Sentencia C-097 de 2019

C-097-19 Sentencia C-097/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Principio pro actione DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza en concepto de violación CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio constitucional CARRERA ADMINISTRATIVA-Fundamento La carrera administrativa está consagrada especialmente en tres disposiciones constitucionales: (i) el artículo 123 define lo que debe entenderse por servidores públicos, definiendo que se trata de todas aquellas personas que prestan sus servicios al Estado en calidad de miembros de las corporaciones públicas, al igual que los empleados y trabajadores del mismo y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios; (ii) el artículo 125 establece el régimen de carrera administrativa como regla general para todos los empleos en los órganos y entidades del Estado colombiano; y, (iii) el artículo 150.23 autoriza al Congreso de la República para expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general de acceso a la función pública/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones (…) por regla general los empleos en los diversos organismos y entidades del Estado son de carrera, mientras que la excepción está constituida por los cargos de elección popular, de libre nombramiento y remoción, de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. La regla general sobre carrera se extiende de tal manera que cuando existan empleos cuyo sistema de provisión no haya sido determinado por la Constitución o la Ley, deberá acudirse al concurso público para el nombramiento de los respectivos funcionarios. FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios CARRERA ADMINISTRATIVA-Proceso de selección CONCURSO DE MERITOS-Debe garantizar igualdad de oportunidades En la materia objeto de análisis el principio de igualdad se proyecta en dos dimensiones concretas, por una parte, implica la libre concurrencia en los concursos de méritos, prohibiéndose toda forma de discriminación y, por otra, implica el deber de las autoridades de proporcionar el mismo trato a todos los concursantes en las diversas etapas del proceso de selección, así como en el ejercicio de la respectiva función pública a la que eventualmente un aspirante ingrese. MERITO-Concepto/MERITO-Cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad CARRERA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITO-Jurisprudencia constitucional CARRERA ADMINISTRATIVA-Eje definitorio de la Constitución (…) se concluye que la norma en juicio debe ser analizada de manera sistemática valiéndose de las normas constitucionales que consagran la carrera administrativa como un eje definitorio de la Carta Política, el desarrollo legal y las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional. INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Régimen específico de carrera administrativa/SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PENITENCIARIA DEL INPEC-Desarrollo normativo CARRERA PENITENCIARIA-Objeto CARRERA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Régimen especial/CARRERA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Desarrollo normativo CARRERA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Finalidad La especial naturaleza del servicio penitenciario y carcelario tiene sustento en la función pública de mantener y garantizar el orden, la disciplina, la custodia y la vigilancia de los internos en las prisiones, a través de políticas preventivas, educativas y resocializadoras que, además, hoy en día deben acompasarse con la humanización en las condiciones carcelarias y en el trato hacia los reclusos por parte de los miembros que conforman el cuerpo de seguridad. CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad Al tenor de lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta Política la finalidad de la carrera administrativa en las diversas actividades que cumplen las entidades del Estado consiste en garantizar un procedimiento objetivo para seleccionar con base en el mérito a las personas más calificadas para desarrollar una determinada función pública. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Límites (…) la jurisprudencia consolidada de esta Corporación ha sido enfática en señalar que la facultad del legislador en orden a establecer los requisitos exigidos para acceder al ejercicio de cargos y funciones públicas y excluir a aquellos aspirantes que no las satisfagan, por tratarse de una materia inserta en el ámbito de los derechos fundamentales, indefectiblemente debe obedecer a condiciones de razonabilidad y proporcionalidad. CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación legislativa de procedimiento de selección y fijación de requisitos y condiciones REGIMEN DE INHABILIDADES PARA ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Límites al legislador JUICIO DE RAZONABILIDAD-Relación de proporcionalidad entre trato desigual y fin perseguido En esta orientación, es dable concluir que la medida en juicio persigue un fin constitucionalmente legítimo que corresponde al desarrollo reglamentario del mandato constitucional consagrado en el artículo 125 de la Carta Política. Particularmente la restricción para participar durante un año en los concursos de méritos, al parecer está orientada a que las personas que habiendo perdido un concurso previo se preparen o instruyan de forma consciente durante un periodo razonable para enfrentar una nueva convocatoria. INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Proporcionalidad entre el medio y el fin buscado por la medida Al respecto, la Sala encuentra que no aprobar un concurso puede obedecer a diversos factores los cuales no necesariamente determinan que la persona sea o no apta para el cargo. En tal sentido, una medida de naturaleza restrictiva como la que se encuentra consagrada en la norma demandada, difícilmente guarda relación de correspondencia adecuada con la finalidad que persigue, pues como ya se dijo, está dada por proveer los cargos de carrera penitenciaria bajo el sistema de méritos. Precisamente, el mérito de una persona que aspira en determinado momento a ocupar un cargo en la carrera penitenciaria es el objeto de la evaluación que se debe hacer dentro del concurso, de tal suerte, que no tiene sentido alguno descalificarla antes del mismo INHABILIDADES-Límite temporal (…) El legislador extraordinario sí puede establecer inhabilidades temporales en relación con el ingreso a la carrera administrativa, pero estas se justifican en tanto estén objetivamente encaminadas a garantizar la confianza pública a través de la comprobación de la idoneidad y transparencia de quien ha de ejercer el cargo en carrera TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium comparationis para establecer si existe diferencia de trato injustificado PRINCIPIO DE IGUALDAD-Trato diferente para alcanzar un fin legítimo El medio elegido para realizar este fin (exigir no haber desaprobado un examen previo) es inadecuado para alcanzarlo, por el simple razonamiento que incumplir con el requisito de haber aprobado un concurso previo, no descalifica los méritos y calidades de una persona, ni hace de esta un aspirante menos capaz. Además, porque al realizarse la correspondiente prueba de conocimientos se comprueba si el aspirante reúne las calidades para ingresar como alumno al curso de formación y así se asegura la exigencia de seleccionar a los mejores y más aptos aspirantes a tales cargos (…) JUICIO INTEGRAL DE IGUALDAD-Trato desigual entre iguales o igual entre desiguales [YSC1] NORMA ACUSADA-Trato diferencial constituye un medio inadecuado y desproporcionado La Corte encuentra que le asiste la razón a la demandante, pues estando dotado el legislador extraordinario de las atribuciones para fijar las condiciones que de acuerdo con la especial naturaleza del servicio se requieran para ingresar a carrera penitenciaria, el principio de igualdad se opone a establecer requisitos o condiciones ajenas al mérito y que constituyan limitaciones al ejercicio efectivo de los derechos fundamentales. A partir de los anteriores elementos de juicio, la Sala Plena concluye que el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 establece una diferenciación injustificada de trato entre los aspirantes a los empleos en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, que es incompatible con el derecho a la igualdad de trato. Referencia: Expediente D-12444 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”. Demandante: Yannyn Tatiana Álvarez López Magistrado Sustanciador: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C. seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los y las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado. quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Yannyn Tatiana Álvarez López demanda la inconstitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, por la supuesta vulneración de los artículos 13, 25 y 40 Superiores. 1. Disposición demandada A continuación se transcribe el texto de la norma, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 41.233 del 21 de febrero de 1994: “DECRETO LEY 407 DE 1994 (febrero 20) Diario Oficial No. 41.233, de 21 de febrero de 1994 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. ARTÍCULO 95. CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO. Quienes no aprobaren un concurso, no podrán ser convocados para concursar en otro empleo de la misma clase o de superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes.” 2. LA DEMANDA La ciudadana Yannyn Tatiana Álvarez López demanda el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, con fundamento en que se genera un trato discriminatorio injustificado al establecer que las personas que no aprueben un examen de méritos en los concursos realizados por el INPEC, no puedan volver a presentarse durante el término de un año. A juicio de la demandante esta circunstancia es violatoria de los derechos a la igualdad (art. 13 C.P.), al trabajo (art. 25 C.P.) y al acceso a cargos públicos (art. 40 C.P.). Con respecto al derecho a la igualdad señala que la norma acusada contraría el artículo 13 de la Constitución Política dado que establece que los aspirantes que no aprueben el concurso de méritos no podrán concursar en otro empleo de la misma clase o categoría por un término de 12 meses, creando una “desigualdad manifiesta”[1] con respecto a quienes sí aprueben el concurso y frente a otros cargos públicos, pues al hacer un análisis de comparación con la Ley 909 de 2004[2], es claro que en ninguno de los empleos se hace este tipo de exclusión. En palabras de la demandante: “…al hacer una aplicación del decreto 407 de 1994 que es por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario en su artículo 95, que habla sobre las consecuencias de la no aprobación del concurso, donde se restringe que quienes no aprobaron un concurso, no podrán ser convocados para concursar en otro empleo de la misma clase o de superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes, hay una desigualdad manifiesta con respecto a otros cargos públicos, como muestra ponemos varios ejemplos que se encuentran contemplados en la ley 909 de 2004 por medio de la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, en dicha ley podemos encontrar varios cargos y en ninguno de estos hacen esta exclusión, como primer ejemplo es el concurso de los miembros de la comisión nacional del servicio civil que se encuentra regulado lo referente al concurso, al nombramiento entre otras cosas en el artículo 9 de esta misma ley y en ningún apartado mencionan un periodo de espera para presentarse a un nuevo concurso, del mismo empleo o de uno distinto; en el apartado del concurso o de ingreso que se encuentra en el título V tampoco hacen mención del termino de espera para aspirar a nuevo concurso, entonces se hace evidente la desigualdad dado que esta ley aplica a un gran número de funcionarios públicos, a un gran número de cargos que se encuentran en el artículo 3 de la misma ley, entre ellos: Al personal administrativo de las instituciones de educación superior que no estén organizadas como entes universitarios autónomos. Al personal administrativo de las instituciones de educación formal de los niveles preescolar, básica y media, En la Comisión Nacional del Servicio Civil, En la Comisión Nacional de Televisión, En la Auditoría General de la República, En la Contaduría General de la Nación, esto por hacer mención a unos pocos. Adicionalmente, sostiene que la norma atacada vulnera los derechos fundamentales al trabajo (art. 25) y al acceso a los cargos y funciones públicas (art. 40), ya que establece límites temporales para el desempeño de los mismos mediante una restricción discriminatoria que se aparta del texto constitucional: “En cuanto al artículo 25 el trabajo es un derecho y una obligación Social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene Derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, hay una vulneración a este derecho fundamental porque se priva a las personas que quieren acceder a un cargo estable en la administración pública de volver a intentar ingresar a alguno de estos cargos por un periodo de un año y por último el Artículo 40 que dice que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y Determinará los casos a los cuales ha de aplicarse, este numeral 7 debería aplicarse a todos los ciudadanos solo manejando las dos excepciones que ese mismo numeral contempla, entonces las personas que quieren acceder a un cargo en el INPEC no deberían ser parte de esa excepción salvo que uno de los que aspira cuente con esa doble nacionalidad, además tendrían derecho a hacerlo en cualquier tiempo, porque al aplicarse esa restricción de un año se le estaría negando ese acceso al desempeño de cargos públicos.” Con base en lo anterior, solicita se declare la inexequibilidad de la norma demandada. 