Sentencia C-093 de 2017

C-093-17 REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-093/17 LIMITE ESTABLECIDO PARA TENER DERECHO A PENSIONES ESPECIALES POR ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-No desconoce el Acto Legislativo 1 de 2005, ni derechos adquiridos o expectativas legítimas, en la medida en que el Constituyente no estableció una vigencia indefinida de dicho régimen especial COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad Esta Corporación ha fijado dos pautas fundamentales para valorar la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad y para determinar la procedencia y alcance del control de constitucionalidad. En primer lugar, teniendo en cuenta que la acción pública de inconstitucionalidad fue concebida en la Carta Política como el mecanismo jurisdiccional por excelencia para garantizar la superioridad y la integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, esta Corporación ha concluido que únicamente son susceptibles de ser valorados en esta instancia aquellas problemáticas que apunten a poner en evidencia la incompatibilidad y la oposición entre las normas infra-constitucionales y el ordenamiento superior. Esta exigencia tiene al menos tres implicaciones: (i) por un lado, las acusaciones ajenas a esta problemática, como aquellas que apuntan a controvertir el uso que los operadores jurídicos le han dado al precepto en escenarios específicos, o a cuestionar la disposición legal a partir de argumentos de conveniencia, no están llamados a ser valorados en este escenario, por ser ajenos a su naturaleza; (ii) asimismo, los cargos planteados en el proceso deben dar cuenta de los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad: los preceptos constitucionales que sirven como referente del escrutinio judicial, el contenido normativo cuestionado, y las razones plausibles de la oposición entre el precepto legal demandado y el ordenamiento superior; esto, en la medida en que sin la indicación de los elementos básicos del juicio de validez, el juez constitucional carecería de los insumos fundamentales para valorar la constitucionalidad del precepto demandado; (iii) sin perjuicio de que la individualización de estos componentes fundamentales del juicio de constitucionalidad es una condición sine qua non del pronunciamiento judicial, la valoración de los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel razonable de flexibilidad y apertura, sin que se supedite el pronunciamiento judicial al cumplimiento de tecnicismos o formalismos ajenos a la indicación de los componentes fundamentales del juicio de validez; de esta manera, incluso si estos elementos se encuentran dispersos o desarticulados a lo largo de la demanda, o incluso si los cargos no revisten mayor grado de sofisticación o elaboración, es viable el pronunciamiento judicial si la conformación de los componentes medulares de la litis pueden obtenerse a partir de una revisión integral de los planteamientos de la demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio Público. En segundo lugar, en la medida en que según la Carta Política la decisión del juez constitucional debe obtenerse a partir de dinámicas deliberativas abiertas, públicas y participativas, en las que la ciudadanía, la sociedad civil organizada, la academia, las instancias estatales encargadas de la implementación de la medida atacada y los sujetos potencialmente afectados con la normatividad tengan la posibilidad de exponer su punto de vista, de controvertir las aproximaciones distintas, y de suministrar al juez constitucional los elementos de juicio para que ésta efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto legal cuestionado, la Corte ha concluido que, en principio, solo son susceptibles de ser valoradas las acusaciones que han sido objeto de este debate democrático. EXPOSICION A RADIACIONES IONIZANTES, COMO ACTIVIDAD DE ALTO RIESGO-Contenido y alcance EXPOSICION DE AVIADORES A RADIACIONES IONIZANTES Y SU IMPACTO EN LA SALUD-Premisas fácticas y elementos probatorios que constituyen el fundamento de la pretensión de la demanda de inconstitucionalidad, no son conclusivos INCLUSION EN REGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DE ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO EN RAZON A EXPOSICION DE RADIACIONES IONIZANTES A PILOTOS Y DEMAS TRIPULANTES DE AVIACION-Controversia implica realizar un ejercicio analítico distinto del que se efectúa en el marco de control abstracto de constitucionalidad PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-Jurisprudencia constitucional/PERSONAS QUE REALIZAN ACTIVIDADES PELIGROSAS-Régimen jurídico aplicable/REGIMEN DE PENSIONES DE ALTO RIESGO-Reglas que fijan la vigencia y aplicabilidad en el tiempo REGIMEN PENSIONAL DE ALTO RIESGO-Alusión en Acto Legislativo 1 de 2005 no es la orden de mantener la vigencia, sino obligar al legislador a enmarcar este régimen dentro de esquemas económicos del Sistema General de Pensiones, en caso de que opte por establecer reglas diferenciadas para estas actividades Referencia: Expediente D-11509 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 y 8 (parcial) del Decreto 2090 de 2003, “por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades”, y en contra del artículo 1 del Decreto 2655 de 2014, “por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2003”. Actor: Francisco Ramírez Cuellar Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D. C., quince (15) de febrero de dos mil dieciséis (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes I. ANTECEDENTES 1. Normas demandadas. El día 16 de mayo de 2016, el ciudadano Francisco Ramírez Cuellar presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 y 8 (parcial) del Decreto 2090 de 2003 y contra el artículo 1 del Decreto 2655 de 2014, que definen, respectivamente, lo siguiente: (i) el ámbito material de aplicación de las normas pensionales especiales para las actividades de alto riesgo; (ii) el catálogo de labores y oficios calificados como de alto riesgo: los trabajos en minería en socavones o subterráneos, los que impliquen exposición a altas temperaturas por encima de los topes establecidos en las normas técnicas, a radiaciones ionizantes o a sustancias comprobadamente cancerígenas, las labores desplegadas por los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores aéreos en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la que haga sus veces, el trabajo de los cuerpos de bomberos en relación con las operaciones de extinción de incendios, y las labores del personal del INPEC dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria; (iii) el ámbito temporal de vigencia y de aplicación de las normas especiales para las actividades de alto riesgo, en el sentido de que tales reglas se extienden solo a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre de 2014, y en el sentido de que quienes se afilien a partir de dicha fecha, lo deben hacer al régimen general previsto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 797 de 2003 y normas complementarias; (iv) la extensión de la vigencia del régimen anterior hasta el 31 de diciembre de 2024. A continuación se transcriben y subrayan los apartes normativos impugnados: “DECRETO 2090 DE 2003 (Julio 26) "Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades". EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de sus facultades extraordinarias conferidas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, DECRETA (…) Artículo 1º. Definición y campo de aplicación. El presente decreto se aplica a todos los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo, entendiendo por actividades de alto riesgo aquellas en las cuales la labor desempeñada implique la disminución de la expectativa de vida saludable o la necesidad del retiro de las funciones laborales que ejecuta, con ocasión de su trabajo. Artículo 2º. Actividades de alto riesgo para la salud del trabajador. Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes: 1. Trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos. 2. Trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud de salud ocupacional. 3. Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes. 4. Trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas. 5. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas vigentes. 6. En los Cuerpos de Bomberos, la actividad relacionada con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios. 7. En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor. Así mismo, el personal que labore en las actividades antes señaladas en otros establecimientos carcelarios, con excepción de aquellos administrados por la fuerza pública. (…) Artículo 8º.Límite del régimen especial. El régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en este decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre del año 2014. El límite de tiempo previsto en este artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno Nacional hasta por 10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales A partir de la fecha determinada en el inciso primero de este artículo o la determinada por el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quienes actualmente estén afiliados a las actividades que en el presente decreto se definen como alto riesgo, continuarán cobijados por el régimen especial de que trata este decreto. Los nuevos trabajadores, se afiliaran al Sistema General de Pensiones en los términos de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y aquellas que las modifiquen o adicionen y sus respectivos reglamentos.”. “DECRETO 2655 DE 2014 (diciembre 17) Por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2003 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 (…) DECRETA Artículo 1. Prórroga. Ampliar la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2003, hasta el 31 de diciembre del año 2024”. 1.2. Cargos 1.2.1. El accionante estima que la normatividad demandada contraviene los artículos 1, 2, 4, 11, 13, 25, 29, 48, 53, 241.5 y 150.10 de la Carta Política, por cuanto, por un lado, no incluye la aviación civil como actividad sujeta a las reglas pensionales especiales para las actividades de alto riesgo, y por cuanto, por otro lado, restringió la vigencia temporal de este régimen especial. 1.2.2. En primer lugar, el actor considera que al no incluirse a los aviadores civiles dentro de la normatividad especial contenida en el Decreto 2090 de 2003, se configura una omisión legislativa relativa, en la medida en que las labores desplegadas por estos son equiparables a aquellas otras que sí se encuentran previstas dentro del referido régimen, porque incluso resulta más peligrosa que todas ellas, según estudios que acreditan esta situación, y que se anexan al proceso. Y su turno, “el Acto Legislativo Nro. 1 de 2015 consagra el deber de determinar en forma completa las actividades del alto riesgo que, como veremos, debe ser objetiva y fundada y que, en caso facultades extraordinarias, el legislador extraordinario tenía que sujetarse a dichos criterios objetivos y de salud ocupacional (…) sin embargo, en este caso los arts. 1 y 2 del Decreto 2020 de 2003 no lo hicieron al omitir infundadamente en ella, la actividad de la aviación civil”. De este modo, al existir un deber del legislador de someter a unas reglas diferenciadas y más favorables en materia pensional a las actividades de alto riesgo, y al haberse omitido la inclusión de la aviación civil dentro de esta categoría, se configuró una omisión normativa inconstitucional. Para acreditar los riesgos inherentes a la aviación civil, el accionante aporta dos tipos de pruebas. Por un lado, se relacionan diversos estudios en los que se concluiría que el tránsito en aeronaves expone a los tripulantes y a los pasajeros a radiaciones ionizantes que tienen la potencialidad de afectar la salud. En este sentido, en la demanda se destacan las siguientes conclusiones de tales investigaciones: (i) la intensidad de las radiaciones ionizantes se incrementa con la altitud; (ii) por lo anterior, las personas que vuelan en aeronaves están expuestas a mayores niveles de radiación; (iii) las tripulaciones de los aviones constituyen un grupo constitucionalmente expuesto, y en general, son susceptibles de recibir mayores dosis acumulativas de cualquier otro pasajero, incluyendo los denominados “pasajeros frecuentes”; (iv) por tal motivo, la Comisión Internacional de Protección Radiológica (ICPR) y la Administración Americana Federal de Aviación (FAA) han catalogado a las tripulaciones como ocupacionalmente expuestas a las radiaciones ionizantes; (v) las radiaciones ionizantes tienen un impacto negativo en la salud, al dañar las moléculas que componen las células vivas; por ello, altas dosis o dosis frecuentes o prolongadas alteran la función biológica de las células, y este peligro se potencializa en edades tempranas de la vida[1]. Por otro lado, el accionante anexa un certificado de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil en la cual se indican las causales de cancelación de certificados médicos de aviadores civiles entre los años 2007 y 2015, y que, a juicio del actor, son indicativas de las enfermedades propias de quienes ejercen dicha profesión, como sarcoma de células dendríticas, hipoacusia neurosensorial, enfermedades coronarias, accidente cerebro vascular, depresión mayor, hemangioma cerebral, síndrome convulsivo, espondolosis cervical, falla renal, trastornos de personalidad, síndrome de hipercoagulabilidad, astrocitoma parietal, adenocarcinoma, melanoma maligno, artrosis cervical, vértigo multifactorial, síncope neurocardiogénico, trastorno ansioso crónico, epilepsia, trastorno fóbico, degeneración retinal, síndrome vertiginoso, discopatía lumbar, lesión vestibular central, infarto de miocardio, fobia al vuelo, trastorno de ansiedad, vértigo crónico y artrosis de rodilla. A partir de este material, el actor concluye que la aviación es más riesgosa que los demás oficios y profesiones, y que como en condiciones regulares genera más daños para la salud, la exclusión de dicha actividad de las normas para las pensiones por actividades de alto riego, una vulneración de los siguientes principios y derechos constitucionales: (i) la primacía del interés general sobre el particular, “porque son las empresas y no los aviadores y los pasajeros que salen beneficiadas de un ahorro ilegal y causante de un enriquecimiento sin causa”; (ii) la seguridad jurídica, al haberse alterado arbitrariamente la protección legal a los trabajadores; (iii) el derecho al debido proceso, al hacer prevalecer las formalidades sobre la realidad de los riesgos inmanentes a la industria aérea; (iv) el derecho a la seguridad social; (v) el derecho a la igualdad, en la medida en que los aviadores civiles afrontan un riesgo igual o superior al que tienen las personas que sí cuentan con un sistema prestacional especial; (vi) la vida, la salud y la integridad de los pilotos, en la medida en que se desconocen los peligros inherentes a esta actividad, como la exposición permanente a las radiaciones ionizantes y a otras sustancias cancerígenas, y el estrés continuo e ininterrumpido que deben afrontar por la complejidad de las labores que desarrollan, la especial responsabilidad que asumen, y los peligros propios de la aviación; de hecho, ninguna de estas circunstancias fue tenida en cuenta por el Ministerio del Trabajo para determinar si la correspondiente actividad debía ser sometida al régimen pensional especial, cuando se efectuó el estudio técnico para fijar el catálogo de oficios calificados como de alto riesgo. 1.2.3. Por otro lado, la normatividad demandada establece unos límites temporales a la vigencia y a la aplicabilidad de las reglas especiales para las pensiones por actividades de alto riesgo. En este sentido, el accionante argumenta que aunque el legislador sí se encontraba habilitado para eliminar progresivamente los regímenes pensionales exceptivos o especiales como el del Presidente de la República o el de la fuerza pública, no lo estaba para suprimir el correspondiente a las actividades de alto riesgo, porque según la propia Carta Política, estas deben tener condiciones de acceso y beneficios especiales, sin perjuicio de que estas pertenecen al Sistema General de Pensiones, con lo cual, tácitamente le otorgó a esta última normatividad un carácter indefinido: “el hecho de que la Constitución exija que dentro de ‘las leyes del sistema general de pensiones ‘también incluya los requisitos y beneficios de ‘la pensión de vejez por actividades de alto riesgo’, es demostrativa no solo del reconocimiento de la diferenciación pensional, en razón a esa actividad, sino también la obligatoriedad de la misma”. En conclusión, existía el deber constitucional de mantener las reglas especiales para las actividades de alto riesgo. Pese a ello, el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 y el artículo 1 del Decreto 2655 de 2014 fijaron un límite temporal, desconociendo el imperativo constitucional de conservar de manera indefinida las pensiones especiales para las actividades de alto riesgo, y con ello, el derecho a la vida, a la salud y a la seguridad social de los aviadores civiles, así como las garantías establecidas en favor de las entidades privadas para servir como prestadoras pensionales, previstas en el artículo 48 de la Carta Política, como la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC). 1.2.4. Finalmente, el accionante aclara que aunque en la sentencia C-189 de 1996[2] se declaró la exequibilidad de un precepto materialmente equivalente al que se evalúa en esta oportunidad, por no incluir la aviación civil como actividad riesgosa, el referido fallo no descarta un nuevo pronunciamiento, por tres razones: (i) primero, porque en dicha providencia el control no se efectuó a la luz del Acto Legislativo 02 de 2015, y en esta oportunidad el fundamento de los cargos es justamente esta nueva normatividad que en aquel momento, por obvias razones, no fue tenida en cuenta; (ii) segundo, porque en la mencionada decisión judicial se valoró el ejercicio de las facultades legislativas conferidas al Ejecutivo en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, mientras que en este caso la habilitación legislativa fue otorgada en el artículo 17 de la Ley 979 de 2003, de modo que los patrones decisiones son distintos; (iii) finalmente, porque según el precedente establecido en la sentencia C-853 de 2013[3], la determinación de las actividades de alto riesgo debe ampararse en criterios objetivos de orden técnico y científico, y este es un asunto variable que cambia a lo largo del tiempo; por este motivo, lo que para el año 1996 podía no ser una labor riesgosa, sí puede serlo actualmente. Asimismo, aunque en la sentencia C-853 de 2013 se controló la constitucionalidad del precepto hoy demandado, se hizo en relación con otra actividad, como es la actividad desplegada por los miembros del CTI de la Fiscalía General de la Nación, por lo que dicha providencia no torna inviable el examen propuesto por el demandante. 1.2.5. Después de haberse vencido el plazo para la presentación de las intervenciones y del concepto del Ministerio Público, el accionante radicó otro escrito en el que se sostiene que el Ministerio del Trabajo certificó, según carta anexa, “que no se hizo ningún estudio técnico, científico y de salud ocupacional en el año 1993, solamente en el año 2003 se realizó un ‘análisis técnico realizado por la dirección técnica de riesgos profesionales’ que soporta la expedición del Decreto 2090 de 2003”. Constatado este hecho, el actor concluye que la fórmula demandada carece de todo soporte técnico y científico, y que por ende, se sustrajo la aviación de su condición de actividad de alto riesgo sin justificación alguna, en contravía de lo dispuesto por la propia Ley 100 de 1993, y de la Constitución misma. 1.3. Solicitud Con fundamento en las consideraciones anteriores, el accionante solicita lo siguiente: Primero, que se declare la constitucionalidad condicionada de los artículos 1 y 2 del Decreto 2090 de 2003, en el entendido de que la aviación constituye una actividad de alto riesgo, sometida a las reglas pensionales especiales establecidas en tal decreto. Y segundo, que se declare la constitucionalidad condicionada de los incisos 1 y 3 de artículo 8 del Decreto 2090 de 2003, y del artículo 1 del Decreto 2655 de 2014, en el siguiente entendido: (i) la restricción temporal allí prevista deja a salvo el tratamiento legal indefinido de las pensiones especiales correspondiente a las actividades de alto riesgo; (ii) las prestaciones mencionadas en el inciso 1 del artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 comprenden las correspondientes a los aviadores civiles; (iii) tanto en el régimen especial previsto en el Decreto 2090 de 2003 como en el sistema general de pensiones que cubre las de alto riesgo, las entidades a las que alude el inciso 3 del artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 comprende “las entidades privadas prestadoras de servicios pensionales a trabajadores de alto riesgo, y por tanto incluye como administradora del fondo de pensiones de los aviadores civiles a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles ACDAC (CAXDAC)”. 