Sentencia C-099 de 2019

C-099-19 Sentencia C-099/19 PROTOCOLO DE ENMIENDA AL CONVENIO DE INTEGRACION CINEMATOGRAFICA IBEROAMERICANA-Revisión formal y material/PROTOCOLO DE ENMIENDA AL CONVENIO DE INTEGRACION CINEMATOGRAFICA IBEROAMERICANA-Exequible En relación con el aspecto formal, la Corte concluye que tanto en el proceso de formación del instrumento internacional sometido a control, como en el proceso de formación del proyecto de ley en el Congreso de la República (fase legislativa) y en la fase posterior a la legislativa, se cumplieron las exigencias requeridas por la Constitución y las normas del bloque de constitucionalidad, que en este caso operan como parámetro de control. Asimismo, revisado el contenido de las disposiciones, la Corte encontró que el Protocolo de enmienda no encuentra objeción constitucional alguna ya que persigue, principalmente, facilitar y complementar la ejecución del Convenio de Integración Cinematográfica y Audiovisual Iberoamericana, y extender su ámbito de aplicación material, no solamente al componente cinematográfico sino, en general, al campo audiovisual, al tiempo de ampliar su ámbito de aplicación geográfico, potencialmente a todos los Estados Iberoamericanos. Lo anterior, con miras a fortalecer el propósito de contribuir al desarrollo en materia audiovisual y cinematográfica de los países iberoamericanos, y a la integración de los referidos países, mediante una participación equitativa en la actividad audiovisual y cinematográfica regional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Características El numeral 10º del artículo 241 de la Constitución le atribuye a la Corte Constitucional la competencia para examinar la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. De acuerdo a lo expresado en reiterada jurisprudencia, dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviado directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que este Tribunal debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo, y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano. ENMIENDAS A LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y SUS LEYES APROBATORIAS-Ámbito de control de constitucionalidad Cuando la Carta habla de tratados también hace referencia a las enmiendas. En tales condiciones, mutatis mutandi, las enmiendas están sometidas al mismo procedimiento de aprobación y control constitucional que los tratados, por lo cual la Corte, conforme al numeral 10 del artículo 241 superior, es competente para pronunciarse de manera automática y previa sobre las leyes que aprueban enmiendas a un tratado. Y, como lo ha señalado en repetidas ocasiones esta Corporación, éste es un control completo de constitucionalidad, por razones de fondo y también de forma. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES QUE LOS APRUEBAN-Reglas y subreglas jurisprudenciales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INSTRUMENTOS INTERNACIONALES-Implica el deber de revisar la competencia de quien participó en el proceso de negociación y adopción del convenio/TRATADO INTERNACIONAL-Adhesión CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reglas jurisprudenciales/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Procedimiento previo antes de un trámite legislativo en el que se adopten medidas que puedan afectarlas directamente DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES-Jurisprudencia constitucional PROTOCOLO DE ENMIENDA AL CONVENIO DE INTEGRACION CINEMATOGRAFICA IBEROAMERICANA-Trámite legislativo PROTOCOLO DE ENMIENDA AL CONVENIO DE INTEGRACION CINEMATOGRAFICA IBEROAMERICANA-Fines/PROTOCOLO DE ENMIENDA AL CONVENIO DE INTEGRACION CINEMATOGRAFICA IBEROAMERICANA-Elementos centrales/PROTOCOLO DE ENMIENDA AL CONVENIO DE INTEGRACION CINEMATOGRAFICA IBEROAMERICANA-Antecedentes normativos Referencia: Expediente LAT-443 Revisión de constitucionalidad de la Ley 1827 del 23 de enero de 2017, “por medio de la cual se aprueba el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007”. Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplimiento de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión constitucional de la Ley 1827 del 23 de enero de 2017, “por medio de la cual se aprueba el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007”. I. ANTECEDENTES La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, atendiendo lo previsto en el numeral 10º del artículo 241 de la Constitución Política, envió fotocopia autenticada de la Ley 1827 de 2017, “por medio de la cual se aprueba el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007”[1]. Mediante Auto del 17 de febrero de 2017, el despacho del magistrado sustanciador[2] asumió el conocimiento del presente asunto y dispuso, en primer lugar, oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los secretarios de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes de las citadas Corporaciones, para que certificaran, en relación con la Ley 1827 de 2017, lo siguiente: (i) las fechas de las sesiones en que se discutió y votó el proyecto de ley; (ii) el quórum deliberatorio y decisorio, especificando el número de integrantes que lo conformaron al momento de discutir y votar el proyecto de ley, en las distintas etapas; (iii) las mayorías, especificando el número de votos con los cuales se aprobó el proyecto de ley, en las distintas etapas; (iv) el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2003, relacionado con los términos para la realización de los debates en cada una de las cámaras; (v) el cumplimiento de lo señalado en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 (inciso adicionado al artículo 160 C. P.), especificando para cada debate el día en que se efectuó el anuncio, el día en que se realizó su votación, así como el número y fecha de las actas y Gacetas del Congreso en las que consten dichas actuaciones; (vi) el cumplimiento de lo señalado en el numeral 1º del artículo 157 C.P. y el artículo 9º del Acto Legislativo 01 de 2003 (artículo 161 C.P.), indicando, de manera expresa, el día en que se efectuó la publicación del informe de conciliación, los números, fechas de las actas y de las Gacetas del Congreso correspondientes, remitiendo en todo caso el ejemplar respectivo. En segundo lugar, solicitó a los Secretarios Generales que remitieran copia de las Gacetas del Congreso, en físico y en medio magnético, en las que hayan sido publicadas las actas y ponencias referidas a las actuaciones indicadas. Del mismo modo, pidió relacionar en la certificación correspondiente los números de Gacetas y las actuaciones en ellas contenidas y que, en caso de que alguna de las Gacetas aun no hubiere sido publicada, informaran a la Corte expresamente sobre ese particular, señalando el motivo por el cual ese trámite aún no ha sido llevado a cabo. De igual manera, requirió al Ministerio de Relaciones Exteriores