Sentencia C-093 de 2020

C-093-20 Sentencia C-093/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen sobre aptitud de la demanda ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características esenciales ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de todo ciudadano/DERECHO DE PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD-Legitimación para interponer demanda de inconstitucionalidad La primera característica consiste en que la acción pública de inconstitucionalidad es de carácter ciudadano. Ello significa, que no se requiere acreditar algún título de idoneidad para ejercer la acción, como, por ejemplo, la calidad de abogado (artículo 40 inciso 1 numeral 6 en concordancia con el artículo 241 numerales 1, 4 y 5 de la Constitución Política de Colombia). La Corte ha considerado, además, que este derecho puede ejercerse sin importar si a la persona se le ha suspendido el ejercicio de los derechos derivados de la ciudadanía, como es el caso de los reclusos. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que: a) la Constitución solo exige ostentar la calidad de ciudadano; b) si bien es un derecho político, éste se encuentra ligado al derecho fundamental de acceso a la justicia; c) la acción pública de inconstitucionalidad debe ser de carácter amplío y; d) es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Informalidad y requisitos mínimos ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia de requisitos mínimos La jurisprudencia constitucional ha desarrollado el artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991 y fijó un conjunto de requisitos argumentativos mínimos, los cuales tienen como finalidad ofrecer al juez constitucional una mínima sospecha sobre la inconstitucionalidad de la norma demanda. Estos requisitos, sin embargo, no implican que el ciudadano domine los conceptos, los métodos y los argumentos del derecho constitucional -como lo haría un abogado-, pues ello implicaría desconocer el carácter público de la acción. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia TRABAJADOR OFICIAL Y EMPLEADO PUBLICO-Distinción CARRERA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance a partir de tres criterios específicos El artículo 125 inciso 1 oración 1 de la Constitución Política establece que, por regla general, los empleos en los órganos del Estado son de carrera. La Corte Constitucional ha considerado que esta modalidad concreta el principio de mérito, que es entendido por la Corporación como un eje axial del Estado Social de Derecho, pues garantiza: a) el óptimo funcionamiento en el servicio público, de acuerdo con los principios de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia; b) el derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, así como el principio de igualdad de trato y de oportunidad para quienes aspiran ingresar al servicio público y; c) los derechos subjetivos de los trabajadores al servicio del Estado. CARGO PUBLICO-Nombramiento y provisión por mérito ARTICULO 125 DE LA CONSTITUCION POLITICA SOBRE EMPLEO PUBLICO-Alcance Esta interpretación –el mérito como regla general– le ha permitido a la Corte sostener que el artículo 125 de la Constitución Política de Colombia contiene cuatro pilares, a saber: a) la carrera administrativa como regla general para asegurar el principio de mérito en la función pública; b) el concurso meritocrático como mecanismo de garantía de este principio; c) el margen de configuración legislativa en cuestión de mérito y; d) la posibilidad de una estructura de la función pública con cargos de libre nombramiento y remoción, elección popular, oficiales y demás determinados en la ley, como excepciones a la regla general. CARRERA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITO-Jurisprudencia constitucional/CARRERA ADMINISTRATIVA COMO REGLA GENERAL PARA ASEGURAR EL PRINCIPIO DEL MERITO EN LA FUNCION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional CARRERA ADMINISTRATIVA-Mérito como criterio fundamental para el ingreso, ascenso y retiro La carrera administrativa cumple con el doble objetivo de estándar o método preferente para el ingreso al servicio público y de conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado –las reglas deberán comprenderse de tal manera, que se cumplan con los requisitos y las finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes–. Ésta se estructura en tres partes, según el artículo 125 incisos 3 y 4 de la Constitución Política de Colombia, a saber, el ingreso al cargo, el ascenso y el retiro. CARRERA ADMINISTRATIVA COMO REGLA GENERAL-Acceso mediante concurso público de méritos CARRERA ADMINISTRATIVA-Cumplimiento de requisitos CONCURSO DE MERITOS-Concepto La jurisprudencia constitucional ha definido el concurso de méritos como el mecanismo que permite, mediante un procedimiento democrático, abierto, previamente conocido y reglado, que los ciudadanos sometan a consideración de las autoridades su propósito de hacer parte de la estructura administrativa. CONCURSO DE MERITOS-Requisitos constitucionales mínimos LEGISLADOR-Competencia para determinar requisitos y condiciones para desempeñar empleos públicos REGIMENES ESPECIALES DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Potestad de configuración del legislador CARRERA ADMINISTRATIVA-Ingreso, ascenso, requisitos, condiciones y causas de retiro fijados por el legislador El margen de configuración también le permite al legislador establecer los requisitos o criterios de ingreso y ascenso de un cargo público, los cuales son de dos tipos, a saber: a) requisitos objetivos, orientados a evaluar la capacidad profesional o técnica del aspirante –exámenes de conocimientos, acreditación de años de experiencia, ausencia de antecedentes penales o disciplinarios– y; b) requisitos subjetivos, que permitan verificar las calidades personales y la idoneidad moral del candidato –evaluar su capacidad de relacionarse, entre otros–. Asimismo, diseñar los mecanismos a través de los cuales se valorará el mérito de los aspirantes a ingresar o ascender dentro de la carrera. ACCESO AL SERVICIO PUBLICO-Margen de regulación legislativa Esta margen, empero, encuentra unos límites. El primero de ellos es el mérito, el cual constituye la piedra angular de la carrera administrativa. En ese sentido, el legislador podrá, para los respectivos cargos, definir qué es el mérito y qué aspectos relativos a la capacidad e idoneidad –según las necesidades propias del servicio administrativo- se resaltan o juzgan. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites en acceso al servicio público (…) la Corte ha establecido, entre otros, los siguientes límites: ha sido constante en el sentido que: a) no hay lugar a distinguir entre modalidades de concursos para el acceso o ingreso a la carrera y modalidades de concursos para ascenso, pues el artículo 125 constitucional no establece dicha distinción; b) el fundamento sustancial para la provisión de cargos de carrera (ingreso o ascenso) es el mérito, que prohíbe incluir dentro de los parámetros de selección de personal criterios diferentes a aquellos que pretendan medirlo objetivamente y; c) el reconocimiento de factores que sólo sean aplicables a unos concursantes y a otros no, como criterio de selección en los concursos, resulta desproporcionado incluso frente al derecho al reconocimiento e incentivo laboral a que tienen todos derecho los trabajadores. CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Excepción al régimen de carrera administrativa CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Empleos de dirección y confianza/EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Fundamento legal y principio de razón suficiente/EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Confianza cualificada en servicio asistencial y de apoyo EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Discrecionalidad del empleador EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterios para su creación (…) se han fijado los siguientes criterios de creación legal de cargos de libre nombramiento y remoción: a) el criterio subjetivo de confianza cualificada, que se relaciona con aquellos empleos en los cuales la confianza es necesaria, en cuanto quien desarrolla la labor tiene a su cargo responsabilidades de dirección, manejo, conducción de políticas o directrices institucionales, por cuanto las funciones a realizar demandan un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple; b) el criterio objetivo funcional o material, que refiere a que el Legislador, para efectos de fijar una clasificación de empleos, puede hacer una remisión al contenido de las funciones atribuidas expresamente por la Constitución, la ley o el reglamento; en ese sentido, cuando se trata de funciones de dirección, conducción o manejo institucional es viable catalogar el empleo como de libre nombramiento y remoción y; c) el criterio orgánico, el cual impone efectuar la respectiva clasificación de los empleos teniendo en cuenta el nivel jerárquico que ocupan dentro de la estructura de la entidad. EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Reglas para su creación Asimismo, esta Corporación ha considerado un conjunto de reglas aplicables a la creación legal de cargos de libre nombramiento y remoción, a saber: a) la ley no puede crear disposiciones jurídicas generales aplicables a varios cargos públicos; b) debe haber un principio de razón suficiente y no discrecional que justifique la excepción al régimen de carrera; c) lo anterior implica revisar la naturaleza del cargo, para establecer si éste requiere de una facultad para nombrar, confirmar o remover a la persona; c) se deben considerar los criterios material (naturaleza) y subjetivo (grado) para poder crear legalmente un cargo de libre nombramiento y remoción. EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterio de la confianza/EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterio funcional o material de clasificación CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Cualidades personales e idoneidad moral de la persona Debe precisarse, (…), el alcance de las expresiones cualidades personales e idoneidad moral. La Corte Constitucional ha sostenido que estos términos no pueden entenderse como un elemento de preferencia personal, menos cuando éstos implican un grado de discriminación. En concreto, la jurisprudencia ha indicado que no se permite el empleo de factores de evaluación subjetivos e irrazonables, tales como la filiación política, o aquellos que impliquen animadversiones por razones de raza, sexo, origen nacional o familiar, lengua, religión u opinión filosófica o política. IDONEIDAD MORAL DE LA PERSONA PARA EL ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Debe tenerse en cuenta la proporcionalidad en la libertad de configuración legislativa (…) el legislador puede establecer otros requisitos distintos al mérito, pero relacionados con la idoneidad moral de la persona, siempre y cuando estos requisitos sean proporcionales. Entre estos requisitos, deben mencionarse los siguientes: a) exigir que la persona, antes de iniciar actividades en una entidad pública, declare bajo la gravedad de juramento que no se ha promovido en su contra un proceso judicial de alimentos o que prometa cumplir con sus obligaciones de familia; b) fijar criterios diferenciadores que permitan establecer la trayectoria de una persona, así como su experiencia en ciertos campos o actividades; c) fijar el número de pruebas que debe realizar una persona; d) establecer si un concurso de ascenso puede efectuarse bajo la modalidad abierta o mixta; e) exigir que una persona no se encuentre registrada en sistemas de deudores morosos ante el Estado y; f) prohibir que un concurso de méritos se permita el ingreso automático de personas que aspiran al cargo y se encuentran bajo la modalidad provisional. CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA REGULAR CONDICIONES Y REQUISITOS PARA ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Restricciones MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Definición/MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Finalidad/MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-No tienen carácter sancionatorio/MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Criterios para aplicación de la sanción MULTA-Mecanismo para lograr su pago efectivo MEDIDAS CORRECTIVAS-Pago de multa como requisito para nombramiento o ascenso en empleos públicos BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES-No violación del derecho al trabajo ni acceso al desempeño de funciones y cargos públicos JUICIO DE IGUALDAD-Incorporación del juicio de proporcionalidad, compuesto por los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto CONVIVENCIA PACIFICA, ORDEN PUBLICO Y DERECHOS CONSTITUCIONALES-Relación DERECHO AL TRABAJO-Protección de quien reclama alimentos MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Observancia ADMINISTRACION PUBLICA-Principio de moralidad INHABILIDADES-Objetivo de moralidad, transparencia e imparcialidad de quienes desarrollan las competencias asignadas a los órganos públicos PRINCIPIO DE MORALIDAD-Instrumentos para reprimir su incumplimiento INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DEL SERVIDOR PUBLICO-Efectividad de los principios de moralidad e imparcialidad REGIMEN DE INHABILIDADES-Análisis frente al cargo público Referencia: Expedientes D-13341 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 183 numeral 3 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. Demandante: Juan Pablo Ariza Mantilla Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alberto Rojas Ríos, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Juan Pablo Ariza Mantilla en ejercicio de la acción pública del artículo 241 de la Constitución Política de Colombia formuló demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 183 inciso 2 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. 2. Por medio del auto de fecha quince (15) de julio de 2019, el Magistrado sustanciador admitió la demanda formulada en contra del artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 por el presunto desconocimiento del artículo 125 de la Constitución Política[1]. 