio. El Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística a que se refiere el artículo 46 de la Ley 300 de 1996, continuará ejerciendo sus funciones hasta que se integre el nuevo Comité de que trata este artículo." III. LA DEMANDA Previamente a sustentar los cargos de inconstitucionalidad que propone, la actora comienza por exponer la naturaleza y funciones del Fondo de Promoción Turística creado por el artículo 42 de la Ley 300 de 1996. Explica que una de las principales funciones de este fondo, y por ende, de su Comité Directivo, es la administración de la contribución parafiscal para la promoción del turismo establecida en el artículo 40 de la misma ley, actualmente a cargo de los sujetos listados en el artículo 3° de la Ley 1101 de 2006. A continuación se refiere a la composición del Comité Directivo de este fondo, la cual fue modificada por el artículo 11 de la Ley 1101 de 2006 aquí parcialmente demandado, a propósito de lo cual cuestiona que se haya asignado un puesto fijo en aquél a un representante del sector del ecoturismo (literal f). Mientras tanto, los voceros de muchos otros frentes de la actividad turística que estén interesados en hacer parte de este Comité Directivo, y que también son aportantes de la antes indicada contribución parafiscal, deberán someterse a complejos procesos electorales conforme a lo previsto en el literal c) de la misma norma, sin garantía alguna de lograr participación efectiva. Sostiene que esta disposición resulta contraria al contenido de los artículos 1°, 13, 95 numeral 9° y 150 numeral 12 de la Constitución Política, a partir de lo cual formula dos cargos de inconstitucionalidad contra el precepto demandado. El primero de tales cargos se refiere a la presunta vulneración del principio democrático contenido en el artículo 1° superior, la cual resulta del hecho de que el sector de ecoturismo tenga asignado un puesto fijo en este Comité Directivo, que no es producto de un debate democrático como el que deben surtir todos los demás gremios u organizaciones interesados en participar. Asimismo, resalta que la persona que a nombre de este sector integre el Comité Directivo estará exenta de control social y político en sus actuaciones, ya que aun cuando tenga un pobre desempeño, o sus posiciones no representen o satisfagan a los demás actores del sector turismo, dicho gremio continuará teniendo la participación que este precepto legal le garantiza, a diferencia de lo que ocurrirá con las personas que integren el Comité Directivo en desarrollo de lo previsto en el literal c) de la norma parcialmente demandada. Estas mismas consideraciones sustentan la alegada violación del artículo 13 constitucional sobre derecho a la igualdad, aspecto que se incluye en el segundo cargo de la demanda. La actora afirma que el precepto acusado le otorga al sector del ecoturismo “un beneficio irracional que no se compadece con ningún criterio de razonabilidad”, por cuanto no existen razones que justifiquen la preasignación de este escaño a los representantes del ecoturismo, mientras que muchos otros sectores aportantes de esta contribución parafiscal deberán competir en igualdad de condiciones por esta posibilidad. El segundo cargo incluye también lo referente a la eventual vulneración de los artículos 95 numeral 9° y 150 numeral 12 de la Constitución Política. En relación con la primera de estas normas, afirma la accionante que el precepto demandado le permite a un solo aportante (el sector del ecoturismo) tener influencia y poder decisorio permanente en la administración de unos recursos que son aportados en igualdad de condiciones por ese sector y por muchos otros más, quienes no tendrán una posibilidad de participación comparable. Con respecto al segundo precepto, explica que esta situación rompe el principio que caracteriza las contribuciones parafiscales, como es la identidad entre aportantes y beneficiarios, ya que como se ha explicado, uno solo de los sectores que contribuyen tendrá el derecho de influir de manera permanente en la asignación de los recursos recaudados, mientras que los demás aportantes deberán disputar esa posibilidad. IV. INTERVENCIONES Durante el término de fijación en lista se recibieron los siguientes escritos de personas e instituciones que plantean su posición en relación con la exequibilidad de los apartes demandados: 4.1. Del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo A través de apoderado especial, este Ministerio solicita a la Corte declarar la exequibilidad del aparte normativo demandado. Con respecto a la supuesta violación del principio democrático sostiene que “la democracia debe ser entendida dentro del principio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular”. A partir de lo anterior explica que la reforma a la Ley 300 de 1996 en lo