para que certificara quiénes suscribieron en nombre de Colombia el instrumento internacional materia de revisión, cuáles eran sus poderes, y si sus actos fueron confirmados por el Presidente de la República. Adicionalmente, se ordenó la fijación en lista, para efectos de permitir la intervención ciudadana, y se dispuso la comunicación de la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República para los fines del artículo 244 de la Constitución Política, al Ministerio de Cultura y al Ministerio de Relaciones Exteriores, para los efectos señalados en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. En la misma forma, se invitó a (i) Escuela Nacional de Cine, Proimágenes Colombia (La Casa del Cine), Universidad Autónoma del Caribe, INPAHU, Corporación Unificada Nacional de Educación Superior (CUN), Fundación Universitaria Manuela Beltrán, Politécnico Santa Fe de Bogotá, Corporación Universitaria UNITEC, Corporación Educativa Taller 5, Corporación Escuela de Artes y Letras, Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo, Universidad Central y Politécnico Jaime Isaza Cadavid; (ii) Academia Colombiana de Jurisprudencia y DeJusticia; y (iii) a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, Nacional, Distrital Francisco José de Caldas, Militar, Externado de Colombia, UIS, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, Pontificia Bolivariana, Santo Tomas, Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga; para que, en caso de estimarlo conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de rendir concepto sobre la ley de la referencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, se dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia, en los términos del artículo 7° del Decreto 2067 de 1991. Efectuados los trámites constitucionales y legales propios de este asunto, y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede esta Corte a decidir sobre la exequibilidad del tratado y de la ley que lo aprueba. II. TEXTO DEL PROTOCOLO DE ENMIENDA QUE SE REVISA Y DE SU LEY APROBATORIA “LEY 1827 DE 2017 (enero 23) Diario Oficial No. 50.125 de 23 de enero de 2017 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se aprueba el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Visto el texto del “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007. (Para ser transcrito: Se adjunta copia fiel y completa del texto en español del Protocolo, certificada por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa en los archivos de ese Ministerio y consta de cinco (5) folios). PROYECTO DE LEY No. “Por medio de la cual se aprueba el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007. El Congreso de la República Visto el texto del “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007. (Para ser transcrito: Se adjunta copia fiel y completa del texto en español del Protocolo, certificada por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa en los archivos de ese Ministerio y consta de cinco (5) folios). El presente proyecto de ley consta de once (11) folios. PROTOCOLO DE ENMIENDA AL CONVENIO DE INTEGRACIÓN CINEMATOGRÁFICA IBEROAMERICANA. Los Estados Parte del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana: CONSCIENTES de la necesidad de fortalecer y ampliar el desarrollo cinematográfico y audiovisual de los países iberoamericanos; TENIENDO en cuenta que la Conferencia de Autoridades Cinematográficas de Iberoamérica, en su XIII Reunión Ordinaria, celebrada en la ciudad de Santiago de Compostela, Reino de España, los días 19 y 20 de mayo de 2004, aprobó la introducción de ciertas enmiendas al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana, suscrito en la ciudad de Caracas, el 11 de noviembre de 1989; CONSIDERANDO que la Conferencia de Autoridades Cinematográficas de Iberoamérica, en su XV Reunión Ordinaria, celebrada en la ciudad de Bogotá, República de Colombia, el día 14 de julio de 2006, resolvió la introducción de otras enmiendas al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana, suscrito en la ciudad de Caracas, el. 11 de noviembre de 1989; OBSERVANDO que la Conferencia de Autoridades Cinematográficas de Iberoamérica, en su XVI Reunión Ordinaria, celebrada en la ciudad de Buenos Aires, República Argentina, el día 18 de julio de 2007, resolvió estudiar con detalle las enmiendas propuestas con el propósito de suscribirlas en su próxima Reunión; Han acordado efectuar ciertas enmiendas en el Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana (denominado en lo adelante “el Convenio”), y para estos efectos han resuelto concertar el siguiente Protocolo de Enmienda al mencionado Instrumento internacional: ARTÍCULO I. El Título del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Convenio de Integración Cinematográfica y Audiovisual Iberoamericana” ARTÍCULO II. El tercer Considerando del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Con el propósito de contribuir a un efectivo desarrollo de la comunidad cinematográfica de los Estados Parte”. ARTÍCULO III. El Artículo IV del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Son Parte del presente Convenio, los Estados que lo suscriban y ratifiquen o se adhieran al mismo”. ARTÍCULO IV. El Artículo V del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Las Partes adoptarán las medidas necesarias, de conformidad con la legislación vigente en cada país, para facilitar la entrada, permanencia y circulación de los ciudadanos de los Estados Parte que se encarguen del ejercicio de actividades destinadas al cumplimiento de los objetivos del presente Convenio”. ARTÍCULO V. El Artículo VI del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Las Partes adoptarán las medidas necesarias, de conformidad con su legislación vigente, para facilitar la importación temporal de los bienes provenientes de los Estados Parte destinados al cumplimiento de los objetivos del presente Convenio”. ARTÍCULO VI. El Artículo IX del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Las Partes impulsarán la creación en sus Cinematecas de secciones dedicadas a cada uno de los Estados Parte”. ARTÍCULO VII. El Artículo XIII del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Las Partes promoverán la presencia de la cinematografía de los Estados Parte en los canales de difusión audiovisual existentes o por crearse en cada uno de ellos, de conformidad con la legislación vigente de cada país”. ARTÍCULO VIII. El Artículo XV del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Las Partes protegerán y defenderán los derechos de autor, de conformidad con las leyes internas de cada uno de los Estados Parte”. ARTÍCULO IX. El Artículo XVI del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: Este Convenio establece como sus órganos principales: La Conferencia de Autoridades Audiovisuales y Cinematográficas de Iberoamérica (CAACI) y la Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana (SECI). Son órganos auxiliares: El Consejo Consultivo de la CAACI y las Comisiones a que se refiere el Artículo XXIII”. ARTÍCULO X. El Artículo XVII del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “La Conferencia de Autoridades Audiovisuales y Cinematográficas de Iberoamericana (CAACI) es el órgano máximo del Convenio, Organismo Internacional dotado de personalidad jurídica y capacidad para celebrar toda clase de actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos con los Estados Parte de la Conferencia, con terceros Estados y con otras Organizaciones Internacionales. Estará integrada por los Estados Parte de este Convenio, a través de los representantes de sus autoridades competentes en la materia, debidamente acreditados por vía diplomática, conforme a la legislación vigente en cada uno de los Estados Miembros. La CAACI establecerá su reglamento interno. La CAACI podrá invitar a sus reuniones, a Estados que no sean Parte del Convenio, así como a otros organismos, asociaciones, fundaciones o cualquier ente de derecho privado, y a personas naturales. Sus derechos y obligaciones serán determinados por el reglamento interno de la CAACI”. ARTÍCULO XI. El primer párrafo del Artículo XVIII queda enmendado en los términos siguientes: “La CAACI tendrá las siguientes funciones: - Formular la política general de ejecución del Convenio. - Evaluar los resultados de su aplicación. - Aceptar la adhesión de nuevos Estados. - Estudiar y proponer a los Estados Parte modificaciones al presente Convenio. - Aprobar Resoluciones que permitan dar cumplimiento a lo estipulado en el presente Convenio. - Impartir instrucciones y normas de acción a la SECI. - Designar al Secretario Ejecutivo de la Cinematografía Iberoamericana. - Aprobar el presupuesto anual presentado por la Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana (SECI). - Establecer los mecanismos de financiamiento del presupuesto anual aprobado. - Conocer y resolver todos los demás asuntos de interés común”. ARTÍCULO XII. El Artículo XIX del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “La CAACI se reunirá en forma ordinaria una vez al año, y extraordinariamente a solicitud de más de la mitad de sus miembros o del Secretario Ejecutivo, de conformidad con su reglamento interno”. ARTÍCULO XIII. El Artículo XX del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “La Secretaría Ejecutiva de la cinematografía Iberoamericana (SECI) es el órgano técnico y ejecutivo. Estará representada por el Secretario Ejecutivo designado por la CAACI”. ARTÍCULO XIV. El artículo XXI del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “La SECI tendrá las siguientes funciones: - Cumplir los mandatos de la conferencia de Autoridades Audiovisuales y Cinematográficas de Iberoamérica (CAACI). - Informar a las autoridades cinematográficas de los Estados Parte, cerca de la entrada en vigor del Convenio y la ratificación o adhesión de nuevos Estados. - Elaborar su presupuesto anual y presentarlo para su aprobación a la Conferencia. - Ejecutar su presupuesto anual. - Recomendar a la conferencia fórmulas que conduzcan a una cooperación más estrecha entre los Estados Parte en los campos cinematográfico y audiovisual. - Programar las acciones que conduzcan a la integración y fijar los procedimientos y los plazos necesarios. - Elaborar proyectos de cooperación y asistencia mutua. - Informar a la conferencia sobre los resultados de las Resoluciones adoptadas en las reuniones anteriores. - Garantizar el flujo de la información a los Estados Parte. - Presentar a la conferencia el informe de sus actividades, así como de la ejecución presupuestaria”. ARTÍCULO XV. Se agrega un Artículo, a continuación del Artículo XXI, con la redacción siguiente: “La CAACI establecerá por reglamento el funcionamiento del Consejo Consultivo, el cual estará integrado por no menos de tres de los Estados Parte de este Convenio, y se reunirá a solicitud del Secretario Ejecutivo. El Consejo Consultivo desempeñará funciones de asesoría respecto a las materias que sean sometidas a su consideración por la SECI”. ARTÍCULO XVI. El Artículo XXII del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “La Conferencia de Autoridades Audiovisuales y Cinematográficas de Iberoamérica (CAACI) podrá establecer Comisiones de Trabajo en las áreas de producción, distribución y exhibición cinematográfica u otras de interés. Las comisiones de trabajo estarán integradas por los representantes de los Estados Parte interesados y tendrán las funciones que la CAACI estime apropiadas. En cada una de las Partes funcionará una comisión de trabajo para la aplicación de este Convenio, la cual estará presidida por la autoridad cinematográfica designada por su respectivo gobierno”. ARTÍCULO XVII. El Artículo XXIII del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: ''El Secretario Ejecutivo gozará en el territorio de cada uno de los Estados Parte de la capacidad jurídica y los privilegios indispensables para el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la legislación interna de cada una de las Partes”. ARTÍCULO XVIII. El Artículo XXV del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “El presente Convenio no afectará cualesquiera acuerdos o compromisos bilaterales asumidos en el campo de la cooperación o coproducción cinematográfica entre los Estados Parte”. ARTÍCULO XIX. El Artículo XXVI del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “El presente Convenio queda abierto a la adhesión de cualquier Estado Iberoamericano, del Caribe o de habla hispana o portuguesa, previa aprobación de la CAACI”. ARTÍCULO XX. El Artículo XXVII del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Cada Parte comunicará por vía diplomática al Estado sede de la SECI el cumplimiento de los procedimientos legales internos para la aprobación del presente Convenio y el Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado sede lo informará a los demás Estados Parte y a la SECI”. ARTÍCULO XXI. El Artículo XXVIII del Convenio queda enmendado en los términos siguientes: “Las dudas o controversias que puedan surgir en la interpretación o aplicación del presente Convenio serán resueltas por la CAACI”. ARTÍCULO XXII. Los Artículos XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX, XXXI y XXXII del Convenio deberán leerse como XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX, XXXI, XXXII y XXXIII, respectivamente. ARTÍCULO XXIII. El presente Protocolo de Enmienda podrá ser suscrito por aquellos Estados Parte del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana. ARTÍCULO XXIV. El original del presente Protocolo, cuyos textos en castellano y portugués son igualmente auténticos, será depositado en el Estado sede de la SECI, que enviará copias certificadas a los países