Sentencia C-1005 de 2008

C-1005-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1005/08 POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sentido y alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No es absoluta La jurisprudencia constitucional ha insistido en que la potestad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 ha de ejercerse, por mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. Así, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de la ley. Desde esta perspectiva, al Presidente de la República le está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la Legislación pues con ello estaría excediendo sus atribuciones. Es de desatacar aquí, que no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habría espacio para una regulación ulterior. La facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la Ley, teniendo por objeto contribuir a la concreción de la ley, encontrándose, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al Legislador. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Expedición de normas de carácter general para la cumplida ejecución de la ley Delimitadas las tareas de ejecutar, cuando la ley no necesita de regulación ulterior y la de reglamentar, en el caso contrario, ha de resaltarse el énfasis marcado por la jurisprudencia constitucional en el sentido en que, en este último evento, la competencia reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Así, la potestad reglamentaria se conecta, con la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones o circulares - imprescindibles para la cumplida ejecución de la ley. POTESTAD REGLAMENTARIA-No es exclusiva del Presidente de la República/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Carácter residual y subordinado de competencia reglamentaria de ministerios/POTESTAD REGLAMENTARIA DE MINISTERIOS-Carácter técnico u operativo dentro de la orbita competencial La tarea de los Ministerios consiste en desarrollar funciones previamente determinadas en la Legislación y en el Reglamento por lo que en relación con la posibilidad de regulación que les asiste, su competencia es de orden residual y sus atribuciones de regulación ostentan un carácter subordinado a la potestad reglamentaria del Presidente de la República así como atañen únicamente al ámbito de su respectiva especialidad. A la luz de la jurisprudencia constitucional no resulta inconstitucional que una ley le confiera de manera directa a los/las ministros (as) del despacho atribuciones para expedir regulaciones de carácter general sobre las materias contenidas en la legislación, cuando estas tengan un carácter técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la facultad de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA Y RESERVA DE LEY-Diferencias Ha precisado la Corporación que cuando un asunto no ha sido atribuido de manera expresa a una autoridad determinada, se aplica la cláusula general de competencia, esto es, el principio en concordancia con el cual se trata de una materia que le compete regular al Legislador. Lo anterior, sin embargo, no significa que la ley esté obligada a agotar toda una temática, por cuanto, una cosa es que determinado tópico le corresponda reglarlo prioritariamente al Legislador – en aplicación de la cláusula general de competencia – y otra muy distinta que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Constitución. En el primer caso, el desarrollo legislativo no necesita ser integral por cuanto la ley puede únicamente delimitar el tema y permitir que este sea concretado por medio de reglamentos de orden administrativo. En el segundo caso, por el contrario, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces le corresponde al Legislador desarrollarla de modo exclusivo. POTESTAD REGLAMENTARIA-Extensión del campo para ejercicio lo determina el Congreso/POTESTAD REGLAMENTARIA-Existencia previa de un contenido o material legal por reglamentar La Corte ha subrayado, cómo la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria, no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria. A este respecto resulta importante recordar que cuando existe reserva de ley, se establece la obligación de regular el tema mediante normas con fuerza de ley y la potestad reglamentaria únicamente podría ejercerla el Presidente sobre aspectos marginales y muy puntuales. Cosa distinta sucede cuando no se presenta reserva de ley, por cuanto en tal evento, la materia puede ser regulada tanto por normas legales como reglamentarias. De todos modos, este Tribunal ha insistido en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria, ha dicho esta Corte, es la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No está sometida a limitación de orden temporal La jurisprudencia constitucional ha insistido en que someter la potestad reglamentaria a una limitación de orden temporal significa desconocer lo establecido en el artículo 189 numeral 11, superior, según el cual, la potestad reglamentaria no solo radica en cabeza del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa sino que el Presidente conserva dicha potestad durante todo el tiempo de vigencia de la ley con el fin de asegurar su cumplida ejecución. En otras palabras: el legislador no puede someter a ningún plazo el ejercicio de la potestad reglamentaria. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Ejercicio a través de un ministerio no traslada facultad reglamentaria Al referirse el artículo demandado a que la facultad reglamentaria se ejercerá por intermedio del Ministerio ello no significa que este ente administrativo pueda ejercer tal potestad sólo, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11, el titular de la Potestad Reglamentaria es el Presidente de la República. Los Ministros pueden, desde luego, dictar normas de carácter general para regular aspectos técnicos u operativos dentro de la órbita de su competencia, pero esta facultad, ha insistido la Corte, es de carácter residual y subordinada respecto de la atribución que radica en cabeza del Presidente de la República, quien en ningún caso se desprende de su potestad. El Ministerio puede asumir en virtud de lo establecido por la Ley, lo que se denomina una regulación secundaria, esto es, puede desarrollar el decreto con un contenido más específico y más acentuadamente técnico dentro del ámbito de sus competencias. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO-Circunscrita a aspectos técnicos y operativos relacionados con el ramo y ajustada a órdenes normativos de más alto rango/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO-No constituye una potestad autónoma Existe en el ordenamiento jurídico vigente un compendio de normas que trazan unas fronteras a la facultad de regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en relación con actividades turísticas por lo cual esta facultad se encamina a concretar aspectos residuales y complementarios de la legislación general ajustada, en todo caso, a lo que dispongan los órdenes normativos de más alto rango: la Constitución, la Ley y el Reglamento expedido por el Presidente de la República. En el presente caso, se trata, además, de materias directamente relacionadas con la especialidad del ramo, de donde la posibilidad de regulación que el artículo 8º literal (d) y el artículo 11 parágrafo segundo le confieren al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se circunscribe a aspectos técnicos y operativos estrechamente relacionados con el ramo y este organismo debe, en consecuencia, observar las normas constitucionales, legales y reglamentarias. El ejercicio de esta facultad de regulación en ningún caso implica el reconocimiento de una potestad autónoma y desligada de cualquier límite. Referencia: expediente D-7260 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 (d), 11 parágrafo 2º y 19 de la Ley 1101 de 2006 “por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo – y se dictan otras disposiciones. Demandante: María Olga Jiménez Moscoso Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 241 de la Constitución Nacional, la ciudadana María Olga Jiménez Moscoso solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 8 (d), 11 parágrafo 2º y 19 de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo – y se dictan otras disposiciones.” II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas: LEY 1101 DE 2006 (Noviembre 22) Diario Oficial No. 46.461 de 23 de noviembre de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones.” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) “ARTÍCULO 8o. RECURSOS DEL FONDO DE PROMOCIÓN TURÍSTICA. Además de la contribución parafiscal prevista en el artículo 1º de esta ley, el Fondo de Promoción Turística, contará con los siguientes recursos: (…) d) Los recursos derivados de la explotación económica de los activos que fueron de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo, en los términos de la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; (…) ARTÍCULO 11. EL ARTÍCULO 46 DE LA LEY 300 DE 1996, QUEDARÁ ASÍ: DEL COMITÉ DIRECTIVO DEL FONDO PROMOCIÓN TURÍSTICA. El Fondo de Promoción Turística tendrá un Comité Directivo compuesto por diez miembros, de la siguiente manera: (…) PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentará el procedimiento de selección de los representantes gremiales al Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, garantizando la participación de los pequeños prestadores de servicios turísticos. (…) ARTÍCULO 19. REGLAMENTACIÓN. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, reglamentará esta ley en un plazo no superior a seis (6) meses contados a partir de su entrada en vigencia.” III. LA DEMANDA La actora solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 8 (d), 11 parágrafo 2º y 19 de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo – y se dictan otras disposiciones.”Sustenta su acusación de la manera que se expone en seguida. La ciudadana Jiménez Moscoso considera que las disposiciones demandadas desconocen lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 150 de la Constitución Nacional de conformidad con el cual “El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen gobierno” así como vulneran lo establecido en el artículo 188-11 (sic)[1] que le atribuye al Presidente el “ejercicio de la potestad reglamentaria mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.” Las normas acusadas infringen los mencionados preceptos constitucionales por cuanto le asignan al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la facultad reglamentaria cuando ello, a juicio de la ciudadana demandante, es competencia que se debe ejercer en conjunto con el Presidente de la República. Sostiene la actora que el Congreso no puede “asignar a un Ministerio la facultad reglamentaria pues la propia Constitución Política prevé (…) que ello es una competencia que debe poner en obra el Presidente en compañía del Ministro o Director de Departamento que corresponda.” En opinión de la ciudadana Jiménez Moscoso, “la facultad reglamentaria no es una competencia autónoma de ningún Ministro o Director de Departamento, según lo indican los artículos acusados, sino que es necesario, tal como lo dispone expresamente la Constitución, que dicha facultad opere como primera medida con el concurso del Presidente.” Estima la demandante que al haber otorgado la facultad de adoptar medidas de regulación al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, los preceptos acusados de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo – y se dictan otras disposiciones” exceden las atribuciones que le confiere la Constitución Nacional a los Ministerios y, con ello, no solo se impacta de manera negativa la organización institucional sino que se libera al Presidente de una de sus responsabilidades. Así las cosas, agrega la actora, “el Presidente termina por ser ‘irresponsable’ frente a un acto típicamente gubernamental – administrativo en perjuicio de la efectividad del control jurídico y político que debe operar sobre este tipo de actuaciones.” Con fundamento en lo anterior, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles las disposiciones demandadas. IV. intervenciones Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal El ciudadano Alfredo Beltrán Sierra presenta escrito de intervención a nombre del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los preceptos demandados – salvo la primera parte del literal (d) del artículo 8º de la Ley acusada - con fundamento en los motivos que se extractan a continuación. Según el interviniente, de conformidad con lo establecido en el ordenamiento constitucional al Presidente de la República, en tanto Suprema Autoridad Administrativa, se le confiere la potestad reglamentaria “mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.” Recordó el ciudadano Beltrán Sierra, cómo la disposición contenida en la Constitución de 1991 reprodujo la que le confirió al Presidente de la República el artículo 120 numeral 3º de la Constitución de 1886. Respecto del sentido y alcance de la potestad reglamentaria, indicó que esta facultad encontraba explicación en la existencia de distintas ramas del poder público las cuales debían ejercer sus funciones de modo armónico para la realización de los fines del Estado. En este orden, añadió, le corresponde al Legislador “dictar las normas de carácter general, impersonal, abstracto, objetivo, en tanto que al ejecutivo [con miras a] la debida aplicación de la ley se le asignó por el