Sentencia C-1003 de 2005

C-1003-05 O87,hmgj, jkj Sentencia C-1003/05 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos legales RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Jurisprudencia sobre procedimiento y momento en que se giran LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Amplitud respecto del modo y el tiempo en que deben hacerse giros TRANSFERENCIA DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Giro dentro de los diez primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-No potestad del gobierno para calcular monto con base en parámetros distintos a la Constitución LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Apropiación de once doceavas partes del monto calculado para el Sistema General de Participaciones La Corte ha distinguido entre (i) el monto que ha de ser transferido por la Nación, y (ii) la forma y la oportunidad para que se efectúe el giro de los recursos cuyo monto ha sido previamente determinado con base en parámetros objetivos establecidos en la propia Constitución. En primer lugar, la Corte constata que el monto a transferir en el año 2005 ha sido calculado por el Documento CONPES Social 90. Dicho cálculo asciende, a $15.278 billones de pesos, lo cual es concordante con los parámetros establecidos en el artículo 357 de la Carta. En otras palabras, el monto correspondiente al año 2005 ha sido estimado siguiendo los parámetros de incremento anual establecidos en la Constitución y tomando como referencia todo lo correspondiente al año inmediatamente anterior. Un asunto distinto es el momento en el cual se giran dichos dineros. Según la Ley 715 de 2001, el monto calculado en el Documento CONPES Social 90 para el año 2005 ha de ser girado, dividido en doce doceavas, dentro de los 10 primero días posteriores al mes vencido. Ello implica que los recursos correspondientes al mes de diciembre, serán girados dentro de los primeros 10 días del mes posterior, es decir, enero de 2006. Así, el momento en cual se giran los recursos para el Sistema General de Participaciones del año 2005 respetan los parámetros establecidos por la Ley 715 de 2001, y a su vez, no son contrarios a los límites establecidos en la Constitución. Por ello, la Ley General del Presupuesto para la vigencia de 2005, al incluir la apropiación de los recursos que serán girados durante dicho periodo, no es contraria al artículo 357 de la Constitución. Subraya la Corte que el articulado acusado apropia lo correspondiente a doce meses, no a once. Lo que sucede es que uno de esos meses es lo que se giró en los primeros 10 días de enero de 2005 para cubrir el mes de diciembre de 2004. Las once doceavas para los meses de enero a noviembre también fueron estimadas en dicho presupuesto con los incrementos ordenados en la Constitución, las cuales se giran dentro de los diez días siguientes al mes vencido. RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Ejecución de apropiación durante la vigencia fiscal correspondiente en departamentos y municipios El demandante estima que el artículo 2º de la Ley 921 de 2004 viola el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Cita el artículo 8º de la Ley 819 de 2003, y el artículo 73 del Decreto 111 de 1996, según los cuales las apropiaciones aprobadas por el Congreso de la República han de ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente. Concluye que dichos pagos han de estar incluidos en su totalidad en el Programa Anual Mensualizado de Caja. Con base en lo anterior, opina el demandante que el artículo 2º acusado, al apropiar once doceavas partes de los recursos calculados para el Sistema General de Participaciones del año 2005 impide que los departamentos y los municipios ejecuten el monto ordenado por la Constitución para dicho año. La Corte no comparte las consideraciones del accionante. Cuando la norma orgánica establece que han de ser ejecutados todos los recursos apropiados, se refiere a los recursos efectivamente incluidos en el presupuesto de gastos. De esta manera, han de ser ejecutados todos los recursos contenidos en el artículo 2º de la Ley Presupuestal demandada. Así, no podrá dejar de girarse una de las doceavas incluidas dentro de lo apropiado en dicha ley de presupuesto. Una cosa es no ejecutar lo apropiado para la vigencia fiscal de 2005 y otra bien distinta adicionar lo apropiado, que es lo que solicita el demandante. Dado que los recursos para el último mes del año serán apropiados en el Presupuesto para la vigencia de 2006, es evidente que, de acuerdo al principio de legalidad presupuestal, éstos no pueden ser ejecutados durante la vigencia 2005. UNIDAD NORMATIVA-No integración CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Solicitud de informe EXHORTACION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Giro oportuno de la última doceava de los recursos que completa el monto anual de las respectivas transferencias Referencia: expediente D-5729 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º de la Ley 921 de 2004. Actor: Gilberto Toro Giraldo Magistrado ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D. C., tres (3) de octubre de dos mil cinco (2005) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gilberto Toro Giraldo presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º de la Ley 921 de 2004. Mediante auto del 8 de abril de 2005 se admitió la demanda, se ordenó su fijación en lista y se dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación. Así mismo se ordenó comunicar de la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Contralor General de la República, a la Auditora General de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Nacional de Planeación, y a la Directora de la Federación Colombiana de Departamentos. Mediante auto del treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005) la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que para proferir un pronunciamiento definitivo sobre la demanda de la referencia era necesario obtener pruebas sobre el cumplimiento de la sentencia C-568 de 2004. La Corte decidió oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento de Planeación Nacional y al Contralor General de la República para que en un término de 5 días hábiles enviaran la información pertinente para dar respuesta al cuestionario remitido en relación con el cumplimiento de la mencionada sentencia.[1] Mediante auto del ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005) se concedió un término adicional de cinco días para presentar la información requerida en el auto del treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005). Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No 45´774 de 23 de diciembre de 2004, es el siguiente: Ley 921 de 2004 Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y Recursos de capital y ley de apropiaciones para la Vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2005 Artículo 2o. PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2005 una suma por valor de: NOVENTA Y UN BILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS MONEDA LEGAL ($91.582.373.460.891), […]. III. LA DEMANDA[2] El accionante considera que las normas acusadas violan los artículos 356 y 357 de la Carta, así como también el artículo 73 del artículo Decreto 111 de 1996 y el artículo 8º de la Ley 819 de 2003. 