Sentencia C-097 de 2013

C-097-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-097/13 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-No configuración de excesos en normas que adscriben a la Superintendencia Financiera de Colombia la inspección y vigilancia de los operadores de la PILA y le asigna otras funciones/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-Responde a exigencias de coherencia y precisión temática FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-No se configura extralimitación cuando existe conexidad material y temática entre lo pretendido por el legislador al concederlas y por el ejecutivo al hacer uso de ellas En el presente caso se demandan los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 19 de 2012, aduciéndose que su contenido excede las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador al Ejecutivo, ya que la ley habilitante y específicamente el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 son precisas, y no autorizaban al Presidente en ningún caso a cambiar el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y mucho menos a crear un nuevo trámite, cuando la intención y el texto de la norma habilitante dispone lo contrario, esto es, la eliminación de trámites. Para la Corte los artículos demandados que disponen el régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera, el trámite de autorización previa ante la mencionada Superintendencia, un régimen de transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia, nuevos deberes de los operadores, y otras funciones de la Superintendencia, resultan exequibles, toda vez que se encuentran material y temáticamente conectados con lo pretendido por el Legislador al otorgar las facultades extraordinarias, relacionado con normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad de las gestión pública, en desarrollo de una política antitrámites, y con lo pretendido por el Ejecutivo al hacer uso de ellas, asociadas con la necesidad de que las actuaciones de la administración pública se basen en la eficiencia, la equidad, la eficacia y la economía, con el fin de proteger el patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos y la eficiencia y eficacia de la administración en relación con los fines del Estado, cumpliéndose con la exigencia de precisión temática en el otorgamiento de las facultades y con la determinación clara del marco temático y el contexto de necesidad regulativa. FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETOS EXTRAORDINARIOS-Conexidad temática directa La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha afirmado que el contenido de los decretos extraordinarios debe tener una conexidad temática directa tanto con el texto de la disposición que dispone las facultades extraordinarias, como con el tópico de la regulación general en la cual se incluyó el artículo habilitante, y este énfasis en el contexto del otorgamiento de las facultades extraordinarias, tiene razón de ser en la consideración del principio de causalidad en esta materia, principio que hace posible la satisfacción del requisito de precisión, y la prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades. Es por ello que el juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia de esa relación de causalidad entre el contenido de la regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la materia delegada. FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Reglas La figura de las facultades extraordinarias o delegación legislativa implica que el Congreso de la República puede expedir una ley de delegación o habilitante – es decir “de facultades extraordinarias” - en la que entrega ciertas materias al Presidente para que las desarrolle mediante normas con fuerza de ley, las cuales reciben el nomen iuris específico de decretos leyes. Los requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, pueden reseñarse así: (i) no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco, ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros; (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No aplicación a decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias Si bien, de conformidad con el artículo 158 constitucional “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, precepto que consagra el así denominado principio de unidad de materia dentro del procedimiento legislativo, prescripción con un claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relación con la materia central por ella tratada, la cual además de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia, siendo la trasgresión de la unidad de materia caracterizada como un vicio de competencia, esto es un vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del tiempo. Así en tanto el principio de unidad de materia se predica de las leyes en sentido formal, no resulta aplicable a los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias legislativas. PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE APORTES PILA-Regulación PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE APORTES PILA-Naturaleza de los aportes/PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE APORTES PILA-Cotizaciones que comprende OPERADORES DE INFORMACION DE LA PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE APORTES PILA-Funciones SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-Funciones que se le adscriben tienen justificación en la mejora de la gestión pública Los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012 disponen el régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera, el trámite de autorización previa ante la mencionada Superintendencia, un régimen de transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia referida, nuevos deberes de los operadores, y otras funciones de la Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones de los operadores cuando éstos no cumplan los requerimientos. Dichos contenidos, suponen la concentración de la actividad de la vigilancia y control sobre los operadores de información de la PILA, lo que garantiza una adecuada gestión de dicha labor de vigilancia que se inscribe dentro de las reformas que buscan efectividad en el control de la gestión pública en beneficio de los ciudadanos, en tanto se unifican los requerimientos de la actividad de los operadores, así como la instancia competente de rendición de cuentas; además de que ubica el proceso de captación de los recursos y a los ciudadanos obligados a los pagos, ante un punto específico de la administración pública para efectos de escrutar dicha actividad en general. Referencia: expediente D- 9223 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012. Demandante: Camilo Ernesto Jaimes Poveda. Magistrado Sustanciador: ALEXEI JULIO ESTRADA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil trece (2013) I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Ernesto Jaimes Poveda, presentó demanda de inconstitucionalidad contra de los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas. DECRETO 19 DE 2012 (enero 10) Diario Oficial No. 48.308 de 10 de enero de 2012 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1o. del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, y ARTÍCULO 73. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA PARA OPERADORES DE LA PILA. El artículo 31 de la Ley 1393 de 2010, quedará así: "La actividad del Operador de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA- será objeto de inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, con base en las facultades legales previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás disposiciones que lo modifiquen y bajo los criterios técnicos aplicados a las demás entidades vigiladas, en materia de riesgo operativo, seguridad y calidad de la información. El régimen sancionatorio aplicable a los Operadores de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA- será el previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 1465 de 2005 y demás disposiciones que los modifiquen o sustituyan. La inspección y vigilancia se ejercerá por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia, únicamente sobre la actividad del Operador de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA- definida en el artículo 2o del Decreto 1465 de 2005 y demás disposiciones que lo modifiquen o sustituyan.” PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Superintendencia Financiera de Colombia asumirá la función señalada en este artículo, seis (6) meses después de entrada en vigencia el presente decreto. El Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar la estructura de la citada Superintendencia, dotándola de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con dicha función. ARTÍCULO 74. RÉGIMEN DE AUTORIZACIÓN PREVIA. Las personas que pretendan desarrollar la actividad de Operador de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA-, deberán acreditar ante la Superintendencia Financiera de Colombia que cuentan con la infraestructura técnica y operativa necesaria para funcionar en condiciones de seguridad, calidad y eficiencia. ARTÍCULO 75. REGIMEN DE TRANSICIÓN PARA LOS ACTUALES OPERADORES DE INFORMACIÓN DE LA PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACIÓN -PILA-. Las personas que, a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto desarrollen la actividad propia del Operador de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA-, previamente autorizadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, y que en la actualidad no están bajo la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, deberán acreditar ante este Organismo, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que la Superintendencia asuma la competencia para la vigilancia de los operadores de la PILA, el cumplimiento de las exigencias previstas en el artículo anterior para continuar operando. PARÁGRAFO. Las entidades que actualmente desarrollen la actividad de operación de información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA- que no cumplan con los requerimientos establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, no podrán continuar desarrollando esta actividad a partir del vencimiento del plazo señalado en este artículo y deberán disponer lo necesario para la entrega de la información y culminación de sus actividades como operadores de la PILA. ARTÍCULO 76. OTRAS FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA. En caso que la Superintendencia Financiera de Colombia en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia determine que los operadores de información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA- no cumplen con las condiciones señaladas en et presente decreto podrá impartir las órdenes e instrucciones necesarias para su ajuste, pudiendo incluso ordenar la suspensión y el desmonte de las actividades autorizadas, si a ello hay lugar. Los operadores de información podrán reiniciar la realización de las actividades autorizadas cuando acrediten el restablecimiento de las condiciones que establezca la Superintendencia Financiera para el cumplimiento de dicha actividad. III. LA DEMANDA El demandante considera que los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto 19 de 2012, vulneran el artículo 150-10 de la Constitución, en la medida en que su contenido excede las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador al Ejecutivo. De otro lado considera además que los mencionados artículos del Decreto 19 de 2012 en cuestión vulneran el principio de unidad de materia (art. 158 C.N). Sobre el primer cargo explica el demandante, que el Decreto 19 de 2012 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó mediante el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011. La referida Ley 1474 de 2011 tiene por objeto regular el fortalecimiento de los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. En este contexto su capítulo VI contiene normas sobre políticas institucionales y pedagógicas. Dentro de las últimas se encuentra el artículo 75 que dispone un trámite ante el Departamento Administrativo de la Función Pública para las autoridades administrativas que pretendan crear un nuevo trámite; y el parágrafo dispone la autorización al Ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley con el fin de suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. A su turno – continúa el ciudadano demandante- los artículos demandados disponen el régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera y su régimen sancionatorio en el Estatuto Orgánico Financiero (art 73 D. 19 /12). De igual manera se estipula el trámite de autorización previa ante la mencionada Superintendencia para quienes quieran ejercer como operadores (art 74 D. 19 /12), se establece un régimen de transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia Financiera y los nuevos deberes de los operadores (art 75 D. 19 /12), y por último se establecen otras funciones de la Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones de los operadores cuando no se cumplan los requerimientos o cuando éstos subsanen fallas respectivamente (art 76 D. 19 /12). El anterior contenido, en opinión del actor, excede las posibilidades de regulación del Ejecutivo según las cuales, éste podía expedir normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. En efecto, según el criterio del demandante, las facultades otorgadas en el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 son precisas, y no autorizaron al Presidente en ningún caso a cambiar el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y