Sentencia C-094 de 2017

C-094-17 Sentencia C-094/17 REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Prohibición de reelección e inhabilidad de miembros del Consejo Nacional Electoral para ser elegidos dentro del año siguiente de haber cesado en funciones, como magistrado de altas cortes, fiscal general o jefe de órganos de control PROHIBICION DE REELECCION E INHABILIDAD DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS DENTRO DEL AÑO SIGUIENTE DE HABER CESADO EN FUNCIONES, COMO MAGISTRADO DE ALTAS CORTES, FISCAL GENERAL O JEFE DE ORGANOS DE CONTROL, EN REFORMA CONSTITUCIONAL DE EQUILIBRIO DE PODERES-No desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION DE CARACTER COMPETENCIAL-Competencia de la Corte Constitucional ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Procedencia dentro del año siguiente a su promulgación/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Jurisprudencia constitucional CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Consagración constitucional CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE FORMA-Jurisprudencia constitucional OPORTUNIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Jurisprudencia constitucional ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte Constitucional es competente/CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aptitud del cargo por desconocimiento está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos de suficiencia y pertinencia PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR VIOLACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Competencia CONTROL DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para evaluar la constitucionalidad a la luz de criterios competenciales REFORMA DE LA CONSTITUCION-Facultad del constituyente secundario/PODER DE REFORMA-Vicio competencial EXCESO EN EL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA PARA REFORMAR LA CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION APROBADOS POR EL CONGRESO-Límites SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional PODER DE REFORMA-Límites SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos estructurales SUSTITUCION Y MODIFICACION DE LA CONSTITUCION-Distinción DEMANDA POR EXCESO EN EL PODER DE REFORMA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Requisitos DEMANDA CONTRA ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION APROBADO POR EL CONGRESO POR VICIO COMPETENCIAL-Incremento de carga argumentativa PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Características PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY-Debates en comisiones y plenarias/PROYECTO DE LEY-Presentación de modificaciones para segundo debate en plenaria de Cámara/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Conexidad material entre proyecto de ley y modificaciones PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Definición/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Vínculo razonable entre las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos del proyecto de ley/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Objetivo PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Límites PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance TRAMITE DE PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO-Reglas básicas/PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Principios de consecutividad e identidad flexible TRAMITE DE PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO-Procedimiento de discusión y aprobación TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Relación de conexidad entre la nueva expresión o artículo y lo previamente debatido/RELACION DE CONEXIDAD EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Características PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Compatibilidad con las modificaciones y variaciones que se realicen en el texto de un proyecto PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS EN EL AÑO SIGUIENTE A LA CESACION DE SUS FUNCIONES-Debates en la primera vuelta del trámite legislativo PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS EN EL AÑO SIGUIENTE A LA CESACION DE SUS FUNCIONES-Expresión “miembros del Consejo Nacional Electoral” no contradice lo aprobado y debatido en la primera vuelta del trámite legislativo PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS EN EL AÑO SIGUIENTE A LA CESACION DE SUS FUNCIONES-Identidad temática entre la disposición demandada y el objetivo del proyecto Referencia: expediente D-11539 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 (parcial) y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015 "por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones". Actor: Luis Alfredo Macías Mesa Magistrado Ponente: AQUILES ARRIETA GÓMEZ (e) Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Luis Alfredo Macías Mesa, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra los artículos 2° (parcial) y 26° (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015 "por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones" por considerar que su trámite en el Congreso de la República vulneró los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, contenidos en los artículo 157, 160, 375 de la Carta (primer cargo) y por vulnerar también los principios de igualdad contenido en el artículo 13 superior (segundo Cargo) y violación de la confianza legítima contenida en el artículo 83 de la Carta (tercer cargo)[1]. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de los artículos 2 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 "por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones", y se subrayan los apartes acusados: ACTO LEGISLATIVO Nº 02 DE 2015 1 de julio "Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones" El congreso de Colombia decreta: ARTÍCULO 2o. El artículo 126 de la Constitución Política quedará así: (…) Quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos en la siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el ejercido de sus funciones: Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil. ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. Sustitúyase la expresión "Consejo Superior de la Judicatura" por la de "Comisión Nacional de Disciplina Judicial" en el artículo 116 de la Constitución Política. Elimínese la expresión "y podrán ser reelegidos por una sola vez" en el artículo 264 de la Constitución Política. (…) III. LA DEMANDA En el escrito presentado el accionante sostiene que, respecto de las disposiciones acusadas, existen unos posibles vicios de formación en el trámite legislativo, así como una sustitución a la Constitución. A continuación se resumen los alegatos de la demanda. 1. A juicio del ciudadano, la expresión Miembros del Consejo Nacioanl Electoral contenida en el artículo 2 del Acto Legislativo demandado, vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que durante el trámite del Acto Legislativo 02 de 2015, se insertó “en la segunda vuelta una reforma esencial a los textos debatidos y aceptados en la primera vuelta”, al incluir en la norma la nominación de miembros del Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) para otros cargos, y para la elección de cargos populares, solo después un año de haber cesado en el ejercicio de sus funciones, generándoles una inhabilidad que no fue discutida ni aprobada en la primera vuelta. 2. Después de un análisis sobre el trámite legislativo adelantado y de la jurisprudencia existente en la materia, concluye el cargo sosteniendo que: “El Congreso de la República vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible durante el trámite del artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2015, al haber finalmente incorporado en el texto constitucional una inhabilidad a los Miembros del Consejo Nacional Electoral, inexistente dentro de los primeros cuatro debates del trámite legislativo.” [2] Y continúa explicando: “En la segunda vuelta del trámite legislativo se introdujo un cambio esencial con la inclusión de las inhabilidades los Miembros del Consejo Nacional Electoral, pues, aunque en la primera vuelta fueron debatidas inhabilidades de altos funcionarios, ésta no incluyó a los Miembros del Consejo Nacional Electoral por lo que nos encontramos frente a una violación de los principios de consecutividad e identidad flexibles de los actos legislativos.”[3] 3. En cuanto al segundo cargo, sostiene el demandante que la norma vulnera el principio de igualdad, eje axial de la Carta. Según el actor, con la modificación del artículo 264 de la Constitución Nacional se eliminó la reelección por una sola vez de los referidos, limitando su periodo a 4 años, mientras los demás Magistrados de Altas Cortes tienen un periodo de 8 años. Ello, en palabras del autor, constituye una violación al derecho a la igualdad en periodos de servidores públicos. 4. Explica su argumento en el hecho de que existe una confrontación frente al derecho de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Lo anterior, pues el Acto Legislativo 01 de 2003 dispuso: El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el sistema de Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una sola vez.[4] 5. Según el actor, esto implica que se equiparó constitucionalmente a los Miembros del CNE con los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, primordialmente con sus calidades y derechos. Esto, en opinión del demandante, indica que el periodo de los Miembros del CNE debía extenderse a ocho (8) años como el de los Magistrados de la Corte Suprema, y que esto se evidenciaba en la oportunidad que tenían los Miembros del CNE, cuyo periodo es de cuatro (4) años, de ser reelegidos, “pues la idea y principio fundamental era la de igualar el periodo de 8 años”.[5] 6. Con base en esos argumentos, considera el demandante que los artículos 2 (parcial) y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 generan una sustitución del pilar constitucional del principio de igualdad, “puesto que la norma materializa una violación al derecho a la igualdad de los Miembros del Consejo Nacional Electoral al no poder reelegirse por una vez, con el fin de cumplir con los 8 años fijados en la Constitución para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia toda vez que el Acto Legislativo 01 de 2003, les brindó igualdad al conferirle las mismas calidades y derechos que estos poseen en nuestra Constitución”.[6] 7. Como tercer cargo, el demandante argumenta que el Congreso de la República desconoció el principio de confianza legítima y los derechos adquiridos que poseen los Miembros del CNE, de ser reelegidos. De acuerdo con el demandante, los Miembros del CNE que se eligieron para el presente periodo tendrían el derecho a su reelección en cuanto fueron nombrados bajo el mandato del Acto Legislativo No 01 de 2003, habiendo a su vez un derecho adquirido de quienes comenzaron el periodo a poder ser reelegidos. 8. Estos argumentos son sustentados en jurisprudencia constitucional, y analizados con detalle a lo largo del escrito, concluyendo con la solicitud a la Corte Constitucional para que declare “la inexequibilidad del artículo 2° (parcial) y del artículo 26 (parcial), del Acto Legislativo 02 de 2015, porque durante el trámite de estas reformas constitucionales se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible y porque su contenido sustituye los principios del Estado de Derecho, igualdad, confianza legítima y derechos adquiridos.”[7] IV. INTERVENCIONES En virtud del Auto del 26 de julio de 2016, se recibieron por parte de la Secretaría General de esta Corporación, los escritos de intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la Universidad Sergio Arboleda, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Libre y el Ministerio del Interior. 1. Presidencia de la República Julio Andrés Ossa Santamaría, actuando como apoderado de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicitó a la Corte que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo, pues al momento de la presentación de la demanda había operado la caducidad de la acción.