atinente a la composición del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística tuvo por objeto ampliar la representación gremial en dicho comité, y que, desde esta perspectiva, el legislador decidió asignar un escaño propio al sector del ecoturismo con el fin de apoyar al que se considera el sector más vulnerable de la industria turística. Afirma que otra razón que justifica esta determinación es la necesidad de promover la protección del medio ambiente, así como la productividad y competitividad de las distintas regiones del país, todo lo cual encuadra dentro de los objetivos de la intervención de la economía por parte del Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 334 constitucional. En lo que hace relación con la posible violación al artículo 13 constitucional resalta que la ley parcialmente demandada no exonera al sector del ecoturismo de la responsabilidad de atender esta contribución parafiscal. De otra parte, señala que esta obligación no trae aparejada la posibilidad de participar en la administración de estos recursos ni la de ocupar un puesto en el Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, razones por las cuales no considera que este precepto contradiga la indicada norma constitucional. 4.2. De la Asociación del Transporte Aéreo en Colombia – ATAC Esta organización intervino por conducto de su Presidente para adherir a la demanda y pedir que se declare la inexequibilidad del precepto acusado. Sin embargo, este interviniente extiende su análisis a la totalidad del artículo 11 de la Ley 1101 de 2006 relacionado con la composición del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, la cual estima que no consulta las necesarias consideraciones de equidad y proporcionalidad, a propósito de la relación existente entre el volumen de aportes de los distintos sujetos contribuyentes y el beneficio que cada uno de ellos reporta de las inversiones que se hacen con cargo a los recursos de dicho fondo. Por ello pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad de todo el artículo 11. Explica también que el caso de que trata el literal f) es quizás la más diciente muestra de la inequidad existente en la composición de este Comité, pues como resultado de ello el sector del ecoturismo tiene un poder de decisión sobre el destino de los recursos de este fondo muy superior a su contribución, sin que para lograrlo requiera, como los demás participantes, someterse al proceso de selección al que deben someterse los representantes de los demás gremios relacionados con la industria turística. 4.3. Intervención extemporánea Según informa la Secretaría General, con posterioridad al vencimiento del término de fijación en lista se recibió un escrito más, proveniente de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, en el cual se solicita declarar la exequibilidad del precepto demandado. Este escrito se apoya en consideraciones sobre la importancia y beneficio ambiental del ecoturismo hechas por miembros del Congreso de la República durante el trámite legislativo de la que vino a convertirse en Ley 1101 de 2006. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto Nº 4555 recibido en la Secretaría General de esta corporación el día 11 de junio de 2008, el Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el segmento normativo demandado. Inicialmente, hace una trascripción del concepto N° 4357 emitido por ese despacho en agosto de 2007 a propósito de la demanda D-6846 dirigida contra apartes del artículo 3° de la Ley 1101 de 2006, referente a los sujetos obligados al pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. En este concepto el Ministerio Público resaltó el hecho de que la referida norma provino de la iniciativa del Gobierno Nacional y se refirió a los objetivos que, según lo evidencia el trámite legislativo, tuvo la aprobación de esta iniciativa. Acerca de la composición del Comité Directivo destaca, como ya lo hizo en esa ocasión, que se buscó asegurar la participación de los distintos sectores a cuyo cargo se encuentra el pago de la contribución parafiscal que se comenta, para lo cual se les reconoció el derecho de designar la mitad de los integrantes de dicho comité. También resalta que a partir de la reglamentación expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[1], la elección de dichos representantes tiene lugar dentro de un proceso ampliamente democrático y participativo, el cual se aplica incluso a la selección del representante del ecoturismo. Con base en estas consideraciones, el Procurador General solicita a la Corte declarar la no prosperidad del cargo referente a la eventual vulneración del principio democrático. De otra parte, resalta que la protección y defensa del medio ambiente es un objetivo fundamental del estado social de derecho establecido