Sentencia C-1002 de 2004

C-1002-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1002/04 REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA Y REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Agotamiento de los mismos trámites en la determinación del estado de invalidez Para determinar el estado de invalidez de una persona afiliada al régimen de ahorro individual con solidaridad, deben agotarse los mismos trámites que se exigen a un afiliado al régimen solidario de prima media con prestación definida, lo cual incluye la evaluación de la correspondiente junta de calificación de invalidez. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Significado del requisito de certeza INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Insuficiencia argumentativa JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funciones JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Certificación de incapacidad sirve como elemento de juicio para pensión de invalidez y pensión de sobrevivientes Dado que el legislador no circunscribió expresamente el ámbito de funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez a la calificación de la incapacidad con fines de reconocimiento de pensión de invalidez, es posible inferir que también dicha certificación sirve como elemento de juicio para conceder la pensión de sobreviviente, pues para ésta también se requiere la calificación del grado de invalidez del aspirante. De las normas transcritas se deduce que la función de calificación de las condiciones de invalidez que realizan las juntas a que se refiere el Decreto 2463/01 no se agota, como lo sugiere el demandante, con la determinación de las que dan lugar a la concesión de la pensión de invalidez, sino que operan en cualquier caso en que el establecimiento del grado de invalidez sea requisito necesario para otorgar el reconocimiento de una prestación social, lo cual incluye, como es obvio, a la pensión de sobrevivientes. JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Principio de la doble instancia JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Integración y finalidad/JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Miembros no son servidores públicos Las juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien solicite sus servicios. Del contenido de la normativa legal se tiene que el fin de las juntas de calificación de invalidez es la evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social. El dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho. JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedimientos que adelantan no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional Pese a que las normas demandadas utilizan expresiones propias del léxico jurisdiccional como “instancia” y “resolución de controversias”, es evidente que no existe una disposición concreta que les otorgue, ex profeso, la facultad de administrar justicia. De hecho, guardadas las proporciones y respetando las diferencias, la vía gubernativa, que también se tramita en dos instancias y busca la solución de una controversia suscitada con la administración, tampoco es una manifestación del ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, por lo que de la sola existencia de instancias o de la definición de una situación jurídica no puede inferirse que el procedimiento de la referencia encierre la potestad de administrar justicia. Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales que la requieren. JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Creación legal Las juntas de calificación de invalidez son organismos de creación legal, conformados por particulares que tienen a su cargo la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social. A simple vista podría pensarse que como los miembros de las juntas de calificación de invalidez son particulares, dichas juntas son entidades privadas. Sin embargo, diferentes rasgos permiten a la Corte llegar a una conclusión distinta, que obliga a considerar a las juntas de calificación de invalidez como organismos del Sistema de Seguridad Social del orden nacional. El primer criterio que lleva a dicha conclusión es que las juntas de calificación de invalidez son entes de creación legal; para su constitución no interviene la voluntad privada. En segundo lugar, su estructura general está determinada por la ley, lo que indica que no es la iniciativa privada la que señala su composición interna. Adicionalmente, las juntas de calificación de invalidez desempeñan funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la seguridad social. La composición de las juntas de calificación de invalidez está asignada a una autoridad del nivel central de la administración pública: el Ministerio de la Protección Social, autoridad encargada de la vigilancia y control de las juntas. JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Importancia de sus dictámenes Las juntas de calificación de invalidez emiten decisiones que constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión. JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Organismo del sistema de seguridad social/JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Hace parte de la estructura general de la administración pública Teniendo en cuenta que las juntas de calificación de invalidez son organismos del Sistema de Seguridad Social, esta Corte encuentra que las mismas hacen parte de la estructura general de la administración pública. Es indispensable aclarar que incluso las juntas territoriales de calificación de invalidez hacen parte de la estructura de la administración pública del orden nacional pues, estas dependen del Ministerio de la Seguridad Social y no de las entidades territoriales. Ciertamente, a pesar de que las juntas de calificación de invalidez departamentales y regionales tienen jurisdicción en la respectiva entidad territorial, no son dependencias de la estructura administrativa de la misma. Las juntas regionales y territoriales de calificación de invalidez, al ser organismos de creación legal y designación por parte de una autoridad del orden nacional, son dependencias del orden nacional que ejercen funciones territorialmente. Su estructura, organización y funcionamiento están designados por la ley, no por las asambleas departamentales. ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD PUBLICA-Elementos que comprende RESERVA DE LEY Y DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Reglamentación por el Gobierno de las juntas de calificación de invalidez El artículo 43 del a Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar los aspectos concretos que desarrolló en relación con las juntas de calificación de invalidez, respetó el texto constitucional que consagra la reserva de ley para la determinación de la estructura orgánica de las entidades del orden nacional de la administración. Para la Corte, el legislador estableció los principios funcionales, organizacionales y de competencia de las juntas de calificación de invalidez, asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los aspectos vinculados con la ejecución y funcionamiento de la función de calificación de la invalidez. Cuando el legislador dispuso que el Gobierno reglamentara la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, esta Corte entiende que dicha reglamentación está llamada a contener las disposiciones que permitan la puesta en marcha de estos organismos, sin que en manera alguna pueda entenderse que la misma modificará los parámetros estructurales generales indicados en los artículos demandados. FUNCION ADMINISTRATIVA-Modalidades en que se pueden cumplir por particulares La Corte Constitucional ha tenido oportunidad de interpretar esta regla al señalar que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley y que dicha prestación puede revestir tres modalidades: la primera, cuando la ley se los autoriza de manera directa; en segundo lugar, cuando la ley autoriza a las entidades públicas para que mediante acto administrativo entreguen a los particulares el ejercicio de ciertas funciones públicas, con las restricciones y condiciones fijadas por el legislador, y finalmente, cuando los particulares se incorporan a las entidades públicas para trabajar mancomunadamente con ellas. FUNCION ADMINISTRATIVA DE CARACTER PERMANENTE-Asignación a particulares El artículo 123 constitucional no establece una prohibición al legislador para que otorgue a los particulares funciones administrativas permanentes. Pese a lo que podría concluirse de una lectura desprevenida de la norma, el artículo en mención indica que “la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas”, queriendo significar con ello que, cuando las funciones asignadas a los particulares sean temporales, la ley debe fijar el régimen al caso, sin que por ello pueda concluirse que la única manera de conferir funciones públicas a los particulares sea temporalmente. El texto del artículo 210 de la Carta, que debe ser interpretado de manera conjunta con el anterior, constituye un elemento de juicio adicional para aclarar el concepto, pues no establece límite temporal para el ejercicio de funciones públicas por particulares. RECURSOS PARAFISCALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Destinación especifica RECURSOS PARAFISCALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Pago de honorarios a miembros de junta de calificación de invalidez Los honorarios que los miembros de las juntas de calificación reciben por su trabajo provienen evidentemente de los recursos de la seguridad social, cuando son las entidades de seguridad social las que los pagan. No obstante, es evidente que el servicio que las juntas de calificación de invalidez prestan a la comunidad es un servicio relacionado con la seguridad social, pues constituye nada menos que la vía oficial por la cual el sistema califica la pérdida de capacidad laboral de sus beneficiarios. En esta medida, no es cierto que los recursos con que se pagan dichos honorarios se destinen a objetivos diferentes y ajenos a la seguridad social. Todo lo contrario: los honorarios de las juntas de calificación de invalidez financian una actividad íntimamente ligada con este aspecto de la realidad colombiana, por lo que es legítimo que provengan del mismo sistema. CONTROL FISCAL-Honorarios de los miembros de las juntas de calificación de invalidez La Corporación encuentra que los honorarios que la ley establece para remunerar la función de los miembros de las juntas de calificación de invalidez no desconoce el control fiscal sobre el manejo de los dineros públicos, porque los que se reciben por concepto de honorarios ingresan en el patrimonio privado, donde el Estado pierde competencia de fiscalización. Como el cargo de la demanda es infundado, la Corte declarará exequible la norma en relación con el mismo. JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Miembros están sometidos a las inhabilidades e incompatibilidades legales Referencia: expediente D-5178 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 Actor: Guillermo García Betancur Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá D. C, doce (12) de octubre de dos mil cuatro (2004) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Jaime Araujo Rentería -quien la preside-, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo García Betancur, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el artículos 40 numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, por considerarlos contrarios a los artículos 3º, 4º, 6º, 13, 29, 31, 48, 53, 113, 114, 115, 116, 119, 121, 122, 123, 125, 127, 136, 150, 152, 189, 209, 210, 211, 228, 229, 277, 336, 338, 355 y 365. II. NORMAS DEMANDADAS Se transcribe el texto de la norma acusada. Ley 100 de 1993 (diciembre 23) por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones ARTICULO 42. Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. En las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y determinará su origen. Las comisiones estarán compuestas por un número impar de expertos, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los honorarios de los miembros de la comisión serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante. ARTICULO 43. Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Créase la Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez con sede en la capital de la República, integrada por un número impar de miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Esta Junta, que será interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas. Los honorarios de los miembros de la Junta serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de su secretaria técnica y de las juntas regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para la calificación de la invalidez y demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento. PARAGRAFO. Los miembros de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez de que trata el artículo anterior, no tienen el carácter de servidores públicos III. LA DEMANDA En primer lugar, el demandante considera que las normas impugnadas vulneran el derecho a la igualdad, por cuanto “existe un trato diferente e injustificado en el procedimiento establecido para determinar la pensión de invalidez por riesgo común en el régimen de prima media con prestación definida y en el de ahorro individual con solidaridad...” pues se impone un trámite adicional para verificar la condición de inválido en detrimento de los afiliados del sistema de prima media. Este requisito de acudir a la Junta de Calificación para lograr el