3. Auto admisorio Por Auto del 30 de noviembre de 2017, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad formulada por la ciudadana Yannyn Tatiana Álvarez López contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, por la supuesta vulneración de los artículos 13, 25 y 40 Superiores y, simultáneamente, (ii) suspendió los términos del proceso de conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación mediante Auto 305 de 2017. Mediante Auto 501 del 16 de agosto de 2018 se levantó la suspensión de términos ordenada por Auto 305 de 2017. II. INTERVENCIONES En el Auto admisorio del 30 de noviembre de 2017 se comunicó la iniciación de este proceso de constitucionalidad al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Defensa Nacional, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a la Defensoría del Pueblo, para que intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. Del mismo modo, se invitó a a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia, de Medellín, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y Sergio Arboleda, para que intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación respectiva, explicando las razones que en su criterio sustentan la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición acusada. Vencido el término de fijación en lista el 3 de septiembre de 2018, de conformidad con la constancia expedida por la Secretaría General[3], se recibieron escritos de intervención de las Facultades de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, la Universidad de Antioquia y el Departamento Administrativo de la Función Pública. 1. Universidad Sergio Arboleda Por escrito radicado en la Secretaría General el 16 de enero de 2018[4], Rodrigo González Quintero, obrando en calidad de Director del Departamento de Derecho Público, Marcela Palacio Puerta y Andrés Sarmiento Lamus, obrando en calidad de Investigadores adscritos al departamento de la Universidad Sergio Arboleda, solicitan a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, con base en los siguientes argumentos: “El artículo 95 del Decreto 407 de 1994 establece una sanción para las personas que reprobaron el curso de formación para el ingreso a la carrera de Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), consistente en la prohibición de ser convocados a concursar en otro empleo de la misma clase o de superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes. Dicha disposición debe declararse inexequible por exceder el mandato constitucional del artículo 150-23 atentando contra el derecho a acceder a cargos públicos establecido en el artículo 40-7 de la Constitución Política. La sanción establecida en el artículo 95 del decreto 407 se traduce, por lo menos materialmente, en una inhabilidad al establecer como impedimento para obtener un empleo por el término de 12 meses como funcionario de carrera en el INPEC el haber reprobado el curso de formación. La Corte Suprema en Sentencia de junio 9 del 88 Fabio Morón definió inhabilidad como “[A]quella circunstancia negativa del individuo, el defecto o impedimento para ejercer u obtener un empleo o que le resta mérito para ejercer ciertas funciones en un cargo determinado y se traduce en la prohibición legal para desempeñarlo independientemente de otros.” (…) “En el presente caso, el ejecutivo a través de un Decreto con fuerza de Ley, excedió los límites dados por la constitución al establecer dicha sanción atentando contra al derecho a acceder a cargos públicos establecido en el artículo 40-7 de nuestra Constitución. Para los suscritos, parece excesiva la medida que busca impedir la obtención de determinados cargos basados en la reprobación de un curso de formación realizado con anterioridad a la convocatoria sobre la cual opera la sanción y para un puesto diferente. Dicho artículo crea un requisito adicional e injustificado para las personas que a pesar de haber reprobado con anterioridad el concurso, aún es su deseo participar en una convocatoria para acceder a la carrera del INPEC. De igual manera, esa imposibilidad de presentarse a otra convocatoria por 12 meses tras reprobar el curso de formación es innecesaria para proteger los principios que orientan la función pública, es decir, la eficacia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad. Lo anterior, dado a que el simple hecho que a la persona que repruebe el curso de formación no se le permitirá el ingreso a la carrera para el cargo especifico, permite proteger dichos fines. No obstante, extender dicha sanción por 12 meses y para cargos similares y superiores es por el contrario excesivo y supedita el ejercicio del derecho fundamental de acceder a cargos públicos a la simple reprobación de un curso que puede ser producto de un mal día.” 2. Universidad de Antioquia Mediante escrito recibido en la Secretaría General el 07 de febrero de 2018[5], Luquegi Gil Neira, obrando en calidad de Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del artículo 95 del Decreto ley 407 de 1994, con base en los argumentos transcritos a continuación: “En nuestro concepto esta disposición vulnera los derechos a la igualdad, al acceso a los cargos públicos y al trabajo, todos ellos consagrados en la Constitución Nacional, tal como fue planteado por la demandante, además de estarlo por normas internacionales suscritas por Colombia y que son vinculantes en el orden interno de este país. Adicional a ello, dicha disposición impone una sanción irrazonable y desproporcionada que afecta a quienes reprueban un concurso dentro del sistema específico de carrera previsto para el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC). 1. En efecto, al impedir que una persona pueda ser convocada a un nuevo concurso para aspirar a otro empleo de la misma clase o de superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes, la norma demandada genera un trato desigual injustificado entre estos aspirantes y los que desean ocupar un empleo público regido por otros sistemas de carrera administrativa.” (…) “Los aspirantes a los empleos del INPEC se encuentran en la misma situación fáctica que otros aspirantes a empleos públicos, pero, a diferencia de éstos, están sujetos a un régimen de participación en los concursos mucho más exigente y desfavorable, precisamente por los efectos que puede tener la falta de aprobación del concurso. De ahí se despende una clara violación a la igualdad de oportunidades, como bien lo planteó la demanda que se coadyuva. 