2. Trámite procesal 2.1. Mediante auto del día 11 de julio de 2016, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda en relación con las acusaciones formuladas en contra del artículo 1 del Decreto 2655 de 2014, y la admitió en relación con los señalamientos en contra de los artículos 1, 2 y 8 (parcial) del Decreto 2090 de 2014. 2.2. Con respecto a la decisión de inadmisión, se sostuvo que el Decreto 2655 de 2014 es, según su propia calificación legal, un decreto reglamentario, cuyo control constitucional está radicado en la jurisdicción de los contencioso administrativo y no en la Corte Constitucional, por lo cual, en principio esta Corporación carece de la competencia para pronunciarse sobre la validez de la referida normatividad. En este orden de ideas, si el accionante estimaba que pese a lo anterior, el decreto era susceptible de ser controlado por este tribunal, debía indicar las razones por las que, desde una perspectiva material, se trata de un decreto con fuerza de ley y no de un decreto reglamentario, o las razones por las que, incluso tratándose de un decreto reglamentario, era susceptible de ser valorado en esta instancia en razón del vínculo con el Decreto 2090 de 2003. 2.3. Con respecto a la admisión de la demanda en relación con el Decreto 2090 de 2014, se dispuso: (i) Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; (ii) fijar en lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Trabajo y a Colpensiones; (iv) invitar a participar dentro del proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia; al Colegio de Abogados del Trabajo de Colombia; y a la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) y a la Caja de Auxilios y Prestaciones CAXDAC. 2.4. El escrito de acusación no fue corregido en el plazo previsto en el Decreto 2067 de 1991, y por tanto, en el auto del día 3 de agosto de 2016 se rechazó la demanda en relación con los señalamientos en contra del artículo 1 del Decreto 2655 de 2014, y se ordenó continuar con el proceso judicial. 3. Intervenciones 3.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Ministerio de Transporte[4] y Ministerio del Trabajo[5]) 3.1.1. Los intervinientes señalados solicitan un fallo inhibitorio, por considerar que la demanda no satisface las condiciones básicas para la estructuración del juicio de constitucionalidad. 3.1.2. Con respecto al artículo 1 del Decreto 2090 de 2003, el Ministerio de Transporte argumenta que existe una carencia absoluta de cargos, en la medida en que el escrito de acusación no contiene ningún señalamiento en contra del precepto legal que establece el objeto y el ámbito de aplicación de la referida normatividad, así como el criterio general para la calificación de los trabajos como actividad de alto riesgo. En este orden de ideas, como el accionante no formuló ningún señalamiento en contra de este contenido normativo, y como además la Ley 797 de 2003 facultó expresamente al Ejecutivo para definir el alto riesgo y para determinar los oficios que integran esta categoría, no es procedente el examen propuesto por el actor. 3.1.3. Asimismo, el Ministerio del Trabajo sostiene que la demanda de inconstitucionalidad no acredita la existencia de una omisión legislativa, como quiera que no se señalaron las disposiciones constitucionales que obligaban al Ejecutivo a incluir dentro del régimen pensional especial a los aviadores, ni tampoco las razones de la presunta transgresión del ordenamiento superior. Por el contrario, el actor alega la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53, 241.5 y 150.10 de la Carta Política, así como del Acto Legislativo 01 de 2015, pero ninguno de estos preceptos contempla el derecho de los aviadores a contar con un sistema prestacional diferenciado. Así las cosas, en la medida en que el escrito de acusación no identifica los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad, no es viable el control propuesto por el accionante[6]. 3.2. Intervenciones que solicitan estarse a lo resuelto en las sentencias C-189 de 1996, C-853 de 2013 y C-651 de 2015 (ANDI[7], Latam Airlines Colombia[8], Avianca[9], Aerorepública[10], Ministerio de Transporte[11], Asociación de Transporte Aéreo en Colombia (ATAC)[12], Ministerio de Trabajo[13]) 3.2.1. Según los intervinientes señalados, la Corte ya se pronunció sobre los contenidos materiales objeto de cuestionamiento, a partir de señalamientos idénticos, por lo cual, al haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada, este tribunal debe estarse a lo resuelto en los correspondientes providencias, vale decir, en las sentencias C-189 de 1996[14], C-853 de 2013[15] y C-651 de 2015[16]. A su juicio, de la aplicación de las directrices de esta Corporación sobre el fenómeno de la cosa juzgada, plasmadas en diversas sentencias como la C-007 de 2016[17], C-259 de 2015[18], C-332 de 2012[19] y C-332 de 2012[20], se sigue inexorablemente la necesidad de estarse a lo resuelto en los referidos fallos judiciales. Por tanto, un nuevo pronunciamiento de fondo sobre las medidas legislativas atacadas lesionaría gravemente la seguridad jurídica como valor fundante del ordenamiento jurídico, así como los fines, derechos y libertades que en este se amparan, como la libertad individual y el desarrollo económico[21]. 3.2.2. Con respecto al artículo 2 del Decreto 2090 de 2003, que establece el catálogo de labores de alto riesgo para efectos pensionales, los referidos sujetos procesales estiman que la Corte debe estarse a lo resuelto, o bien en la sentencia C-189 de 1996[22], o bien en la sentencia C-853 de 2013[23]: 3.2.2.1. Con respecto al primero de estos fallos, los intervinientes destacan que se presentan todos los elementos de la cosa juzgada constitucional. Primero, existe una identidad en los contenidos objeto de valoración, puesto que la providencia aludida se pronunció sobre la constitucionalidad de una disposición cuyo contenido es igual al que hoy se cuestiona. Es así como en la sentencia C-189 de 1996 se evaluó la validez del artículo 1 del Decreto 1281 de 1994 que, al igual que la disposición demandada actualmente, define e individualiza las actividades de alto riesgo, sin incluir expresamente la labor desplegada por los aviadores civiles, análogamente a lo que se establece en el Decreto 2090 de 2003. Así, ambas normatividades contemplan como actividades de alto riesgo los trabajos en minería en socavones o subterráneos, y los que implican exposición a altas temperaturas por encima de los límites permitidos, a radiaciones ionizantes o a sustancias comprobadamente cancerígenas; el Decreto 2090 de 2003 únicamente añadió las labores de los aeronáuticos técnicos con funciones de controladores de tránsito aéreo en la Aeronáutica Civil, las vinculadas con las operaciones de extinción de incendios, y la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria en el INPEC. Por lo demás, ambos decretos fueron expedidos con base en normas que crean y regulan el sistema general de pensiones, con lo cual, la identidad se extiende no solo al contenido de los preceptos, sino también a su contexto normativo[24]. Segundo, existe una identidad en los cargos, ya que tanto en