reconocimiento de la pensión de invalidez tampoco se impone para los afiliados que solicitan la pensión de sobrevivientes, lo cual contraría el precepto constitucional en referencia. Así mismo, el impugnante estima que los potenciales beneficiarios de prestacionales asistenciales por incapacidad permanente parcial o de pensiones por muerte se les priva del procedimiento de doble instancia, el cual está previsto exclusivamente para los casos de invalidez y el régimen de prima media. De otra parte, la demanda sostiene que las normas atacadas, al trasladar la resolución de los conflictos de la seguridad social en materia de incapacidad laboral a las Juntas de Calificación de Invalidez, sustituyeron a la rama judicial en la solución de este tipo de controversias, de suerte que se desplazó una función jurisdiccional a un órgano no jurisdiccional. Frente al particular, el actor refiere algunos ejemplos de interpretación de las normas en comento para concluir que las distintas ramas del poder público reconocen el contenido jurisdiccional de las funciones ejercidas por las Juntas de Calificación de invalidez y la calidad de funcionarios judiciales de sus miembros. En conclusión, y con apoyo en la jurisprudencia de la Corte, asegura que, la potestad jurisdiccional no puede ser trasladada a los particulares en forma permanente. De igual manera, el actor considera que las normas acusadas atentan contra el debido proceso pues “al permitir que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional sea ejercida en cualquier tiempo para regular el procedimiento de las juntas de calificación de invalidez somete a la voluntad y arbitrio del funcionario de turno la fijación de los trámites y procedimientos para el funcionamiento de estas juntas”, omitiendo el señalamiento de las pautas procesales del trámite ante las mismas. El demandante advierte que la atribución de funciones judiciales a las juntas de calificación afecta los principios de imparcialidad e independencia de las decisiones judiciales, toda vez que la asignación de la función nominadora de sus miembros recae en el Ministerio de Protección Social, quien también cumple funciones de inspección y vigilancia de las entidades del sistema de seguridad social. Así también, concluye que la función de resolver controversias asignada a las juntas en mención es diferida “a unos entes cuya índole y naturaleza no define la ley y cuya función jurisdiccional no autoriza la Constitución Nacional...” y que en su parecer podrían tener funciones administrativas. En el tercer cargo, el demandante, al contrastar los requisitos jurisprudenciales sobre atribución de funciones administrativas a los particulares, arguye que la delegación de dichas funciones prevista en las disposiciones materia de debate, no cumple con las condiciones exigidas por la Constitución. En este orden de ideas, afirma el actor que las normas demandadas son contrarias al artículo 48 de la Constitución Nacional, que prevé la seguridad social como servicio público prestado bajo la dirección del Estado, pues sea como función jurisdiccional o como función administrativa, la competencia para definir la invalidez resulta indelegable. Las normas cuestionadas, señala el accionante, omiten señalar un criterio bajo el cual se ejercería la vigilancia de la función administrativa delegada y se apartan del texto constitucional en lo referente a las funciones administrativas trasladables a particulares, pues al asignar a las juntas un conocimiento exclusivo se sustraen completamente de la esfera de la autoridad pública. Igualmente, en concepto del impugnante, los artículos demandados desconocen el carácter transitorio del ejercicio de la función pública por los particulares, en este caso la función administrativa delegada, dejando de establecer una frontera temporal para el desempeño de la misma y prescindiendo de indicar su estructura orgánica y ubicación en el esquema de la administración. De otro lado sostiene que la seguridad social por ser un servicio público y la decisión de las controversias sobre esta materia una función pública, es evidente que en este caso la ley no reguló el ejercicio de dicha función y la prestación del servicio, para delegar su reglamentación al Gobierno Nacional, hecho que desconoce el artículo 150 numeral 10 de la Carta. A criterio del actor, existe una violación de las disposiciones que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria y el otorgamiento de facultades extraordinarias, en razón del desconocimiento de la reserva legal establecida en la Constitución para el ejercicio de la función reglamentaria del Presidente de la República con respecto al otorgamiento de funciones administrativas a los particulares. En este mismo sentido, agrega que “no existe tampoco constancia alguna de que el gobierno hubiera solicitado expresamente facultades para dictar normas que permitieran el desarrollo de la función pública por los particulares.” Así las cosas, las normas bajo estudio dejan al arbitrio del ejecutivo el señalamiento de las condiciones para el ejercicio de la función delegada en los particulares y el régimen jurídico aplicable, circunstancia ésta que a todas luces resulta irregular para el demandante. El impugnante alega que los artículos acusados, al prever un régimen de remuneración por honorarios a favor de los integrantes de las juntas de calificación e imponer la carga del pago a las entidades pertenecientes al sistema de seguridad social, contrarían el inciso cuarto del artículo 48 de la Constitución Nacional, pues se está haciendo una destinación de los recursos de dichas instituciones para fines ajenos a la seguridad social. Por lo mismo, las referidas disposiciones desconocen las normas superiores que prohíben decretar a favor de personas auxilios, indemnizaciones, entre otras erogaciones que no hayan sido reconocidas previamente. En este mismo sentido, el actor indica que se permitió al Gobierno fijar las tarifas sobre remuneración de los integrantes de las juntas de calificación pero se omitió señalar el método para su determinación. Aclara también que las normas impugnadas no se refieren a las tasas o contribuciones previstas para recuperación de costos por servicios prestados, como facultad que puede ser delegada por el Congreso al Ejecutivo. Finalmente, el actor considera que los artículos demandados, al exonerar a los integrantes de las juntas de calificación de la calidad de servidores públicos, los sustrajo del control de legalidad, del régimen de responsabilidad estatal previsto en el artículo 90 de la Carta y del control fiscal que impone la Constitución en su artículo 267 a quienes desempeñan funciones públicas, desconociendo de esta forma que “los recursos del sistema de seguridad social tienen el carácter de públicos y que por ende son materia del control fiscal”. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de la Protección En representación del Ministerio de la referencia, intervino en el proceso el abogado Jorge Ernesto Angarita Rodríguez para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993. El Ministerio se opone a que se declare la inconstitucionalidad de las normas demandadas pues considera que “no existe la pretendida violación a la Constitución Política que señala el actor, cuestionamiento que, además, surge de una interpretación que se da a las normas atacadas y no de su contenido...”. Con respecto al cargo de la demanda según el cual los artículos demandados crearon un mecanismo de calificación de invalidez exclusivo para el régimen de prima media con prestación definida y que se excluyó de las actuaciones de estas juntas a los jueces, considera que no se ajusta a la realidad. El Ministerio estima que las Juntas de Calificación de Invalidez “son un mecanismo legal constitucionalmente válido, establecido con el propósito legítimo de unificar el procedimiento de calificación...” que cubre a todo el Sistema de seguridad social integral, con el objeto de proteger a quienes han padecido un pérdida de capacidad laboral y soportados por los recursos administrativos de las entidades de previsión, mas no con el valor de las cotizaciones como erróneamente se señala en la demanda. Para el Ministerio de la referencia, las juntas no tienen carácter jurisdiccional ni administrativo; fueron concebidas como un mecanismo mediante el cual todos los integrantes del sistema de seguridad social pueden acceder a un análisis técnico-científico, objetivo y especializado para verificar la situación médica y laboral de las incapacidades de los usuarios. En tal sentido, afirma que existen numerosos pronunciamientos judiciales que coinciden en señalar que las actuaciones de estos organismos se limitan a aspectos puramente técnicos y que su labor es meramente pericial, de suerte que la solución de las controversias que surgen con ocasión de los derechos pensionales se encuentra en cabeza de la rama judicial. Dicha función tiene como propósito adicional el de permitir al trabajador afiliado al sistema acudir ante un organismo técnico que califique su incapacidad y determine si hay lugar al reconocimiento de la pensión de invalidez, sin necesidad de acudir a un proceso judicial previo. Así, las juntas dan la posibilidad de obtener de manera expedita un conocimiento técnico sobre el estado de capacidad laboral de quien padece una patología y que podría tener derecho a una pensión, en aras de proteger al usuario que se encuentra en condición de invalidez y que tendría que acudir a un proceso judicial con el consecuente detrimento económico. Igualmente, para el Ministerio resulta claro que el contenido de las normas atacadas sobre el funcionamiento de las juntas y la sujeción de los dictámenes proferidos por éstas al control judicial, en virtud de que los experticios mencionados, no hacen tránsito a cosa juzgada, dado que no ostentan la calidad de actuaciones judiciales. Dichas normas tampoco señalan que se tratan de organismos propios de la rama ejecutiva ni que sus miembros sean servidores públicos. De otro lado, el Ministerio precisa que el cargo sobre violación del principio de igualdad configura la ineptitud de la demanda al referir una proposición jurídica inexistente, pues la ley señala idénticos procedimientos para el régimen de ahorro individual y el de prima media, de suerte que no se vislumbra discriminación alguna. De igual forma, el procedimiento de doble instancia está previsto para los casos de calificación de invalidez como para la incapacidad permanente parcial. En relación con la violación de las normas de rango superior sobre la separación de poderes, estima que las “juntas de calificación de invalidez no sustituyen a la rama judicial en el conocimiento y decisión para las controversias…”, pues cuando existe inconformidad sobre los dictámenes expedidos por las juntas, la competencia recae sobre los jueces laborales. Para el Ministerio, la creación de las juntas es una opción frente a la negativa de reconocimiento de la pensión de invalidez por parte del asegurador. En conclusión, las juntas no tienen la calidad de jueces ni los reemplaza en su función, por lo que sus decisiones no hacen tránsito a cosa juzgada, dado que las controversias sobre la pérdida de capacidad laboral son conocidas en última instancia por los jueces laborales ni tampoco son de naturaleza administrativa. Con respecto al cargo sobre desconocimiento de las normas constitucionales por delegación de funciones administrativas en particulares, el Ministerio considera que “el servicio calificación de pérdida de capacidad laboral es prestado por entidades privadas sin ánimo de lucro, sin personería jurídica que ejercen una función pública de orden legal pues allí no opera una delegación del Estado, siendo vigiladas, coordinadas y controladas a través del Ministerio de la Protección social...”. El control disciplinario de la función que desempeña estas juntas es ejercido por la Procuraduría General de la Nación. En lo referente a la utilización inconstitucional de los recursos de la seguridad social, el Ministerio aclara que la definición sobre la capacidad laboral de una persona no es en modo alguno una situación ajena al sistema de seguridad social y por el contrario se encuentra íntimamente relacionada con el derecho a la seguridad social, pues se trata del acceso que tiene un usuario a la pensión de invalidez. Por lo mismo, el pago de los honorarios de los miembros de las juntas en comento no se realiza con cargo a los dineros previstos para la cancelación de las pensiones sino que se sufraga con los recursos destinados a gastos administrativos y que el sistema reconoce a las administradoras del mismo. Así las cosas, “las normas censuradas se limitaron a precisar quién debía pagar los honorarios de las juntas, con un claro espíritu de protección al afiliado o beneficiario que podría no contar con la capacidad económica para asumir dicho costo...”. En lo relativo al carácter de públicos de dichos honorarios y la consecuente extensión de parafiscalidad de las cotizaciones a los mismos, el Ministerio concluye que carece de completo asidero legal, pues la parafiscalidad no puede predicarse de la remuneración de terceros que prestan sus servicios al sistema de seguridad social. Finalmente, en lo que al control disciplinario se refiere, el Ministerio precisa que dicho control existe sobre los integrantes de las juntas de calificación, pues se encuentran sometidos a los mismos controles disciplinarios de los servidores públicos en razón de su calidad de particulares que ejercen funciones públicas. 