1. El accionante afirma que los artículos 17, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001, contenía “la expresión ‘hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia’ para indicar que la suma que se incluiría en la Ley Anual de Presupuesto por concepto de participación en los ingresos corrientes de la Nación.” Sin embargo, señala que dicha expresión fue declarada inexequible en la sentencia C-568 de 2004. El demandante cita la totalidad del apartado 4.4. de la sentencia, en el cual, según su entender, se fundamentó la declaratoria de inexequibilidad referida: Concluye el señor Toro Giraldo que de acuerdo a la sentencia precitada, “en el presupuesto para el año 2005 se ha debido apropiar el total de lo que corresponde a esta anualidad, según los artículos 356 y 357 de la Constitución.” 2. No obstante, en opinión del accionante la Ley del Presupuesto apropió un monto que no corresponde al total. Indica que si bien “la cuantía del Sistema General de Participaciones para el año 2005 asciende a $15,278 billones [[3]] […] la apropiación efectuada fue inferior, pues por transferencias correspondientes al año 2005 solamente se incluyó la suma de $14,005 billones de pesos, […] quedando un faltante de $1,2 billones.” 3. Por lo anterior, el accionante considera que el Congreso incurrió en una omisión legislativa, “[a]l aforar […] el monto correspondiente a once doceavas del Sistema General de Participaciones de la correspondiente vigencia fiscal, y no las doce doceavas […]”, dado que ello vulnera los artículos 356 y 357 de la Constitución, en los cuales se establece una cifra precisa para fijar el monto del Sistema General de Participaciones para cada vigencia fiscal. 4. Adicionalmente, el demandante estima que de acuerdo al artículo 8º de la Ley 819 de 2003, las apropiaciones aprobadas por el Congreso de la República han de “ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.” Por ello, indica que “en el curso de la respectiva vigencia presupuestal se deben agotar todos los momentos de la ejecución del gasto como la disponibilidad presupuestal, el registro presupuestal, la obligación y el giro.” El accionante cita el artículo 73 del Decreto 111 de 1996, según el cual, en su opinión, “para ejecutar en su totalidad la apropiación correspondiente, los pagos que se derivan de dicho gasto deben estar incluidos en su totalidad en el PAC [Programa Anual Mensualizado de Caja]. || […] [E]s decir, que para dar aplicación al artículo 8º de la Ley 819 de 2003, solo se podrán incluir apropiaciones que se puedan ejecutar en su totalidad dentro de la vigencia fiscal.” Indica que el artículo 2º de la Ley del Presupuesto para la vigencia de 2005 vulnera las normas presupuestales precitadas, dado que, al no apropiar las doce doceavas partes del Sistema General de Participaciones para dicho año, “se está impidiendo que la Nación ejecute la totalidad de la apropiación que impone la Carta, es decir transfiera a cada entidad territorial la totalidad de lo que le corresponde antes del 31 de diciembre de cada año, pues se ha quedado por fuera la última doceava parte de año 2005.” Además, con la omisión planteada por el demandante también “se está privando a los municipios y departamentos del derecho (y obligación) a ejecutar en este año 2005 la totalidad de lo que la Constitución les reserva en el Sistema General de Participaciones, pues a sabiendas de que el Legislador no apropió la última doceava, mal podrán incluir en sus propios presupuestos esa partida, mucho menos comprometerla a pagarla.” 5. Por las razones anteriores, el demandante solicita que la Corte declare inexequible la norma acusada, y que “por razones de elemental justicia con las entidades territoriales y sobre todo con los destinatarios de los servicios estatales de salud y educación, vivienda y saneamiento básico […] se ordene al Gobierno a presentar un proyecto de modificación del presupuesto en curso de manera que se provea al pago del faltante del Sistema General de Participaciones correspondiente al periodo fiscal 2005”. 6. El demandante anexa como prueba una copia del “Análisis del Proyecto del Presupuesto General de la Nación” elaborado por la Contraloría General de la República, mediante el cual se establece que, respecto del monto apropiado para el Sistema General de Participaciones, “la sentencia C-568 de 2004, […] modifica la forma de programar el monto presupuestal de los recursos del Sistema General de Participaciones; por tanto, en la vigencia 2004 hay un faltante de la doceava no incluida más los ajustes por inflación tanto de 2003, como de 2004,; todo esto representa $1.243,4 mil millones, que inmediatamente tiene una base más alta para liquidar el SGP de 2005.” IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS 1. Intervención del Departamento Nacional de Planeación[4] Alfonso M. Rodríguez Guevara, actuando como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, intervino en el presente proceso para solicitar que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Se fundamenta en los siguientes argumentos: 1.1. En primer lugar, el interviniente cita algunos apartes de la sentencia C-568 de 2004, llegando a la conclusión de que la Corte estableció que el constituyente “no estableció un procedimiento por medio del cual se debe hacer el giro de los recursos” del Sistema General de Participaciones, lo cual incluye la posibilidad de que el legislador establezca distintos momentos para que se giren estos últimos. A su vez, el interviniente opina que la sentencia indica que el aforo de los recursos para cada vigencia presupuestal ha de tener “como punto de referencia el nivel de giros que se establece en la Constitución”, específicamente en su artículo 357. Al respecto, el abogado cita el documento “Orientaciones para la Programación y Ejecución de los Recursos del Sistema General de Participaciones” escrito por la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación en el mes de Julio de 2004, el cual dice: “la sentencia C-568 de 2004 autoriza que los giros mensuales correspondientes al Sistema General de Participaciones se hagan dentro de los diez primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia […].” Por lo tanto, advierte que el “calendario de pagos” está diseñado de tal forma que el giro de cada mes del año 2005, se realice el día 10 del mes inmediatamente siguiente. En el mismo sentido, el giro del mes de diciembre de 2005 se efectúa el día 10 del mes de enero de 2006. El interviniente estima que lo anterior es “concordante con lo manifestado […] en la sentencia C-568 de 2004”.