por la Constitución de 1991, razón que explica de manera suficiente que el legislador haya buscado en este caso fortalecer al sector del ecoturismo, al considerarlo además el más desfavorecido al interior de la industria turística. Bajo estas premisas sostiene que no podría hablarse de tratamiento discriminatorio ya que según lo dicho, existen razones que justifican la ventaja que en este caso se concede al sector del ecoturismo. Finalmente, indica que el propósito de favorecer el turismo ecológico se planteó de manera explícita durante el trámite legislativo del correspondiente proyecto, habiendo sido objeto de suficiente estudio y discusión, tanto por parte del Gobierno Nacional como de los congresistas participantes, y pudiendo observarse al término del proceso legislativo suficiente consenso en torno a la importancia de apoyar a los gestores de estas actividades. Todo lo cual contribuye también a descartar el cargo relativo a violación del artículo 13 sobre derecho a la igualdad. Por las anteriores razones el Procurador concluye que tampoco son aceptables los cargos relativos a la eventual violación de los artículos 95 num. 9° y 150 num. 12 de la Constitución Política, por lo que solicita a la Corte declarar exequible el precepto demandado. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia Desde el punto de vista de lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. 2. El problema jurídico planteado El principal problema que en el presente caso corresponde dilucidar a la Corte consiste en determinar si resulta violatoria del principio democrático y del derecho a la igualdad la regla establecida en el literal f) del artículo 11 de la Ley 1101 de 2006, según la cual en la composición del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística habrá siempre un representante del sector del ecoturismo, mientras que los voceros de otros gremios de la actividad turística deberán competir entre sí por un número limitado de plazas disponibles. Con respecto a los demás cargos planteados por la demandante, considera la Corte que por su mismo contenido, aquellos sólo podrían prosperar en la medida en que previamente se concluya que esta regla tiene un carácter discriminatorio. Así las cosas, la Corte considerará inicialmente este aspecto, y sólo entrará a analizar los cargos relacionados con los artículos 95 num. 9° y 150 num. 12 de la Carta en la medida en que se requiera, una vez concluido el estudio de las glosas referidas a los artículos 1° y 13 de la Constitución. 3. Cuestión previa: la posibilidad de realizar una integración normativa con los apartes no demandados del artículo 11 Como quedó dicho más atrás, el representante de la Asociación del Transporte Aéreo en Colombia, al intervenir como coadyuvante, refiere su análisis a la totalidad del texto del artículo 11 arriba citado, relativo a la conformación del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística. Así, además de adherirse a las críticas que la demandante hace al contenido del literal f), las extiende a las demás reglas que gobiernan la composición de este comité, las cuales considera inequitativas y antidemocráticas. En consecuencia, pide a esta corporación declarar inexequible todo el texto de ese artículo 11. La Corte advierte que si bien el coadyuvante no le da a su solicitud esta precisa denominación, para acceder a lo propuesto sería necesario realizar previamente una integración normativa con los textos del artículo 11 que no fueron acusados. Por consiguiente, es necesario determinar si, de acuerdo con las reglas planteadas por la jurisprudencia de esta corporación[2], es pertinente efectuar en este caso esa integración normativa. Como es sabido, la jurisdicción constitucional se activa para el caso, a partir del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad por parte de uno o más ciudadanos, de conformidad con lo establecido en los artículos 40 num. 6°, 241 num. 4° y 242 num. 1° de la Constitución Política. En este ámbito se aplica el principio de la jurisdicción rogada, por lo que, por regla general, esta corporación no puede pronunciarse sino únicamente sobre las normas o apartes normativos acusados ante ella por un ciudadano. Sin embargo, existe la posibilidad excepcional de entrar a decidir sobre la exequibilidad de preceptos no demandados, realizando para ello la necesaria integración normativa entre dichas disposiciones y aquellas que hubieren sido acusadas por el actor. La Corte Constitucional puede adoptar esta decisión vista la presencia de circunstancias especiales, particularmente una determinada relación entre los contenidos acusados y aquellos que posteriormente se integran, que hace imperioso, o al menos altamente aconsejable, decidir simultáneamente sobre la exequibilidad de todos ellos. La Corte se ha