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público En calidad de apoderado especial, Gustavo Adolfo Osorio García, el Ministerio de Hacienda solicita desestimar las pretensiones de la presente acción por considerar que los artículos acusados se ajustan plenamente a la Constitución. En su intervención, el Ministerio señala algunas características sobre el sistema de calificación de invalidez: es un dictamen de carácter técnico asimilado a un experticio o peritaje sobre la capacidad para trabajar del usuario y constituye la prueba idónea sobre la incapacidad laboral. Reviste la posibilidad de tramitarse previa o simultáneamente a la presentación de la solicitud de pensión ante la administradora de pensiones. Además, cuenta con un procedimiento de doble instancia que no por esto se asimila a un debate de carácter jurisdiccional. Los peritos o miembros de las juntas no están subordinados al Gobierno Nacional a pesar de ser éste su nominador y no adquieren por este solo hecho la calidad de servidores públicos. La entidad de previsión social es la encargada de cubrir los costos que por honorarios demande dicho servicio. Finalmente, las controversias que se ventilan ante estas juntas no son de naturaleza judicial ni dan lugar al desplazamiento de la función jurisdiccional pues el usuario tiene a su disposición la posibilidad de acudir a la vía ordinaria. Con relación al desconocimiento del principio de igualdad por las normas acusadas, el Ministerio aclara que dicha inferencia es errónea, pues basta con leer el artículo 69 de la Ley 100 de 1993, para señalar que existe igual procedimiento para obtener la pensión de invalidez en cada uno de los sistemas de seguridad social. Considera que “tampoco es cierta la supuesta omisión del legislador en lo que tiene que ver con la calificación de la invalidez para fines de la pensión de sobrevivientes...” pues en este evento es posible hacer una aplicación analógica que prevé la ley cuando de situaciones similares se trata. Así mismo, en lo relativo a la vulneración del principio de la doble instancia para los beneficiarios de la incapacidad permanente parcial y pensiones de muerte, el interviniente manifiesta que el sistema de calificación de invalidez no es un trámite administrativo ni jurisdiccional sino un procedimiento de carácter técnico que facilita al administrado el proceso de reclamación ante la entidad de pensiones o ante el juez competente si fuera el caso”, de suerte que lo dicho por el actor no se ajusta a la estructura legal establecida por el legislador en la Ley 100 de 1993. En concepto del Ministerio de Hacienda, el hecho de permitir al Gobierno Nacional establecer las condiciones para el ejercicio de una función de carácter técnico, propia de un auxiliar de la justicia, no contradice los preceptos de rango superior que rigen la materia, pues no existe reserva legal al respecto. Por lo tanto, no es cierto que las funciones de las juntas deban señalarse mediante una norma de jerarquía legal. Para ese Ministerio es claro que la garantía de imparcialidad de los miembros de las Juntas permanece intacta, aún cuando su designación corresponde al Ministerio de Protección Social, pues dichos integrantes no se encuentran subordinados a la administración pública, dado que se trata de auxiliares de la justicia, además de que no ostentan la calidad de servidores públicos. En este orden de ideas, para el Ministerio, el actor “desconoce que existen personas y órganos que colaboran con la administración o con la justicia para el logro de sus fines y que no pueden ser clasificadas en una u otra categoría” (jurisdiccionales o administrativas), de suerte que no puede predicarse tampoco la calidad de órganos de la administración de las juntas de calificación de invalidez ni se está en presencia de la asignación de funciones administrativas a particulares. En lo referente al ejercicio de la actividad de los miembros de las juntas, el Ministerio considera que, por tratarse de auxiliares de la justicia, ésta implica una remuneración como cualquier otro servicio público o privado, por lo que contrario a lo argumentado en la demanda, el pago de sus honorarios “más que una indebida destinación de recursos de la seguridad social, se trata de la retribución justa por un servicio, que tiene además protección constitucional”. Así, dicha remuneración es un gasto directamente relacionado con el sistema de seguridad social, el cual no es sufragado por el Estado ni por el afiliado, sino con cargo a los recursos de la entidad de previsión social, y que obedece a un gasto administrativo. Por lo mismo, estos honorarios no son una tasa o contribución sino una retribución determinada en este caso por el Gobierno Nacional para limitar el costo de un servicio regulado. Por último, en lo relativo al control fiscal, el Ministerio señala que la afirmación del actor al respecto resulta a todas luces improcedente, pues “los miembros de las juntas no administran recursos públicos sino que perciben una remuneración por un servicio realizado...” y “su responsabilidad está medida por las normas y principios propios de la función pública”, de suerte que responden en el ejercicio de sus funciones de la misma manera que los funcionarios públicos. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, Eduardo Maya Villazón, solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones. Para la Procuraduría es claro que, en virtud del derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución, cualquier persona puede acudir en igualdad de condiciones ante las juntas de calificación de invalidez cuando estime conveniente controvertir los derechos que considera adquiridos y que le han sido negados por la entidad a la que se encuentra afiliado, por lo que la concurrencia antes estas juntas, en primera o segunda instancia, se predica de cualquiera de los regímenes de afiliación al sistema general de pensiones y contiene los mismos requisitos para uno y otro sistema, hecho que no lesiona de manera alguna el principio de la igualdad. Igualmente, el Ministerio público estima que las juntas de calificación de invalidez son un claro ejemplo de descentralización por colaboración, pues en ella las personas privadas ejercen funciones administrativas y no tienen el carácter de servidores públicos; son “organismos autónomos privados, sin personería jurídica, creados por ley, sus integrantes los designa el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y sus decisiones son de carácter obligatorio, sujetas a supervisión, control y vigilancia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que autoriza su funcionamiento.” Así, la ley 100 de 1993 y el Decreto 1346 de 1994 señalan que las juntas son un servicio que puede ser prestado por los particulares, bajo la vigilancia