mucho menos a crear un nuevo trámite, cual es el del artículo 74 consistente en que los operadores o quienes pretendan serlo deberán gestionar la respectiva solicitud ante la Superintendencia Financiera; cuando la intención y el texto mismo de la norma habilitante dispone lo contrario, esto es, la eliminación de trámites. Alude el actor a la jurisprudencia constitucional sobre la necesidad de coherencia entre el contenido de la norma habilitante y el del decreto expido a expensas de éste. Concluye que esta Corte ha sido enfática en afirmar que la Constitución exige que las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador al ejecutivo para expedir decretos leyes, deben ser precisas, justamente porque constituyen el límite material dentro del cual puede el Presidente dictar normas con fuerza material de ley. Por otro lado, sobre el segundo cargo el demandante argumenta que el Decreto 19 de 1012 tiene por objeto disponer regulaciones relativas a la supresión o reforma de trámites innecesarios existentes en la Administración Pública e incluye inexplicablemente los artículos demandados que versan sobre el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y sobre nuevas competencias de la superintendencia bancaria. En opinión del actor esto vulnera la exigencia constitucional consignada en el artículo 158 según la cual toda ley debe referirse a una misma materia. Con base en los anteriores argumentos solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto 19 de 2012. IV. intervenciones Intervención de la Superintendencia Financiera La Superintendencia Financiera solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. Alude en primer término a la pertinencia de explicar el entorno normativo de los operadores del PILA, en el que se ve claramente que el diseño de su regulación ha dispuesto un régimen de vigilancia en cabeza de varias superintendencias, pero bajo los criterios utilizados por la Superintendencia Financiera. En este orden, el Interviniente explica que “antes de la expedición de los artículos aquí demandados, el Legislador ya había manifestado su intención de que todos los operadores de información siguieran los criterios establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo cual no resulta nada novedoso lo señalado en los artículos hoy acusados del Decreto 19 de 2012.” Agrega que el contexto de la Ley 1474 de 2011, que contiene la disposición habilitante, tiene como motivación principal “lograr una gestión pública más eficiente bajo el entendido de que sólo con una Administración Pública moderna y con control social es posible enfrentar la corrupción”. De ahí que la concentración de la vigilancia de la labor de los operadores de la PILA en una misma autoridad se configure en una medida que pretende, precisamente, lograr la eficiencia y eficacia en dicha tarea. Sobre el último aspecto sostiene que los artículos acusados crean una regulación que “propende por eficiencia y la modernidad de la administración pública, y no tiene otro propósito que el de ejercer una inspección y vigilancia unificada y conforme a criterios técnicos y objetivamente establecidos, lo que se traduce en un fortalecimiento de la efectividad del control de la gestión pública, si se tiene en cuenta que se trata de recursos correspondientes al Sistema de Protección Social.” Añade que contrario a lo afirmado por el demandante no se crean nuevos procedimientos y trámites, sino que “deja en cabeza de una única entidad la labor de vigilar, controlar e inspeccionar la actividad de <operador de información>”. Por otro lado, sobre el segundo cargo sostiene que la jurisprudencia de la Corte ha aclarado que el principio de unidad materia no significa que un cuerpo normativo deba regular un mismo tema, sino que la diversidad temática en ocasiones es necesaria cuando cada tópico regulado tiene el mismo fin regulativo, como es el caso. Sobre el anterior aspecto resalta la Superintendencia Financiera que las disposiciones demandadas “hacen parte del capítulo VI del Título II del Decreto Ley en estudio, que dispuso trámites, procedimientos y regulaciones especiales para el sector de Hacienda y Crédito Público, predicándose conexidad causal, temática y sistemática con las razones y consideraciones que fundamentan la expedición del Decreto ley 19 de 2012, que se reitera, no hace otra cosa que garantizar una gestión pública más eficiente, pues garantiza que todos los operadores de información de la PILA, sean vigilados, supervisados y controlados, por una sola Entidad del Estado, respecto de esa actividad, evitando con ello posibles tratos discriminatorios, prácticas corruptas, regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios; haciendo más efectivo y eficiente las fines del Estado.” Por todo lo anterior, se reitera, la Superintendencia Financiera solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Para sustentar esta solicitud refiere inicialmente los principios jurisprudenciales sobre la exigencia constitucional de que los decretos dictados por el Ejecutivo en virtud de las facultades extraordinarias tengan como contenido regulaciones que no excedan los temas de la habilitación del legislador. Consigna entonces que la Corte Constitucional ha establecido que basta una relación directa de índole material entre el tema señalado en la ley de facultades y lo dispuesto en el decreto ley. De este modo los artículos demandados establecen la concentración de las funciones de vigilancia y control sobre los operadores de información de la PILA, como medida tendiente a simplificar los trámites administrativos en el sector de hacienda y crédito público. Explica pues que bajo la norma anterior la vigilancia de los operadores se encontraba repartida en varias entidades, luego “la imprecisión de las normas para fijar cuáles entidades o superintendencias ejercían dichas funciones y bajo qué criterios se repartían, sin duda alguna traía consecuencias adversas para los usuarios, si se tiene en cuenta que en caso de querer presentar una queja relacionada con el funcionamiento de información de la PILA, se veían compelidos a realizar todo tipo de trámites y procedimientos ante cualquiera de estas entidades o, en su defecto, a no acudir a ninguna de ellas al desconocer cuál era la competente para ejercer dicha labor de inspección y vigilancia. Ello claramente constituía un desgaste innecesario para la administración y para los ciudadanos, situaciones que exactamente pretendió eliminar el legislador mediante la concesión de las facultades extraordinarias.” Por lo anterior el régimen contenido en las normas acusadas se configura, en su opinión, en un “complemente necesario” para aclarar, simplificar y hacer eficiente la labor de vigilancia sobre los operadores de información aludidos. Y esto a su vez beneficia a los usuarios en relación con las funciones de los operadores; así como a los mismos operadores, pues siguen los lineamientos de una sola entidad y rinden cuentas a la misma sin dudas concernientes a la competencia y a los requisitos para desarrollar su cometido de manera efectiva. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público envía escrito de intervención en el que pide a esta Corporación declarar exequibles los artículos objeto de la demanda. En primer lugar explica que sobre el primer cargo, que el demandante no presenta argumentos convincentes sobre la extralimitación del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias. Para el Interviniente el escrito de la demanda parece cuestionar la conveniencia de la creación de nuevas competencias de la Superintendencia Financiera para ejercer vigilancia y control sobre los operadores de información de la PILA, lo cual dificulta el pronunciamiento de constitucionalidad. De otro lado, afirma el Interviniente que si la Corte decide estudiar de fondo el cargo referido, entonces en dicho análisis se debe considerar que las normas demandadas suponen una herramienta para evitar la corrupción. Esto en tanto la prevención de corrupción en el sector salud hace necesario aclarar y simplificar los controles sobre los actores del sistema que formalmente no pertenecen al mismo, pero realizan funciones importantes, como es el caso, pues se trata en últimas de salvaguardar los recursos y funcionamiento de dicho sistema para el beneficio de los ciudadanos. La mencionada simplificación en el ejercicio de la vigilancia en el contexto indicado, implica eficacia y eficiencia. En este orden, ninguno de los cargos debe prosperar –continúa- en tanto las nuevas funciones de la Superintendencia Financiera así como los nuevos deberes de los operadores “en lugar de vulnerar las facultades otorgadas por la Ley 1474, desarrollan efectivamente los postulados y políticas anticorrupción y anti-trámite consagradas en el Estatuto anticorrupción de la Ley 1474 de 2011, y hacen posible la protección constitucional de los recursos del Sistema General de Seguridad Social, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución.” Intervención del Instituto colombiano de Derecho Procesal El Instituto interviniente solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas. En primer término explica que resulta necesario analizar el contexto no solo del artículo que contiene el otorgamiento de las facultades extraordinarias, sino de la Ley 1474 de 2011 como ley habilitante. De este modo, afirma que dicha ley busca vigorizar las instituciones y herramientas del Estado para combatir la corrupción en el ejercicio de la función pública. En este orden de ideas, sobre el primer cargo sostiene que contrario a lo afirmado por el demandante, los artículos acusados no hacen más que imponer a la Superintendencia Financiera una función relacionada justamente con la eficacia y transparencia de la función pública. De otro lado, en relación con el artículo 74 atacado, según el cual quienes sean operadores o pretendan serlo deben tramitar una autorización previa ante la Superintendencia en mención, señala que no se configura necesariamente en un nuevo trámite sino que “persigue (…) aliviar cargas para los ciudadanos y usuarios frente a las distintas entidades del Estado o sus contratista, no se trata de una norma que abrevie trámites o le quite cargas a las propias entidades estatales o sus contratistas, en desmedro de los derechos y oportunidades de los coasociados”. De igual manera la regulación dispuesta en los artículos 75 y 76, relativos al régimen de transición de los operadores y a otras competencias de la Superintendencia Financiera, se circunscriben dentro de las necesidades del Estado concernientes a controlar una actividad especial “que mueve nueve mil millones de pesos de los colombianos diariamente”, y facilita por el contrario a los usuarios hacer las reclamaciones respectivas al interior de la dinámica del manejo de información de los aportantes. En relación con el segundo cargo asevera que los artículos demandados “no son el polo opuesto de lo buscado por el legislador, ni tampoco dejan de guardar relación de conexidad temática, sistemática ni teleológica como lo afirma el actor; muy por el contrario [se encuentra] una sincronía y total sintonía con el alma de la ley facultante, pues en últimas se contribuye con atacar la corrupción y hacerle más fáciles y expeditos los procedimientos a los ciudadanos de a pie.” Intervención de la Universidad de Manizales La Facultad de Derecho de la Universidad de Manizales consignó en su escrito de intervención razones tendientes a fundamentar la vulneración del principio de unidad de materia. Justifica en primer término la procedencia de exigir el cumplimiento del principio de unidad de materia a decreto de facultades extraordinarias, con base en criterios jurisprudenciales establecidos en la sentencia C-280 de 1996, en la cual la Corte sostuvo que la necesidad de coherencia entre las disposiciones de un cuerpo normativo, es aplicable a estos decretos, por vía de verificar que todos los contenidos normativos, se refieran a los “asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones o analogías”. Luego de ello afirma el Interviniente que resulta claro que las normas demandadas no corresponden a la eliminación de trámites innecesarios dentro de una política antitrámites, por lo cual se vulnera el principio de unidad de materia, entendido en este caso como la incoherencia entre los temas objeto de habilitación y los temas regulados efectivamente mediante la mencionada habilitación. Intervención de la Universidad de Caldas La Facultad de derecho de la Universidad de Caldas solicitó la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, bajo la consideración de que su contenido configura una clara extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias. Explica que “se desconoció el sentido de los verbos rectores de las facultades extraordinarias (suprimir reformar), puesto que en cambio se desplegó una actividad legislativa contraria y, por tanto, diferente, la misma que se concretó en la atribución de funciones a la Superintendencia Financiera de Colombia frente a los operadores de la PILA”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5439, en el que solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre el segundo cargo (vulneración del principio de unidad de materia) y declare las normas acusadas exequibles por el primer cargo (extralimitación en el uso de la facultades extraordinarias). La Vista Fiscal explica en relación con el primer cargo, que no existe extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente al expedir los artículos acusados, pues éstos procuran una reforma en el trámite de vigilancia de la gestión de los operadores de información de la PILA, consistente en simplificar dicho trámite, al concentrarlo en una sola entidad. Y ello, tiene consecuencias en la eficiencia y eficacia de la labor de estos actores del Sistema de Seguridad Social, lo cual a su vez evita escenarios de corrupción y dificultad para los usuarios. Sobre el segundo cargo sostiene el Ministerio Público que el actor no demuestra la ausencia de conexidad entre las normas demandadas y la regulación general del Decreto 19 de 2012, por lo cual no es pertinente que el juez constitucional tenga que demostrar la conexidad aludida. Esto indicaría que el Tribunal Constitucional hiciera un estudio oficioso del Decreto a este respecto, lo cual no es el sentido del control rogado de constitucionalidad. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 5 de la Carta. Planteamiento de la discusión 2.- El demandante considera que los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto 19 de 2012, vulneran el artículo 150-10 de la Constitución, en la medida en que su contenido excede las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador al Ejecutivo. De otro lado considera además que los mencionados artículos del Decreto 19 de 2012 en cuestión vulneran el principio de unidad de materia (art. 158 C.N). Sobre el primer cargo afirma que el Decreto 19 de 2012 tiene como límite temático la expedición de regulaciones para el fortalecimiento de los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública, mediante la posibilidad de suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Dicho límite deriva de la Ley 1474 de 2011 y su artículo 75 que obran como normas habilitantes. Los artículos demandados disponen el régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera y su régimen sancionatorio en el Estatuto Orgánico Financiero (art 73 D. 19 /12). De igual manera se estipula el trámite de autorización previa ante la mencionada Superintendencia para quienes quieran ejercer como operadores (art 74 D. 19 /12), se establece un régimen de transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia Financiera y los nuevos deberes de los operadores (art 75 D. 19 /12), y por último se establecen otras funciones de la Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones de los operadores cuando no se cumplan los requerimientos o cuando estos subsanen fallas respectivamente (art 76 D. 19 /12). Y, en opinión del actor el anterior contenido excede las posibilidades de regulación del Ejecutivo según las cuales, éste podía expedir normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Agrega en este aspecto que las facultades otorgadas en el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 son precisas, y no autorizaron al Presidente en ningún caso a cambiar el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y mucho menos a crear un nuevo trámite, cual es el del artículo 74 consistente en que los operadores o quienes pretendan serlo deberán gestionar la respectiva solicitud ante la Superintendencia Financiera; cuando la intención y el texto mismo de la norma habilitante dispone lo contrario, esto es, la eliminación de trámites. Sobre el segundo cargo el demandante sostiene que el Decreto 19 de 2012 tiene por objeto disponer regulaciones relativas a la supresión o reforma de trámites innecesarios existentes en la Administración Pública e incluye inexplicablemente los artículos demandados que versan sobre el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y sobre nuevas competencias de la superintendencia bancaria. Por lo cual se vulnera la exigencia constitucional consignada en el artículo 158 según la cual toda ley debe referirse a una misma materia. 3.- Los Intervinientes por su lado solicitan en su mayoría la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. Aunque unos pocos consideran que uno de los dos cargos no está suficientemente argumentado por lo cual esta Corte debe declararse inhibida en dicho aspecto. También, dos de los intervinientes hallan razón en algunos de los argumentos que expone la demanda y consideran que las normas vulneran los principios constitucionales aludidos por el demandante. Quienes defienden la exequibilidad de los artículos atacados consideran en general, que resulta necesario analizar el contexto no solo del artículo que contiene el otorgamiento de las facultades extraordinarias, sino de la Ley 1474 de 2011 como ley habilitante, la cual busca vigorizar las instituciones y herramientas del Estado para combatir la corrupción en el ejercicio de la función pública, pues tiene como motivación principal “lograr una gestión pública más eficiente bajo el entendido de que sólo con una Administración Pública moderna y con control social es posible enfrentar la corrupción”. De ahí que la concentración de la vigilancia de la labor de los operadores de la PILA en una misma autoridad se configure en una medida que pretende, precisamente, lograr la eficiencia y eficacia en dicha tarea. Explican que bajo la norma anterior la vigilancia de los operadores se encontraba repartida en varias entidades, luego “la imprecisión de las norma para fijar cuáles entidades o superintendencias ejercían dichas funciones y bajo qué criterios se repartían, sin duda alguna traía consecuencias adversas para los usuarios, si se tiene en cuenta que en caso de querer presentar una queja relacionada con el funcionamiento de información de la PILA, se veían compelidos a realizar todo tipo de trámites y procedimientos ante cualquiera de estas entidades o, en su defecto, a no acudir a ninguna de ellas al desconocer cuál era la competente para ejercer dicha labor de inspección y vigilancia. Ello claramente constituía un desgaste innecesario para la administración y para los ciudadanos, situaciones que exactamente pretendió eliminar el legislador mediante la concesión de las facultades extraordinarias.” Agregan que contrario a lo afirmado por el demandante no se crean nuevos procedimientos y trámites, sino que “deja en cabeza de una única entidad la labor de vigilar, controlar e inspeccionar la actividad de <operador de información>”, luego el régimen contenido en las normas acusadas se configura, como un “complemento necesario” para aclarar, simplificar y hacer eficiente la labor de vigilancia sobre los operadores de información aludidos. Y esto a su vez beneficia a los usuarios en relación con las funciones de los operadores; así como a los mismos operadores, pues siguen los lineamientos de una sola entidad y rinden cuentas a la misma sin dudas concernientes a la competencia y a los requisitos para desarrollar su cometido de manera efectiva. Sobre el segundo cargo sostienen en general que los artículos del Decreto 