constituyente descender mediante actos administrativos para fijar cómo se ha de dar aplicación a las leyes.” Lo anterior significa, a juicio del ciudadano Beltrán Sierra, que “el campo de la reglamentación es inversamente proporcional a la amplitud y generalidad de la ley.” En otras palabras, que “a mayor nivel de detalle en una norma legal corresponderá un menor campo para su reglamentación y viceversa, sin que sea lícito al legislador so pretexto de la generalidad de las leyes ensanchar indebidamente las atribuciones del Presidente de la República para permitirle que acudiendo a ese expediente irrumpa indebidamente en campos reservados por la Constitución al legislador en un régimen democrático de derecho.” El interviniente destacó la importancia de la función administrativa para reglamentar las leyes y subrayó cómo, en su parecer, en ninguno de los preceptos constitucionales se presenta autorización para conferirla a “los funcionarios de rango inferior al Presidente de la República.” A su juicio, el Congreso de la República no puede soslayar la responsabilidad jurídico-política que la Constitución pone en cabeza del Presidente de la República “asignándole esa función a un Ministro, a un Jefe de Departamento Administrativo o a un Superintendente, o a funcionarios de rango inferior.” Marcó énfasis el ciudadano Beltrán Sierra en que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterada en considerar la potestad reglamentaria como una facultad de “carácter indefinido”, esto es, en cuanto facultad que “se radica y mantiene en el Presidente de la República para la aplicación de la ley mientras ésta tenga vigencia.” Es más, advirtió cómo ello significaba que “el Presidente de la República se encontraba en el deber jurídico de reglamentar [la Ley] para que pudiera comenzar a tener aplicación con prontitud, atendida la finalidad de dicha potestad, so pena de incurrir en responsabilidad por omisión en el ejercicio de sus funciones.” Por lo motivos expuestos, solicitó a la Corporación declarar la inexequibilidad de la normas demandadas salvo la contenida en la primera parte del literal (d) del artículo 8º de la Ley acusada. Estimó que en esta última eventualidad “nada se [decía] respecto de la asignación como recursos del Fondo de Promoción Turística, de la explotación económica de los activos que fueron de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo.” Intervención de la Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano El ciudadano Diego Germán Mejía Lemos, Profesor Asistente e Investigador de la Facultad de Ciencias Jurídico Políticas de la Universidad de Bogotá, Jorge Tadeo Lozano, intervino para solicitar que la Corte se inhiba de ofrecer un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda por “ineptitud sustantiva” toda vez que contra la norma contenida en el artículo 19 no se presentó cargo de inconstitucionalidad y los cargos elevados contra las otras disposiciones no plantean una verdadera controversia constitucional. En subsidio de lo anterior, recomendó declarar la exequibilidad de los preceptos demandados. Respecto de la solicitud de inhibición, estimó el ciudadano Mejía Lemos que para sustentar tal exigencia resultaba necesario, de un lado, aplicar el método de interpretación sistemático, esto es, era preciso fijar el sentido y alcance de los preceptos demandados a la luz del contexto normativo donde se insertaban. De otro, debía aplicarse asimismo la regla lex specialis derogat legi generali. En opinión del interviniente, los cargos de inconstitucionalidad se “limitan a sostener que las normas contenidas en las disposiciones demandadas serían inconstitucionales, por cuanto el ministerio no puede ejercer de manera autónoma la potestad reglamentaria.” No obstante, el ciudadano Mejía Lemos consideró lo siguiente: “el supuesto problema constitucional, originado en la omisión legislativa relativa de la expresión “Gobierno Nacional” en los apartes demandados, parte de dos supuestos erróneos: uno relativo a la norma aplicable en cuanto a la reglamentación tema respecto del cual la demandante considera que existe una omisión legislativa relativa que afecta a todas las normas pertinentes de la Ley 1101 de 2006; y otro relacionado con la interpretación de parte de las normas demandadas. / De un lado, parte del supuesto de que la omisión legislativa relativa que se observa en los apartes demandados de algunas normas de la citada ley 1101, es predicable de las normas de la misma ley aplicables en cuanto a su reglamentación lo cual desconoce la regla lex specialis derogat legi generali, puesto que, de haber un conflicto entre la normas contenidas en los artículos 8 y 11, que no mencionan expresamente al Gobierno nacional, y la norma especial consagrada por el artículo 19, se debe aplicar ésta , y no aquéllas, dado que, en cuanto a la materia de la reglamentación de la ley 1101 de 2006, la norma contenida en el artículo 19 es especial y no incurre en la omisión legislativa denunciada, puesto que sí hace mención expresa del Gobierno nacional al regular la reglamentación de la ley en cuestión. / Es de observar, además que el cargo de inconstitucionalidad no se refiere al artículo 19, dado que en éste no se omitió mencionar al Gobierno nacional, al referirse a la reglamentación de la Ley 1101 de 2006. / De otro lado, el demandante desconoce que, en aplicación del método de interpretación sistemática, la omisión de la expresión ‘Gobierno nacional’ en los artículos 8 y 11 no implica que el solo Ministerio, sin el concurso del Presidente de la República, reglamente la Ley 1101 de 2006, ya que, interpretadas las normas citadas en relación con el artículo 19, que es, además, la norma especial en cuanto a la reglamentación de la citada ley se sigue que las normas demandadas no excluyen al Presidente de la República del ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con la citada ley.” Por las razones expuestas con antelación, solicitó el interviniente a la Corte Constitucional inhibirse de efectuar examen de fondo o, en caso contrario, declarar la exequibilidad de los preceptos acusados. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo pidió a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los preceptos demandados. Aportó los siguientes motivos en apoyo de su solicitud. En primer lugar, estimó indispensable el interviniente recordar que la Ley 1101 de 2006 - de la cual forman parte los preceptos acusados - modificó la Ley 300 de 1996, denominada también Ley de Turismo. Trajo a colación cómo el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo conformado por la Ley 790 de 2002 fue el resultado de la “fusión entre los Ministerios de Desarrollo Económico y de Comercio Exterior de acuerdo con el artículo 1º del Decreto Ley 210 de 2003.” Trajo a colación que el propósito principal de esta entidad fue formular, adoptar, dirigir y coordinar, dentro del marco de su competencia, “las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con (…) el turismo.” Indicó, cómo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto Ley 210 de 2003, modificado, a su turno, por el artículo 1º del Decreto 2785 de 2006 al Ministerio de Comercio, Industria y Comercio le había correspondido: “5. Formular y ejecutar la política turística, así como los planes y programas que la conformen, con el fin de fortalecer la competitividad y sostenibilidad de los productos y destinos turísticos colombianos.” Según lo expuesto por el interviniente, las funciones trascritas constituyen una aplicación de lo establecido en el primer inciso del artículo 208 de la Constitución Nacional y en los artículos 58 y 59 de la Ley 489 de 1998[2]. Destacó, además, que los preceptos acusados formaban parte de los artículos 8º y 11 de la Ley 1101 de 2006, “los cuales, respectivamente, señalaron los recursos del Fondo de Promoción Turística cuyo destino era “la ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo, de acuerdo con la Política de Turismo que presente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, el cual tendrá en cuenta los proyectos previamente incluidos en el Banco de Proyecto creados en la presente ley (…) (art. 10 ídem); y la integración del Comité Directivo del Fondo de Promoción turística, del que forma parte, entre otros, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, quien lo preside.” Encontró el ciudadano Serna Barbosa, que también resultaba importante llamar la atención acerca de cómo el Decreto Ley 1671 de 1997 mediante el cual se suprimió y determinó la liquidación de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia, vinculada en aquel tiempo al Ministerio de Desarrollo Económico, ordenó que los bienes de dicha Corporación pasaran al Ministerio de Desarrollo Económico. Bajo este referente normativo, halló el interviniente que los reparos elevados por la actora contra los artículos 8º literal (d) y 11 parágrafo 2º de la Ley 1101 de 2006 eran infundados. Consideró, de una parte, “que la competencia asignada por la Ley al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para reglamentar lo relacionado con los recursos que éste recibe por concepto de la explotación económica de los bienes de la extinta CNT, [tenía] su explicación en el hecho de que estos bienes [eran] del Ministerio, pues así [lo había establecido] el Decreto Ley 1671 de 1997.” Estimó, de otra parte, que la asignación al Ministerio de la reglamentación del procedimiento de elección de los representantes gremiales al Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, de acuerdo con las condiciones y términos establecidos en el artículo 43 de la Ley 188 de 1995, garantizando la participación de los pequeños prestadores de servicios turísticos se [explicaba], en primer lugar, porque [de conformidad con] el artículo 2º numeral 5 del Decreto Ley 210 de 2003, modificado por el Decreto 2785 de 2006, concordante con el artículo 208 de la Carta Política y 59, numeral 3º de la Ley 489 de 1998, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo le corresponde cumplir sus funciones y una de ellas es ejecutar la política turística establecida en la norma acusada.” A juicio del interviniente, el hecho de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1101 de 2006 el Ministerio “administre el Registro Nacional de Turismo, al que se deben inscribir los prestadores de servicios turísticos listados en el artículo 12 ídem, le permite, de primera mano, conocer la información que se requiere para reglamentar el procedimiento de elección de los representantes de las organizaciones gremiales aportantes y por supuesto identificar los pequeños prestadores de servicios turísticos para los efectos determinados en la ley.” Desde la perspectiva antes delineada, para el interviniente resulta claro que la reglamentación contenida en el artículo 8º literal (d) así como en el artículo 11, parágrafo 2º, se relaciona con asuntos de orden meramente operativos, que en nada contradicen “la potestad reglamentaria que al Ejecutivo atribuye el ordinal 11 del artículo 189 superior, inherente a las funciones asignadas por la Ley al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.” Sustentó su aserto en la sentencia C-805 de 2001 mediante la cual la Corte Constitucional afirmó que no era inconstitucional una ley dirigida a conferir “a los Ministros del Despacho competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas [correspondieran] a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la órbita competencial del respectivo Ministerio.” De cara a lo anterior, sostuvo la Corte cómo “la competencia de regulación [tenía] el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le [correspondía] al Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria.” En lo atinente al cargo elevado contra el artículo 19 de la Ley 1101 de 2006, aclaró el interviniente que el sentido y alcance de esta disposición debía entenderse “dentro del contexto normativo del cual [formaba] parte y no en forma aislada como lo [interpretó] la actora.” En su parecer, preceptos como los contenidos “en la última parte del inciso segundo del artículo 10 y 14 ídem, que expresamente aluden al gobierno nacional para efectos de su reglamentación y como [los] que asignan directamente al Ministerio la reglamentación en algunos aspectos de la ley” resultan meramente operativos y “descartan de plano la inconstitucionalidad que arguye la actora.” En cuanto al presunto desconocimiento del artículo 150 ordinal 7 estimó el interviniente que la actora no había precisado el cargo. No obstante, insistió en que las normas demandadas no descocían este precepto toda vez que “que la estructura de la administración nacional en los términos en los que está integrada en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 no [se entendía] en qué forma resultaba afectada.” Intervención de la ciudadana Andrea Carolina Guevara Rojas Mediante escrito allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional, la ciudadana Andrea Carolina Guevara Rojas intervino para coadyuvar las pretensiones de la demanda. Se apoyó en los siguientes motivos. Para la ciudadana Guevara Rojas la facultad que otorgan las normas demandadas al Ministerio de Industria Comercio y Turismo de ejercer la potestad reglamentaria ciertamente excede el ámbito de configuración del que dispone el Congreso de la República y desconoce, por consiguiente, tanto lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Nacional como en el numeral 11 del artículo 188 (sic) Superior por cuanto a juicio de la