del Estado. Sus miembros son particulares que en cumplimiento de su función emiten dictámenes de carácter técnico y expiden actos administrativos autorizados por la ley, susceptibles de ser recurridos. Están sometidos a las inhabilidades e incompatibilidades, responsabilidad, impedimentos y recusaciones de los jueces de la República. Por lo tanto, a criterio de la Procuraduría, sus decisiones no son actos jurisdiccionales sino actos administrativos de carácter técnico y especializado que tienen como fin adjudicar un derecho o resolver una controversia. Vistas así las cosas, la adjudicación de funciones administrativas a particulares, como ocurre en el caso de las juntas de calificación, no es contraria al texto superior. Las normas acusadas, a su juicio, se ajustan a la Constitución, pues el Gobierno Nacional desarrolló la potestad reglamentaria y ejerció válidamente sus competencias, en razón de la facultad otorgada por el Congreso al Presidente de la República para reglamentar el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez. Por otra parte, en vista de que los actos administrativos no son absolutos y son susceptibles de recursos, no es inconstitucional establecer legalmente los medios de defensa para controvertir los dictámenes médicos, como actos de trámite proferidos por las juntas y pueden ser desvirtuados también por vía judicial. Con relación al funcionamiento de las juntas de calificación, la Procuraduría señala que no existe reserva de ley para legislar a este respecto y que dichos organismos se financian con el pago que efectúe la entidad de previsión o seguridad social, la sociedad administradora o la compañía de seguros a la que se encuentra vinculado el afiliado. De igual manera, aprecia que los honorarios cancelados a los miembros de las juntas en mención corresponden a contraprestaciones por los servicios que prestan al sistema de seguridad social, pues son el importe que se cobró por el ejercicio de su función y no pertenecen a recursos del Sistema. Finalmente, el Ministerio Público concluye que dentro las normas impugnadas no se incluyen donaciones, auxilios o indemnizaciones a favor de las juntas de calificación por parte del Congreso u otras ramas del poder público que permita inferir violación de los preceptos constitucionales. Tampoco se vislumbra monopolio alguno en razón de la libertad que se otorga a los usuarios en la selección del régimen pensional. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de los artículos demandados, ya que los mismos hacen parte de una ley de la República. 2. Problemas jurídicos Los problemas jurídicos planteados por la demanda entrañan la violación de 32 normas constitucionales. Por este motivo, antes que resumirlos en un solo apartado de la sentencia –como ha sido usual-, la Sala los expondrá al iniciar cada capítulo correspondiente. Hecha esta advertencia, entra la Corte a estudiar el primer grupo de cargos de la demanda. 3. Violación del principio de igualdad constitucional y del principio de la doble instancia. Inhibición de la Corte. De acuerdo con el primer conjunto de cargos, la Sala debe establecer si, como lo dice el actor, i) es contrario al principio de igualdad que las juntas de calificación estén destinadas únicamente a calificar la invalidez de las personas cobijadas por el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, pero no para calificar la invalidez de las personas afiliadas al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. La Corte debe establecer también si ii) quebranta el principio de igualdad el hecho de que, como lo afirma el actor, las juntas de calificación de invalidez operen para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, pero no de una pensión de sobreviviente -respecto de la cual también puede haber aspirantes inválidos-. En tercer lugar, la Corte debe clarificar si iii) se violenta el principio constitucional de la doble instancia al no permitírsele a los aspirantes a una pensión de invalidez o de sobreviviente agotar las dos instancias para obtener la prestación requerida. a. Las juntas de calificación de invalidez determinan el estado de invalidez tanto en el régimen solidario de prima media con prestación definida como en el régimen de ahorro individual con solidaridad. En lo que tiene que ver con el primer problema jurídico, la Corte advierte que, tal como lo señala el demandante, las juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez se encuentran reguladas en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, que a su vez están incluidos en el Capítulo III del Título II de la Ley 100 de 1993, que regula el tema de la pensión de invalidez por riesgo común en el régimen solidario de prima media con prestación definida. No obstante, pese a que por su ubicación en el texto de la Ley 100 podría decirse que las juntas de calificación de invalidez califican la invalidez de los afiliados al régimen solidario de prima media con prestación definida pero no los del régimen de ahorro individual con solidaridad, del texto del artículo 69 de la misma ley es claro que también se requiere la calificación de las juntas de calificación de invalidez para determinar el estado de invalidez de las personas afiliadas al régimen de ahorro individual con solidaridad. Así se desprende del contenido de la norma citada, que indica que, “El estado de invalidez, los requisitos para obtener la pensión de invalidez, el monto y el sistema de su calificación en el régimen de ahorro individual con solidaridad, se regirá por las disposiciones contenidas en los artículos 38, 39, 40 y 41 de la presente Ley”, siendo el artículo 41 el que señala que el estado de invalidez se determinará de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 42, 43 y siguientes, lo cual quiere indicar que se determina previa evaluación de las juntas de calificación de invalidez. En suma, para determinar el estado de invalidez de una persona afiliada al régimen de ahorro individual con solidaridad, deben agotarse los mismos trámites que se exigen a un afiliado al régimen solidario de prima media con prestación definida, lo cual incluye la evaluación de la correspondiente junta de calificación de invalidez. En estos términos, no se necesitan más argumentos para advertir que el cargo por violación del principio de igualdad parte de una premisa errada, ajena por completo a la normativa de la Ley 100 de 1993, pues las normas acusadas no establecen diferencia de trato alguna. Así pues, en la medida en que de las normas demandadas no se deriva ninguna diferencia de trato, a esta Corte le queda imposible verificar si aquellas son violatorias del derecho a la igualdad. Ya que la premisa de la cual parte el demandante no encuentra sustento normativo, el cargo de inconstitucionalidad incumple con