el proceso que dio lugar a la sentencia C-189 de 1996[25], como en el presente, los cuestionamientos de la demanda y el debate constitucional versan sobre la falta de inclusión de la aviación civil como actividad de alto riesgo. Es así como la mencionada sentencia se expresó que “el asunto objeto del presente proceso se centra en que los artículos demandados no permiten que se aplique a los aviadores civiles el sistema de pensión especial de vejez, del cual gozan los trabajadores que desarrollan actividades calificadas como de alto riesgo”[26] y la controversia que se plantea en este proceso es idéntica. Por lo demás, como en la sentencia se efectuó un control integral de la medida legislativa, sin restringir el examen constitucional a la valoración de los cargos esbozados por el demandante ni teniendo como referente exclusivo preceptos específicos de la Constitución, concluyendo que “no se observa que el artículo demandado viole los artículos de la Constitución señalados por el demandante, ni ningún otro precepto”, el fallo judicial hizo tránsito a cosa juzgada absoluta y no es viable un nuevo juicio de constitucionalidad. Tercero, existe una identidad en el fundamento normativo de las acusaciones, ya que los preceptos que en su momento sirvieron para declarar la exequibilidad del artículo 1 del Decreto 1281 de 1994 no han sido objeto de reforma o derogación. Contrariamente a lo sostenido por el demandante, el Acto Legislativo 01 de 2005, expedido con posterioridad a la sentencia C-189 de 1996[27], no alteró el fundamento jurídico de la decisión, pues no exige la revisión de las actividades de alto riesgo ya establecidas en el Decreto 2090 de 2003, y únicamente preserva el régimen pensional especial, en tanto parte integral del régimen general, tal como se sostuvo en la sentencia C-651 de 2015[28]. De este modo, “hoy subsisten los fundamentos jurídicos que tuvo en consideración la Corte Constitucional en la sentencia C-189 de 1996 para decidir que no hubo omisión legislativa por parte del legislador extraordinario por excluir la actividades de los aviadores civiles de las de alto riesgo”[29]. 3.2.2.2. Asimismo, a juicio de Avianca, como la sentencia C-853 de 2013[30] declaró la exequibilidad del mismo artículo 2 del Decreto 2090 de 2003, igualmente se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. 3.2.3. Por otro lado, algunos intervinientes sostienen que las restricciones a la vigencia de las normas especiales sobre las pensiones para actividades de alto riesgo, dispuestas en el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003, también fue objeto de pronunciamiento en la sentencia C-651 de 2015[31], providencia en la que se declaró la constitucionalidad de la medida hoy cuestionada. Así las cosas, habiéndose configurado el fenómeno de la cosa juzgada, resulta improcedente el examen propuesto por el actor[32]. 3.3. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad simple (ANDI[33], Avianca[34], Aerorepública[35], Ministerio de Transporte[36], Asociación del Transporte Aéreo en Colombia (ATAC)[37] y Ministerio del Trabajo[38]). Los intervinientes señalados sostienen los cargos formulados en contra de la normatividad demandada son infundados, y que por tanto, debe declararse su exequibilidad simple, por las razones que se indican a continuación. 3.3.1. Exequibilidad del catálogo de actividades de alto riesgo para efectos pensionales Con respecto a la normatividad que establece el repertorio de actividades de alto riesgo para efectos pensionales, se argumenta que la medida legislativa atacada no configura la omisión legislativa alegada por el actor. La defensa de la norma demandada se estructura a partir de tres tipos de argumentos. 3.3.1.1. Un primer tipo de consideraciones apunta a desestimar los supuestos fácticos y probatorios de la demanda, y en particular, a desvirtuar la premisa según la cual la aviación civil constituye una actividad de alto riesgo, por exponer a quienes la realizan a afectaciones graves de su salud, riesgo a la que no se encuentran expuestas personas que se dedican a otros oficios[39]. - En este sentido, se advierte que los estudios y meta-estudios científicos descartan el vínculo causal entre la referida actividad y las afectaciones a la salud que denuncia el actor, a partir de las siguientes consideraciones: (i) las radiaciones ionizantes, entendidas como “las radiaciones de naturaleza corpuscular o electromagnética que en su interacción con la materia producen iones, ya sea de forma directa o indirecta”[40], están presentes en el ambiente, como el suelo, el agua y los alimentos, de modo que todas las personas se encuentran expuestas a lo largo de toda su vida a las mismas, tal como lo ha corroborado la Organización Mundial de la Salud (OMS)[41]; de este modo, no se trata de una condición exclusiva de este tipo de trabajos, sino de una condición propia de todo ser vivo, que se sufre en mayor o menor medida en función de una amplia gama de variables; (ii) pese a las controversias en la comunidad científica, existen múltiples estudios que descartan el nexo causal entre las radiaciones ionizantes y el cáncer, como el de la IFALPA (Federación Internacional de Pilotos de Aerolíneas); (iii) incluso asumiendo que dichas radiaciones tienen un impacto negativo en la salud, esto únicamente ocurre cuando existe una exposición a altos niveles de radiación; pero según la ICRP, que es la principal organización orientada a la protección de las personas frente las radiaciones ionizantes, el límite máximo anual es de 20 MSv, mientras que el promedio anual de la dosis recibida por los aviadores es tan solo de 3 MSCV; y según la ICAO, la exposición a intensidades menores a 3/10 anuales, no requiere especial supervisión ni monitoreo, como ocurre justamente con la aviación[42]; (iv) según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el promedio anual de radiación ionizante que recibe un piloto es de 3 MSv, claramente inferior al tope establecido por la OMS; por ello, la IFALPA ha concluido que la radiación ionizante a la que se encuentran expuestos los aviadores civiles representa un riesgo muy bajo para la salud, y que no existe un vínculo causal entre las radiaciones y el cáncer en este grupo poblacional; (v) la utilización de la categoría de “aviadores civiles”, a afectos de reclamar su inclusión dentro del régimen pensional para trabajadores de alto riesgo, es impertinente, porque excluye actividades similares y complementarias que están sometidas a los mismos riesgos y contingencias, como ocurre con los pilotos comerciales de transporte público y de trabajos aéreos especiales, e incluso con el resto de la tripulación de los aviones, que también se encuentra expuesta a las radiaciones ionizantes; asimismo, dentro de la actividad de pilotaje no todas las personas realizan las mismas funciones, y no todos están expuestos a los mismos riesgos; así, existen pilotos al mando, segundo al mando, piloto inspector de operaciones y piloto chequeador de ruta; algunos de estos, incluso, cumplen sus funciones en tierra, como ocurre con los pilotos inspectores