3. Asimismo, ordenó comunicar la iniciación del mencionado proceso al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, a los Ministerios de Justicia y de Derecho, Ministerios del Interior, de Defensa y de Hacienda, al Departamento Administrativo de la Función Pública y a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que intervinieran y conceptuaran sobre la inconstitucionalidad alegada por el demandante. De igual forma invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Nacional de Colombia, Rosario, Libre de Bogotá, Externado, Javeriana y Santo Tomas para que también se pronunciaran sobre la norma demandada. A su vez, se ordenó correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que emitiera el concepto correspondiente, lo cual realizó el cinco (05) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), según constancia secretaria que obra en folio 83. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA 4. A continuación, se transcribe el texto de la norma y se subraya y resalta en negrilla el apartado demandado: “LEY 1801 DE 2016 (julio 29) Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016 <Rige a partir del 29 de enero de 2017> CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 183. CONSECUENCIAS POR EL NO PAGO DE MULTAS. Si transcurridos seis meses desde la fecha de imposición de la multa, esta no ha sido pagada con sus debidos intereses, hasta tanto no se ponga al día, la persona no podrá: 1. Obtener o renovar permiso de tenencia o porte de armas. 2. Ser nombrado o ascendido en cargo público. 3. Ingresar a las escuelas de formación de la Fuerza Pública. 4. Contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado. 5. Obtener o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio. Las autoridades responsables de adelantar los trámites establecidos en el presente artículo deberán verificar que la persona que solicita el trámite se encuentra al día en el pago de las multas establecidas en el presente Código. Los servidores públicos que omitan esta verificación incurrirán en falta grave y a los que no ostenten esta calidad se les aplicará la multa tipo 4. PARÁGRAFO. El cobro coactivo de que trata la presente ley se regulará por lo dispuesto en el artículo 100, numeral 2 de la Ley 1437 de 2011.” III. LA DEMANDA 5. A continuación, se sintetizan los argumentos que plantea el demandante para sustentar la solicitud de inexequibilidad del numeral segundo del artículo 183 de la ley 1801 de 2016. 6. La norma demandada vulnera el principio de mérito contemplado en el artículo 125 de la Constitución Política, al desconocer los criterios constitucionales por los cuales se accede y asciende a cargos públicos. 7. El derecho a ocupar cargos públicos, específicamente el ascenso, solamente está condicionado a la exigencia de requisitos cualitativos innatos a la persona. Según la Constitución Política, estos corresponden a los méritos y calidades de los aspirantes que son determinados por la ley como elementos necesarios y esenciales en el proceso de selección. La misma Corte Constitucional ha reiterado, en sus sentencias T-256 de 1995 y T-569 de 2011 que, el mérito y el concurso público son pilares fundamentales de la carrera administrativa y, de esta forma, se garantiza el derecho a ser nombradas en un cargo público. 8. Los cargos de libre nombramiento y remoción, al igual que los de carrera, se rigen por los criterios del mérito, de las calidades personales y la capacidad profesional. Adicionalmente, la vinculación del cargo de libre nombramiento y remoción se basa en los elementos centrales de la confianza y la discrecionalidad del cual goza el empleador para designar a personas que considera idóneas para desempeñar ciertas funciones. 9. El demandante sostiene que la norma demandada causa un resultado irremediablemente negativo en cuanto a la especificidad. Indica que, la multa constituye un limitante irrazonable para acceder y ascender a un cargo público, pues ignora los criterios constitucionales anteriormente mencionados. IV. intervenciones 1. Comisión Nacional del Servicio Civil 10. Byron Adolfo Valdivieso Valdivieso, actuando en calidad de Asesor Jurídico de la Comisión Nacional del Servicio Civil, solicitó la exequibilidad de la norma demandada del artículo 183 numeral 2º de la Ley 1801 de 2016. 11. Refirió que el precedente constitucional aplicable al caso está contenido en la sentencia C- 651 de 2006[2], en la que se precisó que el artículo 125 superior estableció ciertos límites para el ingreso, ascenso o retiro a los cargos de carrera, con la finalidad de propender por el logro de los fines esenciales del Estado, consagrados en el artículo 2º de la Constitución, tendiendo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para determinar inhabilidades e incompatibilidades a los cargos que el Estado dispensa a sus ciudadanos. “Posteriormente la sentencia C – 101 de 2018 la Corte consideró que existía cosa juzgada sobre el inciso 3º del artículo 60 de la Ley 610 de 200 y, entre otros, el artículo 125 de la Constitución Política”[3]. 12. Establecido el precedente concluye que: a) si bien el artículo 183 numeral 2º de la Ley 1801 de 2016, establece una prohibición, ésta no es absoluta, pues dispone que opera “hasta tanto no se ponga al día”[4] y; b) la limitante en la norma demandada desarrolla los principios constitucionales de igualdad y moralidad. 13. Apuntó que la disposición demandada no implica y no podría desconocer el derecho fundamental al debido proceso de todo ciudadano en la imposición de multas propias del Código Nacional de Policía y Convivencia y recordó que el artículo 122 de la Carta Política dispone que “ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”.[5] 2. Nación – Ministerio de Defensa 14. Sandra Marcela Parada Aceros actuado como apoderada especial de la Nación – Ministerio de Defensa, solicitó la exequibilidad del artículo 183 numeral 2º de la Ley 1801 de 2016. 15. En primer lugar, destacó que la demanda es inepta, pues el ciudadano no ofrece razones claras y precisas sobre los supuestos de la norma demandada. Asimismo, sostiene que no es posible derivar una práctica generalizada de la norma en contra de la Constitución y que la demanda presenta razonamientos vagos y abstractos, que no son de relevancia constitucional. 16. Luego señaló que, en todo caso, si se fallara de fondo, la Ley 1801 de 2016 es una norma de carácter preventivo que busca fijar las condiciones para la convivencia; que su fin no es sancionar sinoimponer unas medidas correctivas que buscan disuadir, superar, resarcir, prevenir, educar, procurar, proteger o restablecer la convivencia. 17. Distinguió la función de la actividad de policía y sobre la primera recordó que esta Corte se ha pronunciado sobre los límites de ambos tanto en la sentencia C- 024 de 1994 como en la C- 492 de 2002 e indica que “las medidas de policía deben ser proporcional y razonables en atención a las circunstancias y al fin perseguido”[6]. 18. Concluyó que, de acuerdo a la sentencia C-651 de 2006[7], el artículo 125 configura unos límites para el ingreso, ascenso, permanencia o retiro de la función pública, los cuales deben ser determinados por el legislador atendiendo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad con el propósito de no hacer nugatorio el derecho. 