2. El artículo 40 de la Constitución determina que “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…) 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse” Esta disposición constitucional no prevé limitaciones para los ciudadanos colombianos al acceso, desempeño de cargos públicos, lo cual no significa que le este vedado al legislador hacerlo en virtud del principio democrático y la facultad de libre configuración de los derechos que se desprende de dicho principio. El contenido básico de este derecho es la protección que se ofrece al ciudadano de que en tanto cumpla los requisitos y condiciones de idoneidad requeridos para el empleo público y los demuestre mediante los procedimientos establecidos en la ley, tiene derecho, por un lado, a aspirar al empleo público de su interés y, por otro a desempeñarlo cuando sea designado para tal efecto.” (…) “Se habla en este caso de una inhabilidad, porque la norma contenida en el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, tiene el alcance de impedir la participación en concursos adelantados para proveer empleos de la misma clase o de superior categoría, dentro de los doce (12) meses siguientes; lo anterior, por haber no haber aprobado un concurso del INPEC, así el aspirante cumpla los requisitos y perfiles exigidos y no esté incurso en alguna de la inhabilidades e incompatibilidades definidas expresamente como tales en la ley y en la Constitución. El legislador no denomina a esta restricción inhabilidad, pero sustancialmente lo es por implicar la imposibilidad -así sea temporal- de participar en concursos desarrollados, en este caso dentro del INPEC, para ocupar cargos públicos.” (…) “Si se indaga por la finalidad que procura la disposición demandada a la hora de establecer la restricción anotada, se puede constatar que el legislador nada dijo sobre la finalidad perseguida, como tampoco es posible presumir un objetivo que pueda vislumbrar el sentido que tiene para los concursos que se adelantan el INPEC. Las finalidades deben ser básicamente las propias de la función pública, pero más concretamente la moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad. La pregunta que cabe es si la restricción de participar en un concurso, puede razonablemente pretender satisfacerlas. No parece que la norma demandada se haya establecido en virtud de alguna de estas finalidades. En este caso no se involucran problemas de moralidad, transparencia e imparcialidad; y resulta absurdo pensar que se pretenda garantizar la idoneidad impidiendo la participación en los concursos públicos de méritos, cuando precisamente es esa idoneidad el objeto de constatación de las pruebas que se aplican dentro de tales concursos. Las pruebas deben permitir decantar el nivel de competencia que demuestran los aspirantes, no tanto el prejuicio de haber reprobado un concurso, pues con ello se parte de la desconfianza en las personas y de su imposibilidad para progresar moral e intelectualmente, algo que desconoce, de contera, su propia dignidad.” 3. Departamento Administrativo de la Función Pública A través de oficio radicado en la Secretaría General el 02 de abril de 2018, Johanna Marcela Sánchez Parra, obrando en calidad de apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 95 del Decreto 407 de 1994, con base en los siguientes argumentos: “ […] en orden a desvirtuar los argumentos presentados por la parte actora, sea lo primero precisar que nos encontramos frente a regímenes de carrera administrativa diferentes, pues tal como se señaló, el INPEC cuenta con un régimen específico de carrera administrativa, el cual permite al legislador apartarse dentro del marco de la legalidad y el respeto a la Constitución de las disposiciones generales estatuidas en la Ley 909 de 2004 para el régimen general de carrera administrativa, así lo ha reconocido la Corte Constitucional en varios pronunciamientos […]” (…) “[…] que efectivamente en el caso de las carreras específicas, el legislador tiene una potestad reglamentaria y normativa más amplia, la cual se justifica si se entiende que este régimen se debe adaptar a las necesidades propias de la entidad a la cual se aplicara, de allí que sea justificado que en ocasiones se establezcan condiciones que en principio parecerían ajenas al principio del mérito para el ingreso a la carrera administrativa. Puntualmente en relación con la facultad del legislador la Corte en la sentencia C- 811 - 14 indicó: “Los límites al margen de configuración del legislador en materia de carrera administrativa, conforme al principio antedicho, están fijados por tres objetivos fundamentales: (i) la búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público, ya que la administración debe seleccionar a sus servidores exclusivamente por el mérito y su capacidad profesional, empleando como regla para el ingreso a la carrera administrativa el concurso de méritos; (ii) la garantía de la igualdad de oportunidades, pues todos los ciudadanos tienen el mismo derecho fundamental a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; y (iii) la protección de los derechos reconocidos por los artículos 53 y 125 de la Constitución, pues las personas vinculadas a la carrera administrativa son titulares de unos derechos adquiridos que deben ser protegidos y respetados por el Estado”. Si se examinan con detenimiento los límites de configuración del legislador queda claro que con el Decreto 407 de 1994 se propende por que las personas que accedan a los cargos vacantes en el INPEC, lo hagan con base en el mérito y su capacidad profesional, pues únicamente aquellas personas que demuestren sus calidades profesionales y experiencia serán incluidas en la lista de elegibles, sin que ello constituya ninguna vulneración a la Constitución Política; en cuanto a la presunta vulneración del derecho a la igualdad, se debe resaltar que la demandante pretende equiparar el sistema específico estatuido para el INPEC, con los regímenes especiales (Entes Universitarios, Contraloría General de la República ) y el régimen general u ordinario (Comisión Nacional del Servicio Civil, la extinguida Comisión Nacional de Televisión "Ahora Autoridad Nacional de Televisión" y la Auditoria General de la República), tal como se lee en el texto de la demanda presentada y que dio origen a la presente controversia. Afirmaciones que desde un principio se encuentran erróneamente encausadas, pues no es posible hablar de la vulneración del derecho a la igualdad si nos encontramos frente a regímenes diferentes, toda vez que tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional en varios pronunciamientos la igualdad se predica entre iguales y ese no es el caso que nos ocupa, pues como quedo señalado, atendiendo a las particularidades del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el legislador previo la necesidad de crear un régimen que se ajuste a las necesidades de esta entidad, el cual por supuesto debe apartarse en algunos clausulados de la norma general, sin que esto implique la vulneración de los derechos consagrados en la Constitución Política.