19 demandados se encuentra una sincronía con la pretensión de la ley habilitante y del Decreto mismo, “pues en últimas se contribuye con atacar la corrupción y hacerle más fáciles y expeditos los procedimientos a los ciudadanos (…).” Hacen también alusión a la jurisprudencia de la Corte en el punto relativo a que el principio de unidad materia no significa que un cuerpo normativo deba regular un mismo tema, sino que la diversidad temática en ocasiones es necesaria cuando cada tópico regulado tiene el mismo fin regulativo, como es el caso. Así, las disposiciones demandadas “hacen parte del capítulo VI del Título II del Decreto Ley en estudio, que dispuso trámites, procedimientos y regulaciones especiales para el sector de Hacienda y Crédito Público, predicándose conexidad causal, temática y sistemática con las razones y consideraciones que fundamentan la expedición del Decreto ley 19 de 2012, que se reitera, no hace otra cosa que garantizar una gestión pública más eficiente, pues garantiza que todos los operadores de información de la PILA, sean vigilados, supervisados y controlados, por una sola Entidad del Estado, respecto de esa actividad, evitando con ello posibles tratos discriminatorios, prácticas corruptas, regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios; haciendo más efectivos y eficientes los fines del Estado.” Un interviniente considera que el primer cargo se sustenta sobre razones de inconveniencia de las nuevas facultades de Superintendencia Financiera atribuidas mediante las normas acusadas, y ello impide que se haga un estudio estricto de constitucionalidad sobre éstas, pues las razones de inconveniencia no son razones de inconstitucionalidad. De otro lado, dos intervinientes encuentran que el contenido de los artículos estudiados excede claramente las facultades extraordinarias en la medida en que la renovación de la regulación del régimen de vigilancia sobre los operadores de información de la PILA, así como el establecimiento de nuevas competencias en dicho contexto a la Superintendencia Financiera, no se relaciona de manera directa con la autorización que el legislador hiciera al Ejecutivo para expedir normas anti-tramite con fuerza de ley. 4.- A su turno el Ministerio Público considera, en relación con el primer cargo, que no existe extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente al expedir los artículos acusados, pues éstos procuran una reforma en el trámite de vigilancia de la gestión de los operadores de información de la PILA, consistente en simplificar dicho trámite, al concentrarlo en una sola entidad. Y ello, tiene consecuencias en la eficiencia y eficacia de la labor de estos actores del Sistema de Seguridad Social, lo cual a su vez evita escenarios de corrupción y dificultad para los usuarios. Sobre el segundo cargo sostiene el Ministerio Público que el actor no demuestra la ausencia de conexidad entre las normas demandadas y la regulación general del Decreto 19 de 2012, por lo cual no es pertinente que el juez constitucional tenga que demostrar la conexidad aludida. Esto indicaría que el Tribunal Constitucional hiciera un estudio oficioso del Decreto a este respecto, lo cual no es el sentido del control rogado de constitucionalidad. 5.- Una vez reconstruidos los argumentos de la discusión planteada ante la Corte en el presente proceso, esta Sala Plena considera pertinente, antes de presentar el problema jurídico a resolver, realizar una aclaración previa sobre el alcance de los cargos propuestos, con el fin de resolverlos de manera clara y pedagógica. Asunto preliminar: alcance de los cargos propuestos y determinación del problema jurídico a resolver. 6.- Como se acaba de ver el demandante propone dos cargos contra las normas acusadas. El primero, la vulneración del artículo 150-10 por la presunta extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias por parte del Ejecutivo mediante la expedición de los contenidos normativos acusados. Y el segundo, la vulneración del artículo 158 de la Constitución, principio de unidad de materia, porque los artículos estudiados supuestamente no se relacionan con el tema general del decreto, cual es dictar normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Ahora bien, como quiera que el segundo cargo se refiere a la aplicación de una norma constitucional que alude a los proyectos de ley y no a los decretos con fuerza de ley, resulta necesario explicar la procedencia de dicha aplicación no en el contexto de un vicio de trámite del que adolecen los proyectos de ley tramitados en el Congreso, sino respecto de la coherencia de las regulaciones de un decreto cuyo origen es la autorización temática y temporal que el legislador otorga al Ejecutivo para expedir el decreto en mención. 7.- En efecto, de conformidad con el artículo 158 constitucional “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, este precepto consagra el así denominado principio de unidad de materia dentro del procedimiento legislativo. Se trata entonces de prescripción con un claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relación con la materia central por ella tratada, la cual además de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia. Precisamente por los contenidos axiológicos que garantiza, la trasgresión de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia[1] en el proceso de formación de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del tiempo. 8.- Ahora bien, en relación con la aplicación de este principio a la necesidad de la congruencia y coherencia de los decretos de facultades extraordinarias se ha sostenido que en tanto “el principio de unidad de materia se predica de las leyes en sentido formal, producto de la actividad legislativa del Congreso, como una manera de garantizar la transparencia del debate y la coherencia temática en las leyes, (…) no resulta aplicable a los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias legislativas, cuyo régimen se gobierna por otros principios constitucionales, en particular por la precisión que, de acuerdo con el artículo 150 numeral 10 de la Carta, deben tener las facultades extraordinarias, y por la necesaria congruencia que las disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades extraordinarias legislativas deben tener con la ley que confiere tales facultades. [Como quiera que] dicho principio busca, fundamentalmente, proteger el proceso deliberativo que caracteriza la formación de las leyes y que por definición está ausente en el trámite de expedición de los decretos con fuerza de ley por el gobierno. En este último caso, es claro que el principio de unidad de materia tiene un papel determinante en la fase previa de expedición de la ley de facultades que define el marco de la acción del gobierno, de modo tal que éste solo puede regular aquellas materias que estén comprendidas en el preciso ámbito de las facultades extraordinarias.”