referido en la siguiente forma a esas situaciones excepcionales: “La unidad normativa procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una constitucionalidad discutible. (…) La unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.” (Sentencia C-320 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero). A partir de lo anterior, fácilmente se observa que en el presente caso no hay lugar a decretar la unidad normativa que implícitamente sugiere el coadyuvante. Ello por cuanto, en primer lugar, el precepto acusado por la demandante conforma una proposición jurídica completa, pues lo que se cuestiona es el espacio de carácter permanente que se concede en la conformación de este Comité Directivo a los representantes del sector del ecoturismo, y la demanda se dirige contra la totalidad del texto que establece esta regla, sin que ninguna parte de él quede haciendo falta. Por esta misma razón, en caso de ser hallado inconstitucional, este segmento podría ser removido del texto de la norma, siendo absolutamente clara la consecuencia normativa de tal exclusión, y siendo totalmente inteligible el sentido de la disposición que continuaría rigiendo después de efectuada aquélla. No resulta, pues, necesario, considerar ningún otro texto distinto al demandado. Como tampoco es evidente que a partir de los cuestionamientos planteados por la actora, el resto del artículo aparezca “prima facie como de dudosa constitucionalidad”. Por otra parte, según puede comprobarse de la lectura de este precepto transcrito al comienzo de esta providencia, de aceptarse la solicitud de este interviniente, ello implicaría variar el alcance del cuestionamiento de inconstitucionalidad planteado por la actora, lo que excede considerablemente el rol de impugnador o defensor “de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros” que el artículo 242 permite asumir a los ciudadanos en general. Sobre el alcance y los efectos de las intervenciones ciudadanas dentro del trámite de las acciones de inconstitucionalidad, dijo recientemente la Corte: “Ciertamente coadyuvar la demanda presentada por otro es una opción al alcance de todo ciudadano, pero ese acompañamiento no puede comportar una transformación tan radical de la demanda que, en la práctica, conduzca a variar su sentido y alcance mediante la agregación de pretensiones nuevas y de razones totalmente distintas a las oportunamente esgrimidas en el libelo demandatorio para justificar la declaración de inconstitucionalidad solicitada.” (Sentencia C-930 de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil). Más adelante, en relación con el mismo asunto, agregó: “Un pronunciamiento fundado en el análisis de asuntos introducidos al proceso en las intervenciones o en los escritos de coadyuvancia conduciría a soslayar las etapas del proceso de constitucionalidad y a desvirtuar sus finalidades. En efecto, en relación con las pretensiones y cargos de tal manera esgrimidos ya no se puede proveer sobre su admisión o inadmisión, tampoco es viable comunicar a las autoridades o las personas interesadas en intervenir, ni requerir en relación con esas pretensiones y cargos el concepto del Procurador General de la Nación.” Así las cosas, visto que el análisis de los planteamientos de este interviniente implicaría una sustancial variación del alcance de los cargos planteados por la actora, así como una decisión en relación con temas sobre los cuales no versó el proceso, la Corte se abstendrá de decretar la unidad normativa sugerida y pronunciará su sentencia únicamente con respecto al texto acusado. 4. De la participación del sector del ecoturismo en el Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística. Condiciones de igualdad original y desigualdad normativa frente a los demás aportantes Como ya quedó dicho, la Ley 1101 de 2006 modificó varios aspectos puntuales de la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo, siendo uno de tales cambios el relativo a la composición del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística creado por el artículo 42 de esta última ley, para la administración de la contribución parafiscal a que se refiere el artículo 40 ibídem. Según lo destacaron varios de los intervinientes, esta reforma tuvo como principal objetivo hacer más democrática y participativa la administración de esos recursos, aumentando el número de integrantes provenientes de las entidades aportantes de la contribución (que pasó de tres a seis) y reduciendo el de los representantes del Gobierno Nacional (que de cuatro se redujo a dos). Es importante anotar que el sector del ecoturismo no está expresamente definido en el artículo 3° de la Ley 1101 de 2006 como aportante de la contribución parafiscal que es administrada a través de este fondo. Sin embargo, de la comparación que puede