[8] 1.1. Menciona que las demandas de inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución únicamente operan por vicios de procedimiento en su formación y añade que el artículo 242 Superior establece que “[l]as acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Asegura que el Acto Legislativo No. 02 de 2015 fue promulgado el primero (1) de julio de dos mil quince (2015), según consta en el Diario Oficial[9] y que la demanda se presentó a las 11:20 am del primero (1) de julio de dos mil dieciséis (2016), por lo que, a su juicio, para el momento de la presentación había operado la figura de la caducidad. 1.2. Finalmente, y luego de referirse al artículo 67 del Código Civil[10] resalta que “el plazo de un año previsto para la caducidad de la acción de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2015 venció en el último segundo de las 11:59 p.m. del 30 de junio de 2016”.[11] 2. Ministerio del Interior Cristina Uchima Bohórquez, actuando en representación del Ministerio del Interior[12] solicitó que dentro del juicio de constitucionalidad se declarara la exequibilidad de los artículos demandados teniendo en cuenta los siguientes argumentos. 2.1. Con relación al desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, aduce que inicialmente en el proceso legislativo que se llevó a cabo para la reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional se contempló la modificación del artículo 233 de la Constitución Política y, en consecuencia, una inhabilidad para los magistrados de la Corte Suprema, régimen que les es aplicable a los miembros del CNE. Precisa que, finalmente, el artículo 233 no fue modificado y que en segunda vuelta se estimó necesario ordenar el articulado “en tanto era el artículo 126 de la Constitución Política, el que de mejor manera se ajusta a las pretensiones legislativas, en tanto el mismo se refiere a todos los servidores públicos, mientras que las demás normas del compendio constitucional se referían a cargos específicos, permitiendo esa variación y ofrecerle concreción, exactitud y practicidad a la reforma”.[13] 2.2. Sobre la vulneración del principio de igualdad asegura que no puede entenderse que el artículo 264 Superior pretendía una equiparación del periodo de los Magistrados de la Corte Suprema con los Miembros del CNE por vía de reelección. Para terminar, al referirse al principio de confianza legítima y los derechos adquiridos, expone que no es dable considerar que “la posibilidad de ser reelegido fuera un patrimonio consolidado en quienes ejercen el cargo de Miembro de Consejo Nacional Electoral, y que la expectativa surgida a partir del texto original del artículo 264 no tenía la vocación de ser derecho adquirido, ni podía considerarse absoluta”,[14] a lo que agrega que la vocación de permanencia de los cargos públicos que no hacen parte de la carrera administrativa es un tópico sujeto a modificaciones. 3. Ministerio de Justicia y del Derecho Nathalia Gaona Cifuentes,[15] actuando en nombre y representación de la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de los artículos demandados, por los cargos formulados en la demanda. 3.1. Tras hacer un recuento jurisprudencial con respecto a los principios de consecutividad e identidad flexible, igualdad y confianza legítima, sostuvo que la modificación que conlleva el artículo 2 del Acto Legislativo al artículo 126 de la Constitución respeta el marco establecido para el principio de consecutividad. Según la interviniente, “si bien en los primeros cuatro debates del trámite legislativo de manera expresa no se trató el tema de la prohibición de la reelección no es menos cierto que la inclusión de un párrafo con una relación de servidores públicos o altos funcionarios del Estado y la prohibición de su reelección guardan plena identidad material con lo debatido y aprobado en las comisiones”.[16] Con respecto al principio de identidad flexible, advirtió que la modificación en segunda vuelta que tuvo lugar en el trámite del Acto Legislativo no puede considerarse un cambio sustancial.[17] 3.2. Finalmente, manifestó que la modificación del artículo 264 Superior no representa una violación al principio de igualdad, pues la prohibición de reelección de los Miembros del CNE no se dirigió únicamente a ellos y no representa “un trato desigual a supuestos de hecho análogos”. Tratándose del principio de confianza legítima, afirmó que “quienes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2015, se encontraban ejerciendo las funciones como Miembros del Consejo Nacional Electoral, tenían solo la expectativa de poder ser reelegidos para el periodo siguiente por una sola vez, esta última modificación introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003, se los permitía, pero lo anterior no quiere decir que no surgiera una situación jurídica que modificara dicha disposición en cualquier momento”. [18] 4. Universidad Libre Jorge Kenneth Burbano Villamarín,[19] Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón,[20] actuando como ciudadanos y abogados de la Facultad de derecho de la Universidad Libre, solicitaron a la Corte declararse inhibida para realizar un juicio de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, teniendo en cuenta los siguientes argumentos. 4.1. Aseguran que el accionante se equivoca al plantear una confrontación normativa entre el Acto Legislativo 02 de 2015 y disposiciones anteriores a la reforma pues dicho análisis es realizado “como si se estuviera en un control de normas de menor jerarquía y se realizara por vía de confrontación-interpretación”.[21] Mencionan que la argumentación de la parte actora es insuficiente y no se encuentra en sintonía con los parámetros señalados por la Corte Constitucional para adelantar un análisis de sustitución constitucional y agregan que en la demanda no se realiza un estudio tendiente a establecer que la igualdad y la confianza legítima constituyen pilares del Estado colombiano. 4.2. Terminan recalcando que cuando se trata de actos reformatorios de la Constitución, la carga argumentativa exigida es superior y que “la simple comparación y enunciación de principios que son aparentemente estructurales en la Constitución política, no es óbice para que el Tribunal Constitucional se pronuncie de fondo”.[22] 5. Universidad Sergio Arboleda Rodrigo González Quintero, Camilo Guzmán Gómez y Andrés Sarmiento Lamus[23] solicitaron a la Corte declararse inhibida para conocer del fondo de la demanda por el siguiente argumento. Sostienen que la demanda no cumple con los requisitos que debe contener una acción pública de inconstitucionalidad cuando el cargo formulado es el de sustitución de la Constitución y, para sustentar este punto, se refieren a la sentencia C-336 de 2013.