[2] Con base en lo anterior la Corte ha establecido pues, que “la coherencia temática de los decretos que se expidan en ejercicio de las facultades extraordinarias está determinada por el ámbito preciso de dichas facultades. Tal precisión, por su parte se predica de la ley habilitante y no de los decretos expedidos al amparo de la misma. Por consiguiente, si un Decreto Ley se extiende a regular materias distintas de aquellas que definen el preciso ámbito de la competencia extraordinaria del Presidente de la República, tal decreto sería contrario a la Constitución por desbordar el ámbito de las facultades extraordinarias, no por desconocer el principio de unidad de materia, el cual resulta aplicable, si, a la ley de facultades, en la medida en que las mismas sólo pueden conferirse de manera precisa sobre una materia claramente determinada.”[3] 9.- De lo anterior se concluye que la Corte Constitucional reconoce que los decretos de facultades extraordinarias para ser acordes con la Constitución deben ser en su contenido coherentes desde el punto de vista de las temáticas que regulen. Sin embargo resultaría confuso denominar esta prescripción como principio de unidad de materia, incluso si desde una perspectiva no formal así lo parece, pues la unidad de materia se refiere a un requisito procedimental de la formación de las leyes en el Congreso, y los decretos extraordinarios no surten dicho procedimiento. Entonces, la exigencia de constitucionalidad de estos decretos relativa a la coherencia y congruencia en su contenido, se analiza bajo el criterio de los límites temáticos que la norma habilitante imprime. Ello indica que todas las disposiciones de un decreto extraordinario deben ser coherentes y congruentes con el tema general del mismo, el cual a su vez debe ser coherente y congruente con el tema de la habilitación.[4] 10.- De lo explicado se deriva, respecto del caso concreto, que en realidad el ciudadano demandante no ha planteado dos cargos distintos de los cuales se derive la vulneración de dos normas constitucionales (arts 150-10 y 158 CN), sino que ha propuesto un sólo cargo relativo a la presunta falta de coherencia temática entre la norma habilitante y algunos artículos del decreto acusado. De ahí, que esta Sala encuentre que la demostración sobre la coherencia en mención, o la ausencia de ella, implique atender las razones que el actor expresó para cada uno de los cargos. Esto es, las razones del segundo cargo, son también razones para sustentar la supuesta extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias (el primer cargo); ello por cuanto la argumentación de la demanda se dirige a cuestionar el hecho de que el Ejecutivo estuviese autorizado a regular los temas de los artículos acusados, pues la habilitación y así el decreto mismo, se referirían, en su parecer, a otros asuntos. Ahora bien, la aclaración anterior también permite concluir que las propuestas de inhibición de algunos intervinientes y del Procurador General con base en la ineptitud de los cargos, no resulta suficientemente sustentada. En relación con el cargo relativo a la vulneración del principio de unidad de materia, se acaba de precisar que dichas razones aluden a la incoherencia presunta entre los temas regulados en el decreto y la denominación temática del artículo que contiene la habilitación. Y, el cargo consistente en la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias, es en esencia lo mismo: falta de coherencia entre el contenido del decreto y el texto del artículo que dispone las facultades extraordinarias, como quiera que dicho texto se refiere a suprimir o reformar trámites o procedimientos innecesarios, y el mencionado decreto en los artículos acusados dispone la modificación del régimen de vigilancia sobre los operadores de información de la PILA. Esto indica que la carga mínima argumentativa y de claridad está cumplida en el presente caso, y amerita un pronunciamiento de mérito. Problema jurídico 11.- De conformidad con lo expuesto hasta el momento, y en atención a la aclaración que se acaba de hacer, corresponde a la Corte Constitucional determinar si los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto 19 de 2012, en la medida en que reforman el régimen de vigilancia y control sobre los operadores de información de la PILA y establecen competencias nuevas en cabeza de la Superintendencia Financiera; vulneran el artículo constitucional 150-10, como quiera que la norma habilitante y así el Decreto 19 de 2012 en general, versan sobre normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Para resolver este interrogante la Corte (i) reconstruirá la jurisprudencia sobre el uso de las facultades extraordinarias y la prohibición de extralimitación en el uso de éstas. Luego (ii) hará referencia al alcance de la regulación de la PILA y así a la función de sus operadores de información, para finalmente (iii) resolver el cargo mediante la determinación del contenido de los artículos demandados y su relación, o falta de ella, con el componente temático de la norma habilitante y del decreto 19 de 2012. Facultades extraordinarias (delegación legislativa). Reiteración de Jurisprudencia. 12.- La posibilidad de que el legislativo (mediante una ley de facultades extraordinarias) delegue la expedición de normas con rango de ley, se ha establecido en nuestro orden constitucional en el artículo 150.10 de la Carta. Y las limitaciones a dicha facultad, al tenor del constituyente de 1991, se circunscriben a la expedición de códigos y creación de impuestos, y a la expedición de leyes estatutarias, orgánicas y marco o de objetivos y criterios. Esto es, que mediante las leyes de facultades extraordinarias se pueden delegar todos los temas, excepto los que prohíbe expresamente el inciso tercero del numeral 10º del artículo 150 de la Constitución. Así, la figura de las facultades extraordinarias o delegación legislativa implica que el Congreso de la República puede expedir una ley de delegación o habilitante – es decir “de facultades extraordinarias” - en la que entrega ciertas materias al Presidente para que las desarrolle mediante normas con fuerza de ley, las cuales reciben el nomen iuris específico de decretos leyes. 13.- En el mismo contexto, recientemente en sentencia C-240 de 2012 esta Sala Plena recogió y sistematizó criterios relativos al ámbito del uso de las facultades extraordinarias ante el fenómeno de la delegación. En la providencia en comento se manifestaron en primer término “los requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[5], ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros[6]; (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas.”