[…]” (…) “[…] en torno al argumento de la privación para el ingreso a la carrera administrativa, es de anotar que en el Decreto 407 de 1994, se estipulan los pasos para el ingreso y ascenso en la carrera administrativa específica del INPEC, sin que se vislumbren obstáculos que impidan la participación en los concursos o cursos realizados por el Instituto; en relación con el artículo puntualmente demandado este no constituye una vulneración para el ingreso o desempeño a los cargos públicos como lo afirma la actora, pues tal como está estatuido en el artículo 125 de la Constitución Política de Colombia, el acceso a los cargos públicos se hace con base en el mérito, es decir, únicamente aquellas personas que superen las pruebas estipuladas en los cursos o concursos tienen el derecho a ser nombradas en los cargos que se encuentren vacantes y hayan sido convocados para el respectivo concurso. De otra parte, si se lee integralmente lo dispuesto en el Decreto 407 de 1994, nos encontramos con lo prescrito en el artículo 96 ibídem: “LISTA DE ELEGIBLES. Con base en los resultados del concurso o curso, el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, elaborará la lista de elegibles con los aspirantes aprobados en riguroso orden de méritos. Dicha lista tendrá una vigencia de un (1) año, para los empleos objeto del concurso o curso. La provisión del empleo deberá hacerse con una de las personas que se encuentre entre los cinco (5) primeros puestos de la lista de elegibles. Efectuado uno (1) o más nombramientos, los puestos se suplirán con los nombres de las personas que sigan en el orden descendente. Quienes aprobaren el curso o concurso correspondiente, pero no pudieren ser nombrados inmediatamente por inexistencia de vacantes, quedarán en lista de elegibles por un término hasta de un (1) año” De acuerdo a la norma transcrita, la lista de elegibles para cada curso o concurso tendrá vigencia de un año, por lo cual las vacancias que se surtan en dicho periodo serán suplidas en estricto orden de acuerdo a la lista de elegibles, lo que deja entrever que dentro de los doce (12) meses siguientes a la realización del concurso o curso no existirá la posibilidad de convocar un nuevo curso o concurso para el cargo al cual hayan aplicado los participantes que no superaron el concurso o curso primigenio, pues estará en vigencia el listado de elegibles que impide convocar nuevamente dentro de ese periodo de tiempo (12 meses). Por lo anterior no se encuentra vulneración alguna al derecho al trabajo o a la participación en cargos públicos tal como lo afirma la demandante, pues si al participar en el curso o concurso no se ingresa a la lista de elegibles, el tiempo de espera para la nueva participación no podría ser diferente que aquel estipulado para la vigencia de la lista de elegibles, con lo cual se protege los derechos al trabajo y participación en los cargos públicos de aquellas personas que si cumplen los requisitos y condiciones necesarias para desempeñarlos, es decir, con la norma demandada se busca que aquellas personas que demostraron la idoneidad necesaria para el desempeño de los cargos tengan la oportunidad de acceder a los mismos si se genera la vacante dentro de los doce (12 meses) siguientes a su inclusión en la lista de elegibles.” III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación rindió el Concepto[6] de Constitucionalidad Número 006465 del 1 de octubre de 2018, mediante el cual solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por la vulneración del derecho al trabajo, así como al acceso a cargos y funciones públicas y, de manera simultánea, exequible el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 en relación con el derecho a la igualdad. En sustento de la inhibición frente a los cargos por vulneración de los artículos 13 y 40.7, el Jefe del Ministerio Público advierte: “…la demanda no cumple con el requisito de especificidad porque la accionante se limita a expresar una apreciación subjetiva para explicar la presunta vulneración de las normas constitucionales citadas, al señalar que la norma demandada vulnera el derecho al trabajo, ya que impide a los aspirantes acceder a un trabajo estable, y al manifestar que las excepciones contempladas en el artículo 40-7 de la Constitución política “deberían aplicarse a todos los ciudadanos solo manejando las dos excepciones salvo que uno de los que aspira cuente con esa doble nacionalidad” Al explicar la vulneración al derecho al trabajo, la demandante no expresa un parámetro objetivo que permita analizar cómo se afecta este derecho con la disposición atacada, sino que plantea su inconformidad basándose en su oposición clara y directa entre la norma censurada y la constitución.”[7] En relación con el cargo formulado por violación del derecho a la igualdad, el Ministerio Público considera que no debe prosperar porque la carrera administrativa general y la carrera especial del INPEC al no ser equiparable, por consiguiente, su tratamiento jurídico es disímil. “Al respecto es importante tener en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen tres sistemas de carrera administrativa. Así, en sentencia C-645 de 2017, se analizó la exequibilidad del artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994, y expresó la Corte que el primer sistema de carrera es el “sistema general de carrera administrativa”, al cual hace referencia el artículo 125 de la Constitución Política, que se encuentra regulado en la Ley 909 de 2004, se aplica a la mayor parte de los empleos de la administración pública del nivel nacional y territorial. Central y descentralizado; también están los sistemas “especiales de carrera”, que por su disposición de la Constitución tienen una regulación diferente, y “en estos casos, el constituyente dio un trato distinto a ciertas carreras, que al no ser parte de la rama ejecutiva o al desempeñar ciertas actividades constitucionalmente relevantes, merecen un trato diferenciado y autónomo.” Al respecto, pueden citarse como ejemplos, los sistemas de carrera de las universidades estatales (art. 69.C.P.), la Fiscalía General de la Nación (Art. 253 C.P.) y la Rama Judicial (Art.256 -1 C.P.), entre otros.”[8] Con base en lo anterior, solicita se declare la exequibilidad de la norma demandada por el cargo relacionado con la presunta vulneración del derecho a la igualdad. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Cuestión previa (aptitud de la demanda) Conforme a lo indicado en precedencia en criterio de la demandante la norma acusada desconoce los derechos a la igualdad, al trabajo y al acceso a cargos y funciones públicas, toda vez que restringe de manera injustificada la posibilidad de participar durante un lapso de doce meses en los concursos públicos convocados por el INPEC a aquellas personas que previamente fueron admitidas para participar en los concursos de méritos para ingresar a dicha entidad y no hubiesen aprobado la correspondiente prueba de conocimientos. Las Facultades de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda y de la Universidad de Antioquia coinciden en solicitarle a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, por considerar que impone una consecuencia jurídica negativa en los procesos de selección posteriores que se realicen para proveer cargos en la misma entidad, lo cual estiman violatorio de los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a cargos y funciones públicas. Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública solicita la exequibilidad de la norma demandada. Finalmente, el señor Procurador General de la Nación solicita que la Corte se abstenga de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos presentados por la supuesta transgresión del derecho al trabajo y al acceso a cargos públicos y la exequibilidad de la disposición demanda por el cargo relativo a la vulneración del derecho a la igualdad. Como se puede observar, en el asunto sometido a examen, dos intervinientes solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma demandada y uno la exequibilidad de la misma. En tal sentido, deducen que de la demanda efectivamente se desprende al menos un cargo de inconstitucionalidad que amerita el pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. No obstante lo anterior, si bien el señor Procurador General de la Nación, al presentar su concepto de rigor, solicita a esta Corporación declare exequible la disposición demandada por el cargo relativo al desconocimiento del derecho a la igualdad, a la vez, solicita abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la presunta transgresión del derecho al trabajo y del acceso a cargos públicos. Por consiguiente, se profiera un fallo inhibitorio, al considerar que no se satisfacen las condiciones sistematizadas por la jurisprudencia constitucional. El incumplimiento alegado por el Jefe del Ministerio Público se sustenta en que los accionantes realizan una interpretación subjetiva de la disposición impugnada: “…la demanda no cumple con el requisito de especificidad porque la accionante se limita a expresar una apreciación subjetiva para explicar la presunta vulneración de las normas constitucionales citadas, al señalar que la norma demandada vulnera el derecho al trabajo, ya que impide a los aspirantes acceder a un trabajo estable, y al manifestar que las excepciones contempladas en el artículo 40-7 de la Constitución política “deberían aplicarse a todos los ciudadanos solo manejando las dos excepciones salvo que uno de los que aspira cuente con esa doble nacionalidad” (…) Al explicar la vulneración al derecho al trabajo, la demandante no expresa un parámetro objetivo que permita analizar cómo se afecta este derecho con la disposición atacada, sino que plantea su inconformidad basándose en su oposición clara y directa entre la norma censurada y la constitución.”[9] El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que cuando los ciudadanos acuden a la jurisdicción constitucional mediante acción pública de inconstitucionalidad deben señalar: (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se reputan quebrantadas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el trámite impuesto por la Carta Política para la expedición del acto demandado, así como la forma en que fue quebrantado, y, (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Los numerales 1 y 3 de la mencionada normatividad disponen que para que se configure un cargo de inconstitucionalidad se requiere el señalamiento de las normas demandadas, así como las razones por las cuales la Constitución se estima infringida. La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre estos presupuestos de procedibilidad en el sentido que, si bien la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y, por ende, en su trámite prevalece la informalidad[10], existen requisitos y contenidos mínimos que se predican de la demanda que son indispensables para que se pueda generar una controversia constitucional. En efecto, la Corte ha interpretado el alcance de las condiciones que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado -sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción- que los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[11]. Al tenor de estas condiciones la demanda debe: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia). Los cargos son claros cuando permiten al lector comprender el concepto de la violación que se pretende alegar. Para que dicha comprensión sea posible, no solo la argumentación debe tener un hilo conductor, sino que quien la lee –en este caso el juez constitucional– entienda con facilidad las ideas expuestas y que los razonamientos sean sencillamente perceptibles. En cuanto a la certeza, este presupuesto se cumple cuando los argumentos recaen sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico y se orienten a cuestionar la norma acusada y no otra que no hubiese sido mencionada en la demanda. En ese sentido, no es dable inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de éstas efectos que no contemplan objetivamente. En últimas, serán ciertos los cargos si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del texto normativo. Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante respecto de la norma demandada no son admisibles a trámite de constitucionalidad. La especificidad como parámetro de la demanda implica que los argumentos deben mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad contra la disposición atacada. Es decir, los cargos deben relacionarse directamente con la norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales que impidan configurar un problema de constitucionalidad. En suma, esta exigencia pretende que los razonamientos sean efectivamente propios del estatuto superior y que sus fundamentos sean específicos, determinados, concretos y precisos en relación con la norma acusada. La pertinencia alude a que los razonamientos efectivamente tengan una naturaleza constitucional, de tal manera que se contrapongan normas de inferior categoría con las disposiciones constitucionales. En este aspecto, no pueden admitirse argumentaciones simplemente legales o doctrinarias. Tampoco aparejan pertinencia los argumentos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada con fundamento en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada. Finalmente, los cargos deben ser suficientes, lo cual, en palabras de la Corte, consiste en que “despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”[12] Así las cosas, para efectos de dilucidar el cumplimiento de los presupuestos jurisprudenciales referenciados, en primer término, la Sala Plena examinará la argumentación presentada por la demandante en atención a cada uno de los cargos propuestos en la demanda. 