de operaciones, con lo cual, frente a estos quedarían sin base las acusaciones del accionante[43]. - Asimismo, los intervinientes desvirtúan las conclusiones del actor obtenidas a partir de las estadísticas de la Aeronáutica Civil sobre las causales de cancelación de certificados médicos, relacionadas en la demanda de inconstitucionalidad. A su juicio, estas certificaciones tampoco logran acreditar el nexo causal entre la aviación y la reducción de la expectativa de vida saludable. Por el contrario, el análisis de los diagnósticos médicos revela las cancelaciones obedecen a enfermedades de origen común y no profesional, tal como ocurre con la diabetes, la enfermedad de Parkinson, la artrosis y las fallas renales, y que incluso, las que eventualmente podrían tener un origen profesional, no tienen un vínculo casual con la exposición a las radiaciones ionizantes.. - Asimismo, los intervinientes sostienen que las bases empíricas y probatorias de la tesis del accionante son débiles, incompletas y no pertinentes, puesto que lo que se debía acreditar es la disminución de la expectativa de vida saludable de los trabajadores o la necesidad de su retiro anticipado de la actividad laboral, a través de los estudios de morbilidad correspondientes, mientras que el esfuerzo argumentativo y probatorio del escrito de acusación se orienta a mostrar que la aviación civil es una actividad peligrosa, sometida a múltiples riesgos, y que eventualmente puede provocar algunas enfermedades, de cuya gravedad tampoco se da cuenta. Y de este fenómeno no se aporta ninguna prueba. A partir de estas consideraciones, los intervinientes concluyen que la base empírica de los cargos de la demanda se encuentra desvirtuada, pues la aviación civil no expone a las personas a riesgos especiales o cualificados que impliquen una reducción en la expectativa de vida razonable, o la necesidad de su retiro anticipado de la vida laboral, por parte de este grupo de profesionales. 3.3.1.2. La segunda línea argumentativa de los demandantes se orienta a poner de presente las falencias de tipo normativo y conceptual de la demanda, es decir, el déficit en la comprensión de la Carta Política como referente del juicio de constitucionalidad, y de la propia legislación. En este sentido, los intervinientes señalan cuatro tipos de deficiencias: (i) en los criterios para calificar una actividad como de alto riesgo; (ii) en el contenido y alcance que se adjudica a los preceptos de la Carta Política que sirven como referente del juicio de constitucionalidad; (iii) en el régimen pensional al que se encuentran sometidos los aviadores civiles; (iv) en la estructuración del litigio judicial. - Así, se argumenta que el actor se equivoca en los criterios para calificar una actividad como de alto riesgo, porque esta calificación depende de que la labor respectiva afecte de manera decisiva la expectativa de vida saludable del trabajador o haga necesario su retiro anticipado de la actividad productiva, y el ejercicio analítico del accionante no tuvo este criterio como referente de sus acusaciones. En efecto, las acusaciones asimilan equivocadamente las actividades de alto riesgo que originan la pensión especial, con las actividades peligrosas y con los riesgos laborales de los trabajadores, por accidente o por enfermedad profesional. Estos últimos riesgos se encuentran amparados por el Sistema General de Riesgos Laborales regulados en la Ley 1562 de 2012, bien sea a través del suministro de los servicios médicos correspondientes, o bien sea a través de las prestaciones económicas generadas con la incapacidad temporal o permanente que se deriven de las contingencias asociadas al ejercicio de la actividad productiva. De este modo, existe una diferencia sustancial entre las actividades peligrosas y las actividades de alto riesgo, tal como ya fue reconocido en la sentencia C-1125 de 2004[44], y las primeras no son, por esa sola circunstancia, actividades de alto riesgo[45]. Asimismo, para determinar si una actividad es de alto riesgo, se debe acreditar, o bien que disminuye la expectativa de vida saludable del trabajador, o bien que la labor hace necesario el retiro anticipado del trabajador de la vida laboral. Y este análisis, a su turno, depende de variables de orden técnico cuya valoración corresponde efectuar al legislador en el marco de la cláusula general de competencia, y no al juez[46]. En este caso, por ejemplo, los mayores niveles de exposición a las radiaciones ionizantes dependen no solo de la acción de volar como tal, como supuso erradamente el actor, sino de otros factores como la permanencia en la actividad, la evolución en la prevención de los riesgos laborales, el tipo de nave que se pilotea, las zonas de tránsito, los trayectos a seguir, y la altura de los vuelos. Ninguno de estas variables fue tenida en cuenta por el accionante[47]. De este modo, la línea argumentativa del accionante desconoce los criterios ya fijados por este tribunal en esta materia. De hecho, ya en otras oportunidades esta Corporación se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de las exclusiones de actividades laborales como actividades de alto riesgo, afirmando que estas exclusiones son válidas en tanto sean acordes con los estudios técnicos vigentes; específicamente, en la sentencia C-853 de 2013[48] se declaró la exequibilidad del artículo 2 del Decreto 2090 de 2003, el cual no incluía al Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, advirtiendo que “en el evento de que determinada actividad deje ser altamente riesgosa, no obliga al legislador a mantener en el tiempo ese status o los beneficios que generaba, ni comporta la adquisición de un derecho. Tal y como ocurrió en el caso de los trabajadores ferroviarios: actividades propias de operadores de cable y ayudantes dedicados al tratamiento de la tuberculosis (…) que posteriormente fueron eliminadas de tal categoría por el avance tecnológico o el cese en la prestación del servicio”. Esta misma línea se adoptó en la sentencia C-315 de 2015[49], al determinar que según la evolución social y tecnológica, actividades que anteriormente fueron consideradas como de alto riesgo, pueden perder esta calificación, tal como ha ocurrido con las labores para el tratamiento de la tuberculosos, el periodismo, la aviación civil, el transporte ferroviario, la labor de los detectives y las de algunos funcionarios judiciales en la jurisdicción penal[50]. Y en la sentencia C-1125 de 2004[51] se sostuvo que el fundamento del régimen pensional especial para oficios y actividades de alto riesgo contenido en el Decreto 2090 de 2003, es la necesidad de proteger “al trabajador al disminuir el tiempo de exposición a condiciones adversas en el trabajo lesivas de su salud, mediante su retiro anticipado, toda vez que éstas disminuyen su expectativa y calidad de vida”, y que las actividades incluidas y excluidas se ajustaba a este criterio[52]. Ninguno de estos parámetros fue tenido en cuenta por el accionante. - Asimismo, los intervinientes sostienen que la acusación del demandante se ampara en el falso supuesto de que