el requisito de la certeza, descrito por la Corte como la exigencia por la cual un cargo de inconstitucionalidad debe plantear una verdadera oposición entre el texto de la norma legal que se acusa y el texto de la Carta que se estima violado. El requisito de la certeza en los cargos de inconstitucionalidad significa –lo ha dicho la Corte- “que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[1] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[2] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[3]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’ ”[4] Por un motivo similar, de acuerdo con la definición hecha por la Corte Constitucional, el cargo del demandante incurre en el defecto de la insuficiencia argumentativa, pues el actor no alcanza a demostrar por qué la norma impugnada es inconstitucional a la luz del artículo 69 de la Ley 100, que es el que directamente la complementa[5]. Por las razones anteriores, esta Corte se inhibirá de analizar el cargo de este literal. b. Las juntas de calificación de invalidez no sólo determinan la incapacidad para efectos del reconocimiento de pensiones de invalidez sino, también, para el reconocimiento de pensiones de sobrevivientes Frente al segundo cargo de la demanda, por el cual el actor afirma que el legislador viola el principio de igualdad porque las juntas de calificación de invalidez no califican la invalidez cuando se trata del reconocimiento de una pensión de sobreviviente, la Sala observa que el cargo carece de fundamento. Ciertamente, el demandante se limita a advertir que como los artículos 42 y 43 están ubicados en el capítulo que se refiere a la pensión de invalidez en el régimen solidario de prima media con prestación definida, aquellas agotan allí sus competencias, por lo que la ley no las faculta para certificar incapacidades destinadas al reconocimiento de otros derechos. No obstante, de la lectura del artículo 42 de la Ley 100 es posible inferir que el legislador no hizo distinción alguna al momento de señalar las competencias de las juntas de calificación de invalidez, en relación con el tipo de pensión que podría reconocerse a partir de la certificación de la incapacidad. En efecto, el artículo 42 de la Ley 100 establece que las juntas califican la invalidez y determinarán su origen, sin especificar si dicha incapacidad está destinada al reconocimiento de una pensión de invalidez o de una pensión de sobreviviente. Del mismo modo, el artículo 69 de la Ley 100, ya citado, advierte que la calificación de las juntas de calificación de invalidez se requiere para determinar el estado de invalidez de las personas afiliadas al régimen de ahorro individual con solidaridad, sin hacer distinciones respecto de la prestación que dicha calificación sustenta. Nuevamente, el artículo indica que “El estado de invalidez, los requisitos para obtener la pensión de invalidez, el monto y el sistema de su calificación en el régimen de ahorro individual con solidaridad, se regirá por las disposiciones contenidas en los artículos 38, 39, 40 y 41 de la presente Ley”, sin que se haga la aludida diferenciación. En esta medida, dado que el legislador no circunscribió expresamente el ámbito de funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez a la calificación de la incapacidad con fines de reconocimiento de pensión de invalidez, es posible inferir que también dicha certificación sirve como elemento de juicio para conceder la pensión de sobreviviente, pues para ésta también se requiere la calificación del grado de invalidez del aspirante. De hecho, así lo entendió el reglamento al señalar que el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez se aplicará a todos “trabajadores y servidores públicos del territorio nacional de los sectores público y privado, trabajadores independientes afiliados al Sistema de Seguridad Social y pensionados por invalidez”, pero en particular se aplicará “a las personas con derecho a las prestaciones y beneficios contemplados en la Ley 21 de 1982, Ley 100 de 1993, Ley 361 de 1997, Ley 418 de 199” y, entre otras, a las personas “que requieran el certificado de pérdida de capacidad laboral para reclamar un derecho o para aportarlo como prueba en procesos judiciales o administrativos”. (Decreto 2463 de 2001) El artículo 3º del mismo Decreto advierte que las juntas regionales de calificación de incapacidad resolverán en primera instancia la solicitud de calificación de invalidez para los eventos en que dicha calificación sea indispensable para reclamar un derecho o una prestación económica derivada de la seguridad social. Dice así la norma citada: Artículo 3°. Calificación del grado de pérdida de la capacidad laboral. Corresponderá a las siguientes entidades calificar el grado de pérdida de la capacidad laboral en caso de accidente o enfermedad: 5. Las juntas regionales de calificación de invalidez en primera instancia, en los siguientes casos: a) Cuando se solicite la calificación de la invalidez, para el pago de prestaciones asistenciales y/o económicas por parte de las entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social y entidades de previsión social o entidades que asuman el pago de prestaciones De las normas transcritas se deduce que la función de calificación de las condiciones de invalidez que realizan las juntas a que se refiere el Decreto 2463/01 no se agota, como lo sugiere el demandante, con la determinación de las que dan lugar a la concesión de la pensión de invalidez, sino que operan en cualquier caso en que el establecimiento del grado de invalidez sea requisito necesario para otorgar el reconocimiento de una prestación social, lo cual incluye, como es obvio, a la pensión de sobrevivientes. Así que, por este aspecto, la demanda tampoco expone una premisa cierta, pues de la normativa acusada no es posible deducir la diferencia de trato de que habla el actor. El impugnante advierte que la norma establece una diferencia de trato entre los beneficiarios de la pensión de invalidez y los de la pensión de sobrevivientes, pero de lo dicho es claro que tal diferencia no existe. Como la premisa del cargo de la demanda no es cierta, el cargo es inepto. La Corte se inhibirá de pronunciarse a este respecto por falta de certeza y suficiencia argumentativas. c. Los trámites adelantados ante las juntas de calificación de invalidez no son violatorios del principio de la doble instancia Independientemente del hecho de que, según la jurisprudencia nacional, el principio de la doble instancia no es absoluto, por lo cual el ordenamiento jurídico puede prever trámites en los que no se conciba el agotamiento del recurso de apelación[6], lo cierto es que en los procedimientos adelantados ante las juntas de calificación de invalidez éste principio sí se manifiesta, y de manera