[5] 1.2. De otra parte, el señor Rodríguez Guevara afirma que de acuerdo al principio de anualidad y al principio de universalidad dispuestos respectivamente en los artículos 14 y 15 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, “es clar[o] que al determinar que en el presupuesto deben estar todos los gastos que se espera ejecutar durante la vigencia fiscal respectiva.” Al aplicar dicha regla al caso concreto, el interviniente señala que “es evidente que para el Sistema General de Participaciones en el Presupuesto General de la Nación deben ser incorporados solamente los recursos que en virtud de la ley, podrán ser ejecutados (girados) efectivamente durante la vigencia fiscal respectiva. Es por ello que en la Ley 921 de 2004 solamente se apropian los recursos que efectivamente pueden ser girados durante la vigencia fiscal de 2005, es decir, once doceavas […].” De acuerdo a lo anterior, establece que la “última doceava” por un valor de $1,273 billones de pesos se gira en enero de 2006. Advierte además que “no tendría sentido incluir en el presupuesto de la vigencia fiscal del 2005 el monto de $1,273 billones, correspondiente a la última doceava del Sistema General de Participaciones de la presente vigencia, cuando por disposiciones de la Ley 715 de 2001, que ya superaron el control constitucional, deben ser girados en enero de 2006.” 1.3. El apoderado del Departamento Nacional de Planeación analiza los cargos elevados por el accionante relativos a la violación las “normas orgánicas presupuestales”. Precisa que el artículo 8º de la Ley 819 de 2003 “guarda estrecha relación con los principios presupuestales de anualidad y universalidad, y tiene el propósito de eliminar los rezagos presupuestales que se presentan por los bajos niveles de ejecución de las apropiaciones durante la vigencia fiscal.” En este sentido, el abogado afirma, que, “tal como lo expresa […] el mismo demandante” no es posible incluir en el presupuesto una apropiación que no será ejecutada en la misma vigencia fiscal. Indica que, a diferencia de lo anotado por el demandante, una “interpretación correcta” de la Ley 819 de 2003 lleva a concluir que “en ninguna parte de [esta] Ley […] se hace una referencia expresa a la derogatoria de lo establecido en los artículos 17 y 64 de la Ley 715 de 2001 […].” 1.4. Por último, el interviniente afirma en relación con lo presupuestado para el Sistema General de Participaciones de la vigencia de 2004, que “en la ley 921 de 2004 fueron apropiados $1,17 billones de pesos correspondientes a la última doceava de […] la vigencia 2004, y $64 mil millones por concepto de la corrección de la tasa de inflación utilizada para la liquidación del Sistema General de Participaciones de 2004.” 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.[6] Juan Camilo Bejarano Bejarano, en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte (i) inhibirse de estudiar el fondo de la demanda, y, en subsidio, (ii) declarar la exequibilidad de la norma acusada, por las siguientes razones: 2.1. En primer lugar, el interviniente estima que en el caso presente existe una ineptitud de la demanda, en vista de que ésta no respeta los criterios establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Estima que “el actor […] se limita a realizar juicios de valor subjetivos soportados en afirmaciones indefinidas de la norma acusada […] [a pesar de que] en la sentencia citada [C-568 de 2004] la Corte fue enfática en afirmar que la acción de inconstitucionalidad no era la vía judicial adecuada para atacar dicha situación fáctica.” Indica además que el accionante “hace elucubraciones teóricas respecto del funcionamiento del Sistema General de Participaciones, así como calificaciones personales sobre la no inclusión en la ley acusada de la última doceava que compone el sistema, sin demostrar su dicho.“ 2.2. En cuanto al fondo, y tras hacer un breve resumen acerca de las “generalidades del Presupuesto Público Nacional”, de los principios que le rigen y de la adopción del Sistema General de Participaciones, el abogado indica que la exequibilidad de la norma se deriva de lo siguiente: 2.2.1. En primer lugar, señala que “el aforo que aparece en la Ley 921 de 2004 comprende doce doceavas, las cuales corresponden a una de la anterior vigencia, (diciembre de 2004), más once de la vigencia en curso (enero a noviembre de 2005) y, con base en el 100% de ese valor, […] se determina el programa anual de caja, en el cual se establecen los giros mensuales que se efectúan en los 10 primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia a las entidades territoriales.” Punto seguido, afirma que, en virtud del principio de legalidad consagrado en el artículo 345 de la Constitución, y de acuerdo a los artículo 346 superior y 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, “sólo pueden incluirse en la Ley Anual de Presupuesto las apropiaciones que tengan como fundamento un título jurídico de gasto, lo cual para el objeto de la litis tiene su asidero en los artículos 356 y 357 de la Constitución, desarrollados en la Ley 715 de 2001, […]” De otra parte, el interviniente afirma que el nivel de recursos apropiados en la Ley 921 de 2004, es acorde al procedimiento establecido en la Ley 715 de 2001, el cual fue declarado exequible en la sentencia C-568 de 2004.[7] 2.2.2. Adicionalmente, cita algunos apartes de la exposición de motivos del proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia de 2005, e indica que “estas consideraciones permitieron a la rama Legislativa discutir y aprobar la Ley […], sin que los representantes de las distintas regiones colombianas consideraran vulnerados los intereses de las entidades territoriales.” 2.3. El interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que en el caso de que la norma sea declarada inexequible, “se tendrían consecuencias muy significativas sobre la jerarquía de las normas orgánicas y los resultados económicos previstos para el sector público.” En cuanto a lo primero, señala que “asumir la interpretación del demandante dejaría en evidente contradicción lo que ordenan las normas orgánicas, como son la Ley 715 de 2001 en materia de recursos y competencias, y la Ley 819 de 2003, en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal”. En relación con lo segundo, informa que “de un déficit consolidado de 2,5% del PIB, se llegaría a 3% del PIB […] como resultado de incorporar recursos en el Presupuesto de la actual vigencia por $1,2 billones de pesos”, lo cual llevaría a la disminución del monto de “inversión pública” y a la vulneración de los acuerdos internacionales perfeccionados por Colombia. 2.4. Por último, el abogado solicita a la Corte “estudiar la posibilidad de convocar a la audiencia pública establecida en el Decreto 2067 de 1991 en su artículo 12”, con el fin de que el Ministro de Hacienda y Crédito Público explique “con mayor detalle los motivos y argumentos” de la inclusión de los montos referidos en Ley Anual de Presupuesto de la vigencia 2005. 3. Intervención de la Contraloría General de la República.