miembros del Convenio para su ratificación o adhesión. ARTÍCULO XXV. Los instrumentos de ratificación o adhesión serán depositados en el Estado Sede de la SECI, el cual comunicará a los Estados Parte y a la SECI cada depósito y la fecha del mismo. ARTÍCULO XXVI. El presente Protocolo entrará en vigor cuando nueve (9) de los Estados signatarios hayan efectuado el depósito del Instrumento de Ratificación en los términos del Artículo anterior. Para los demás Estados el presente Protocolo entrará en vigor a partir de la fecha del depósito del respectivo instrumento de Ratificación o Adhesión. El presente Protocolo se considerará como parte integrante del Convenio al entrar en vigor. Hecho en Córdoba, España, a los veintiocho días del mes de noviembre de dos mil siete en dos ejemplares, en idioma castellano y portugués, igualmente auténticos. Por la República Argentina Jorge Álvarez Presidente del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales Por la República de Bolivia María del Carmen Almendras Embajadora Extraordinaria y Plenipotenciaria Por la República Federativa de Brasil Manoel Rangel Director Presidente de la Agencia Nacional do Cinema Por la República de Chile Carola Leiva Russell Secretaria Ejecutiva del Consejo del Arte y la Industria Audiovisual Por la República de Colombia David Melo Director de Cinematografía del Ministerio de la Cultura Por la República de Costa Rica Mercedes Ramírez Aviles Directora General del Centro Costarricense de Producción Cinematográfica Por la República de Cuba Benigno Iglesias Tovar Vicepresidente Primero del Instituto Cubano de Arte e Industria Cinematográficas Por la República de Ecuador Jorge Luis Serrano Director Ejecutivo del Consejo nacional de Cinematografía de Ecuador Por el Reino de España Fernando Lara Director General del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales Por los Estados Unidos Mexicanos Marina Stavenhagen Directora General del Instituto Mexicano de Cinematografía Por la República de Panamá Carlos Aguilar Navarro Director General del Sistema Estatal de Radio y Televisión LA SUSCRITA COORDINADORA DEL GRUPO INTERNO DE TRABAJO DE TRATADOS DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS INTERNACIONALES DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA CERTIFICA: Que la reproducción del texto que antecede es copia fiel y completa de la copia certificada por el Depositario del texto del “PROTOCOLO DE ENMIENDA AL CONVENIO DE INTEGRACIÓN CINEMATOGRÁFICA IBEROAMERICANA”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007, documento que reposa en los archivos del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales de este Ministerio y consta en cinco (5) folios. Dada en Bogotá, D.C., a los siete (07) días del mes de julio de dos mil quince (2015). MARÍA ALEJANDRA ENCINALES JARAMILLO Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO Presidencia de la República Bogotá, D. C., 21 de julio de 2015 Autorizado. Sométase a la consideración del Honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales. (Fdo.) JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN La Ministra de Relaciones Exteriores, (Fdo.) MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR DECRETA: ARTÍCULO PRIMERO. Apruébase el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007. ARTÍCULO SEGUNDO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo. ARTÍCULO TERCERO. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Dada en Bogotá, D. C., a los Presentado al Honorable Congreso de la República por la Ministra de Relaciones Exteriores y la Ministra de Cultura. MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR Ministra de Relaciones Exteriores MARIANA GARCÉS CÓRDOBA Ministra de Cultura RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO Presidencia de la República Bogotá, D. C., 21 de julio de 2015 Autorizado. Sométase a la consideración del Honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales. (Fdo.) JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN La Ministra de Relaciones Exteriores, (Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar. DECRETA: Artículo 1º. Apruébase el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007. Artículo 2º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, suscrito en la ciudad de Córdoba, España, el 28 de noviembre de 2007, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo. Artículo 3º. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. El Presidente del Honorable Senado de la República, ÓSCAR MAURICIO LIZCANO ARANGO El Secretario General del Honorable Senado de la República, GREGORIO ELJACH PACHECO El Presidente de la Honorable Cámara de Representantes, MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ El Secretario General de la Honorable Cámara de Representantes, JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE EJECÚTESE, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política. Dada en Bogotá, D. C., a 23 de enero de 2017. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN La Ministra de Relaciones Exteriores, MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR La Ministra de Cultura, MARIANA GARCÉS CÓRDOBA”. III. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Relaciones Exteriores El 7 de abril de 2017, la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales (E) del Ministerio de Relaciones Exteriores[3] solicitó la declaración de constitucionalidad de la Ley 1827 de 2017, debido a que cumplió con los requisitos formales previstos en la Constitución Política para su suscripción y aprobación legislativa, y su contenido consulta los principios y postulados que gobiernan al Estado colombiano y su política exterior[4]. Adicionalmente, señaló: - El objetivo del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana es contribuir al desarrollo de la cinematografía dentro del espacio audiovisual de los países iberoamericanos y a su integración, mediante una participación equitativa en la actividad cinematográfica regional (artículo I). - La adhesión de Colombia al Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana es indispensable si se pretende seguir impulsando la industria cinematográfica colombiana, en un marco Constitucional de integración regional, toda vez, que las enmiendas introducidas fortalecen el texto inicial, cuya aprobación permitirá seguir trabajando en la consolidación de la integración de los países iberoamericanos, a través de diferentes políticas comunes para el fomento y la difusión de las producciones independientes. Luego de reseñar sumariamente el contenido del Protocolo de enmienda, advirtió respecto de su estado actual que en los archivos del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, reposan notificaciones relativas al depósito de tres instrumentos de ratificación del Protocolo. Explicó que el mismo entrará en vigor cuando nueve de los Estados signatarios hayan efectuado el depósito del instrumento de ratificación. 