el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 imponía al legislador el deber de revisar las actividades de alto riesgo, el de diseñar una lista completa y exhaustiva de las mismas, y el de mantener de manera indefinida un régimen pensional para estas labores. Sin embargo, esta normatividad preserva la libertad de configuración del legislador en esta materia, y únicamente lo obliga a expedir leyes que creen y regulen el sistema general de pensiones, indicando específicamente los requisitos y los beneficios prestacionales, incluidos los de las personas que desempeñan actividades de alto riesgo. Y en un escenario como este, el referido Acto Legislativo no podría ser invocado como fundamento de la acusación[53]. En este orden de ideas, los cargos de la demanda confieren al ordenamiento superior un alcance errado, pues en este lo que se establece es que “los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones (…)”. Partiendo de este criterio, el Ejecutivo optó por excluir algunas actividades del régimen de alto riesgo según estudio técnico realizado por el Ministerio del Trabajo, por tratarse de actividades que no generan una disminución en la expectativa y en la calidad de vida de los trabajadores, tal como se ratificó en la sentencia C-189 de 1996[54]. - A nivel legislativo, la demanda también parte de distintos falsos supuestos. Así, los cargos parten de la tesis de que la aviación civil se encuentra sujeta al régimen pensional general, cuando en realidad existen un régimen especial contemplado en el Decreto 1282 de 1994, que prevé unos beneficios equiparables a los que tienen los trabajadores de alto riesgo. - Finalmente, los intervinientes señalan que existe una deficiencia en la estructuración del litigio judicial, pues si a juicio del actor el peligro de la aviación proviene de su exposición a sustancias cancerígenas o a radiaciones ionizantes, como se sostiene en la demanda de inconstitucionalidad, la problemática de los aviadores no es susceptible de ser enfrentada en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, como quiera que las actividades que implican una exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas o a radiaciones ionizantes, ya hacen parte de las actividades de alto riesgo, según lo establecen expresamente los numerales 3 y 4 del artículo 2 del Decreto 2090 de 2003. En este orden de ideas, si lo que pretende el actor es que los aviadores sean sometidos a este régimen en virtud de alguna de estas circunstancias, la solución jurídica no consiste en solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la respectiva normatividad, sino en solicitar por vía administrativa o judicial su cumplimiento[55]. Como consecuencia de todos estos yerros conceptuales y normativos del accionante, las acusaciones del demandante por el presunto desconocimiento de los derechos fundamentales de los aviadores son infundadas, por las siguientes razones[56]: (i) la medida atacada no desconoce el derecho a la seguridad social, ya que los aviadores cuentan con un régimen pensional especial contenido en el Decreto 1282 de 1994, que les permite contar con ingresos económicos cuando sobrevienen circunstancias que les impiden laborar, como la vejez, el desempleo, la enfermedad o la incapacidad laboral, y el referido derecho fundamental no exige que este tenga que ser el previsto para las actividades de alto riesgo; (ii) la norma tampoco desconoce la dignidad de los aviadores civiles, en la medida en que el régimen pensional al que se encuentran sometidos les permite vivir autónomamente, asegura condiciones materiales de existencia cuando atraviesan condiciones adversas, y no afecta la intangibilidad de los bienes no patrimoniales ni la integridad física y moral de este grupo poblacional, que son los elementos constitutivos de la dignidad según la sentencia C-381 de 2014[57]; (iii) tampoco se evidencia la afectación de la integridad personal que alega el demandante, máxime cuando en la demanda no se indican las razones de la presunta lesión, y cuando el cargo se ampara en una confusión conceptual entre las actividades de alto riesgo y las actividades peligrosas, claramente diferenciadas a nivel legislativo y jurisprudencial[58]; (iv) por las mismas razones, tampoco se afecta la efectividad de los derechos fundamentales, pues el ordenamiento jurídico contempla un completo sistema prestacional para los aviadores civiles, dotado de institucionalidad y de recursos especiales, que asegura sus derechos cuando por distintas contingencias dejan de laborar; (v) tampoco resulta procedente el argumento del demandante sobre la afectación del derecho a la vida y la salud de los aviadores civiles por su exposición a las radiaciones ionizantes, puesto que éstas solo son nocivas para la salud cuando superan el tope de 20mSV, “mientras que a nivel mundial ellas sólo llevan a 3mSv anuales en promedio para los tripulantes de los vuelos comerciales a lo largo de un año”[59]; asimismo, las consideraciones del accionante sobre el aumento en las horas de vuelo, el tráfico aéreo, el calentamiento global y el estrés, que a su juicio conducen a una menor expectativa de vida, también carecen de todo soporte científico; de este modo, como no se presenta la amenaza real y concreta a la vida que el actor aduce como fundamento de su acusación, el cargo resulta improcedente; (vi) finalmente, el hecho de que el derecho positivo haya establecido una diferenciación entre los controladores aéreos y los aviadores comerciales, calificando la actividad de los primeros como de alto riesgo y la segunda no, tampoco infringe el principio de igualdad, como quiera que existen diferencias objetivas relevantes entre unos y otros, y como quiera que en el caso de los primeros, la expectativa de vida se encuentra limitada con respecto al resto de la población; estas diferencias relevantes llevaron al legislador a establecer la diferenciación normativa, y a los órganos judiciales, como el Consejo de Estado, a validar y justificar tal diferenciación[60]. 3.3.1.3. Finalmente, la tercera línea argumentativa de los intervinientes se orienta a proporcionar información de contexto que permita dar cuenta del origen y efectos de la medida legislativa cuestionada. En este sentido, se afirma que ni en Colombia antes de la entrada en vigencia de la norma demandada, ni en el derecho comparado, la aviación civil ha sido considerada como una actividad de alto riesgo[61]. En efecto, antes de la entrada en vigencia de la norma demandada, el Decreto 49 de 1990, el Decreto-Ley 1281 de 1994 y el Decreto 1836 de 1994 establecieron un régimen pensional especial para las actividades de alto riesgo, el cual comprendía los trabajos vinculados a la minería en socavones o en caminos subterráneos, y los que implican la exposición a altas temperaturas, a radiaciones ionizantes, o a sustancias cancerígenas; así las cosas, la aviación no fue calificada por la legislación anterior como actividad riesgosa, aunque en todo caso fue sometida a unas reglas diferenciadas en materia pensional, en algunos puntos coincidente con las de las actividades y