[24] Advierten que “[e]l accionante no explica de manera concreta y convincente el por qué los principios alegados como sustituidos constituyen pilares esenciales de la Constitución, tampoco el por qué son definitorios de la identidad de la Carta Política. Así mismo, no se especifica cuál es el elemento nuevo introducido en la reforma, ni demuestra cómo este resulta completamente incompatible, desnaturalizando la estructura básica del ordenamiento superior, originando no una reforma respecto del texto constitucional, sino una sustitución al mismo”. [25] 6. Universidad de la Sabana Hernán Alejando Olano García,[26] solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes demandados. Manifiesta que el análisis del accionante es “parcializado, en defensa de la reelección de los magistrados del Consejo Nacional Electoral”. [27] 6.1. Advierte que con el Acto Legislativo 01 de 2003 se equiparó a los Magistrados de la Corte Suprema con los Miembros del CNE respecto de las calidades para el ejercicio del cargo y su remuneración. No obstante, sostiene que “no ha debido dárseles a los magistrados electorales, por su origen político, igualdad en cuanto a un periodo de ocho años para ejercer su función”. [28] 6.2. Sostiene que la inhabilidad y la prohibición de reelección del Acto Legislativo 02 de 2015 no afecta el sistema de pesos y contrapesos y, finalmente, indica que no puede predicarse una afectación a derechos adquiridos como quiere hacer ver el demandante. 7. Universidad del Norte Gerardo Acosta García y Natalia Castro[29] solicitaron a la Corte que declare la exequibilidad de los artículos demandados del Acto Legislativo 02 de 2015. 7.1. Luego de realizar un estudio de las gacetas del Congreso y del trámite surtido señalan que las modificaciones realizadas en la segunda vuelta para la discusión y aprobación del Acto Legislativo no pueden entenderse como cambios que reformen lo aprobado inicialmente, por lo que no puede predicarse una vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible. 7.2. Consideran que no se vulnera el principio de igualdad de los Magistrados de la Corte Suprema y los Miembros del CNE pues el tratamiento diferencial entre uno y otros “es adecuado para conseguir una finalidad permitida por nuestra Constitución”. Finalmente, advierten que, como no se tiene certeza respecto de la reelección de un magistrado, se configura una mera expectativa razón por la que no se predica la existencia de un derecho adquirido. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles los artículos demandados por ausencia de vicios en el trámite legislativo surtido. Por otro lado, solicitó a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse con respecto al cargo de sustitución de la Constitución por falta absoluta de competencia y, subsidiariamente, por ineptitud sustantiva de la demanda. 1. Antes de realizar el análisis de los cargos estudiados, la vista fiscal se refirió a la oportunidad de la demanda debido a que se trata de una acción por vicios de trámite cuyo término de caducidad es de un año. Con respecto a este punto, estima que el requisito se cumplió cabalmente pues el Acto Legislativo 2 de 2015 se promulgó el 1 de julio de 2015 y la oportunidad para ejercer la acción se extendía hasta el 1 de julio de 2016, fecha en la que efectivamente fue presentada la demanda. 2. Luego de realizar un análisis jurisprudencial, concluye que el respeto por los principios de consecutividad e identidad flexible en el procedimiento de discusión y aprobación de Actos Legislativos implica: “(i) que los cambios que se realicen deben hacer referencia a temas que han sido tratados en los debates precedentes; y (ii) que las modificaciones y adiciones que se introduzcan guarden un vínculo razonable con el tema general del proyecto”.[30] De esta manera, considera que los cargos presentados por la parte accionante deben ser descartados si se tiene en cuenta que “la inhabilidad y la prohibición de reelección hacen parte del trámite legislativo desde el informe de ponencia presentado para primer debate en el Senado de la República”. [31] Para sustentar dicho punto trae a colación las intervenciones de los Congresistas Jorge Armando Benedetti y Harry Giovanny González quienes en el trámite surtido en las comisiones se refirieron al tiempo de 4 años de inhabilidad que contemplaba el proyecto y hacen mención directa a los Miembros del CNE. 3. Sobre el cargo de sustitución de la Constitución, la vista fiscal reitera que la Corte Constitucional no tiene competencia para adelantar un control de constitucionalidad de fondo sobre actos reformatorios de la Constitución, a lo que se suma que la demanda no cuenta con la carga argumentativa que se requiere para el caso particular. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada. 2. Cuestión previa En su intervención, la Presidencia de la República solicito la inhibición de la Corte por haber operado la caducidad de la acción. Dicho punto, pero con una conclusión contraria es analizado de antemano por la Vista Fiscal. Por su parte, en sus intervenciones, la Universidad Libre y la Universidad Sergio Arboleda solicitaron a la Corte declararse inhibida frente a los cargos presentados, por la ineptitud sustantiva de la demanda. Por su parte el Ministerio Público separó los cargos presentados y consideró, sobre los alegatos de trámite, establecer la exequibilidad de la norma demandada. Asimismo, reiteró su tesis sobre la falta absoluta de competencia de la Corte sobre los cargos sustantivos respecto de un acto de reforma constitucional. En virtud de estos pronunciamientos, la Corte considera necesario determinar si los mismos, cumplen con los requisitos exigidos para el estudio de la demanda, para lo cual se estudiaran de forma detallada. 2.1. Inexistencia de caducidad de la acción de inconstitucionalidad analizada 2.1.1. Según establece la Carta Política en su artículo 379, el límite para el ejercicio de la acción pública contra los Actos Legislativos es de un año, contado a partir de su promulgación.