2. Corporación Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica “Proimágenes Colombia” El 7 de abril de 2017, la Directora de la Corporación Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica “Proimágenes Colombia”[5] solicitó la declaratoria de constitucionalidad del Protocolo de enmienda, resaltando su capacidad de permitir un impulso adicional a la industria cinematográfica del país y a los destacados desarrollos que se han dado en los últimos años[6]. Señaló que el Acuerdo Latinoamericano de Cooperación Cinematográfica –suscrito en Caracas el 11 de noviembre de 1989 y aprobado mediante la Ley 155 de 1994– ha permitido impulsar el desarrollo cinematográfico y audiovisual de la región, de acuerdo con las finalidades inicialmente previstas. Así, explicó, que bajo la formulación de la Conferencia de Autoridades Cinematográficas de Iberoamérica y la creación del Fondo Iberoamericano de ayuda “Ibermedia”, se ha concretado un trascendente programa de estímulos a la coproducción de películas, donde han podido realizarse obras cinematográficas que han contribuido al fortalecimiento del sector y de la cultura[7]. Sostuvo que de una lectura detenida de la enmienda objeto de control constitucional, se puede concluir que además de no contradecir las finalidades previstas en la Carta Política de 1991 en materia de promoción y fomento del acceso a la cultura, plantea una mejora considerable en el lenguaje de la norma y establece mayores herramientas en favor de los procesos de coproducción, ampliando la concepción de lo cinematográfico hacia lo audiovisual, lo que encuadra de forma muy conveniente con la realidad y los desarrollos normativos que actualmente existen en el sector. Precisó: “Los desarrollos tecnológicos de los últimos años han llevado a que el límite entre el lenguaje cinematográfico y otras formas audiovisuales sea cada vez menos palpable, pues entre las plataformas digitales, los contenidos VOD (video on demand), la generación de procesos transmediáticos y otros tipos de materialización del lenguaje de imágenes en movimiento, se ha forjado la necesidad de comprender estos procesos como parte de un todo y no como elementos aislados. En respuesta a esto, actualmente existen desarrollos normativos que extienden beneficios inicialmente exclusivos de la industria cinematográfica, hacia lo audiovisual; esto permite evidenciar la importancia de estas iniciativas bajo el contexto normativo general que abarca las leyes 397 de 1997, 814 de 2003, 1185 de 2008 (Ley de Patrimonio), 1556 de 2012, así como diversas leyes aprobatorias de instrumentos internacionales”[8]. Adicionó que el hecho de que la institución ahora denominada Conferencia de Autoridades Cinematográficas y Audiovisuales de Iberoamérica (CAACI), pueda gozar de personería jurídica como organismo internacional, permite un mayor campo de acción y mejores posibilidades que podrían tener resultados tan convenientes como el fondo Ibermedia. 3. Academia Colombiana de Jurisprudencia El 17 de abril de 2017, la Academia Colombiana de Jurisprudencia[9] solicitó la declaración de exequibilidad del Protocolo y de la Ley 1827 de 2017 que lo aprueba, ya que no encontró vulnerada ninguna norma de la Constitución Política[10]. Luego de explicar que este Tribunal es competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad de un protocolo de enmienda a un convenio o tratado internacional, con fundamento en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (num. 2º); referir los antecedentes y el objetivo del Protocolo modificatorio del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana; y analizar la consonancia y armonía del instrumento internacional con los artículos 9, 70, 71 y 227 de la Constitución Política, concluyó que apertura amplias posibilidades para los ciudadanos de los Estados Parte, “en cuanto al ejercicio de sus derechos a la educación y la cultura, a la creación intelectual y su expresión en películas de cine y otros medios audiovisuales”[11]. Adicionalmente, señaló que el Protocolo promueve la integración con los estados ibéricos, latinoamericanos y del Caribe. 4. Universidad Externado de Colombia El 6 de abril de 2017, el Departamento de Propiedad Intelectual de la Universidad Externado de Colombia[12] le solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible la Ley 1827 de 2017[13]. Explicó que uno de los puntos fundamentales del Protocolo es establecer a la Conferencia de Autoridades Cinematográficas y Audiovisuales de Iberoamérica (CAACI) como máximo órgano del Convenio y otorgarle personería, y, adicionalmente, crear órganos auxiliares a la misma, lo que no contradice la carta fundamental. Sin embargo, y dado el cambio de la expresión obra “cinematográfica” a “audiovisual” realizada por el Protocolo, peticionó que la Corporación resalte la importancia que reviste la aceptación del término “obra audiovisual” como el género al cual pertenece la obra cinematográfica y se pronuncie acerca de los beneficios que trae consigo el desarrollo de obras y producciones audiovisuales, sin que estos estén restringidos únicamente a las obras cinematográficas. 5. Corporación Universitaria UNITEC El 7 de abril de 2017, el rector de la Corporación Universitaria UNITEC[14], con el concurso de su programa de Cine y Televisión, le solicitó a la Corporación declarar que la Ley 1827 de 2017 es constitucional[15]. Señaló que no encuentra inconsistencias en la propuesta de enmienda de algunos artículos del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana y que no se desvirtúa el propósito de esa normativa regional; además, que las modificaciones corresponden con la finalidad de los países parte de fortalecer la producción, distribución y exhibición del cine latinoamericano e iberoamericano. 6. Universidad Santo Tomás El 18 de abril de 2017, profesores de la Universidad Santo Tomás[16] solicitaron que se declare la constitucionalidad del Protocolo de Enmienda del Convenio de Cinematografía de Iberoamérica y de la Ley 1827 de 2017[17]. Luego de analizar la competencia de este Tribunal para conocer de la constitucionalidad del Protocolo de enmienda; revisar el cumplimiento de los requisitos formales de suscripción y aprobación en el órgano legislativo del instrumento internacional; y verificar la concordancia del Protocolo con el Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana, concluyeron que los cambios materiales introducidos hacen frente a las necesidades actuales de los Estados Parte al ampliar el objeto del tratado internacional a los medios audiovisuales, y no solo cinematográficos, en atención a la utilización de las nuevas tecnologías en el siglo XXI, con lo cual se garantizan los postulados constitucionales, en especial los artículos 8, 226 y 227 de la Constitución Política. 