[7] Se recalcó que la autorización al ejecutivo mediante el reconocimiento de dichas facultades, tiene como ventaja la celeridad en la expedición de normas con fuerza de ley, siempre que su exceso no afecte el principio democrático, pues “relativiza el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del régimen político”[8].[ C-240 de 2012][9] 14.- La jurisprudencia también se ha encargado de la reconstrucción de los criterios jurisprudenciales del requisito consistente en que dichas facultades deben ser precisas[10], contenido en el artículo 150.10 superior. Se ha sostenido que la mencionada expresión resulta un adjetivo con el cual se califica a las facultades extraordinarias que se reconocen al Presidente, concluyendo siempre que “es suficiente con que en ellas se establezcan los límites claros dentro de los cuales actuará el ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento de la carta política”. Así, también en sentencias anteriores[11] se había explicado que la claridad implica una delimitación de la materia sobre la cual se faculta al Presidente, pero no el grado de amplitud de las mismas. Al respecto en la sentencia C-074 de 1993 se “precisó que aunque en la ley no se reseñen de forma detallada o taxativa las facultades extraordinarias, sino que la materia se regule de forma amplia, mediante una formulación general, no implica que la ley adolezca de falta de precisión, siendo adecuado que se establezcan unos límites claros para tal efecto.” De igual manera, (i) “la jurisprudencia ha indicado ampliamente que resulta suficiente la claridad en los objetivos y fines de la delegación, sin que ello implique una limitación exhaustiva o rigurosa, pues pretender que el legislador fije unos parámetros minuciosos, tornaría inocuo e innecesario el otorgamiento de facultades”[12]. Y (ii) “aunque la materia sobre la cual verse una ley de facultades se desarrolle de forma amplia y de modo general, sin reposar en el detalle, no implica falta de claridad, no incidiendo en su legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar, siempre que se permita interpretar inequívocamente el campo de acción dentro del cual deberá actuar el ejecutivo”[13]. Sobre la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias 15.- A partir de los anteriores criterios la jurisprudencia constitucional ha explicado el fenómeno de la extralimitación del Ejecutivo del uso de las facultades extraordinarias como causal de inexequibilidad. El elemento inicial que debe suscitar el análisis de esta causal, como se acaba de exponer, es la adecuada interpretación de la exigencia de precisión temática en el otorgamiento de las facultades. Dicha precisión indica la determinación clara del marco temático para el cual se autoriza al Ejecutivo a expedir los decretos leyes. A su vez dicho marco se gesta en un contexto de necesidad regulativa que tiene dos consecuencias. La primera, se reitera, que las facultades no pueden ser exhaustivas en la medida en que terminaría el legislador regulando lo que pretende encargar en el Presidente. Y la segunda consistente en que la habilitación temática incluye tanto el contexto de la ley de facultades como la totalidad de los temas que conforman la mencionada necesidad de regulación. Así, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha afirmado que el contenido de los decretos extraordinarios debe tener una conexidad temática directa tanto con el texto de la disposición que dispone las facultades extraordinarias, como con el tópico de la regulación general en la cual se incluyó el artículo habilitante. 16.- El énfasis hecho por la Corte en el contexto del otorgamiento de las facultades extraordinarias, tiene razón de ser en la consideración del principio de causalidad en esta materia. Este principio desarrollado también jurisprudencialmente hace posible la satisfacción del requisito de precisión, y así de la prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades. Y, explica que el juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia de una relación de causalidad entre el contenido de la regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la materia delegada.[14] Por ejemplo, en el caso que dio lugar a la sentencia C-306 de 2004, un ciudadano demandó el decreto extraordinario por el cual se escindió el Instituto de Seguros Sociales y se crearon unas Empresas Sociales del Estado, por cuanto consideró que la norma habilitante no había autorizado al ejecutivo para dictar normas relacionadas con “(i) el régimen laboral de quienes eran servidores públicos en el Instituto de Seguros Sociales, incluida la modificación del vínculo existente, el cambio de las reglas y condiciones de trabajo y el desconocimiento de la convención colectiva vigente-; (ii) el régimen salarial y prestacional de tales servidores; (iii) su régimen de acceso y retiro a la carrera administrativa, y (iv) el régimen patrimonial del ISS, que comprendió la división y transferencia de parte de sus recursos a las nuevas Empresas Sociales.” En la citada sentencia se sostuvo que “la convalidación del reconocimiento de la habilitación legislativa está supeditada al cumplimiento de los requisitos formales y materiales previstos en el numeral 10° del artículo 150 superior. En particular, a la observancia del requisito de “precisión”, el cual, si bien le impone al Congreso el deber de señalar en forma clara y específica el campo normativo dentro de cual le corresponde actuar al Gobierno, no exige de aquél una definición minuciosa de los asuntos materia de regulación. De esa manera, en tanto sea posible encontrar una relación de causalidad directa entre las materias delegadas y las disposiciones dictadas por el Gobierno, debe entenderse cumplido tal requisito y, en consecuencia, ajustados a la Constitución los decretos leyes que hayan sido cuestionados por ese aspecto.” Otro ejemplo reciente, se dio con la sentencia C-965 de 2012, en la que se estudió un decreto de facultades extraordinarias cuyo contenido dispuso regulaciones relativas a la nueva naturaleza de COLPENSIONES. La ley habilitante había autorizado al Presidente a modificar la naturaleza de las entidades públicas de conformidad con un criterio de eficacia, eficiencia y renovación de la administración pública. En virtud de dicha habilitación el decreto demandado en aquella oportunidad no sólo modificó la naturaleza jurídica de COLPENSIONES sino que dispuso la modificación a su régimen financiero y de manejo de recursos entre otros, por lo cual se demandó ante esta Corte por haber sido expedido mediante extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias con base en las cuales se expidió. Y esto en consideración a que en la norma que otorgó la autorización no se establecía nada distinto ni adi...