19. Agregó que “la facultad del legislador para establecer requisitos y condiciones que limitan el ejercicio del derecho a acceder a cargos y funciones públicas, está vinculada con la realización practica de los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política”[8], y se funda en la defensa del interés general y a propender por el logro de los fines esenciales del Estado, consagrados en el artículo 2 de la Constitución Política. 20. Aseveró que la norma demandada no limita el acceso a cargos públicos, pues se condiciona el ingreso “hasta tanto no se ponga al día” y que esto es desarrollo de los principios constitucionales de igualdad y moralidad. 21. Desde luego la limitación del artículo 183 numeral 2º de la Ley1801 de 2016, no implica desconocer el derecho fundamental al debido proceso de todo ciudadano en la imposición de multas propias del Código Nacional de Policía y Convivencia. 3. Nación – Ministro de Justicia y del Derecho 22. Por medio de escrito del 6 de agosto de 2019, presentado por Olivia Inés Reina Castillo en calidad de Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, solicitó la exequibilidad del artículo 183 numeral 2º de la Ley1801 de 2016. 23. Refirió que “las restricciones a los derechos constitucionales sometidas a una condición cuya realización se encuentre en la órbita de dominio del infractor de las normas de convivencia y que a su vez se constituye en una obligación, clara, expresa y exigible a su nombre como es el pago de las multas, no afecta el núcleo esencial de los derechos”[9]. Recordó que las medidas del Código de Policía son herramientas coactivas con la finalidad de obtener el pago de las multas y así alcanzar diversos fines constitucionales asociados al cumplimiento de los derechos sociales y al principio de proporcionalidad, porque se pretende el respeto a las normas de convivencia ciudadana y que las exigencias de acceso a un cargo público establecen unas condiciones ejemplares de comportamiento ciudadano, no solo del cumplimiento de las normas de convivencia ciudadana sino también en relación con el acatamiento de sus deberes sociales. 4. Universidad Externado de Colombia 24. El Grupo de Investigaciones en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia solicita declarar la exequibilidad de la disposición demandada. 25. Destacó que la Corte Constitucional[10] ha establecido que el empleo público no es un derecho, sino que es un conjunto de funciones, tareas, responsabilidades y competencias que se asignan a una persona para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. En este sentido el empleo se erige en tres pilares: el mérito; el concurso de méritos; y la igualdad de oportunidades.[11] 26. Sostuvo que el estatus de servidor de carrera no se opone a que el Legislador configure el régimen de acceso y ascenso, entre ellos que establezca límites, siempre que lo haga dentro de un marco de razonabilidad y proporcionalidad. 27. Aseveró que el mérito constituye un factor determinante para el acceso y ascenso en el régimen de empleo público en Colombia, pero no es suficiente, pues es necesario promover también la moralidad. De allí que, si los servidores públicos en virtud de dicho principio “se comprometen a cumplir y defender la constitución desempeñando lo que les ordena la ley, ejerciendo sus funciones de la forma prevista por la carta, la Ley y el Reglamento, ya que ellos están al Servicio del Estado y no de sus necesidades e intereses particulares, tal y como lo indica los artículos superiores 122-2 y 123-2, (…) la aplicación de este principio es extensible a toda la actividad estatal, en virtud de los artículos 1º y 2º superiores”[12], así las inhabilidades e incompatibilidades son constitucionalmente legítimas para que el legislador introduzca limitaciones expresas al acceso y ascenso que tienda asegurar la efectividad de dicho principio, pues, de lo contrario, sería la reducción de la moralidad administrativa prevaleciendo la protección que según el actor, deriva del mérito. Lo anterior no hace referencia a que se esté desconociendo el mérito, “por lo que es razonable que a los servidores públicos se les exija un nivel más elevado de corrección, de forma que su teórico compromiso irrestricto con la defensa y cumplimiento del ordenamiento jurídico sea jurídicamente realizable”. Y aun razonando en la lógica de la moralidad administrativa ¿Cómo podría exigirle a los privados el cumplimiento del pago de las multas administrativas si se llegase a considerar que una medida tendiente a garantizarlo en el caso de los servidores públicos es contraía al régimen de acceso y ascenso dentro de la carrera administrativa?”[13] 28. Culminó con que la norma demandada no constituye un criterio que condicione el mérito; por el contrario, se dirige a todos los particulares, que quieran ingresar y a todos los servidores públicos, que quieran ascender. 5. Intervención ciudadana 29. Santiago Cardozo Correcha, en calidad de ciudadano solicitó la exequibilidad del artículo 183 numeral 2º de la Ley1801 de 2016 o Código Nacional de Policía y Convivencia. Explicó que la disposición demandada: a) cumple con las exigencias del artículo 125 de la Constitución Política al determinar una de las “calidades” que deben tener los servidores públicos y; b) es una norma proporcional en el tiempo y en el sujeto calificado porque solo procede luego de seis meses de impuesta la multa y desaparece hasta que se pague totalmente. 30. Sobre el primer aspecto, refirió que el legislador cuenta con un margen de configuración legislativa, para crear mecanismos que impongan sanciones frente a determinadas conductas que son descritas “y que derivan en ciertas limitaciones a derechos o libertades en aras de garantizar las finalidades de aquella sanción”[14] y que, por tanto, el artículo 183 numeral 2º demandado sanciona los actos que contrarían la sana convivencia y la paz para que el infractor cumpla con sus deberes frente a la administración, así que la limitación al derecho de acceder a cargos públicos es una atribución del legislador para determinar qué “calidades” debe tener la persona para acceder a un cargo público, tal cual “como sucede con las inhabilidades e incompatibilidades que la misma ley consagra”[15]. Por ello, la disposición no desconoce “los principios de mérito de calidades de los aspirantes porque el legislador no está imponiendo que las entidades deban desatender los concursos de mérito mediante procesos de selección objetiva atendiendo las calidades de los participantes, sino que está determinando un requisito adicional para acceder a cargos propios de la función pública”.[16] 31. Frente al segundo punto estimó que el legislador fija dos prerrogativas: a) la posibilidad de pagar la multa en un término de seis meses a partir de su imposición y; b) la posibilidad de eliminar dicha inhabilidad cuando pague la multa en cualquier tiempo. Sostuvo, además, que los concursos de méritos que adelanta la Comisión Nacional del Servicio Civil y las demás entidades especiales con dicha facultad, programan unas etapas, que le permiten al infractor de las normas de policía cancelar la multa que le impide acceder al cargo público; en relación los cargos de libre nombramiento y remoción sucede igual. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 32. Fernando Carrillo Flórez, Procurador General de la Nación, envió concepto el cinco (05) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), en el que solicitó la exequibilidad del numeral segundo del artículo 183 de la ley 1801 de 2016. Fijó el problema jurídico a resolver en si ¿La previsión legislativa establecida en el numeral 2 del artículo 183 de la ley 1801 de 2016, que establece como consecuencia de no pagar una multa, resultado de la imposición de una medida correctiva de carácter policivo, la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en cargo público, vulnera el principio de mérito contemplado en el artículo 125 de la Constitución como criterio determinante en la vinculación laboral a la administración pública? 33. A efectos de sustentar su posición, se refirió a: a) la aplicación de la moralidad administrativa y; b) la implementación de una inhabilidad a título de requisito. 34. Acotó que la disposición acusada está relacionada con la aplicación de la moralidad administrativa y del acceso en condiciones de igualdad en forma objetiva, como principios que rigen el ejercicio de la función pública y administrativa, sin que limite el principio del mérito. En ese sentido, explicó que la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en cargos públicos, como consecuencia del incumplimiento en el pago de multas por infracciones a normas policivas, recae sobre cualquiera de las modalidades de servidores públicos del Estado contemplado en el artículo 125 superior –carrera administrativa, elección popular, libre nombramiento y remoción, contractual y trabajadores oficiales-, de manera que no se condiciona el mérito al no impartir ningún trato diferenciado. Aseguró que la medida analizada va dirigida hacia los particulares que deseen acceder a un cargo público y hacia los servidores públicos que quieran ascender, pero que no cancelaron el valor de la multa, aun cuando el procedimiento de imposición de una sanción policiva ya había adquirido firmeza y el plazo de su pago se venció. No obstante, cuando el servidor o particular haya cancelado el valor de la multa, podrá acceder al ejercicio del cargo en cumplimiento de los requisitos exigidos para su desempeño. 35. Por último, el Ministerio Público indicó quela Constitución reconoce un amplio margen de configuración legislativa para regular las condiciones del ejercicio de la función pública. Por ejemplo, el legislador puede determinar los requisitos, exigencias, condiciones y calidades de las personas, como también el régimen disciplinario y las inhabilidades e incompatibilidades a que ellas están sujetas. En este orden de ideas, la norma acusada establece una inhabilidad a título de requisito que busca proteger el interés general. Esto quiere decir que, el precepto acusado no desconoce el mérito, sino que, este requisito no es suficiente para el desempeño de la función pública. Por lo que resulta razonable con la ley y la Constitución, exigirle a quien tiene la calidad de servidor y a quien lo desee ser, el pago oportuno de una multa administrativa en firme. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia 36. De conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución, esta Corte es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016. 1. Aptitud sustantiva de la demanda 2.1. Aspectos generales 37. El Ministerio de Defensa pide que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo en relación con el cargo de la demanda. En su criterio, no se cumplen los requisitos de claridad, certeza y suficiencia, dado que la disposición demandada no recae exclusivamente en cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción, sino en todo tipo de cargos, extendiéndose a los de elección popular. Además, destacó que sus argumentos eran abstractos y genéricos, lo que impedía establecer una premisa clara. De manera subsidiaria pide la exequibilidad de la norma demandada. 38. Debido a lo anterior, la Corte considera necesario pronunciarse en cuanto a la aptitud sustantiva. En el evento de superarse procederá a la formulación del problema jurídico. 39. Así las cosas, el artículo 40 inciso 1 numeral 6 de la Constitución Política de Colombia consagra el derecho de todo ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. Este derecho desarrolla la idea del constituyente primario de optimizar la democracia, en la medida en que los ciudadanos no cuentan solo con un sistema democrático representativo, sino también en el ejercicio y el control del poder, que permite, entre otros, tener iniciativa en el proceso de producción normativo, así como controlar las normas promulgadas. 40. Un escenario concreto de este derecho político es la facultad de iniciar acciones de inconstitucionalidad en contra de las leyes -en general- expedidas por el Congreso de la República. Esta acción, si bien es de carácter judicial, cuenta con unas características específicas, que impiden asimilarla a un proceso judicial ordinario. 41. La primera característica consiste en que la acción pública de inconstitucionalidad es de carácter ciudadano. Ello significa, que no se requiere acreditar algún título de idoneidad para ejercer la acción, como, por ejemplo, la calidad de abogado (artículo 40 inciso 1 numeral 6 en concordancia con el artículo 241 numerales 1, 4 y 5 de la Constitución Política de Colombia). La Corte ha considerado, además, que este derecho puede ejercerse sin importar si a la persona se le ha suspendido el ejercicio de los derechos derivados de la ciudadanía, como es el caso de los reclusos. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que[17]: a) la Constitución solo exige ostentar la calidad de ciudadano; b) si bien es un derecho político, éste se encuentra ligado al derecho fundamental de acceso a la justicia; c) la acción pública de inconstitucionalidad debe ser de carácter amplío y; d) es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos. 42. La segunda característica hace referencia a la posibilidad que tiene el ciudadano de formular la demanda de inconstitucionalidad o de participar como interviniente durante el proceso ante la Corte. Esta posibilidad se funda en la necesidad de permitir que se incorporen al proceso y enriquezcan el debate quienes viven la norma y son conscientes de la posible lesividad que puede causar una disposición jurídica al orden constitucional[18]. 43. La tercera característica es la informalidad. Esto significa que el ciudadano no debe cumplir con ritual alguno o ajustarse a una metodología o condiciones técnicas especiales[19]. 2.2. Requisitos argumentativos 44. Las normas que reglamentan la acción pública de inconstitucionalidad siguieron estas características y establecieron un conjunto de requisitos mínimos. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece que las acciones públicas de inconstitucionalidad contendrán: a) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, así como su transcripción literal o por cualquier medio; b) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran restringidas; c) las razones por las cuales dichos textos se estimas violados; d) el señalamiento del trámite impuesto por la constitución para la expedición de la norma, si fuere el caso y; e) la razón por la cual la Corte es competente. 45. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado el artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991 y fijó un conjunto de requisitos argumentativos mínimos, los cuales tienen como finalidad ofrecer al juez constitucional una mínima sospecha sobre la inconstitucionalidad de la norma demanda[20]. Estos requisitos, sin embargo, no implican que el ciudadano domine los conceptos, los métodos y los argumentos del derecho constitucional -como lo haría un abogado-, pues ello implicaría desconocer el carácter público de la acción[21]. 46. Los requisitos argumentativos mínimos son: a) claridad; b) certeza; c) especificidad; d) pertinencia y; e) suficiencia. 2.3. Verificación de los requisitos argumentativos mínimos 2.3.1. Consideración preliminar 47. Antes de proceder con la verificación de los requisitos argumentativos mínimos, la Corte Constitucional considera pertinente aclarar quienes son los destinatarios del artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016. El demandante sostiene que la disposición comprende solamente a los empleados de libre nombramiento y remoción; mientras que el Ministerio Público afirma que la restricción es aplicable a cualquier empleo. 48. La afirmación del Ministerio Público es parcialmente acertada, pues la Ley 1801 de 2016 prevé la restricción a todo tipo de empleo público, en los términos del artículo 125 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia. Sin embargo, las disposiciones normativas aplicables a cada una de las formas de empleo son diferenciables. 49. El artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 prevé el nombramiento y ascenso en cargos públicos. Estas figuras se predican, en principio, de los empleos públicos de carrera, los cuales se caracterizan por contar con una fase de concurso de méritos y por la fase de nombramiento en periodo de prueba, en propiedad o de ascenso. En ese sentido, el vínculo entre el Estado y la persona solo surgirá, cuando la persona haya aprobado el concurso y sea nombrada y posesionada[22], en los términos de los artículos 23 incisos 1 y 3, así como 27 y siguientes de la Ley 909 de 2004. El artículo 23 inciso 2 también prevé que el nombramiento y posesión es predicable a los empleos de libre nombramiento y remoción; según la disposición jurídica, estos empleos serán provistos por nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo y el procedimiento establecido en esta ley. 50. Por otra parte, el artículo 183 inciso 1 numeral 4 de la Ley 1801 de 2016 contempla la restricción de toda persona que no haya pagado la multa (dentro de los seis meses siguientes) a celebrar o renovar contratos con el Estado. La Corte Constitucional ha sostenido que esta figura implica una restricción en la libertad económica de las personas[23], pues contempla una limitación a las relaciones negociales. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha indicado que los trabajadores oficiales no se rigen por una relación de trabajo, en los términos previstos en la Ley 909 de 2016, sino por una relación de carácter negocial, que nace por medio del contrato[24]. Estos contratos, a su vez, no se rigen por el acto de nombramiento o ascenso, sino por la firma del contrato de trabajo, de acuerdo a los regímenes previstos en el derecho colombiano. Igualmente, la disposición jurídica no hace mención a un tipo contractual específico, sino una enunciación general. Por tanto, las personas que tienen una relación jurídica derivada de un contrato de prestación de servicios profesionales -previsto en la Ley 80 de 1993 de 1993 y normas complementarias[25]- se encuentran también previstos en esta medida disuasoria. 51. Esta distinción es importante, pues el Consejo de Estado ha sostenido que existe una diferencia entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales, pues, [c]omo es sabido, la vinculación del empleado público y del trabajador oficial es diferente. El primero, se ata a la administración mediante una modalidad legal o reglamentaria que involucra un régimen previamente establecido en la ley y que regula el ingreso, la permanencia, el ascenso y el retiro, lo cual se concreta con el nombramiento y la posesión. El trabajador oficial por su parte se vincula mediante un contrato de trabajo que se regula a través de sus cláusulas convencionales y su existencia se define según la necesidad del servicio en la rama ejecutiva, vale decir, a la actividad que deban cumplir de acuerdo a los fines estatales, lo que significa que está delimitado por la función que cumplen conforme a lo dispuesto en el artículo 76 del Decreto ley 1042 de 1978, que prevé que los organismos que desarrollen actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas, deben fijar en sus respectivas plantas el número de cargos permanentes que para el desempeño de dichas labores han de ser ocupados por esta clase de servidores y señalar la apropiación presupuestal necesaria para atender el pago de los respectivos salarios[26]. 52. En otras palabras, los empleos que implican nombramiento y ascenso (de carrera y de libre nombramiento y remoción) se rigen por el artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016; mientras que los trabajadores oficiales y las personas que prestan servicios profesionales al Estado se rigen por el artículo 183 inciso 1 numeral 4 de la Ley 1801 de 2016[27]. 2.3.2. Verificación de los requisitos 53. En relación con el cargo presentado, la Corte encuentra que los argumentos son claros y ciertos, pues el ciudadano no solo identifica disposiciones jurídicas concretas, sino que construye un hilo conductor coherente. La disposición infraconstitucional identificada es el artículo 183, numeral 2, de la Ley 1801 de 2016, que establece que las personas no podrán ser nombradas o ascendidas en cargo público si han transcurrido seis meses de la imposición de la multa y ésta no se ha saldado. El ámbito de aplicación de esta disposición es, a su vez, las personas que aspiran o pertenecen al sistema de carrera o al empleo de libre nombramiento y remoción, como se indicó en las consideraciones anteriores. Asimismo, el enunciado normativo indica que esta restricción se mantendrá hasta que la persona no se ponga al día. Esta disposición jurídica es contrastada, a su vez, con el artículo 125 inciso 3 de la Constitución Política de Colombia, que establece que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes. Para fundamentar la contrastación, el accionante distingue entre servidores públicos de carrera y servidores públicos de libre nombramiento y remoción, e indica que los primeros se rigen por el principio meritocrático, mientras que los segundos por el principio de confianza[28] –y, por tanto, de discrecionalidad–. La meritocracia implica la selección de una persona entre varios participantes “por razón de sus méritos y calidades”[29]. Por ello, el demandante considera que las sanciones pecuniarias no constituyen una cualidad innata de la persona, sino una barrera que le impide acceder y ascender a cargos públicos[30] y, en consecuencia, es un criterio no previsto en la Constitución. 