7. Universidad Militar Nueva Granada de Colombia El 21 de abril de 2017, la Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada de Colombia[18] solicitó declarar la exequibilidad de la Ley 1827 de 2017, al encontrar que no vulnera la Constitución pues busca que “Colombia esté a la vanguardia en la escena de la cinematografía regional”[19], lo que resalta como “una forma más de integración de los países iberoamericanos que, por medio de políticas culturales, en el caso concreto a través de la cinematografía, se logren espacios importantes que ayuden [a] estrechar los lazos con otros Estados”[20]. 8. Universidad Autónoma de Bucaramanga El 26 de abril de 2017, el decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Autónoma de Bucaramanga[21] le solicitó a la Corporación declarar exequible la Ley 1827 de 2017, aprobatoria del tratado internacional “Protocolo de enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, al encontrarlo conforme con la Constitución Política[22]. Sostuvo, en primer lugar, que el Protocolo permite desarrollar los derechos fundamentales dispuestos en los artículos 70 y 71, ya que se “verifica la cooperación e integración en Iberoamérica para sacar adelante el desarrollo cultural a través de la cinematografía y los audiovisuales”[23]. En segundo lugar, que tanto el Convenio como el Protocolo de enmienda están acordes con el mandato constitucional establecido en los artículos 226 y 227, “en orden a buscar la equidad en un Estado Social de Derecho, reciprocidad con otros estados y la integración entre los países de Latinoamérica y del Caribe”[24]. 9. Universidad Industrial de Santander El 11 de mayo de 2017, la directora del Consultorio Jurídico de la Universidad Industrial de Santander[25] solicitó que se declare la exequibilidad de la Ley 1827 de 2017, al entender que la implementación del Protocolo de enmienda bajo estudio es necesaria para seguir avanzando y promoviendo la cultura cinematográfica y el espacio audiovisual en el país, generar fuentes de empleo y contribuir a la defensa y conservación de nuestros espacios culturales. Explicó que la aprobación del Protocolo de enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica promueve los artículos 225 y 227 de la Constitución, en materia de integración social, política y económica, basada en la igualdad, la equidad y la reciprocidad, pues “contribuye de manera positiva a la cultura cinematográfica y el espacio audiovisual en Colombia”[26], lo que en efecto se ha logrado con la creación de diferentes entidades como el Fondo Iberoamericano de Ayuda “Ibermedia”. Adicionalmente, señaló que la implementación del Acuerdo “permitirá entre otras cosas la disminución de los costos para la realización de producciones que aportan no solo a la cultura Iberoamericana, puesto que también posicionan proyectos cinematográficos a nivel mundial”[27]. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 006311 del 17 de mayo de 2017, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana” y la Ley 1827 de 2017[28]. En primer lugar, realizó un análisis formal en el que se refirió a la etapa prelegislativa y al trámite en el Senado de la República. De un lado, señaló que las actuaciones previas al inicio de la fase legislativa, en el proceso de incorporación del instrumento internacional al ordenamiento jurídico interno, se hizo de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y la Convención de Viena, ratificada por Colombia. De otro lado, precisó que el trámite dado al proyecto de ley radicado con los números 70 de 2015 en el Senado y 262 de 2016 en la Cámara, se desarrolló conforme a lo previsto en las normas constitucionales. Previa descripción del trámite legislativo adelantado, concluyó: - El proyecto de ley aprobatoria del tratado internacional inició su trámite en la Comisión Segunda del Senado de la República, respetando la competencia temática determinada en el artículo 2 de la Ley 3ª de 1992 y dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 154 constitucional, en el que se señala que las leyes referentes a relaciones internacionales deben iniciar su trámite en el Senado de la República. - El proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso, previamente al inicio del trámite legislativo (art. 154 C.P.). - En todas las sesiones se respetó tanto el quórum deliberatorio como el decisorio (art. 145 C.P.), y la aprobación del proyecto se hizo según la mayoría requerida (art. 146 C.P.). - El deber de anuncio previo también fue respetado, pues el proyecto fue discutido y votado en la sesión previamente anunciada, y el anuncio se hizo en sesión distinta a la que se realizó la votación (art. 160 C.P.). - La aprobación del proyecto de ley se dio dentro del término de dos legislaturas (art. 162 C.P.). - El Congreso de la República actuó dentro de sus competencias respecto de la aprobación de leyes que incorporan tratados internacionales al ordenamiento interno, puesto que no modificó el contenido del Acuerdo. - Luego de la aprobación por parte del órgano legislativo, el 23 de enero de 2017, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del instrumento internacional objeto de examen, convirtiéndose en la Ley 1827 de 2017, y la remitió a la Corte Constitucional para lo de su competencia, el 25 del mismo mes y año, es decir, dentro del término de seis días señalado en el artículo 241-10 de la Constitución Política. En segundo lugar, realizó un análisis material en el que resaltó que el instrumento internacional bajo examen es constitucional, en cuanto busca fortalecer y ampliar el desarrollo cinematográfico y audiovisual de los países iberoamericanos, con el fin de contribuir al fortalecimiento de esas actividades artísticas y culturales en el marco de una política de integración con los Estados iberoamericanos, del Caribe o de habla hispana o portuguesa, propósitos que coinciden plenamente con los artículos 70 y 71 de la Constitución Política. Como antecedente de la firma del Protocolo objeto de estudio, señaló que debe tenerse en cuenta que el 11 de noviembre de 1989, representantes de trece Estados iberoamericanos, entre ellos Colombia, firmaron el Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana, con la finalidad de contribuir al desarrollo cultural de la región y de su identidad, mediante esfuerzos comunes en materia de iniciativas y políticas cinematográficas y audiovisuales. Añadió que la Corporación, a través de la Sentencia C-589 de 1992, declaró la constitucionalidad del referido instrumento internacional, por lo que existe cosa juzgada respecto de sus contenidos. Razón por la que precisó que en esta oportunidad solo resulta pertinente evaluar la constitucionalidad de las enmiendas realizadas por el Protocolo que se analiza, a saber: (i) Otorgar personería jurídica internacional