plena. En efecto, basta con asomarse al texto del artículo 43 para certificar que la Junta Nacional de Calificación de invalidez “tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas”. Ahora bien, si a lo anterior se agrega que las juntas de calificación de invalidez están llamadas a calificar la invalidez en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y en los procedimientos de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, porque tal es la conclusión de los dos literales anteriores, entonces el cargo de la demanda pierde todo fundamento. Por lo mismo que la Corte se inhibió de emitir pronunciamiento respecto de los dos cargos iniciales, esta Sala se inhibirá de hacerlo en relación con el cargo de la doble instancia, pues no es cierto que a la luz de las normas pertinentes en los procedimientos adelantados ante las juntas de calificación de invalidez el legislador haya previsto una única instancia. En suma, la Corte se inhibe de pronunciarse sobre este cargo por falta de certeza del mismo. 4. Violación de las normas sobre separación de poderes y otorgamiento de funciones jurisdiccionales a particulares Con esta acusación el demandante alega que los artículos impugnados confieren a las juntas de calificación de invalidez facultades permanentes de naturaleza jurisdiccional, lo cual se encuentra proscrito por la Constitución Política en su artículo 116. Así las cosas, el problema jurídico que debe resolverse es si las juntas de calificación de invalidez ejercen este tipo de funciones y, de ser así, si dicha potestad es compatible con las normas constitucionales pertinentes. a. Las juntas de calificación de invalidez no ejercen jurisdicción Las juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien solicite sus servicios[7]. Del contenido de la normativa legal se tiene que el fin de las juntas de calificación de invalidez es la evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social. El dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho. No obstante, del texto de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 se tiene que mientras las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez califican en primera instancia la invalidez y determinan su origen, la Junta Nacional de calificación de Invalidez resuelve en segunda instancia las controversias que sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas, lo cual, en principio, sugiere que dichos organismos ostentan una potestad de resolución de conflictos que podría catalogarse como jurisdiccional. Sin embargo, pese a que las normas demandadas utilizan expresiones propias del léxico jurisdiccional como “instancia” y “resolución de controversias”, es evidente que no existe una disposición concreta que les otorgue, ex profeso, la facultad de administrar justicia. De hecho, guardadas las proporciones y respetando las diferencias, la vía gubernativa, que también se tramita en dos instancias y busca la solución de una controversia suscitada con la administración, tampoco es una manifestación del ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, por lo que de la sola existencia de instancias o de la definición de una situación jurídica no puede inferirse que el procedimiento de la referencia encierre la potestad de administrar justicia. Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales que la requieren. En esa medida, los dictámenes que las juntas de calificación expiden no tienen la virtud de resolver de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez ni de producir efectos de cosa juzgada, que es como propiamente la jurisprudencia constitucional ha definido la función jurisdiccional. En efecto, la Corte Constitucional, ha señalado que “el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal”[8]. El reconocimiento de que los dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez no son pronunciamientos de naturaleza judicial que diriman de manera definitiva las controversias surgidas en relación con la calificación de la pérdida de incapacidad laboral ha sido corroborado por la Corte Suprema de Justicia, tribunal para el cual el legislador, por conducto de los artículos 41, 42 y 43, sencillamente estableció un procedimiento de dos instancias, que no es ni administrativo ni judicial, para determinar el grado de incapacidad laboral, pero en manera alguna desplazó a los jueces en la función de señalar, en último término, la titularidad de los derechos que se reclaman. Al respecto es enfática la Sentencia de la Sala de Casación Laboral, del 29 de septiembre de 1999, que a continuación se cita in extenso. 2. Para determinar el estado de invalidez, la ley 100 de 1993 estableció un procedimiento de dos instancias y para ello adjudicó la competencia exclusiva a las Juntas Regionales de calificación de Invalidez y a la Junta Nacional de calificación de Invalidez. 3. El legislador de 1993 sustrajo de la órbita de las mismas entidades o personas que cubren el riesgo de invalidez la determinación de ese estado y dispuso que cualquier discusión sobre la reducción de la capadidad laboral fuera definido por las juntas regionales y la nacional ya mencionadas. (…) Aunque se reitera que en virtud de las normas antes citadas, la prueba idónea del estado de invalidez que genere el derecho a la pensión correspondiente es el dictamen emitido por las Juntas de Calificación de Invalidez, regionales y nacional, cuya obtención impone agotar el trámite señalado en la ley 100/93 y en sus decretos reglamentarios, ello no significa la imperiosa necesidad de hacerlo en forma previa a la presentación de la demanda, sin desconocer el inmenso beneficio que conlleva acompañar a la misma el correspondiente resultado. Tampoco puede concluirse que dichas disposiciones establecieron un requisito de procedibilidad, como lo dice el Tribunal, ni un desplazamiento hacia las Juntas de Calificación de Invalidez de la facultad decisoria sobre la existencia del derecho pensional en cuestión. La negativa parcial o total de la pensión de invalidez es, en esencia, un conflicto jurídico y como tal, su conocimiento está atribuido por la Constitución Política y por la propia ley laboral al juez del trabajo (artículo 2° del CPL). La jurisdicción, como facultad del Estado para dirimir los conflictos, corresponde a los órganos judiciales y no puede ser transferido a los particulares, como son las Juntas en cuestión, dado que ellos no administran justicia. Bajo el anterior planteamiento, es evidente que los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de 1993 no podían colocar en cabeza de entes privados (juntas regionales y nacional de calificación de invalidez) la competencia y la jurisdicción para definir el conflicto jurídico que suscite el reconocimiento de la pensión de invalidez, lo cual no se o...