interviniente estas dos disposiciones “muestran de forma clara e incuestionable que el Constituyente del 91 depositó en cabeza del Presidente la función reglamentaria.” Acentuó la interviniente cómo lo determinado en las normas constitucionales referidas, tenía claros efectos institucionales los cuales en el asunto sub examine se traducían en que la “facultad reglamentaria se [ejercía] por el Gobierno Nacional a título unitario y no por cada uno de los ministros o directores de departamento, como si se tratara de ruedas sueltas. Lo anterior sin perjuicio de otras entidades que [tenían] personería jurídica y [gozaban] de facultades reglamentarias propias (p. e. los gobernadores, los alcaldes y la Junta Directiva del Banco de la República).” Según la ciudadana Guevara Rojas, “los ministros y los directores de departamento tiene la facultad de proferir actos administrativos de forma autónoma.” Empero, estimó la interviniente, que la facultad reglamentaria tenía “características propias que la [distinguían] de las demás funciones administrativas. En relación con lo anterior, insistió en que la facultad reglamentaria versaba “sobre la expedición de normas generales necesarias para la definición de temas o aspectos determinados que no pueden ser previstos de manera permanente por la Ley.” Indicó, a continuación, que la facultad reglamentaria guardaba “relación directa con la determinación del alcance de los derechos y deberes y con las condiciones específicas para su ejercicio.” A juicio de la interviniente, todas las normas acusadas tienen que ver con decisiones que debe adoptar el Gobierno Nacional con el propósito de “dar funcionamiento a los planes en la Ley de Turismo a saber: a) el ejercicio de los derechos de propiedad por parte de del Fondo de Promoción Turística sobre los recursos derivados de la explotación económica de los activos que fueron de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo (Ley 1101 de 2006, art. 8-d); b) el procedimiento para el ejercicio del derecho de participación en la conformación del Comité del Fondo de Promoción Turística (Ley 1101 de 2006, art. 11) y c) la reglamentación general de la Ley de Turismo (Ley 1101 de 2006, art. 19). Por último, consideró la ciudadana Guevara Rojas que la decisión por parte del Congreso de la República de poner en cabeza del Ministro de modo autónomo y dejar de lado la del Presidente en lo atinente al ejercicio de las funciones que se deben desarrollar en el marco de la Ley 1101 de 206 supuso “un quiebre con los principios constitucionales colombianos.” En vista de lo antedicho, solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los preceptos acusados. Intervención de la Universidad del Rosario El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, Alejandro Venegas Franco, intervino para solicitar que la Corte Constitucional declarara la exequibilidad de los preceptos demandados. Destacó el interviniente, cómo en Colombia existía una “potestad reglamentaria difusa.” En tal sentido y haciendo referencia, en particular, a la multitud de entes y órganos que dentro del Estado ostentaban ésta competencia, acentuó el ciudadano Venegas Franco que la potestad reglamentaria de los Ministros era “residual o subsidiaria a la del Presidente de la República y únicamente para desarrollar materias referentes a su ramo. Señaló, adicionalmente, cómo la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos (C-228 de 1993; C-805 de 2001; C-917 de 2002) ha avalado esta potestad reglamentaria de los Ministros e insistió en que dicha potestad en cabeza de los Ministerios era de orden técnico y sólo se aplicaba “para desarrollar aspectos concernientes a las competencias específicas de cada uno de los Ministerios.” Intervención de la Academia de Jurisprudencia El ciudadano Hernán Alejandro Olano García quien obró a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó a la Corte Constitucional abstenerse de declarar la inexequibilidad de los preceptos acusados. El interviniente ofreció los siguientes motivos en apoyo de su solicitud. En primer lugar, el ciudadano Olano García efectuó un completo recuento de la historia de la facultad reglamentaria en Colombia desde el año de 1928 con abundantes referencias doctrinales y jurisprudenciales. Luego de precisar el término potestad reglamentaria – el cual según se puede constatar en las distintas fuentes consultadas por el interviniente ha sido definido de múltiples maneras – concluyó el ciudadano Olano que la facultad o potestad reglamentaria “se otorgaba al Gobierno Nacional “‘para la cumplida ejecución de las leyes’” (numeral 11 Art. 189 de la C. N.). Opinó el ciudadano Olano García, que el ejercicio de esta potestad debía restringirse a “dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y sólo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente está comprendido en ella”. De lo anterior se desprende, que con el ejercicio de esta potestad o facultad no se pueden “introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones”. De no ser esto así, se produciría una extralimitación de funciones y ello implicaría invadir el ámbito de actuación de la Legislación[3]. Respecto de la posibilidad de delegar la potestad reglamentaria, señaló el ciudadano interviniente que por mandato constitucional la titularidad de dicha potestad radicaba en cabeza del Presidente de la República. No obstante, admitió que de inmediato surgía la pregunta acerca de si el Presidente “como pareciera en muchos casos, delega o trasfiere esa facultad a sus Ministros, Jefes de Departamento Administrativo u otros funcionarios de la administración.” Con miras a responder la pregunta formulada destacó cómo al tenor de lo establecido en el artículo 211 de la Constitución Nacional, al legislador le corresponde señalar “las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. Llamó la atención acerca de cómo la Ley 489 de 1998 había regulado esta materia en su artículo 9º[4] y había establecido en el artículo 11 qué funciones no podían ser objeto de delegación[5]. Indicó, de otra parte, cómo el artículo 13 de la referida Ley había normado lo concerniente a la delegación en el ejercicio de funciones presidenciales[6]. Vistas estas disposiciones en armonía con lo determinado en el artículo 189 de la Constitución Nacional, consideró el ciudadano Olano García que el Presidente no podía delegar la expedición de reglamentos de carácter general, salvo que la ley lo autorizara. Sin embargo, consideró que frente a este tópico surgía el interrogante sobre si era factible la potestad reglamentaria en cabeza de otras autoridades diferentes al presidente sin autorización legal. Para responder tal cuestión encontró el interviniente preciso consultar lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Nacional