[32] Se trata de un límite temporal a los debates sobre una reforma constitucional, en pro de la seguridad jurídica y estabilidad del sistema jurídico. A propósito de un caso similar (el término de la acción de inconstitucionalidad contra leyes, por vicios de forma en su trámite), ha dicho la Corte, en la sentencia C-801 de 2008: “La norma constitucional es muy clara en indicar que las acciones por vicio de forma ‘caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.’ (…) El fundamento de la anterior afirmación radica precisamente en que el texto constitucional fija un término perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo – independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la gravedad de los vicios que la aquejen. Es decir, el Constituyente estimó que era necesario que se definieran dentro de un término dado todos los interrogantes que pudieran surgir acerca del procedimiento que se surtió para la aprobación de una norma y por eso él mismo fijó un plazo cierto e improrrogable para poder impugnar su constitucionalidad por esta razón. De esta manera, el Constituyente determinó que los debates constitucionales acerca de la manera en que se aprobaron las normas debían clausurarse en un término muy preciso.”[33] 2.1.2. Al respecto, la Corte se ha pronunciado sobre la caducidad de la acción pública en contra de actos legislativos y ha manifestado que la caducidad consagrada en el artículo 379 de la Carta cobija todos los vicios de procedimiento en la formación del acto, tanto los de forma como los sustantivos, de las reformas legislativas.[34] Al respecto, en la sentencia C-395 de 2011, esta Corporación se declaró inhibida al verificar que la demanda promovida en contra del artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2009 había caducado, indicando que: “(…) cuando se trata de acciones públicas de inconstitucionalidad contra actos legislativos adoptados por el Congreso de la República, la caducidad opera inexorablemente cualquiera sea el vicio de que se trate y en consecuencia pierde la Corte Constitucional su competencia para pronunciarse de fondo, como quiera que el constituyente no distinguió entre los tipos de vicios que pueden presentarse a lo largo del trámite legislativo. Dada la contundencia del texto constitucional, no le es dable a esta Corporación pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia.”[35] 2.1.3. Más específicamente, en la sentencia C-249 de 2012, promovida contra el Acto Legislativo No 04 de 2011 sobre carrera administrativa, la Corte calificó la “sustitución de la Constitución” como un vicio formal consistente en el exceso en el ejercicio del poder de reforma constitucional, y extrajo de ello la consecuencia jurídica de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad para este cargo. [36] Este esta sentencia, la Corte anunció “[q]ue por tratarse de una demanda por un vicio formal relacionada con la competencia, la Corte tiene que verificar que no se haya sobrepasado el término de caducidad de un año establecido en los artículos 242.3 e inciso final del artículo 379 de la C.P, y que la competencia en el análisis de la demanda estará únicamente determinada por los cargos establecidos en ella.”[37] 2.1.4. En el presente asunto, el Acto Legislativo 02 de 2015 fue promulgado el 1 de julio de ese año y la demanda fue radicada en la Corte Constitucional el 1 de julio del año 2016. Por lo tanto, el punto determinante para establecer la posible caducidad es la fecha exacta a partir de la cual se debe contabilizar el año para que opere la caducidad de la acción y aquella en la cual vence el término para la presentación de la demanda. 2.1.5. Específicamente, en un asunto de similares características al que aquí se discute, en la sentencia C-121 de 2013, la Corte resolvió dar trámite a la demanda, explicando con toda claridad la regla a aplicar: “La Constitución dispone, en relación con los procesos de constitucionalidad que se adelantan ante la Corte Constitucional, que “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto” (CP, art 242, núm. 3). Coherente con lo anterior, el artículo 379 constitucional dispuso que tales acciones contra un Acto Legislativo caducan en el término expresamente previsto en el artículo 379 de la Constitución. Así, con independencia del tipo de acusación que se formule[38], toda acción pública contra los actos legislativos solo resulta procedente cuando se presenta “dentro del año siguiente a que se lleve a efecto su promulgación”. // 3.2. El “año siguiente” a una fecha determinada comienza el día inmediatamente consecutivo a dicha fecha, esto es, a partir de la medianoche del día de “su publicación o inserción en el Diario Oficial”. Esta regla, reconocida en el artículo 8 de la ley 57 de 1985 al señalar que los actos legislativos, las leyes que expida el Congreso Nacional y los decretos del gobierno, entre otros, sólo regirán después de la fecha de su publicación, es además aceptada a efectos de contabilizar el término del que se dispone para cuestionar judicialmente diferentes actos jurídicos. // Así las cosas el término para formular la acción pública de inconstitucionalidad debe contarse a partir de la medianoche de la fecha de promulgación del acto correspondiente, esto es, a partir del día siguiente a aquel en que tal promulgación se llevó a cabo.” [39] 2.1.6. En el caso de la demanda analizada en la sentencia C-121 de 2013 contra el Acto Legislativo 5 de 2011, la Corte concluye que fue presentada oportunamente.[40] En efecto, el Acto Legislativo fue publicado en el Diario Oficial 48.134, de fecha 18 de julio de 2011. Implica lo anterior que el término de caducidad empezó a correr el día 19 de julio de 2011 y venció el día 18 de julio de 2012, fecha en la cual fue radicado el escrito ante la Corte. 2.1.7. Esta posición había sido reconocida con anterioridad en la Corte y posteriormente fue reiterada por la Corporación.