54. Asimismo, el demandante discurre que los empleos de libre nombramiento y remoción se rigen por criterios subjetivos, tales como los estrechos lazos de confianza entre el agente nominador y la persona[31], así como el principio de discrecionalidad. En esa medida, no puede considerarse que el impago de multas por contravenciones sean un elemento que determine el ingreso a un empleo público de esta naturaleza, pues no tiene relación alguna con la confianza que le predica el nominador a la persona a ser nombrada e implicaría una restricción a la discrecionalidad[32]. 55. Los argumentos también son específicos y pertinentes. El accionante no cuestiona el posible conflicto que existiría entre el artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 y otras normas de rango legal –como las normas de ingreso a sistemas de carrera, por ejemplo–, ni se pregunta cuán conveniente es para una institución o para la persona restringir el ingreso a cargos meritocráticos solo a personas que se encuentren al día con sus deberes en las relaciones de policía. Por el contrario, él sostiene que las multas y su pago no constituyen un elemento innato al principio meritocrático, sino que es ajeno a éste –especificidad–. Esta multa, a su vez, puede crear un trato discriminatorio, en la medida en que tendría una posición ventajosa quien tenga un menor puntaje pero se encuentre al día respecto a aquella persona que, si bien tiene un puntaje mayor, adeuda sumas de dinero al Estado en virtud de las relaciones de policía. 56. El ciudadano considera, además, que este razonamiento deriva de la interpretación del artículo 125 inciso 3 de la Constitución Política de Colombia –pertinencia–. El Procurador General de la Nación sostuvo que la demanda no contemplaba los empleos de elección popular y a los trabajadores oficiales; en ese sentido, podría pensarse que el accionante debió construir su razonamiento a partir del artículo 40 numeral 7 de la Constitución. Sin embargo, no le asiste la razón al agente del Ministerio Público. Como lo explicó la Corte en su consideración preliminar, las restricciones que operan en el ingreso al empleo público opera para cualquiera de las modalidades de éste. Sin embargo, cada una de ellas encuentra un sustento normativo, así como unas reglas concretas diferentes. En ese sentido, le asiste la razón al demandante al restringir la disposición a empleados públicos de carrera y de libre nombramiento y remoción. 57. En cuanto a la suficiencia, los argumentos planteados por el accionante le permiten a esta Corporación preguntarse si una norma de policía puede crear criterios para el nombramiento y el ascenso de una persona dentro del sistema público de carrera. 3. Problema jurídico y metodología de la decisión 58. Juan Pablo Ariza Mantilla considera que el artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 desconoce el artículo 125 de la Constitución Política de Colombia, pues crea un requisito no previsto en los principios del mérito y de la confianza en los empleos del sistema de carrera administrativa y en los empleos de libre nombramiento y remoción respectivamente. En su opinión, establecer como requisito de nombramiento y ascenso el pago de multas implica un desconocimiento de los factores determinantes del sistema de carrera, tales como las capacidades, cualidades y eficiencia del aspirante, así como el factor del empleo de libre nombramiento y remoción, a saber, la confianza que existe entre el empleador y la persona a ocupar el cargo. 59. Los intervinientes consideran que la norma debe ser declarada constitucional, pues el legislador goza de un margen de configuración legislativa para establecer los criterios que limiten el ingreso a la función pública. Además, sostienen que fijar el requisito de estar al día con el pago de multas es un desarrollo plausible de los principios constitucionales de igualdad y moralidad, así como del principio general de responsabilidad y la medida consagrada en el artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 es proporcional, pues la restricción se mantiene hasta que la persona se ponga al día, es decir, tiene carácter temporal. 60. El Procurador General de la Nación solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada pues, en su opinión, el mérito no es criterio suficiente para ejercer cargos públicos; también es necesario el desempeño conforme al principio constitucional de la moralidad pública, el cual se concreta, entre otros, en el respeto y cumplimiento de la Constitución y la Ley. 61. Corresponde a la Corte Constitucional determinar si condicionar el nombramiento o ascenso de una persona a un cargo público al pago de las multas impuestas en virtud del Código de Policía, conforme al artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016, desconoce los principios de mérito y confianza, consagrados en el artículo 125 de la Constitución Política. 62. Para resolver el problema jurídico formulado, la Sala Plena reiterará su jurisprudencia en torno los principios de mérito y confianza a la luz del artículo 125 de la Carta Política y, a partir de ello, realizará el examen de constitucionalidad del artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016. 4. Análisis material 4.1. Los empleos públicos 63. El artículo 125 inciso 1 de la Constitución Política establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. 64. Cada una de estas formas de empleo se rige por un conjunto de principios y de reglas diferentes. La demanda centra su atención en dos formas concretas, las cuales estudiará la Corte: a) empleados del sistema de carrera y; b) empleados de libre nombramiento y remoción. 4.1.1. Empleos públicos de carrera 65. El artículo 125 inciso 1 oración 1 de la Constitución Política establece que, por regla general, los empleos en los órganos del Estado son de carrera. La Corte Constitucional ha considerado que esta modalidad concreta el principio de mérito, que es entendido por la Corporación como un eje axial del Estado Social de Derecho[33], pues garantiza[34]: a) el óptimo funcionamiento en el servicio público, de acuerdo con los principios de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia; b) el derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, así como el principio de igualdad de trato y de oportunidad para quienes aspiran ingresar al servicio público y; c) los derechos subjetivos de los trabajadores al servicio del Estado. 66. El mérito como, según la jurisprudencia constitucional, que la carrera administrativa sea la regla general en la función pública[35], a lograr con eficacia y eficiencia los fines estatales, a través de la presencia de servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos[36]. 