[8] Ximena Ordoñez Barbosa, actuando como representante de la Contraloría General de la República, intervino en el presente proceso solicitando que se declare la exequibilidad de las normas acusadas, por las siguientes razones: 3.1. En primer lugar, la abogada considera que en la sentencia C-568 de 2004 al declarar exequibles los enunciados contenidos en los artículos 17, 53, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001 la Corte “precisó que no se está permitiendo transferir un monto inferior o distinto al que señala la Constitución, por lo tanto el procedimiento diseñado por el legislador para el giro de los recursos, no hace referencia al valor a transferir.” La interviniente sostiene que la norma acusada, en su artículo 2º, “estipuló el monto para el Sistema General de Participaciones, siguiendo el cálculo […] señal[ado] en el artículo 357, tal como lo menciona el documento CONPES Social 90, es decir, un incremento anual de 7,5% discriminado [en] 5,5% por tasa de inflación, 2% por crecimiento de la economía, vale aclarar que el monto de las transferencias no desconoce la cantidad constitucionalmente establecida. || Por consiguiente, la expresión ‘hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia’ contenida en los artículos 17, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001, la cual fue declarad inexequible, no es fundamento para la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 2º de la Ley 921 de 2004, como lo solicita el actor, bajo el entendido de que el procedimiento para la apropiación y giro de los recursos correspondiente al Sistema General de Participaciones no se ha visto modificado.” 3.2. Igualmente, la abogada Ordoñez Barbosa indica que en el componente de rentas del Presupuesto “se debe incluir el monto total de los recursos estimados que se espera recaudar en el año fiscal. De esta manera, no es posible incorporar rentas que se espera recaudar en el transcurso de la vigencia siguiente, puesto que se estaría actuando en violación directa con el principio de anualidad. Así mismo, solo se pueden incluir apropiaciones que se puedan ejecutar dentro de la vigencia fiscal. Por lo tanto, las apropiaciones realizadas en la Ley son las de cuyos pagos se proyectan realizar en la misma vigencia. De esta manera las entidades territoriales deben ejecutar el monto de la apropiación señalada en la ley anual de presupuesto, para el Sistema General de Participaciones, con el fin de dar cumplimiento a lo normado en la Ley 819 de 200, la cual impone que toda partida que se apropie tenga que ser comprometida y ejecutada completamente durante la misma vigencia.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[9] En su concepto, el Procurador solicita que la norma acusada sea declarada exequible en forma condicionada. A continuación se resumen sus argumentos: 1. En primer lugar, el Procurador General plantea que el problema jurídico a resolver en este proceso es “si se presenta una omisión legislativa en el presupuesto de gastos aprobado para el año 2005 que vulnera el Sistema General de Participaciones por disminución de la cuantía de las apropiaciones que por disposición constitucional le corresponden.” 2. El Procurador estudia el “monto anual del Sistema General de Participaciones como parte de la totalidad de los gastos públicos de la vigencia fiscal respectiva.” Tras citar el CONPES Social 90, la Ley 921 de 2004 y el Decreto de Liquidación 4365 de 2004 indica que “para la vigencia fiscal 2005, el procedimiento de programación y distribución, se hizo así: “Sistema General de Participaciones - 2005 Asignaciones Valor apropiado Sección Ministerio de Hacienda Propósito General 2’488’587’478’682 Resguardos indígenas 79’293’228’487 Municipios Ribereños 12’198’958’228 Alimentación Escolar 76’243’488’930 F.O.N.P.E.T. 442’212’235’795 Sección Ministerio de Protección Social Sistema General de Participaciones - Salud 3’586’493’719’277 Sección Ministerio de Educación Nacional Sistema General de Participaciones-Educación 8’563’668’676’642 Total 15’248’697’786’041 *Nota: Incluye 1/12 vigencia 2004 y 11/12 vigencia 2005” Igualmente, presenta un cuadro por medio del cual se observa la manera como se estimó el Sistema General de Participaciones para la vigencia de 2005: Base del cálculo – Año 2004 $14.212 billones Incremento 2004-2005 7.5% § Inflación 5.5% § Incremento adicional 2.0% SGP-2005 $15.278 billones La Vista Fiscal observa que según el CONPES Social 90, para la vigencia 2005 fueron apropiados para el Sistema General de Participaciones 2005, $14.005 billones, correspondientes a once doceavas partes del monto total. Afirma que esta apropiación fue realizada en concordancia con el artículo 85 de la Ley 715 de 2001. Esto, según el Procurador, “podría llevar a concluir que no se presenta una omisión legislativa porque existe un marco normativo vigente que faculta al Gobierno Nacional a elaborar el presupuesto de gastos correspondientes al Sistema General de Participaciones estimando el monto a incluir, con base en el cálculo de los montos totales establecidos constitucionalmente, con lo cual, una vez aforado, se determinará el programa anual de caja. Es decir, se mantiene vigente legalmente la discrecionalidad de aforo de los recursos del Sistema General de Participaciones en la ley anual de presupuesto.” Sin embargo, la Vista Fiscal considera que en “aplicación del principio pro actione” es posible hacer una “segunda lectura al cargo formulado por el ciudadano Toro Giraldo, según el cual vulneró el principio de universalidad del gasto porque no se incluyó y aprobó en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2005 la totalidad del gasto correspondiente al monto total del Sistema General de Participaciones, de conformidad con lo establecido constitucionalmente al respecto, sino sólo 11/12 partes, difiriendo la última doceava para ser incluida en la siguiente”. 3. El Ministerio Público indica que, dado que la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “hasta por el monto a girar en la respectiva vigencia” contenida en los artículo 17, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001, “por considerar […] que esta disposición incidía en la cantidad de recursos que podrían ser transferidos pues los limitaba […]”, y que sobre dicha decisión se fundamenta la demanda del accionante, “es necesario que la Corte decrete la unidad normativa de la discrecionalidad que se demanda en relación con el monto aforado para el Sistema General de Participaciones en la Ley 921 de 2004, con las expresiones ‘estimado que se incluirá en el proyecto de ley anual de presupuesto antes de su presentación’ y ‘proyectado para el presupuesto’ contenidas en el artículo 85 de la Ley 715 de 2001, con el fin de que tanto la decisión contenida en la sentencia C-568 de 2004, como la que se adopte en el proceso de la referencia, no sean inocuas tal como se ha señalado en las sentencia C-228 de 2002 y C-539 de 1999.”[10] Adicionalmente, el Procurador señala que en el caso presente es “procedente la unidad normativa” porque “la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con las disposiciones cuya unidad normativa se solicita, las cuales a simple vista presentan dudas sobre su constitucionalidad en relación con el Acto Legislativo 01 de 2001 y con lo expuesto en la sentencia C-568 de 2004.” 