en armonía con lo prescrito por el artículo 189 numeral 11 de las misma Norma Fundamental. De esta manera, según el ciudadano Olano resulta factible constatar que “la potestad reglamentaria está en primerísimo lugar en cabeza del primer mandatario de la Nación, quien requiere en muchos casos de la expedición de decretos para ejercerla, y éstos deben contener la firma del Ministro del ramo correspondiente, en este sentido no se entiende delegada la facultad, es simplemente un requisito para la conformación de gobierno.” Empero, acentuó que debía distinguirse entre la potestad reglamentaria en sentido estricto y la facultad de dictar reglas generales. Sobre el punto afirmó: “Una cosa es la facultad de reglamentar la Ley, cuando ello es necesario para que esta sea cumplida, cometido que corresponde al Presidente de la República y otra muy diferente son las competencias legalmente atribuidas a determinadas autoridades para que cumplan o ejecutan determinadas funciones y que pueden traducirse en actos de carácter general, como expresan las normas arriba citadas. / En el sistema jurídico colombiano las funciones presidenciales son múltiples y complejas, es así como le compete al Presidente de la República no sólo ejercer funciones de Jefe de Estado o de Jefe de Gobierno, sino también como suprema autoridad administrativa. Multiplicidad y complejidad que hacen entendible que muchas de esas funciones deban ser delegadas, cuando así lo permita el legislador, en los ministros o directores de departamentos administrativos, los representantes legales de las entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. (Énfasis añadido por el interviniente) / De esta suerte, hoy por hoy en materia de reglamentación de la ley, le compete primero al Gobierno, constituido pro el Presidente o el Ministro o Ministros del ramo de que se trate, expedir el decreto reglamentario que constituye por así decirlo el acto de mayor jerarquía en el orden se la reglamentación y, en segundo lugar le correspondería a los ministros la reglamentación que podría denominarse secundaria, porque vendría a ser un desarrollo del decreto con un contenido más específico y más acentuadamente técnico.” Así las cosas, insistió el interviniente en que los Ministros, Directores de Departamentos Administrativos y demás funcionarios de la Administración no estaban facultados para reglamentar la ley. Cuánto más, podían establecer “procedimientos internos que les [permitieran] ejercer sus atribuciones de inspección y vigilancia y delegar en los jefes de las diferentes dependencias su ejercicio.” Afirmó en esa misma línea de pensamiento, que la potestad de reglamentar la ley debía distinguirse de aquella encaminada a expedir actos administrativos de carácter general. Mientras la potestad reglamentaria es atribución del Presidente en conjunto con el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo pertinente (Artículo 115 C. N.) y se ejerce mediante la expedición de decretos, resoluciones, y órdenes cuando sea necesario para que las leyes sean ejecutadas; distintas autoridades administrativas, en cumplimiento de las funciones otorgadas por le ley, están facultadas para expedir actos administrativos de carácter general. Sobre este extremo citó el interviniente tanto jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional. Por los motivos expuestos, estimó finalmente que la acusación elevada por la actora no debía prosperar y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos demandados. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en concepto No. 4560 recibido en Secretaría de esta Corporación el día 11 de junio de 2008, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles los artículos 8º literal d), 11 parágrafo 19 de la Ley 1101 de 2006 por el cargo examinado. Expuso las siguientes razones en apoyo de su solicitud. Según lo establecido por la Vista Fiscal, aún cuando la actora plantea tres supuestos cargos “en realidad centra su breve argumentación” en el desconocimiento del artículo 189 numeral 11 de conformidad con el cual corresponde al Presidente como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa (…) [e]jercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.” De ahí que el problema jurídico se oriente a determinar si “la asignación legal de competencias para reglamentar algunos aspectos de la Ley 1101 de 2006 infringe la cláusula general de regulación en cabeza del Presidente de la República.” Recordó la Vista Fiscal cómo existía una línea jurisprudencial muy consolidada respecto del alcance y de los límites de la potestad reglamentaria vertida en las sentencias C-805 de 2001 y C-917 de 2002. De conformidad con lo allí plasmado, la función de legislar se encuentra en cabeza del órgano de representación popular, esto es, el Congreso de la República. Únicamente en forma excepcional dicha facultad puede ser entregada al Presidente de la República (artículo 150 numeral 10 C. N.). Agregó, más adelante, cómo en un segundo peldaño del ordenamiento jurídico se encontraba la potestad reglamentaria entendida como una “facultad de carácter administrativo de desarrollo de las leyes que pretende aclarar su contenido determinando la forma en que aquellas deben ejecutarse o cumplirse, mediante la expedición de actos administrativos de carácter general.” Tales normas revisten una forma especial y se expiden con la firma del Presidente y del Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo. Enseguida indicó el Jefe del Ministerio Público cómo “en aras de dotar de mayor precisión la voluntad del legislador y garantizar la aplicación de la ley, además de la competencia en cabeza del Ejecutivo “los organismos y autoridades que en la jerarquía administrativa lo suceden asumen cierta potestad regulativa de carácter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad el legislador en las últimas posibilidades de la aplicación de la norma general (Corte Constitucional. Sentencia C-805 de 2001). A juicio de la Vista Fiscal se trata entonces de “una triada competencial en la que la primera, la facultad legislativa, es de resorte del Congreso, la segunda, una facultad reglamentaria de las leyes de carácter amplio, y sin que requiera autorización previa del legislador, como facultad permanente del Presidente, y una tercera facultad, residual, accesoria o auxiliar en cabeza de los órganos o autoridades administrativas.” En opinión del Procurador General de la Nación, “la potestad reglamentaria” – y para sustentar su opinión citó varias veces el contenido de la sentencias C-805 de 2001 y C-917 de 2002 – “no es exclusiva del Presidente de la República.” En Colombia existe, como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia constitucional, un