hacerse entre la definición de ecoturismo contenida en el artículo 26 de la Ley 300 de 1996 y los sujetos incluidos en el numeral 5° del referido artículo 3° (empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general), se deduciría que las empresas que exploten este tipo de actividades harían parte del concepto de ecoturismo, y estarían así mismo sujetas al pago de esta contribución. De hecho, las observaciones de la actora y de todos los intervinientes parten de este supuesto. Ahora bien, de la lectura de la norma acusada (art. 11 de la Ley 1101 de 2006) se observa que, como consecuencia de la modificación introducida, el sector del ecoturismo adquirió una ventaja con la que anteriormente no contaba, ya que pasó de tener la posibilidad de integrar el Comité desde una de las tres posiciones entonces reservadas para las entidades aportantes, a tener un derecho cierto para hacer parte de dicho Comité, dado que la ley prevé la participación de “un representante del sector de ecoturismo”. Por el contrario, los restantes gremios o sectores aportantes no tendrán asegurada su participación en este comité y deberán competir en busca de esta posibilidad. A partir de lo anterior es preciso reconocer que entre el sector del ecoturismo y aquellos otros que podrían aspirar a integrar el Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística existe originalmente una situación de igualdad, que justificaría la expectativa de que todos ellos tuvieran igual derecho a hacer parte de dicho comité. Sin embargo, es claro que la ley establece diferencias en torno a esta posibilidad, en favor del sector del ecoturismo. De otra parte, es del caso resaltar que la norma demandada no es un precepto aislado e inconexo respecto de las demás disposiciones de la Ley General de Turismo de la cual vino a hacer parte. Por el contrario, la participación que ahora se confiere al turismo ecológico dentro del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística es congruente con la especial protección y promoción al desarrollo del ecoturismo otorgada desde la expedición de la Ley 300 de 1996 (arts. 26 a 30). A través de estas normas se definieron los parámetros dentro de los cuales el Estado respalda esta industria, se ordenó su inclusión dentro del Plan Sectorial del Turismo (componente a su vez del Plan Nacional de Desarrollo) y se estableció la necesaria coordinación con el Sistema de Parques Naturales Nacionales. Además, como lo señaló uno de los intervinientes, también es claro que ni la obligación de pagar la contribución parafiscal que alimenta el Fondo de Promoción Turística da un correlativo derecho a participar en la administración de estos recursos, ni el derecho que la ley reconoce para hacer parte del Comité Directivo exime a los sujetos que conforman el sector del ecoturismo de la obligación de pagar esta contribución, según antes se explicó. De allí que, en lo relativo a estos dos aspectos, existiría plena igualdad entre el ecoturismo y los demás sectores aportantes. Finalmente, tal como lo destacaron el Procurador y quienes acudieron para respaldar la exequibilidad de esta regla, es claro que aquella fue introducida durante el debate legislativo adelantado ante la plenaria de la Cámara de Representantes, a propuesta de varios de sus miembros. En esa ocasión se hicieron explícitas las razones que justificaban la ventaja que la norma confiere al sector del ecoturismo, las cuales, luego de un razonable debate, fueron acogidas por la mayoría de los legisladores, así como por los representantes del Gobierno que se encontraban presentes[3]. De todo lo anterior resulta que, frente a una inicial y explicable expectativa de trato igualitario, es cierta y clara la diferencia fáctica existente entre el sector del ecoturismo y los demás aportantes, en lo que atañe a la posibilidad de conformar este Comité Directivo. Empero, como la Corte bien ha tenido oportunidad de precisarlo, ello no necesariamente conduce a la inexequibilidad del precepto en cuestión, puesto que la propia Constitución Política permite, e incluso exige (Cfr. arts. 13 y 47), que frente a determinadas circunstancias, las normas legales establezcan formas de discriminación positiva, precisamente con el objetivo de hacer posible que la igualdad por ella reconocida y predicada, sea real y efectiva[4]. En esta línea, a efectos de establecer si el segmento normativo acusado es o no conforme con el ordenamiento superior, se hace necesario entonces analizar las razones, objetivos y efectos de la discriminación allí contenida a la luz del desarrollo jurisprudencial existente en torno al derecho a la igualdad. 