a la CAACI[29], concediéndole capacidad para celebrar toda clase de actos y contratos necesarios para cumplir con sus funciones y con los objetivos del instrumento internacional (art. X). (ii) Crear un nuevo órgano del instrumento internacional, el Consejo Consultivo, con funciones de asesoría respecto de los asuntos que la Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana someta a su consideración (art. XV). (iii) Facultar a la CAACI para establecer condiciones de trabajo, con las funciones que esta les asigne sobre materias especializadas. Adicionalmente, disponer que en cada uno de los Estados Parte funcione una comisión de trabajo para la aplicación del Convenio (art. XVI). Finalmente, concluyó que las enmiendas referidas (i) persiguen aumentar el poder de gestión del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana (CACI), como resultado de su canalización a través del CAACI; (ii) no contradicen el sentido del texto del Convenio y, por el contrario, refuerzan su efectividad y amplían el desarrollo cinematográfico y audiovisual con los países iberoamericanos, al pretender lograr mayor eficacia para el logro de propósitos que resultan loables desde la perspectiva constitucional; y (iii) que el Protocolo en general impulsa y consolida las relaciones internacionales del Estado colombiano, en consonancia con los postulados constitucionales concernientes al ejercicio de la soberanía nacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios de derecho internacional (art. 9 C.P.), a los que se suma la promoción de la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art. 226 C.P.), al igual que la integración económica, social y política con las demás naciones, especialmente con los países de América Latina y del Caribe (Preámbulo y arts. 9 y 227 C.P.). Por lo expuesto, el Procurador encuentra que no existe ningún motivo de inconstitucionalidad en el trámite de la ley mediante el cual se aprueba el Protocolo, ni se presenta objeción alguna sobre el contenido de dicho instrumento internacional. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia de la Corte Constitucional en materia de tratados y de leyes aprobatorias de tratados El numeral 10º del artículo 241 de la Constitución le atribuye a la Corte Constitucional la competencia para examinar la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. De acuerdo a lo expresado en reiterada jurisprudencia, dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviado directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que este Tribunal debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo, y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano[30]. Ahora bien, según el derecho internacional, los protocolos que enmienden tratados ya vigentes entre Estados son verdaderos acuerdos regidos por el derecho internacional, en los términos del literal a), numeral 2, del artículo 1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados[31]. Así las cosas, es indispensable la revisión previa por parte de la Corte Constitucional, dado que pueden implicar la modificación del contenido y alcance del instrumento internacional[32], por lo que es posible que se asuman obligaciones contrarias a la Carta Política. Al respecto, esta Corporación ha indicado: “[…] esta Corporación concluye que cuando la Carta habla de tratados también hace referencia a las enmiendas. En tales condiciones, mutatis mutandi, las enmiendas están sometidas al mismo procedimiento de aprobación y control constitucional que los tratados, por lo cual la Corte, conforme al numeral 10 del artículo 241 superior, es competente para pronunciarse de manera automática y previa sobre las leyes que aprueban enmiendas a un tratado. Y, como lo ha señalado en repetidas ocasiones esta Corporación, éste es un control completo de constitucionalidad, por razones de fondo y también de forma”[33]. En consecuencia, es competencia de la Corte Constitucional, al igual que de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias, el control de constitucionalidad de las enmiendas a los tratados internacionales y a las leyes que las aprueben. La Corte realizará el control de constitucionalidad a su cargo de acuerdo con el siguiente esquema: (i) el proceso de formación del instrumento internacional; (ii) el proceso de formación del proyecto de ley en el Congreso de la República (fase legislativa) y la fase posterior a la legislativa; y (iii) el contenido material de las disposiciones del tratado y la ley. 2. El proceso de formación del instrumento internacional: fase previa gubernamental En la Sentencia C-214 de 2017 la Corporación reiteró las reglas y subreglas jurisprudenciales fijadas en las Sentencias C-157 de 2016 y C-184 de 2016, para el ejercicio de la revisión formal de constitucionalidad de un tratado internacional y de su ley aprobatoria. Así, fijó tres fases: la fase previa gubernamental, la fase legislativa y la fase posterior a la legislativa. Señaló que la fase previa gubernamental está conformada por el análisis de (i) la representación válida del Estado colombiano en las etapas de negociación, celebración y firma del tratado internacional; (ii) la necesidad y realización de consulta previa como expresión del derecho fundamental a la participación de los grupos étnicos; y (iii) la aprobación presidencial y la orden de someterlo a consideración del Congreso de la República (art. 189-2 C.P.)[34]. 2.1. Representación válida del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del tratado internacional. La revisión de este aspecto implica verificar que quienes suscribieron el instrumento objeto de control tenían competencia para ello, ya sea por tener facultades directas de representación del Estado colombiano o por contar con plenos poderes para el efecto[35]. Además, si el tratado recibió aprobación ejecutiva por parte del Presidente de la República y se dispuso su remisión al Congreso de la República. No obstante, existen casos, como el presente, en los cuales la República de Colombia no suscribe el tratado (protocolo) sino que plantea adherirse a él una vez se haya agotado el trámite interno. La adhesión se encuentra entre las formas de manifestación del consentimiento de los Estados para obligarse por un tratado, según lo dispone el artículo 11 de la Convención de Viena de 1969, sobre el derecho de los tratados, aprobada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985. En virtud del artículo 15 del referido instrumento, “[e]l consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión: a) Cuando el tratado disponga que ese Estado puede manifestar tal consentimiento mediante la adhesión”. En ese orden de ideas, el artículo 25 del Protocolo objeto de análisis dispone expresamente la posibilidad de hacer uso de dicho mecanismo. De acuerdo con lo expresado, en escrito radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el 2 de marzo de 2017[36], el Ministerio de Relaciones Exteriores manifestó que una vez revisado el archivo de la Coordinación del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, se constató que la República de Colombia no suscribió el “Protocolo de Enmienda al Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana”, por lo cual no fue necesario el uso de Plenos Poderes y, en consecuencia, lo que procede es la adhesión al mismo, de conformidad con los artículo XXIV, XXV y XXVI de dicho instrumento, y los artículos 15 y 16 de la Convención de Viena, sobre el derecho de los tratados de 1969. Así las cosas, la forma de expresión del consentimiento escogida en esta oportunidad es respetuosa de los principios internacionales aplicables y de la Constitución Política (art. 9). 