sistema difuso de producción normativa de alcance general aún cuando de naturaleza reglamentaria que se encamina a apoyar la “actividad administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo.” Señaló la Vista Fiscal cómo de todas maneras la potestad reglamentaria de los entes administrativos no podía ejercerse de manera que restringiera o anulara la del Presidente y de lo anterior se seguía, que estas otras fuentes de reglamentación se encontraban sujetas al imperio de regulación de la reglamentación presidencial y “por razón de esa sumisión, su espectro de acción se restringía a la regulación de aspectos residuales o complementarios de la legislación general, encaminados fundamentalmente a facilitar la penetración de la voluntad del legislador en los problemas prácticos a los que ésta va dirigida.” Recordó el Procurador cómo la Corte ha considerado ajustado a la Constitución “que el legislador mediante una ley entregue la regulación normativa a un Ministerio o Departamento Administrativo bajo ciertas condiciones, esto es, siempre que se ajusten a los órdenes normativos de más alto rango y sean titulares de atribuciones concretas de intervención, control, sanción sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades enunciadas. Luego de citar en extenso la sentencia C-805 de 2001, llegó a la conclusión con arreglo a la cual “el legislador no vulnera la Constitución cuando atribuye competencias regulativas a un Ministerio, siempre y cuando se trate de materias directamente relacionadas con la especialidad del ramo, que además tengan carácter administrativo, y que dicha reglamentación se realice con sujeción a la que previamente expida el Presidente de la República.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Constitución Nacional. Objeto de la demanda 2.- La demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 8º (d), 11 parágrafo 2º y 19 de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo – y se dictan otras disposiciones.” Estima que las mencionadas disposiciones desconocen lo establecido en el artículo 189 numeral 11 Superior así como lo establecido en el inciso 3º del artículo 150 C. N. según el cual “[e]l Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen gobierno”. A juicio de la actora, las normas acusadas infringen los referidos preceptos por cuanto asignan al Ministerio de Comercio Industria y Turismo la facultad reglamentaria cuando esta potestad debe ser ejercida en conjunto con el Presidente de la República. Algunas de las intervenciones coadyuvan la demanda. Encuentran que la facultad reglamentaria no puede ser entregada a funcionarios de rango inferior al Presidente de la República. Otras intervenciones consideran que las disposiciones demandadas deben ser interpretadas a la luz del contexto normativo en el que se insertan y, si ello se efectúa de esta forma, entonces el supuesto problema constitucional dejaría de existir por cuanto la no mención expresa del Gobierno en la normatividad acusada no significa que la regulación pueda quedar en cabeza del Ministerio sin que confluya el concurso del Presidente de la República. Por ese motivo, estas intervenciones sugieren a la Corte inhibir un pronunciamiento de fondo por ineptitud de demanda. Varias de las intervenciones efectúan un estudio de la normatividad en la que se insertan las disposiciones acusadas y concluyen que las facultades reglamentarias reconocidas por la Ley 1101 de 2006, se refieren a aspectos meramente operativos que en nada contradicen la potestad reglamentaria que al Ejecutivo atribuye el ordinal 11 del artículo 189 superior, inherente a las funciones asignadas por la referida Ley al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Cuando la reglamentación versa sobre asuntos de orden técnico y se relaciona con temas propios de la órbita competencial del respectivo Ministerio, la competencia de regulación adquiere un carácter residual y subordinado frente a aquella que le corresponde ejercer al Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria. La Vista Fiscal estima, por su parte, que de conformidad con una línea jurisprudencial muy consolidada (vertida en la sentencia C-805 de 2001), el legislador no desconoce preceptos constitucionales al atribuir competencias regulativas a un Ministerio cuando se trata de materias relacionadas con la especialidad del ramo, que ostentan una carácter administrativo y cuando la regulación se lleva a cabo en concordancia con la normatividad previamente expedida por el Presidente de la República. Cuestiones previas 3.- En este lugar, la Corte considera pertinente hacer una aclaración previa. Encuentra la Sala necesario precisar cómo aún cuando la actora alegó en el escrito de demanda varios cargos, todos confluyen en uno solo, a saber, que las facultades de reglamentación otorgadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo por las disposiciones acusadas desconocen el artículo 189 numeral 11 Superior pues implican que el Presidente se desprenda de atribuciones de las que por virtud de lo dispuesto en la Constitución es depositario. Dado que este aspecto adquiere relevancia constitucional, la Corte efectuará el examen solicitado teniendo como punto de partida este cargo y se abstendrá de pronunciarse de fondo respecto de las demás acusaciones. Problema jurídico 4.- Con fundamento en lo expuesto, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si los artículos 8 (d), 11 parágrafo 2º y 19 de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo – y se dictan otras disposiciones” infringen el artículo 189 numeral 11 Superior, por cuanto le asignan al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la facultad reglamentaria con el objeto de concretar aspectos previstos en la referida Ley 1101 de 2006. 5.- Para resolver el problema planteado, la Corte debe establecer: (i) el sentido y alcance de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 Superior bajo la óptica de la jurisprudencia constitucional; (ii) el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas; (iii) si a la luz de las anteriores consideraciones prospera o no el cargo elevado en la demanda. Sentido y alcance de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 Superior bajo la óptica de la jurisprudencia constitucional 6.