4. Concretamente respecto del problema jurídico a resolver en la presente ocasión, el Procurador indica lo siguiente: “[E]l monto para el 2005 ha debido fijarse en 15.278 billones, y no en 14.005 billones de pesos.” || […] [E]l Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones se formula discute y aprueba anualmente. En tiempo de paz no se puede hacer erogación con cargo al Tesoro que no haya sido decretada por el Congreso e incluida en el presupuesto de gastos, por lo que, a su vez, el proyecto de ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, tal como lo señalan los artículos 345 a 347 de la Constitución. Por tanto, la Ley de Apropiaciones se rige por los principios de vigencia anual y de universalidad del gasto, lo que significa que cada ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos que se pretenden realizar durante la vigencia fiscal respectiva, incluyendo especialmente los que se necesitan para financiar el gasto público social, por tener prioridad sobre cualquier otra asignación, según el artículo 350 de la Constitución. De lo expuesto es claro […] que el precepto parcialmente acusado, vulnera los principios de anualidad y de universalidad del gasto en la aprobación de los recursos del Presupuesto de Gastos y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2005, al no apropiarse la totalidad de los recursos que por mandato constitucional corresponde al Sistema General de Participaciones para la vigencia fiscal de 2005. En consecuencia se solicitará a la Corte que declare la inconstitucionalidad del monto aforado en la Ley de Presupuesto de Rentas y de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2005, como recursos del Sistema General de Participaciones para esta anualidad $14.005 billones, bajo el entendido de que el monto a apropiar […] es el […] de $15.278 billones de pesos, para lo cual el Gobierno Nacional y el Congreso de la República harán los trámites presupuestales para la adición correspondiente.” 5. La Vista Fiscal también solicita que se declare la inexequibilidad del aparte subrayado del “artículo 85 de la Ley 715 de 2001, según el cual el monto ‘estimado o proyectado para la vigencia siguiente del Sistema General de Participaciones que se incluirá en el proyecto de ley anual de presupuesto antes de su presentación’, directriz contenida en el procedimiento de programación y distribución de los recursos del referido sistema.” Esto, pues considera que dicha expresión contenida en el artículo 85, otorga al Ejecutivo la posibilidad de calcular el monto del sistema general de participaciones para una determinada vigencia, apartándose de lo establecido en el art. 357 de la Carta. 6. Adicionalmente, el Procurador General de la Nación señala lo siguiente acerca de las consideraciones desarrolladas en la sentencia C-568 de 2004: “[E]n las regulaciones relacionadas con el gasto público social y especialmente las que desarrollan el Sistema General de Participaciones, contrario a lo expresado en la sentencia C-568 de 2004, el margen de configuración debe trascender lo correspondiente al estado de las finazas públicas y el flujo de caja en lo que tiene que ver con el aforo y ejecución del monto total de los recursos de tal sistema para cada anualidad, porque existe un marco constitucional que así lo exige en función del Estado Social de Derecho. El aforo del Sistema General de Participaciones en cada ley anual de presupuesto debe hacerse por el monto constitucional total y no por menos, porque el sacrificio presupuestal de las regiones en materia de gasto público social se efectuó con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2001 […]. La pretensión legal orgánica de establecer aforos discrecionales parciales en relación con el monto total anual del Sistema General de Participaciones difiriendo el remanente para ser incorporado en otras vigencias, se constituye en un sacrificio adicional que resulta desigual en relación con el tratamiento presupuestal dado a otras secciones de la Ley de Apropiaciones (artículos 11 literal b), 36, Decreto 111 de 1996) a las cuales no se les impone el mismo sacrificio. También se lesiona la prioridad del gasto público social sobre otras asignaciones; la anualidad y universalidad del gasto; los derechos laborales especialmente de quienes prestan los servicios de educación y salud (artículos 15, 47, Ley 715 de 2001); y los principios de la función pública en los entes territoriales. Se compromete el principio de proporcionalidad, porque el sacrificio presupuestal legal no es requerido de manera absoluta, por su condición de adicional al contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2001. El manejo presupuestal anual posterior a la vigencia de dicha reforma constitucional muestra que los ingresos y gastos se vienen incrementando desmesuradamente no por causa del Sistema General de Participaciones, y sus correcciones y controles requieren de otra medidas a la luz de una reinterpretación integral de los principios contributivos y de eficiencia fiscal. La homeostasis presupuestal indica que los ingresos en ciertos sectores económicos se han incrementado ostensiblemente y la base de recaudo tributario se ha ampliado, especialmente en el impuesto de renta. En cambio sí se pueden comprometer por tratamiento presupuestal desigual y desproporcionado derechos laborales o principios de la administración pública que pueden incidir negativamente en la garantía de la prestación de los servicios financiados con los recursos del Sistema General de Participaciones y la ampliación de su cobertura. La libertad de configuración del legislador aplicada al Sistema General de Participaciones debe tener en cuenta no sólo el estado de las finanzas públicas y el flujo de caja sino además el contexto constitucional señalado, por lo que el aforo y ejecución del monto total de este sistema debe hacerse lo más eficientemente posible dentro de la anualidad en virtud de la prioridad del gasto público social sobre cualquier otra asignación y porque no se puede descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos suficientes para atenderlas, lo cual implica su ejecución.” 7. Por las razones anteriores, el Ministerio Público solicita que la Corte Constitucional realice los “siguientes pronunciamientos”: “Declarar INEXEQUIBLE el monto aforado por 14.005 billones de pesos en el Presupuesto de Gastos para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005, contenido en el artículo 2 de la Ley 921 de 2004, destinado al Sistema General de Participaciones, bajo el entendido que el monto a apropiar es por la totalidad para el año 2005, que equivale a 15.278 billones de pesos, para lo cual el Gobierno Nacional y el Congreso de la República harán los trámites presupuestales de adición requeridos. […] Declarar INEXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 85 de la Ley 715 de 2001 ‘estimado que se incluirá en el proyecto de ley anual de presupuesto antes de su presentación’ y ‘proyectado para el presupuesto’.