2.2. Necesidad y realización de consulta previa como expresión del derecho fundamental a la participación de los grupos étnicos. El artículo 1 de la Constitución Política define al Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista. Por su parte, los artículos 7 y 70 de la misma normativa, consagran la protección de la diversidad étnica y cultural como uno de los principios fundamentales del Estado[37]. En las Sentencias C-157 de 2016, C-184 de 2016 y C-214 de 2017 la Corporación recordó las subreglas que la Corte ha asumido en reiterada jurisprudencia sobre el derecho a la consulta previa en general, y su aplicación en los tratados internacionales en particular, a saber: “(i) la diversidad de identidades étnicas y culturales es materia de especial protección y reconocimiento constitucional; (ii) estas cláusulas protegen tanto a comunidades indígenas como afrodescendientes; (iii) una de las formas de materializar dicha protección se da con el derecho a la participación que le asiste a los pueblos interesados, cuando se va a tomar una medida legislativa o administrativa que los pueda afectar de forma directa, incluidas las leyes aprobatorias de tratados internacionales; (iv) algunos criterios generales para determinar la afectación directa pueden encontrarse en las materias concernientes a la confirmación de la entidad de dichas comunidades, por ejemplo: la definición o alteración de su territorio, la explotación de recursos naturales y los temas relacionados con las entidades locales de las unidades territoriales de dichos pueblos; (v) en el caso de tratados internacionales en los que sea obligatorio adelantar la consulta previa, la ley aprobatoria debe someterse al proceso antes de que se presente la norma para su aprobación en el Congreso de la República; (vi) cuando se trate de medidas legislativas o administrativas que se adopten como consecuencia de la aprobación de un tratado internacional, la pertinencia de la consulta previa deberá analizarse en cada ocasión y, si reúne las características que la hagan obligatoria, deberá llevarse a cabo antes de la aprobación de la medida legislativa o administrativa”. La Corte encuentra que, en este caso, no era obligatorio adelantar el proceso de consulta previa a los grupos étnicos por las siguientes razones. En primer lugar, se trata de una ley aprobatoria de un tratado cuyo objeto principal es contribuir al desarrollo cinematográfico y audiovisual de los países iberoamericanos y a su integración. En segundo lugar, en las disposiciones del instrumento internacional materia de examen y de la correspondiente ley aprobatoria, no se encuentran contenidos normativos que afecten de manera directa a las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales, palenqueras o al pueblo Rom, y que, por lo tanto, deban ser consultados. En efecto, el tratado no pretende redefinir o alterar su territorio, no se refiere a la explotación de recursos naturales en territorios determinados donde habiten estas comunidades y tampoco se refiere a temas relacionados con las entidades locales de las unidades territoriales de dichos pueblos[38]. 2.3. Aprobación presidencial y orden de someterlo a consideración del Congreso de la República. En lo atinente a la confirmación del Protocolo de enmienda por parte del Presidente de la República con sujeción a lo dispuesto en el artículo 189-2 de la Constitución Política, el Ministerio de Relaciones Exteriores señaló que el Presidente de la República, señor Juan Manuel Santos Calderón, impartió la respectiva aprobación ejecutiva el 21 de julio de 2015 y, en ese mismo acto, ordenó someter a consideración del Congreso de la República el acuerdo en ciernes. Para tal fin, la Ministra de Relaciones Exteriores presentó a consideración del Congreso el Protocolo y el proyecto de ley aprobatoria del mismo[39]. 3. El proceso de formación del proyecto de ley en el Congreso de la República (fase legislativa) y la fase posterior a la legislativa Las leyes aprobatorias de tratados internacionales no disponen de un procedimiento legislativo especial, por lo que el trámite que debe seguirse es el de las leyes ordinarias, regulado en los artículos 150 a 169 de la Carta y en la Ley 5ª de 1992[40], salvo por dos especiales requisitos: (i) el debate debe iniciarse en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a las relaciones internacionales (art. 154 C.P.); y (ii) una vez ha sido sancionada la ley por el Presidente, deberá remitirla a la Corte Constitucional dentro de los 6 días siguientes, para efectos de la revisión de constitucionalidad (art. 241-10 C.P.)[41]. De acuerdo con las disposiciones señaladas, corresponde a la Corte verificar los siguientes aspectos: (i) Inicio del trámite de la ley aprobatoria en el Senado de la República (art. 154 C.P.). (ii) Publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (art. 157 num. 1 C.P.). (iii) Aprobación en primer debate en las comisiones respectivas de Senado y Cámara, y en segundo debate en las plenarias de esas corporaciones (art. 157 num. 2 y 3 C.P.). (iv) Publicación y reparto del informe de ponencia previo a los cuatro debates correspondientes y del texto aprobado en cada uno de ellos (arts. 144, 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992). (v) Anuncio previo en el que se informe de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto en cada uno de los cuatro debates correspondientes, según el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003)[42]. Esta norma ordena que: 1) la fecha de votación de los proyectos de ley sea previamente anunciada; 2) el anuncio de tal votación se realice en sesión distinta a la de la sesión en que es sometido a su aprobación, y 3) la votación se efectúe el día en que fue anunciada[43]. La Corte ha señalado, además, que el anuncio debe ser realizado por el Presidente de la respectiva célula legislativa, o el Secretario, por instrucciones del primero[44], y que, si bien no es exigible una fórmula sacramental específica para realizar el anuncio, sí deben utili...