2.1. Primer cargo: violación del artículo 13 de la Carta Política La demandante sostiene que la norma acusada comporta un tratamiento discriminatorio entre las personas que aprueban un concurso de méritos para ingresar al INPEC y aquellas que no lo logran. En ese sentido, advierte que la disposición acusada no cumple condiciones de razonabilidad, toda vez que el fin perseguido no es legítimo y la medida es inadecuada y desproporcionada. Sobre este cargo, es importante señalar que ninguno de los intervinientes solicito que la Corte se abstenga de emitir un pronunciamiento de fondo al encontrar que en efecto se estructura de manera adecuada una duda por la presunta vulneración del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, circunstancia que conduce a confrontar el contenido normativo de la norma demandada con dicho parámetro superior. En efecto, la Sala Plena encuentra que el cargo (i) es claro, puesto que la argumentación presentada es comprensible; (ii) es cierta, porque se dirige contra una proposición jurídica que se desprende de la norma acusada; (iii) es pertinente, en tanto su cuestionamiento es de rango constitucional; (iv) es específica, ya que la demandante indica, apoyándose en la jurisprudencia constitucional, la forma en que resultaría vulnerado el parámetro constitucional; y, por último, (v) es suficiente, al generar una duda mínima en el juez constitucional. En virtud de lo anterior y en particular de la aplicación del principio pro actione, la Sala Plena concluye que la demanda formulada contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 sí cumple los presupuestos mínimos argumentativos para suscitar un juicio de constitucionalidad, por el cargo relacionados con la presunta vulneración del artículo 13 de la Carta Política. Sobre el alcance del principio pro actione, es preciso reiterar que esta Corporación ha sido enfática en señalar que el derecho a demandar de los ciudadanos no se puede someter a un excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor medida, se convierta en un límite para la protección no sólo de los derechos y garantías de las personas, sino también de la efectiva protección de un sistema jurídico fundado en el valor normativo de la Constitución. 2.2. Segundo cargo: violación de los artículos 25 y 40.7 de la Constitución La accionante afirma que la disposición atacada desconoce los derechos al trabajo y al acceso a cargos y funciones públicas porque restringe de manera injustificada la participación en los concursos públicos de méritos convocados por el INPEC durante un lapso de doce (12) meses a las personas que habiendo sido admitidas en un concurso previo no hubiesen aprobado la correspondiente prueba de conocimientos. Al confrontar los argumentos consignados en esta parte de la demanda con los presupuestos jurisprudenciales previamente referenciados, la Sala Plena advierte el incumplimiento de la condición de certeza, en lo atinente a la presunta vulneración de los artículos 25 y 40.7 de la Carta Política. A esta resolución se llega, toda vez que la demandante funda esta parte de la acusación en un contenido inexistente en la norma atacada. Esto es verificable a folios 3 y 4 de la demanda cuando indica: “En cuanto al artículo 25 el trabajo es un derecho y una obligación social y goza en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, hay una vulneración a este derecho fundamental porque se priva a las personas que quieren acceder a un cargo estable en la administración pública de volver a intentar ingresar a alguno de estos cargos por un periodo de un año y por ultimo el artículo 40 que dice que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede #7. (sic) Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. la ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse, este numeral 7 debería aplicarse a todos los ciudadanos solo manejando las dos excepciones que ese mismo numeral contempla, entonces las personas que quieren acceder a un cargo en el INPEC no deberían ser parte de esa excepción salvo que uno de los que aspira cuente con esa doble nacionalidad, además tendrán derecho a hacerlo en cualquier tiempo, porque al aplicarse esa restricción de un año se le estaría negando ese acceso al desempeño de cargos públicos.”[13] Como se puede observar, la argumentación transcrita no está relacionada con el contenido dispositivo de la norma atacada y está amparada en apreciaciones subjetivas que desatienden el requisito de certeza, porque la demandante fundamenta su acusación a partir de un contenido inexistente relacionado con la supuesta restricción del derecho al trabajo y al acceso de cargos públicos, siendo que la norma demandada sólo tiene el alcance de regular la eventual participación en un concurso público de méritos. De esta manera, la Sala Plena encuentra que el contenido prescriptivo deducido por la accionante no está contemplado en la norma demandada, por lo que de tales argumentos no es factible estructurar un cargo de inconstitucionalidad tendiente a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma jurídica. Sobre este aspecto, es preciso señalar que si bien la demanda inicialmente fue admitida por todos los cargos presentados, puede ocurrir que la Corporación decida abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con algunos cargos, ya que este tipo de determinaciones debe ser adoptada por la Sala Plena, quien es la autoridad judicial encargada de examinar la ponencia elaborada por el magistrado sustanciador, la cual puede ser avalada integralmente, modificada o denegada. En tal sentido, el auto admisorio no constituye un prejuzgamiento y entre lo resuelto en dicho proveído y lo decidido al momento de proferir la respectiva sentencia, pueden presentarse modificaciones que impliquen el examen sobre los argumentos de inconstitucionalidad expresados por los actores, -los cuales pueden en algunos casos-, llevar a la Sala Plena a determinar que las razones expuestas no cumplen los presupuestos de procedibilidad para suscitar un juicio sobre el fondo de la cuestión planteada. Al respecto, esta Corporación en Sentencia C-841 de 2010 se pronunció en los siguientes términos: “Ha explicado esta Corporación que aun cuando en principio la oportunidad para definir si la demanda se ajusta a los requerimientos de ley es la etapa de admisión, a través del respectivo auto admisorio, ese primer análisis que responde a una valoración apenas sumaria de la acusación, llevada a cabo por cuenta del Magistrado Ponente, no puede comprometer ni limitar la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley, siendo así la Corte en pleno, al momento de proferir sentencia, la capacitada para establecer si la demanda fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, de lo que depende su competencia para emitir pronunciamiento de fondo.” En virtud de lo anterior, la Sala Plena concluye que la demanda instaurada contra el contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 no cumple los requisitos mínimos argumentativos para suscitar un juicio de constitucionalidad por la alegada vulneración de los artículos 25 y 40.7 de la Carta Política. 