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política. 2. No existe ineptitud de la demanda por errores en la formulación de los cargos El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda, ya que, a su juicio, los cargos elevados por el accionante se fundamentan en consideraciones fácticas y en “juicios subjetivos” que no son pertinentes para ser estudiados en el proceso iniciado por una acción de inconstitucionalidad. El demandante considera que el artículo 2º acusado es inconstitucional, al no incluir para la vigencia del año 2005 una parte de los recursos del Sistema General de Participaciones previstos por la Constitución y las normas orgánicas del presupuesto. Independientemente de que la Corte comparta o no el anterior argumento - lo cual será analizado posteriormente en esta sentencia-, se constata que éste no se fundamenta exclusivamente en consideraciones fácticas, sino que establece una confrontación entre el contenido de la norma legal, y lo consagrado por la Carta. Además, el argumento busca demostrar que entre los dos contenidos normativos, el legal y el constitucional, existe una contradicción que debe conducir a la inconstitucionalidad del presupuesto en lo atinente al sistema general de participaciones. Los hechos mencionados en la demanda son un soporte de la interpretación jurídica de la norma acusada que por tener naturaleza presupuestal inevitablemente comprende una dimensión cuantitativa. Así, la Corte considera que la demanda cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por el Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, se realizará un análisis de fondo. 3. Problemas jurídicos a resolver en el caso presente El demandante estima que el artículo 2º de la Ley 921 de 2004, al apropiar once doceavas del monto del Sistema General de Participaciones establecido en la Constitución para el año 2005, viola, de una parte, el artículo 356 y 357 de la Carta, que establecen las reglas mediante las cuales se rige dicho Sistema, y de otra parte, la normatividad orgánica del presupuesto. El accionante se fundamenta en el argumento según el cual el Legislador incurrió en una omisión legislativa, dado que el monto apropiado para el Sistema General de Participaciones en el Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2005 es menor que la cifra ordenada en el artículo 357 de la Carta. La Corte resolverá el siguiente problema jurídico, de acuerdo a los cargos elevados por el demandante: ¿Vulnera el artículo 357 de la Constitución y el artículo 73 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que se prevea como Presupuesto de Gastos para la vigencia del año 2005, la suma de $91’582’373’460’891 en la medida en que ello resulta insuficiente para cubrir la totalidad de lo debido por la Nación por concepto de transferencias a las entidades territoriales dentro del Sistema General de Participaciones? Para solucionar este problema, la Corte analizará, primero, el cargo según el cual la norma acusada viola el artículo 357 de la Carta, y segundo, el argumento de acuerdo al cual el artículo 2º demandado viola la normatividad orgánica presupuestal. 4. Análisis del primer cargo. El artículo 2º de la Ley 921 de 2004 no viola los artículos 356 y 357 de la Constitución. 4.1. Jurisprudencia de la Corte Constitucional acerca del procedimiento y el momento en el cual se giran los recursos del Sistema General de Participaciones. Como se observa en los antecedentes, el demandante fundamenta en parte la acción de inconstitucionalidad en la sentencia C-568 de 2004. Por esta razón, en el apartado que sigue la Corte hará un resumen de dicha providencia y citará sus aspectos pertinentes. 4.1.1. En la sentencia C-568 de 2004 la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el mismo accionante de la presente ocasión, contra algunas expresiones contenidas en los artículos 17, 53, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001, los cuales, según el demandante, violaban los artículos 356 y 357 de la Constitución, así como también los 14 y 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para una mayor claridad, se procede a citar las disposiciones demandadas en aquella ocasión y a subrayar los apartes específicamente acusados. En negrita se indica lo declarado inexequible. “Artículo 17. Transferencia de los recursos. Los recursos de la participación de educación serán transferidos así: Los distritos y municipios certificados recibirán directamente los recursos de la participación para educación. Los recursos de la participación para educación en los municipios no certificados y los corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento. Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza. Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para educación a los departamentos, distritos o municipios. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para educación del Sistema General de participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia. Artículo 53. Transferencias de los recursos. La apropiación de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud se hará sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la Ley de Presupuesto. Los giros se deberán efectuar en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, a los fondos que para el efecto deben crear y organizar las entidades territoriales. Los giros correspondientes a los aportes patronales se harán directamente a la entidad u organismo que administra las pensiones, cesantías, salud y riesgos profesionales del sector salud de las entidades territoriales, en la forma y oportunidad que señale el reglamento. Artículo 64. Giro de los recursos. Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para salud. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para salud del Sistema General de participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia. La Nación podrá girar los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud directamente a las entidades de aseguramiento o las instituciones prestadoras de servicios de salud, cuando las entidades territoriales no cumplan con las obligaciones propias del ejercicio de las competencias establecidas en la presente ley de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia. Artículo 81. Giro de los recursos de la participación de propósito general. Los recursos de la participación de propósito general serán transferidos así: Los distritos y municipios recibirán directamente los recursos de la participación de propósito general. Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para propósito general a los distritos y municipios. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para propósito general del Sistema General de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia.” Los problemas jurídicos que la Corte resolvió fueron los siguientes: “¿Violan la regulación constitucional del Sistema General de Participaciones (artículos 356 y 357 de la Constitución), las normas que disponen i) que el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación de las entidades territoriales para educación, salud y ‘propósitos generales’, debe determinarse sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto, ii) que dichos recursos se girarán en los primeros diez días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, iii) que en la ley anual de presupuesto se aforará la participación hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia y iv) que la apropiación de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud se hará sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto?” Esta Corporación encontró que eran exequibles todos los enunciados demandados, con excepción de la expresión “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia” contenida en los artículos 17, 64 y 81 acusados, la cual fue declarada inexequible por desconocer el artículo 357 de la Carta. A continuación se exponen los motivos de dicha decisión. En primer lugar, se describió de manera breve lo establecido en el artículo 357 de la Carta, reformado por el Acto Legislativo No 1 de 2001. “El Acto Legislativo 01 de 2001 modificó los artículos 356[11] y 357[12] de la Constitución y sustituyó la participación de las entidades territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación, el Situado Fiscal y las transferencias complementarias al Situado Fiscal, por el Sistema General de Participaciones. Dicho Sistema trata de la financiación de la prestación de los servicios en salud, educación y “propósito general”, a cargo de las entidades territoriales. En particular, el parágrafo transitorio 1º del artículo 357 superior, estableció un valor preciso de la participación que debe ser transferida a los Departamentos, Distritos y Municipios de la siguiente manera: la base inicial sería “el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”; a grandes rasgos, según el parágrafo transitorio 2º, durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de Participaciones crecería en un porcentaje igual a la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional de 2% entre 2002 y 2005 y 2.5% entre 2006 y 2008.[13] Entonces, la norma constitucional establece un monto preciso a apropiar y girar por concepto del sistema general de participaciones. Los artículos constitucionales que se consideran violados en la presente demanda no hacen referencia específica al procedimiento mediante el cual se realiza el giro respectivo. Así, en vista de que el Constituyente no precisó el modo y el tiempo conforme a los cuales debían hacerse dichos giros, el legislador cuenta con un margen de configuración amplio para regular estos temas, atendiendo, entre otros factores, al estado de las finanzas públicas y al flujo de caja, y desde luego, a las normas constitucionales que ordenan la transferencia de un monto concreto.” Posteriormente, la Corte abordó los cargos planteados por el demandante, resolviendo si “al expedir las normas acusadas en ejercicio del amplio margen de configuración con que cuenta en la materia, vulneró las disposiciones superiores descritas.” Se dividió el análisis por grupos de normas: (i) Primero, en relación con “los artículos 17, 53, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001, según los cuales, sobre la base del 100 % del aforo que aparezca en la ley anual del presupuesto se realiza (a) el programa anual de caja –PAC[14], según el cual se determinan los giros mensuales correspondientes al sistema general de participaciones, y (b) las apropiaciones de dichos recursos en el presupuesto[15]”, la Corte consideró, que éstas no desconocían la Constitución en vista de que el procedimiento establecido en ellas no fijaba un monto a transferir a las entidades territoriales: “Si bien estos enunciados indican que el valor de la transferencia depende de lo que sea aforado en la ley anual de presupuesto, no hacen referencia a ningún valor preciso, no contienen ninguna orden para que se transfiera un monto inferior o siquiera distinto al que señala la Constitución; tampoco contienen una prohibición para que dicho monto no se gire. En este sentido, el procedimiento diseñado por el legislador para el giro de los recursos, al no hacer referencia alguna al monto a transferir, no puede ser interpretado de tal forma que lleve a concluir que el legislador violó la norma constitucional e infringió el amplio margen de configuración con el que cuenta.[16] De la misma forma que sucede con toda erogación a cargo del Estado, las normas acusadas remiten a la ley de presupuesto, en la cual han de ser incorporadas las partidas acordes al valor señalado en la Constitución. Sin embargo, no obran pruebas en el expediente de que no se hubiere presupuestado un monto que guarde consistencia con lo ordenado por la Constitución. Por el contrario, el Departamento Nacional de Planeación aportó al presente proceso los documentos CONPES, en los cuales se explica cómo, para los años 2002 y 2003, se incluyeron la totalidad de los montos ordenados en el artículo 357 precitado. De cualquier modo, no corresponde a la Corte, al resolver sobre la presente demanda, determinar la constitucionalidad de normas que no han sido demandadas, tales como las leyes anuales del presupuesto. Por su parte, como la permisión contenida en los artículos demandados no implica una disminución del monto que según la Constitución debe ser transferido a las entidades territoriales, no se afectan las competencias de los Departamentos, Distritos y Municipios en la prestación de los servicios de salud, educación y otros. Tampoco se ven vulnerados los principios del Estado Social de Derecho y los fines de servicio a la comunidad, de promoción de la prosperidad general y de garantía de la efectividad los derechos y deberes constitucionales.” (ii) Segundo, en cuanto a las expresiones “contenid[a]s en los artículos 17, 53, 64, y 81 de la Ley 715 que disponen que los giros deberán efectuarse en los diez primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia”, la Corte consideró que éstas tampoco violan la Constitución, pues el legislador cuenta dentro de su margen de configuración con la posibilidad de establecer el momento y el procedimiento mediante el cual se giran los recursos del Sistema General de Participaciones. En dicha sentencia, se resumió la jurisprudencia con base en la cual fueron declaradas exequibles normas que establecían que el momento para el giro de los recursos de las transferencias territoriales era el lapso comprendido dentro de los primeros 15 días siguientes al bimestre vencido. “Esta Corporación ya ha considerado que el amplio margen de configuración con que cuenta el legislador para determinar el procedimiento mediante el cual se giran los recursos que por Constitución corresponden a las entidades territoriales, incluye la posibilidad de establecer distintos momentos en el que se giran tales recursos. En efecto, en la sentencia