- Respecto del sentido y alcance de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 numeral 11 Superior se ha pronunciado la Corte en diversas oportunidades[7]. A partir de las sentencias más recientes resulta factible elaborar unos lineamientos enderezados a destacar, entre otras, los siguientes aspectos. En primer lugar, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que la potestad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 ha de ejercerse, por mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. Así, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de la ley[8]. En el sentido anotado con antelación, también se ha pronunciado el Consejo de Estado quien es el órgano encargado de efectuar el control de estos actos. Según la alta Corporación: “el decreto que se expida en ejercicio de [la potestad prevista en el artículo 189 numeral 11] debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y sólo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente está comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. De lo contrario, se estaría frente a una extralimitación de funciones por cuanto se invadiría el ámbito de competencia asignado por la Constitución al Legislador[9].” 7.- Considerado el punto desde esta perspectiva, al Presidente de la República le está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la Legislación pues con ello estaría excediendo sus atribuciones. Es de desatacar aquí, que no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habría espacio para una regulación ulterior[10]. 8.- Lo dicho enlaza con la idea según la cual la extensión de la potestad radicada en cabeza del Ejecutivo por el artículo 189 numeral 11, depende de la forma, así como del detalle, con que la Ley reguló los temas correspondientes. Precisamente aquí se acentúa que la facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la Ley. El objeto de la potestad reglamentaria consiste, entonces, en contribuir a la concreción de la ley y se encuentra, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al Legislador[11]. 9.- Debe repararse, de otra parte, en que no todas las leyes son susceptibles de reglamentación. Por un lado, existen materias cuya regulación, como antes se dijo, está reservada a la ley. Por otro lado, ha de distinguirse entre la función de ejecutar y la función de reglamentar. No siempre estas dos tareas coinciden. El Consejo de Estado ha puesto hincapié en que aquellas leyes que corresponda ejecutar a la Administración no pueden ser objeto de regulación. Un aspecto central aquí se conecta con la función propia del órgano administrativo cual es la de ejecutar las leyes. El supuesto básico del ejercicio de la función de conformidad con el artículo 189 numeral 11 es que la ley requiera de reglamentación. Cuando la reglamentación no es necesaria, entonces “la facultad desaparece en razón de que no existe el supuesto básico de su ejercicio[12].” 10.- Delimitadas estas dos tareas: la de ejecutar, cuando la ley no necesita de regulación ulterior y la de reglamentar, en el caso contrario, ha de resaltarse el énfasis marcado por la jurisprudencia constitucional en el sentido en que, en este último evento, la competencia reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad “el enunciado abstracto de la ley… [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real[13].” La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones o circulares - imprescindibles “para la cumplida ejecución de la ley.” 11.- Respecto de esta potestad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 de la C. N., ha acentuado la Corte cómo en armonía con la doctrina clásica del derecho administrativo el propósito principal de la función administrativa estatal consiste en concretar mediante actos administrativos los mandatos legales[14]. Desde esa perspectiva, “mientras el ejercicio de la función legislativa -que en primer lugar se le asigna al Congreso (artículo 150 C. N.), y, en circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (artículos 150-10, 212 C. N.)- [se encamina] al establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto, el de la función administrativa tiene por tarea la ejecución de esas medidas en el plano de lo particular y concreto.” 12.- Una vez efectuada la distinción entre la función de ejecutar, propiamente dicha, y, la de reglamentar, cuando ello es necesario, se tiene que una de las finalidades prioritarias de la función de reglamentación – si no la más destacada - es “resolver en el terreno práctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad de estas últimas es poco probable que su implementación pueda lograrse por sí misma.” En relación con la potestad de reglamentación ha encontrado la Corte imprescindible hacer notar que en el terreno de la aplicación de la Ley, el aparato estatal suele enfrentar la progresiva necesidad de afinar las disposiciones jurídicas con el fin de extender la voluntad del legislador a todos los campos a los que [ella se dirige].” Así las cosas, en lo atinente a la disposición contenida en el artículo 189 numeral 11 ha indicado la Corporación cómo “nuestro sistema jurídico ha dispuesto que la cabeza del Ejecutivo –el Presidente de la República- tiene entre sus funciones la de reglamentar la Ley, es decir, determinar la forma en que aquella debe cumplirse cuando no procede ejecutarla directamente. 13.- Por demás, la jurisprudencia constitucional ha reconocido a los organismos y a las autoridades que en la jerarquía administrativa lo suceden al Presidente de la República, una cierta competencia regulativa, de carácter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general.”Como lo ha señalado la Corte[15], resulta preciso tener presente que mientras al Presidente le corresponde expedir criterios para la debida observancia de la voluntad legislativa, los órganos subordinados deben, por su parte, emitir la regulación “necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida[16].” 14.- La justificación de esta asignación de regulación gradual consiste, a juicio de la Corte, en que precisamente son los organismos administrativos los depositarios de información relacionada de manera directa e inmediata “con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa.” La idea central en este lugar es que son precisamente los entes administrativos los que más cercanía reportan frente a “los temas reales de implementación de la legislación.” Ello trae como consecuencia que sean estos organismos quienes deban ser los encargados de aquello que la Corte denomina “microregulación de la ley.” Lo anterior enlaza con un aspecto detectado una y otra vez por la jurisprudencia constitucional, a saber, que resulta muy difícil para el Legislador prever de antemano todas las eventualidades de regulación indispensables lo que sin duda constituye suficiente sustento respecto de que “sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente.” 15.- Así, respecto de la facultad de regulación, tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que esta facultad no se ubica únicamente en cabeza del Presidente. En armonía con los preceptos constitucionales, existen otros organismos pertenecientes a la Administración que puedan expedir regulacione...