3. Problema jurídico y metodología de resolución De acuerdo con la demanda, el concepto del señor Procurador General de la Nación y la participación ciudadana a través de las diversas intervenciones allegadas al trámite, en el presente caso la Sala Plena debe determinar si el establecimiento de una restricción consistente en impedir a aquellas personas que no hubiesen aprobado un concurso de méritos participar durante un periodo de doce (12) meses en las futuras convocatorias que realiza el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, constituye un trato discriminatorio que vulnera el derecho fundamental a la igualdad (art. 13 C.P.). De manera puntual, en este proceso de constitucionalidad se debe verificar si la limitación para participar en los concursos de méritos que contempla la norma acusada, comporta una diferencia de trato injustificado entre los diversos aspirantes a la carrera administrativa y, si tal limitación obedece a condiciones de razonabilidad y proporcionalidad. Para abordar el problema jurídico planteado, la Sala Plena reiterará su jurisprudencia en torno a: (i) los principios constitucionales que rigen la carrera administrativa; (ii) el carácter especial de la carrera penitenciaria y carcelaria; y, a partir de ello (iii) efectuará el examen de constitucionalidad de la disposición demandada. 4. Los principios constitucionales que rigen la carrera administrativa El artículo 125 de la Carta Política consagra el sistema de carrera administrativa como un principio[14] de la Constitución que orienta el desarrollo de los mecanismos jurídicos para que el desempeño de cargos y funciones en el Estado sea resultado del mérito. La carrera administrativa está consagrada especialmente en tres disposiciones constitucionales: (i) el artículo 123 define lo que debe entenderse por servidores públicos, definiendo que se trata de todas aquellas personas que prestan sus servicios al Estado en calidad de miembros de las corporaciones públicas, al igual que los empleados y trabajadores del mismo y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios; (ii) el artículo 125 establece el régimen de carrera administrativa como regla general para todos los empleos en los órganos y entidades del Estado colombiano; y, (iii) el artículo 150.23 autoriza al Congreso de la República para expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas Estos mandatos constitucionales implican que, por regla general los empleos en los diversos organismos y entidades del Estado son de carrera, mientras que la excepción está constituida por los cargos de elección popular, de libre nombramiento y remoción, de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. La regla general sobre carrera se extiende de tal manera que cuando existan empleos cuyo sistema de provisión no haya sido determinado por la Constitución o la Ley, deberá acudirse al concurso público para el nombramiento de los respectivos funcionarios. En este sentido, la Corte Constitucional ha manifestado: “Conforme lo prescribe el artículo 125 superior, la regla general es que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, es decir, “el acceso a ellos se hace previo el cumplimiento de los requisitos y las condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes.” Consecuentemente, el mismo artículo 125 constitucional dispone que “(l)os funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.”[15]. En consonancia con el mandato que se deprende de las precitadas normas, el artículo 209 Superior establece los principios teleológicos y organizacionales[16] que rigen la función administrativa. Entre los principios teleológicos se encuentran la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad, mientras que entre los organizacionales está la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones. En desarrollo de dichos postulados constitucionales, la Ley 909 del 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, establece los procedimientos a través de los cuales se garantiza que la escogencia de las personas que ingresan a la carrera administrativa sea consecuencia de un procedimiento objetivo y meritorio. Para tal efecto, con el fin de asegurar que el ingreso, la permanencia y el acceso a la función pública se realice en observancia de parámetros y garantías objetivas, la Ley 909 de 2004 supedita todas las actuaciones del Estado a los principios[17] de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. En la materia objeto de análisis el principio de igualdad se proyecta en dos dimensiones concretas, por una parte, implica la libre concurrencia en los concursos de méritos, prohibiéndose toda forma de discriminación y, por otra, implica el deber de las autoridades de proporcionar el mismo trato a todos los concursantes en las diversas etapas del proceso de selección, así como en el ejercicio de la respectiva función pública a la que eventualmente un aspirante ingrese. Por su parte, el mérito implica que para suplir un determinado empleo público se debe escoger a la persona más idónea de acuerdo con las aptitudes personales y requisitos técnicos o profesionales previamente exigidos en los respectivos concursos. La moralidad en su acepción constitucional implica el establecimiento de un parámetro normativo de conducta ética que obliga a todos los servidores públicos y particulares que ejercen la función administrativa a actuar según los postulados de la honradez, pulcritud, rectitud, buena fe, primacía del interés general y honestidad[18]. El numeral 5 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 lo define de la siguiente manera: “En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas. En lo concerniente a la eficacia[19] el artículo 2º de la Carta Política establece como uno de los fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los principios, deberes...