C-811 de 2001[17], al analizar una disposición contenida en la Ley 60 de 1993[18] (que regulaba el anterior régimen de transferencias a las entidades territoriales), la Corte consideró que era razonable constitucionalmente que el legislador señalara la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación fuera girada a dichas entidades territoriales ‘por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre’, a diferencia de los departamentos y distritos, para quienes la Ley establecía un giro mensual. La Corte estimó lo siguiente: ‘[L]os ingresos corrientes están (…) destinados a financiar los gastos de las entidades públicas, y (…) el giro mensual a los municipios, generaría una presión importante en las metas de pago de los mismos y en su recaudo, pudiendo llegar a comprometer la liquidez general del sistema, haciendo que los recursos escaseen tanto para los municipios como para las demás entidades. Estas circunstancias precisas, razonablemente debían ser tomadas en cuenta por el legislador al establecer los plazos respectivos para girar el situado fiscal y las participaciones municipales, sin que la diferencia establecida al respecto pueda ser tildada de arbitraria o discriminatoria. No encuentra la Corte en consecuencia ningún elemento de irrazonabilidad o desproporción en la disposición atacada que desvirtúe en este caso el legítimo ejercicio de la potestad de configuración reconocida al legislador en este campo.’ Adicionalmente, la Corte precisó que el pago dirigido al funcionamiento básico del municipio, específicamente en lo relacionado con los pagos laborales y la prestación de los servicios públicos, no podían depender del momento específico en el que se giraran los recursos de las transferencias. Al respecto dijo lo siguiente: ‘[L]a Corte considera necesario recalcar que no existe relación de causa a efecto entre el giro bimestral de la participación a los municipios y la supuesta demora en el pago a los empleados del orden municipal de sus correspondientes sueldos y prestaciones, pues aunque la nación gire cada dos meses los recursos correspondientes a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, los municipios pueden y deben tomar las medidas necesarias para que los empleados reciban el pago de sus salarios y prestaciones en forma oportuna y sin detrimento de sus derechos. Una buena planeación y gestión de los recursos recibidos de la Nación, -a los que se aplica el esquema señalado en el artículo atacado que incluye, cabe recordarlo, además de los giros bimestrales, un giro inicial y un reaforo-, sumada a una buena administración de los recursos propios, debe garantizar el respeto de los derechos de los trabajadores a que alude el demandante. No debe olvidarse en efecto que la participación en los ingresos corrientes de la Nación no es el único recurso con el que cuentan las municipalidades para el cubrimiento de sus obligaciones y que cada entidad dentro de su plan de desarrollo y de sus presupuestos anuales debe establecer los mecanismos de financiación pertinentes que permitan satisfacer el conjunto de las funciones establecidas en cabeza del municipio[19]. (arts. 287, 317 y 339 C.P.) (…) La crisis estructural y los déficit recurrentes de las entidades territoriales y que impiden el pago oportuno de los salarios a sus trabajadores, no se derivan del carácter mensual o bimestral de los giros provenientes de la Nación a que aluden las disposiciones que compara el actor en su demanda. Giros quincenales o hipotéticamente diarios no garantizarían la solución de la problemática estructural que en este campo aqueja el proceso de descentralización en Colombia y que sirve de trasfondo a los argumentos del demandante.’ Así, esta Corporación concluyó que la norma acusada no era contraria a los derechos a la igualdad (artículo 13 de la C.P.) y al trabajo (artículos 25 y 53 de la C.P.) de los trabajadores municipales.” La Corte procedió a aplicar la jurisprudencia citada al caso concreto, concluyendo que eran constitucionales las normas orgánicas que establecían que el giro de los recursos del Sistema General de Participaciones debía ser efectuado dentro de los primeros 10 días del mes inmediatamente siguiente: “[L]os enunciados declarados exequibles en dicha ocasión establecían para el pago de las transferencias a los municipios tiempos más largos que los diez días dispuestos en las normas analizadas en la presente ocasión. Específicamente, la Corte considera que, dado que las rentas se recaudan en un lapso de tiempo específico, es razonable que los giros se realicen habiendo finalizado dicho tiempo. Por esto, las normas acusadas no transgreden los mandatos constitucionales. Lo anterior no obsta para que el legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuración en la regulación de la forma del pago - no del monto total mismo fijado por la propia Constitución- establezca momentos y plazos diferentes.” (iii) Por último, la Corte analizó la constitucionalidad de “los enunciados, contenidos en los artículos 17, 64 y 81 de la Ley 715 que establecen que ‘se aforará’ la participación para educación, salud o propósito generales en la Ley Anual de Presupuesto, ‘hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia’.” Determinó que estas expresiones sí violaban el artículo 357 de la Carta, pues dejaban al arbitrio de las entidades administrativas el cálculo del monto que se transferiría a las entidades territoriales: “La Corte advierte que […] las expresiones que ordenan que el aforo en la Ley Anual del Presupuesto sea realizado ‘hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia’ inciden en la cantidad de recursos que podrían ser transferidos. A pesar de la poca claridad que ofrece la norma analizada, se puede concluir que ésta se refiere a un estimativo o cálculo, que se hace de la ‘participación para [educación, salud o propósitos generales] del Sistema General de Participaciones, en la Ley Anual de Presupuesto (…)’. Por su parte, dicha estimación tiene como punto de referencia el nivel de los giros que se realizan en la vigencia y no el monto establecido en la Constitución. Por lo tanto, la norma limita la estimación presupuestal, de la cual depende el nivel de los recursos apropiados y transferidos, a un límite máximo, fijado éste con base en el monto de los giros en la respectiva vigencia y no en los parámetros establecidos en la propia Constitución. Lo que se ‘girará en la respectiva vigencia fiscal’ depende de diferentes factores, no ajenos a la discrecionalidad de las autoridades fiscales. No obstante, la base y los criterios para el cálculo del nivel de los recursos destinados por la Ley Anual de Presupuesto al Sistema General de Participaciones, no son discrecionales de las autoridades presupuestales, pues éstos corresponden a reglas enunciadas directamente por el constituyente en los artículos 356 y 357 de la Carta. Así, dado que la frase ‘hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia’ acusada toma como referente para el cálculo del presupuesto del Sist...