oficios de alto riesgo: “la actividad de los aviadores civiles nunca fue considerada de alto riesgo, tal y como puede observarse al analizar el Código Sustantivo del Trabajo (Decreto Ley 3743 de 1950), pues si bien el régimen pensional de ellos (artículo 170 del CST) era similar en tiempo al que se establecía para las actividades peligrosas (artículo 169), no era una actividad de alto riesgo calificada como tal. Esta situación fue finalmente aclarada con el Decreto 49 de 1990 y Decreto Ley 1281 de 1994, en los cuales se definieron las actividades de alto riesgo y no se incluyó la actividad de los aviadores civiles. Es decir que no fue con el Decreto 2090 de 2003, sino 13 años antes en 1990 que se desligó de alto riesgo a los aviadores civiles. Lo anterior indica que realmente esta actividad nunca fue de alto riesgo”[62] (…) “la actividad de los pilotos, aunque ha tenido un tratamiento especial en el SGP, nunca ha sido considerada de alto riesgo para efectos pensionales, sino que en su oportunidad, la labor que realizaban pertenecía a un régimen pensional especial, régimen que en virtud de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 01 de 2005, dejó de existir, por prohibición expresa de este último”[63]. De manera semejante, en el derecho comparado la aviación civil no es calificada como actividad de alto riesgo. Según estudios de la OIT[64] en los que se compara la legislación de 10 países, la jubilación anticipada por trabajos riesgosos ampara aquellas profesiones que generan una expectativa de vida inferior a la media o que tienen un mayor nivel de siniestralidad, situación que no se presentan en la aviación civil. Asimismo, la legislación internacional relativa a la aviación civil, como la Convención de París, la Convención sobre Aviación Comercial de La Habana, y el Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago, tampoco califica esta profesión como una actividad de alto riesgo. De este modo, no existe un estándar en el derecho internacional, en el derecho interno o en el derecho comparado que califique la aviación civil como actividad de alto riesgo que implique un retiro anticipado de la vida laboral. Por el contrario, una determinación en este sentido provocaría graves desajustes en la actividad aeronáutica y en el sistema pensional, que terminarían por afectar los principios constitucionales[65]. Primero, una decisión semejante iría en contravía de la industria de la aviación a nivel global, que por tener unos muy estrechos márgenes de utilidad y por estar sometida a contingencias económicas que afectan notablemente la rentabilidad del negocio, es muy sensible a medidas de esta naturaleza, afectándose la competitividad de las aerolíneas que operan en el país, frente a todas las demás: “llevar el régimen de pensiones de los aviadores a la categoría de las actividades de alto riesgo, impactaría la industria colombiana de la aviación, pues con su estructura de costos entraría a competir con las empresas aéreas de otros países que sirven los mismos destinos, con cargas más gravosas, que dificultarían que la aviación civil en Colombia fuera viable”[66]. Asimismo, se destaca que la creación de nuevos regímenes especiales profundizarían el déficit pensional en el país, lo que en últimas implicaría la inviabilidad del sistema, la vulneración de los derechos de las personas a esta prestación, y el desconocimiento del derecho a la igualdad, por otorgar a los aviadores civiles condiciones pensionales más favorables frente a quienes están sometidos al régimen pensional general y se encuentran sujetos a los mismos riesgos ocupacionales de aquellos. 3.3.2. Constitucionalidad de las limitaciones temporales a las normas sobre pensiones para actividades de alto riesgo Con respecto al cuestionamiento del demandante por la introducción de un límite temporal a la vigencia del régimen de las pensiones de alto riesgo, los intervinientes descartan las acusaciones de la demanda a partir de tres tipos de argumentos. 3.3.2.1. En primer lugar, se argumenta que los cargos del accionante parten de una confusión conceptual entre los derechos adquiridos y las expectativas legítimas, y que a partir de esta asimilación conceptual, se concluyó erróneamente que los cambios en el régimen pensional vulneran los derechos prestacionales de los aviadores civiles. En este caso particular, el establecimiento de un límite temporal al régimen de pensiones de alto riesgo no desconoce los derechos prestacionales de quienes ya han cumplido los requisitos para ser beneficiarios de dicha prestaciones, pues tales personas recibirán los beneficios económicos en las condiciones establecidas por la legislación vigente en aquel momento, y además, quienes estaban próximos a cumplir los requisitos para la pensión, cuentan con un régimen de transición. Lo propio ocurre con el sistema pensional de los aviadores civiles. Así las cosas, la sola circunstancia de que el legislador haya previsto que los trabajadores de alto riesgo y aviadores, a partir de una fecha determinada, estarían sometidos al régimen pensional general, no desconoce sus derechos ni sus expectativas legítimas. 3.3.2.2. En segundo lugar, se aclara que la definición de las actividades de alto riesgo es una cuestión variable que cambia en función de las modificaciones tecnológicas y de los avances en medicina y seguridad social, de modo que lo que en algún momento provoca una disminución en la expectativa de vida saludable, posteriormente puede dejar de producir este efecto; así las cosas, cuando un oficio pierde la nota en función de la cual fue sometido al régimen pensional de las actividades de alto riesgo, se justifica que deje de ser considerada como tal. En este escenario, el legislador sí se encuentra habilitado para excluir de las pensiones de alto riesgo las actividades cuya realización no se traduce en una disminución de la expectativa de vida saludable gracias a la evolución en la realidad social[67]. Es así el Consejo Nacional de Riesgos Laborales sostuvo que las actividades de alto riesgo deben mantenerse “hasta que un estudio técnico, avalado por el Ministerio de Salud, determine que las labores que ejecutan ya no implican disminución de las expectativa de vida saludable (…) De lo anterior se colige necesariamente que en la medida en que los riesgos para la salud causados por las actividades consideradas de alto riesgo, consagradas en el artículo 2 del Decreto 2090 de 2003, desaparezcan y no existan otras labores que dan ser incluidas en dicha norma, la pensión especia por alto riesgo podría desaparecer, por cuanto es requisito sine qua non para su existencia que la realidad de las actividades de alto riesgo disminuyan las expectativas y calidad de vida de quien las funge”[68]. En la hipótesis cuestionada por el demandante, la no inclusión de la aviación civil dentro del repertorio de actividades de alto riesgo obedece a razones concretas y precisas que justifican la medida legislativa. En efecto, la automatización de los aviones ha disminuido la actividad de la tripulación de vuelo, con lo cual, las contingencias a las que se enc...