67. Esta interpretación –el mérito como regla general– le ha permitido a la Corte sostener que el artículo 125 de la Constitución Política de Colombia contiene cuatro pilares, a saber[37]: a) la carrera administrativa como regla general para asegurar el principio de mérito en la función pública; b) el concurso meritocrático como mecanismo de garantía de este principio; c) el margen de configuración legislativa en cuestión de mérito y; d) la posibilidad de una estructura de la función pública con cargos de libre nombramiento y remoción, elección popular, oficiales y demás determinados en la ley, como excepciones a la regla general. 68. La Corte centrará su atención en la carrera administrativa y en el margen de configuración legislativa. 69. La carrera administrativa cumple con el doble objetivo de estándar o método preferente para el ingreso al servicio público y de conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado[38] –las reglas deberán comprenderse de tal manera, que se cumplan con los requisitos y las finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes[39]–. Ésta se estructura en tres partes, según el artículo 125 incisos 3 y 4 de la Constitución Política de Colombia, a saber, el ingreso al cargo, el ascenso y el retiro[40]. 70. Estas partes, a su vez, tienen como eje central el concurso de méritos, a través del cual se evalúa a los aspirantes a ejercer funciones públicas según sus capacidades, así como a quienes aspiran a ascender o serán retirados del servicio[41]. La jurisprudencia constitucional ha definido el concurso de méritos como el mecanismo que permite, mediante un procedimiento democrático, abierto, previamente conocido y reglado, que los ciudadanos sometan a consideración de las autoridades su propósito de hacer parte de la estructura administrativa[42]. 71. Para lograr la finalidad del concurso de méritos, esta Corporación ha indicado, además, que se requiere[43]: a) la inclusión de requisitos o condiciones compatibles con el mismo; b) la concordancia entre lo que se pide y el cargo a ejercer; c) el carácter general de la convocatoria; d) la fundamentación objetiva de los requisitos solicitados y; e) la valoración razonable e intrínseca de cada uno de estos. 72. En cuanto a la fijación de los criterios, el artículo 125 inciso 3 de la Constitución Política establece que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso de los mismos, se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley. Esto significa, por una parte, que la autoridad competente para determinarlos es el Congreso de la República y, por otra parte, que éste cuenta con un margen de configuración para tal efecto. 73. Este margen de configuración faculta al legislador a diferenciar entre un régimen general de carrera administrativa y regímenes específicos[44], que están previstos en la Constitución, tales como el sistema de carrera de las fuerzas militares (artículo 217 inciso 3 de la Constitución) y de policía (artículo 218 inciso 2 de la Constitución), así como el sistema de carrera de la rama judicial (artículo 256 numeral 1 de la Constitución). 74. El margen de configuración también le permite al legislador establecer los requisitos o criterios de ingreso y ascenso de un cargo público, los cuales son de dos tipos, a saber[45]: a) requisitos objetivos, orientados a evaluar la capacidad profesional o técnica del aspirante –exámenes de conocimientos, acreditación de años de experiencia, ausencia de antecedentes penales o disciplinarios– y; b) requisitos subjetivos, que permitan verificar las calidades personales y la idoneidad moral del candidato –evaluar su capacidad de relacionarse, entre otros–. Asimismo, diseñar los mecanismos a través de los cuales se valorará el mérito de los aspirantes a ingresar o ascender dentro de la carrera[46]. Al respecto, esta Corporación ha sostenido que “el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para diseñar las etapas, pruebas y trámites del concurso y estatuir los requisitos exigibles en cada uno de ellos, y [la Corte] ha resaltado que los concursos públicos abiertos garantizan la máxima competencia para el ingreso al servicio de los más capaces e idóneos, la libre concurrencia, la igualdad de trato y de oportunidades, y el derecho fundamental de acceder a la función pública, lo cual redunda, por consiguiente, en el logro de la eficiencia y la eficacia en el servicio administrativo”[47]. 75. Esta margen, empero, encuentra unos límites. El primero de ellos es el mérito, el cual constituye la piedra angular de la carrera administrativa[48]. En ese sentido, el legislador podrá, para los respectivos cargos, definir qué es el mérito y qué aspectos relativos a la capacidad e idoneidad –según las necesidades propias del servicio administrativo- se resaltan o juzgan[49]. 76. A partir de este límite general, la Corte ha establecido, entre otros, los siguientes límites: ha sido constante en el sentido que[50]: a) no hay lugar a distinguir entre modalidades de concursos para el acceso o ingreso a la carrera y modalidades de concursos para ascenso, pues el artículo 125 constitucional no establece dicha distinción; b) el fundamento sustancial para la provisión de cargos de carrera (ingreso o ascenso) es el mérito, que prohíbe incluir dentro de los parámetros de selección de personal criterios diferentes a aquellos que pretendan medirlo objetivamente y; c) el reconocimiento de factores que sólo sean aplicables a unos concursantes y a otros no, como criterio de selección en los concursos, resulta desproporcionado incluso frente al derecho al reconocimiento e incentivo laboral a que tienen todos derecho los trabajadores. 4.1.2. Empleados de libre nombramiento y remoción 77. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha entendido que los empleos de libre nombramiento y remoción son una excepción al régimen de carrera[51] y se rigen por el principio de discrecionalidad del empleador. Éste se encuentra facultado para, por una parte, evaluar las capacidades e idoneidad de los funcionarios que ingresarán o ascenderán y, por otra parte, para decidir sobre la vinculación, permanencia y retiro[52]. 78. Sin embargo, debido al carácter excepcional de esta forma de empleo, la Corte Constitucional también ha sostenido que los cargos de libre nombramiento y remoción se rigen por el principio de reserva legal. Ello significa, que solo el legislador está facultado para determinar cuáles cargos serán de esta naturaleza, siempre y cuando dicha definición no implique convertir la carrera administrativa en la excepción[53]. 79. Al respecto, la jurisprudencia ha indicado que “bajo los parámetros del artículo 125 de la Constitución, esta Corporación ha dicho que es posible considerar que un cargo es de libre nombramiento y remoción, cuando: (i) tenga fundamento legal, sin contradecir la esencia de la carrera; (ii) exista un principio de razón suficiente que justifique la excepción a la regla general; y, por último, (iii) que la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política”[54]. 80. Para ello, se han fijado los siguientes criterios de creación legal de cargos de libre nombramiento y remoción[55]: a) el criterio subjetivo de confianza cualificada, que se relaciona con aquellos empleos en los cuales la confianza es necesaria, en cuanto quien desarrolla la labor tiene a su cargo responsabilidades de dirección, manejo, conducción de políticas o direct...