5. La regla demandada no contiene una discriminación injustificada ni viola el principio democrático En el apartado anterior quedó establecido que, frente a condiciones que podrían catalogarse como de igualdad original, el precepto demandado plantea un trato diferenciado entre algunos de los aportantes de la contribución parafiscal a que se refiere el artículo 40 de la Ley 300 de 1996, concretamente en torno a la posibilidad de hacer parte del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística que administra dicha contribución. Ante la necesidad de determinar la eventual justificación de ese trato desigual, es importante entonces estudiar las razones que explicarían esta diferencia de oportunidades, en particular, si ellas se originan y encuentran sustento suficiente en la Carta Política. Sin embargo, es pertinente resaltar que este tipo de valoraciones corresponde en principio al legislador, en desarrollo de la potestad de configuración normativa que le atribuye el artículo 150 superior, facultad cuyos alcances dependen, según lo ha señalado la Corte, de las implicaciones constitucionales que pudieran derivarse de la decisión normativa de que se trata. Así por ejemplo, frente a situaciones que pudieren traer consigo la directa afectación de derechos fundamentales, el poder de configuración normativa es más limitado, mientras que en casos en los que se regula la libertad económica o se determina el régimen aplicable a ciertos servicios públicos, dicho poder debe entenderse más amplio, ya que frente a este tipo de situaciones posiblemente existe más de una decisión normativa que sería constitucionalmente aceptable. Este criterio es útil para asegurar que el juez constitucional no llegue al extremo de inmiscuirse, de manera indebida, dentro del ámbito de las funciones que atañen privativamente al poder legislativo. A efectos de determinar qué tan amplio debe ser frente al caso concreto ese poder de configuración normativa, es pertinente recordar que la norma acusada se refiere a la composición de un comité encargado de la administración de una contribución parafiscal, concretamente la que la Ley 300 de 1996 estableció para la promoción del turismo, y que de manera específica, el segmento demandado afecta la posibilidad de participar en las decisiones relacionadas con la administración y destinación de tales recursos. Por su naturaleza, se trata entonces de un tema de contenido económico, en relación con el cual el Congreso de la República tiene un margen de autonomía relativamente amplio. Ahora bien, según lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, para el análisis sobre la exequibilidad de este tipo de normas es procedente aplicar el criterio de inconstitucionalidad manifiesta[5], de acuerdo con el cual, siempre que la obra del legislador respete unos mínimos criterios de razonabilidad y proporcionalidad, ella no puede ser cuestionada desde el punto de vista constitucional por el solo hecho de haber otorgado tal o cual tratamiento específico a un determinado grupo de sujetos, ni por el hecho de que tal situación jurídica resulte comparativamente más o menos favorable que la de otro sujeto o grupo de sujetos simultáneamente considerados por la norma. La Corte ha señalado también algunas pautas que permiten identificar los casos de manifiesta inconstitucionalidad, a partir de los cuales ella podría cuestionar o controvertir las motivaciones aducidas por el legislador. Sobre estos temas expuso recientemente esta corporación: “Esta Corte ha insistido en que cuando una regulación se relacione con la atribución de dirección e intervención del Estado en la economía (…) el juez constitucional deberá respetar las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política y, por lo mismo, solamente le resulta viable decretar la inexequibilidad de una norma cuando ésta resulte inconstitucionalmente manifiesta. No obstante, la Corte ha advertido que dichas razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política deben ceder a favor de un control riguroso de constitucionalidad, cuando a pesar de que la medida legislativa corresponde a una materia de contenido económico y social, la misma (i) incorpora una clasificación sospechosa, como ocurre con aquellas que están basadas en las categorías prohibidas para hacer diferenciaciones según lo previsto en el inciso 1° del artículo 13 Superior; (ii) afecta a personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o a sujetos que gozan de especial protección constitucional; (iii) desconoce prima facie el goce de un derecho constitucional fundamental; o finalmente, (iv) incorpora -sin causa aparente- un privilegio exclusivo para un sector determinado de la población.” (Sentencia C-543 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis). La jurisprudencia de esta corporación considera entonces que en razón a la naturaleza y contenido de la norma cuestionada, sólo en caso de presentarse un problema de notoria discrepancia