[41] Por ejemplo, en la sentencia C-336 de 2013, se sostuvo que “El “año siguiente” a una fecha determinada comienza el día inmediatamente consecutivo a dicha fecha, esto es, a partir de la medianoche del día de “su publicación o inserción en el Diario Oficial”. Esta regla es reconocida en el artículo 8 de la ley 57 de 1985 al señalar que los actos legislativos, las leyes que expida el Congreso Nacional y los decretos del gobierno, entre otros, sólo regirán después de la fecha de su publicación; es además aceptada a efectos de contabilizar el término del que se dispone para cuestionar judicialmente diferentes actos jurídicos.” [42] 2.1.8. Por todo lo expuesto, se concluye que el término de un año para que opere la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2015, publicado en el Diario Oficial 49560 del 1 de julio de 2015, inició a partir del 2 de julio de 2015 y venció el 1 de julio del año 2016, día en que se radicó oportunamente la demanda ante la Corte. En consecuencia, la Corte Constitucional tiene competencia para dar trámite a la demanda. 2.2. Aptitud sustantiva del primer cargo: supuesto quebrantamiento de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de la norma 2.2.1. El actor sostiene que los artículos 2 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 son inconstitucionales por la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de la Carta. Sustenta los cargos formulados con fundamento en la supuesta conducta del legislador al “haber finalmente incorporado en el texto constitucional una inhabilidad a los Miembros del Consejo Nacional Electoral, inexistente dentro de los primeros cuatro debates del trámite legislativo.”[43] Sostiene que “En la segunda vuelta del trámite legislativo se introdujo un cambio esencial con la inclusión de las inhabilidades los Miembros del Consejo Nacional Electoral, pues, aunque en la primera vuelta fueron debatidas inhabilidades de altos funcionarios, ésta no incluyó a los Miembros del Consejo Nacional Electoral por lo que nos encontramos frente a una violación de los principios de consecutividad e identidad flexible de los actos legislativos.”[44] 2.2.2. Respecto de los requisitos que debe cumplir la demanda, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente, que la acción pública de inconstitucionalidad constituye una manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente frente a la facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP). [45] 2.2.3. El hecho de que la acción de inconstitucionalidad sea pública, popular, no requiera de abogado y tampoco exija un especial conocimiento para su presentación,[46] no releva a los ciudadanos de presentar argumentos serios para desvirtuar la presunción de validez de la ley que justifiquen debidamente sus pretensiones de inexequibilidad. Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido jurisprudencialmente unos requisitos necesarios que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos para que sean admitidas por el alto Tribunal. En el año 2001, comenzando siglo, el Pleno de la Corte Constitucional recopiló las reglas fijadas en la primera década de su funcionamiento, respecto a la admisión o inadmisión de dicha acción constitucional, en una sentencia que ha sido reiterada en numerosas ocasiones en el trascurso de estos años, lo que ha permitido precisar y concretar el alcance de ésta.[47] En esa decisión se puntualizó que las demandas de esta naturaleza deben contener tres elementos esenciales: “(1) referir con precisión el objeto demandado,[48] (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[49] (art. 2, Decreto 2067 de 1991 y jurisprudencia constitucional)”.[50] En cuanto al concepto de la violación, advierte que este debe responder a mínimo tres exigencias argumentativas: (1) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (2) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”. [51] 2.2.4. Asimismo, la Corte Constitucional ha evidenciado la necesidad de que las razones expuestas para sustentar la censura, sean al menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.[52] En cuanto a la claridad, la Corporación indica que es indispensable “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, ya que aunque se trate de una acción popular, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla.[53] La certeza, por su parte, exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador.[54] La especificidad se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”,[55] formulando por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[56] para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”. [57] La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por inconstitucional, indica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”,[58] o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos.[59] Finalmente, la suficiencia se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, [60] y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. [61] 2.2.5. Además de los requisitos expuestos anteriormente, la aptitud del cargo formulado por el desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible, en relación con los requisitos de suficiencia y pertinencia, está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales. En efecto, por ejemplo en sentencia C-992 de 2001,[62] la Corte estableció que: “Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido.//De esta manera, para estructurar un cargo por violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso. //Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer debate. // La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad.” [63] 2.2.6. Recientemente, la Corte en sentencia C-585 de 2015,[64] reiteró las reglas jurisprudenciales sobre la suficiencia de los cargos formulados por violación a los principios de consecutividad y de identidad flexible, así: “(…) la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por violación de los principios de consecutividad e identidad, ‘no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión’.[65] No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos casos lo que indican ‘es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso’.[66] Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que indicar ‘la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios’.”