con los preceptos superiores, como sería cualquiera de los ejemplificados en la sentencia últimamente citada, resultaría posible que el juez constitucional se adentrara a cuestionar las motivaciones a partir de las cuales el Congreso de la República estableció esta regla. Procede entonces analizar, de cara a la evidencia disponible, cuáles fueron esas razones. De la lectura de las actas correspondientes a las sesiones legislativas en las cuales se debatió el tema[6], se observa que los congresistas que abanderaron esta propuesta plantearon en forma clara la necesidad de promover de manera especial las actividades relacionadas con el ecoturismo. Como fundamento de esta solicitud argumentaron: i) que se trata de un sector que históricamente ha estado en desventaja frente a otros negocios normalmente protagónicos dentro de la industria turística; ii) que este tipo de actividades turísticas se desarrollan principalmente (si bien no de manera exclusiva) en regiones apartadas del país[7], con escasa representación política, por lo que resultaba pertinente asegurarles un vocero que pudiera promover dentro del Comité iniciativas y proyectos de inversión relacionados con el tema; iii) que el turismo ecológico es quizás el que más interesa a los extranjeros que visitan el país, dado que Colombia se caracteriza y se distingue, frente a los países de origen de los posibles visitantes, por la riqueza de su flora y su fauna, y por la biodiversidad existente en su territorio, con lo que la promoción de este tipo de actividades podría traducirse en una mayor afluencia de turistas extranjeros, con el consiguiente beneficio económico y social para esas regiones y para el país en general. Con estos argumentos, y previa una breve pero suficiente deliberación sobre el tema, los legisladores presentes, así como los representantes del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo consideraron procedente acoger dicha propuesta, la cual fue incorporada al texto final aprobado por la Cámara de Representantes, y posteriormente hizo parte de la versión conciliada por las cámaras legislativas que fue remitida a sanción presidencial. Adicionalmente, es importante anotar que la definición de ecoturismo que la misma ley incorpora[8], destaca el respeto a los parámetros del desarrollo humano sostenible, la recreación de los visitantes a través de la observación y el estudio de los valores naturales, y contiene una regla conforme a la cual el desarrollo de las actividades ecoturísticas debe generar ingresos destinados al apoyo y fomento de la conservación de las áreas naturales en las que se realiza y a las comunidades aledañas. A partir de estas premisas, es evidente entonces que la permanente participación de un representante del ecoturismo en las decisiones que se adopten en el seno del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, contribuye a la promoción de este tipo de actividades y es también una nueva forma de materializar el explícito y reiterado compromiso con la ecología, y en general con los temas ambientales, que el Constituyente de 1991 plasmó en múltiples cláusulas del texto superior[9]. Con estos elementos es necesario entonces volver sobre el contenido normativo de la regla demandada, a efectos de examinar si ella genera alguna situación de inconstitucionalidad manifiesta como las antes explicadas, que habilite a esta corporación para valorar o cuestionar las razones que el órgano legislativo tuvo para establecerla. Como ya lo ha reconocido la Corte, la norma acusada crea, a favor del sector del ecoturismo, un derecho de carácter permanente para tener un delegado (rotativo en el tiempo) que haga parte del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, mientras que los representantes de otro tipo de organizaciones aportantes, que no cuentan con una garantía semejante, tendrán que competir periódicamente por alguno de los cinco (5) cupos reservados para las organizaciones gremiales de aportantes[10]. Sin embargo deben resaltarse las siguientes circunstancias: i) que el sector del ecoturismo hace parte de las organizaciones vinculadas a la actividad turística y que, como se ha explicado, sus integrantes son aportantes de la contribución parafiscal de cuya administración se trata, lo que conforme lo tiene establecido la jurisprudencia, les confiere el derecho de participar en la administración de estos recursos; ii) que esta regla en ningún caso impide la posible elección como miembros de este comité de representantes de cualesquiera de las demás organizaciones aportantes dentro del marco de los procedimientos democráticos establecidos por el Ministerio competente; iii) que si bien el vocero del ecoturismo tendrá voz y voto en las decisiones del Comité, la participación de apenas uno de diez integrantes excluye la posibilidad de que este gremio imponga al interior del Comité decisiones que afecten a los restantes sectores, para lo cual sería necesario realizar una concertación de intereses. Por todo lo anterior, considera la Corte que esta regla no establece un privilegio desproporcionado, ni implica desconocimiento de algún derecho fundamental para personas no pertenecientes al sector del ecoturismo, y en modo alguno podría señalarse como contraria al principio democrático. Adicionalmente, nótese que la regla cuestionada no se basa en ninguno de los criterios previstos en el artículo 13 superior, considerados como sospechosos por la jurisprudencia de esta Corte, y que lejos de afectar a personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta o a grupos marginados, pretende la promoción de un sector que históricamente no ha tenido una participación determinante en la toma de decisiones relacionadas con la actividad que desarrollan. Así, aún aceptando que esta norma establece una ventaja para el sector del ecoturismo, no podría afirmarse que aquella es injustificada o que no existe causa aparente que la explique. Los anteriores razonamientos bastan para concluir que el precepto demandado no implica violación de las reglas establecidas en el artículo 13 superior ni del principio democrático contenido en el artículo 1° ibídem. Así mismo, que no existen circunstancias a partir de las cuales la Corte pueda ahondar en la evaluación de las razones con apoyo en las cuales las cámaras legislativas crearon esta regla. Por consiguiente, comoquiera que no se abren paso los cargos elevados por la demandante contra el precepto acusado, relativos a la presunta vulneración del principio democrático y del derecho a la igualdad, a que se refieren los artículos 1° y 13 de la Carta Política respectivamente, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad del segmento normativo demandado frente a tales cargos. VII. DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E DECLARAR EXEQUIBLE el literal f) del artículo 11 de la Ley 1101 de 2006, en lo referente a los cargos analizados. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Presidente JAIME ARAÚJO RENTERÍA MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado Magistrado Ausente en comisión Ausente en comisión JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado Magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado Magistrado Impedimento aceptado NILSON PINILLA PINILLA CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrado Magistrada MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General [1] En desarrollo de las facultades que le concede el mismo artículo 11 de la Ley 1101 de 2006. [2] Ver, entre otras, las sentencias C-320 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), C-1175 de 2004 y C-109 de 2006 (en ambas M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-714 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla). [3] Sesiones de septiembre 12 y octubre 3 de 2006. Ver a este respecto las actas 12 y 16, contenidas en las Gacetas del Congreso 447 y 554 de 2006, respectivamente. [4] Sobre las acciones afirmativas y las medidas de discriminación positiva ver, entre muchas otras, las sentencias C-371 de 2000, C-401 y C-964 de 2003 y C-667 de 2006. [5] Sobre este tema ver, entre otras, las sentencias C-530 de 2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), C-1032 de 2006 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-543 de 2007 (M. P. Álvaro Tafur Galvis). [6] Ver a este respecto las actas 12 y 16 de 2006 de la plenaria de la Cámara de Representantes, contenidas en las Gacetas del Congreso 447 y 554 de 2006, respectivamente. [7] Los congresistas aludieron particularmente a los departamentos del sur-oriente del país que componen la Orinoquía y la Amazonía. [8] Artículo 26 de la Ley 300 de 1996. [9] Ver entre otros, el derecho que todas las personas tienen a gozar de un medio ambiente sano (art. 79), la posibilidad de proteger este derecho mediante el ejercicio de las acciones populares (art. 88), la función ecológica que es inherente al derecho a la propiedad privada (art. 58), y el deber de la persona y el ciudadano de velar por el mantenimiento las condiciones que hagan posible el ejercicio de este derecho (art. 95, numeral 8°), además de otras previsiones contenidas en los artículos 8°, 49, 66, 67, 80, 81, 82, 150, 215, 226, 267, 268, 277, 289, 300, 302, 310, 313, 317, 330, 331, 332, 333, 334, 339, 340, 361 y 366. [10] En desarrollo de lo previsto en el parágrafo 2° del artículo 11 parcialmente demandado, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentó la elección periódica de los 6 miembros de este Comité que representan a las organizaciones aportantes mediante las resoluciones 1143 y 1280 de junio de 2007.