[67] 2.2.7. Por otra parte, la Corte ha explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación de una demanda debe cumplir con las siguientes características. (i) No debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano. (ii) El juez constitucional debe propender hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio. (iii) Por lo tanto, la duda debe resolverse a favor del actor. En el fallo C-978 de 2010, se reiteró la jurisprudencia en la materia y se indicó que: “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal medida, el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[68] 2.2.8. Procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a su estudio, se cumplen los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el concepto de violación. Así las cosas, la demanda es clara puesto que la argumentación presenta un hilo conductor lógico y coherente que permite su comprensión. El cargo es cierto habida cuenta que la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente, como es el artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015. Y la demanda es específica, bajo el entendido que el ciudadano precisó la forma en que la norma demandada desconoce los artículos 158 y 375 de la Carta y estructuró cargos por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. 2.2.9. De igual manera, los cargos presentados por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, acreditan los especiales requisitos de suficiencia y pertinencia, en el sentido de que el ciudadano manifestó que la expresión “Miembro del Consejo Nacional Electoral” contenida en el sexto inciso del artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015; i) no hizo parte del texto radicado por el Gobierno; ii) no fue incluida en las ponencias para primer, segundo, tercer y cuarto debate, en la primera vuelta del trámite legislativo; iii) no hizo parte del proyecto conciliado en la primera vuelta del trámite legislativo; iii) no fue objeto de discusión o análisis en ninguno de los cuatro debates de la primera vuelta del Acto Legislativo; y iv) se trata de una nueva inhabilidad para los Miembros del CNE, que no fue debatida desde el inicio del trámite legislativo, sino que fue incluida en una etapa muy avanzada – el quinto debate. Lo anterior, le permite a la Corte comprobar que el actor edificó un concepto de violación de la Carta con base en un reproche de naturaleza constitucional serio, objetivo y verificable, con la suficiente entidad para producir una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. 2.2.10. Además, por tratarse de cargos por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible, encuentra esta Corporación, que en la demanda se identificaron las normas que fueron adicionadas al proyecto inicial y se argumentó en torno a la falta de conexidad de las mismas con el tema que fue objeto de debate inicialmente y con los objetivos del proyecto de ley. Para el actor, la disposición introducida en el quinto debate, por la cual se fija una nueva causal de inhabilidad a los Miembros del CNE, para el demandante constituye un cambio esencial frente a las inhabilidades debatidas y aprobadas en la primera vuelta. 2.2.11. En conclusión, encuentra la Sala que los cargos formulados por el actor en la demanda de la referencia son aptos para generar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. 2.3. Inaptitud sustantiva del segundo y tercer cargo: “sustitución de la Constitución” por violación del derecho fundamental a la igualdad y al principio de confianza legítima 2.3.1. Competencia para conocer cargos por supuesta “sustitución de la Constitución” 2.3.1.1. En su concepto, la Procuraduría General de la Nación estima que en el marco del control abstracto de constitucionalidad, la competencia de esta Corporación frente a los actos reformatorios de la Carta Política se circunscribe a la revisión de la regularidad procedimental, por lo cual no podría efectuar el tipo de examen propuesto en el escrito de acusación, por trascender este marco y extender a cuestiones de orden material. 2.3.1.2. La Corte reitera la posición que ha venido sosteniendo sobre el alcance del control de los actos reformatorios de la Constitución y descarta, nuevamente, la tesis del Ministerio Público sobre la incompetencia de este tribunal para evaluar la constitucionalidad de los actos legislativos a la luz de criterios competenciales, por la supresión de los elementos definitorios del ordenamiento superior.[69] 2.3.1.3. El artículo 241 de la Constitución, interpretado en conjunto con el resto de la Carta, en particular con los artículos 2, 241 y 379 de la Carta Política, faculta al constituyente secundario para reformar la Constitución, mas no para sustituirla, quebrantarla, derogarla integralmente o cambiarla. Corresponde a esta Corte la función de asegurar jurisdiccionalmente la regularidad en los procesos de reforma constitucional, y que las potestades de control jurisdiccional de estos actos, previstas en los artículos 241.1 y 242.2 de la Carta Política, sean entendidas como comprensivas de la facultad para revisar y valorar el ejercicio del poder de reforma (vicios de orden competencial). 2.3.1.4. Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, esta Corte es competente para conocer cargos presentados por exceso en el ejercicio de la competencia legislativa para reformar la Constitución al haber, supuestamente, sustituido elementos estructurales de la Carta Política de 1991. 2.3.2. Control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución aprobados por el Congreso 2.3.2.1. Los límites de las facultades para modificar la Carta fueron enunciados por primera vez en la sentencia C-551 de 2003 indicando que los órganos titulares del poder de reforma no son competentes para derogarla, destruirla, subvertirla o sustituirla. Sentencias posteriores, en las cuales la Corte se apoyó expresamente en la C-551 de 2003, agrupan en la categoría de sustitución también su derogación, destrucción y subversión.[70] 2.3.2.2. En el esfuerzo por precisar el concepto de sustitución, esta Corte en la sentencia C-1200 de 2003 indicó que ello ocurre cuando se transforma “cierta Constitución en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla.” Sustituir la Carta “consiste en remplazarla, no en términos formales, sino materiales por otra Constitución”[71] de forma tal que “no pueda sostenerse la identidad de la Constitución”.[72] Sobre el particular, la sentencia C-970 de 2004 indicó: “Se trata de un cambio total de la Constitución por cambio de su fuente de legitimidad y se presenta cuando se da una ruptura, de manera que la nueva Constitución no pueda tenerse como la continuación de la anterior, sino como una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En esos eventos, la Constitución nueva no deriva su validez de la anterior, sino de una nueva manifestación del poder constituyente primario. // En tal hipótesis, por obra del movimiento constituyente, la Constitución hasta entonces vigente deja de regir, y por consiguiente ya no podrá tenerse como fuente de validez del nuevo orden jurídico, y el pueblo, en una manifestación directa de su capacidad constituyente, decide darse una nueva Constitución”. [73] 2.3.2.3. Las expresiones empleadas inicialmente por esta Corte al referirse a los límites del poder de reforma, sugerían que la modificación completa o integral de la Constitución era uno de los rasgos definitorios del concepto de sustitución. A pesar de ello precisó que la sustitución comprendía eventos de reemplazo de un elemento definitorio de la identidad de la Carta admitiendo, en consecuencia, que la sustitución podría ser total o parcial. En palabras de la Corte “la sustitución por el hecho de ser parcial no deja de ser sustitución”.[74] 2.3.2.4. Los elementos estructurales o identitarios de la Constitución cuyo reemplazo puede dar lugar a un examen de sustitución son aquellos que se verifican por criterios históricos u originarios, textuales y jurisprudenciales. (i) Históricos u originarios, porque surge de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente el carácter estructural del principio supuestamente suplantado.[75] (ii) Textuales, porque se puede corroborar su importancia al implementarse de forma transversal a lo largo de diversos artículos de la Carta, que a su vez les da un rol prioritario, como sucede con los principios enumerados en el artículo 2 de la Carta. [76] Y (iii) jurisprudencial, porque la Jurisprudencia de la Corte les ha dado ese valor al resguardarlos de forma estricta en distintos casos a lo largo del tiempo, dando permanencia y solidez a su carácter de eje definitorio de la Constitución.[77] No se trata, por lo tanto, de criterios que surgen de la doctrina, de la interpretación subjetiva o que aterrizan en el derecho constitucional colombiano desde otros modelos, sino que se trata, justamente, de aquellos elementos que son inherentes a la Carta Política de 1991, a tal punto que la definen de tal manera que su eliminación implicaría su cambio de identidad. 2.3.2.5. La sustitución, que implica la eliminación o reemplazo de los ejes definitorios así identificados se distingue de otra clase de modificaciones de la Constitución que constituyen ejercicio legítimo del poder de reforma. En esa dirección, bajo la categoría sustitución no encuadra (i) la violación material de la Carta, (ii) la reformulación formal del texto constitucional, (iii) la alteración de un principio fundamental, (iv) la re-conceptualización de un valor amparado por la Carta Política, (v) la introducción de una hipótesis exceptiva a una norma constitucional que, en todo caso, conserva su alcance original, o (vi) la incorporación de fórmulas normativas que restringen los derechos con el propósito de armonizar los diversos intereses constitucionales. Una sustitución solo tiene ocurrencia cuando la modificación tiene tal alcance o naturaleza que la Carta Política de 1991, después de la modificación, resulta irreconocible, resulta ser otra. Por ello “[n]o es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una reforma, lo que determina si ésta supone una sustitución de la Constitución” ocurre “cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente” al punto que, después de producida la modificación “es imposible reconocerla en su identidad básica.”[78] Ha advertido esta Corte “que no todas las modificaciones que introducen una reforma constitucional tienen la entidad de sustituir per se la Constitución”[79] dado que solo sucederá con las que “quebrantan, destruyen o suprimen un aspecto que confiere identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su inclusión supone que la Carta Política ya no es la que era, sino otra totalmente diferente.”[80] 2.3.3. Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma del Congreso de la República 2.3.3.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que la aptitud de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[81] Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio competencial “la carga argumentativa se incrementa considerablemente” en atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.”[82] 2.3.3.2. Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a esta Corte. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que, de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el Acto Legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos a primera vista (prima facie), las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta. 2.3.3.3. Al examinar los cargos presentados en la demanda a la luz de las condiciones exigidas para un cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de un vicio de competencia en la aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, se desprenden las siguientes conclusiones: (i) El planteamiento presentado resulta claro puesto que la ilación de ideas permite entender el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Esto es, que la reforma por la cual los Miembros del CNE puedan ser reelegidos en su cargo, conservando un periodo de cuatro años, atentaría contra el derecho fundamental a la igualdad (frente a los Magistrados de las Altas Cortes cuyo periodo es de ocho años) y contra el principio de confianza legítima y derechos adquiridos de aquellos Miembros que se posesionaron en su cargo con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma. (ii) El cuestionamiento resulta cierto, pues el acto reformatorio de la Constitución existe jurídicamente, se encuentra vigente y los contenidos que se le...