Sentencia C-092 de 2018

C-092-18 Sentencia C-092/18 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Sanciones de la Superservicios [L]a Sala Plena observó que el Congreso revivió un texto que había sido declarado inexequible previamente, volviendo a dotar de efectos jurídicos una norma cuya incompatibilidad con la Constitución había sido declarada por esta Corporación, lo cual es constitucionalmente inadmisible. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Significado A grandes rasgos, el modelo defiende la libertad de empresa, a partir del cual la intensidad de la intervención del Estado se fundamenta en la afectación potencial de otros principios y valores constitucionales. En ese contexto, la intervención estatal lejos de ser una característica de una economía planeada o centralizada, se justifica para permitir que el mercado funcione, regulándolo en aquellos aspectos en los que no es capaz de maximizar los beneficios para los consumidores, bien por la existencia de fallas estructurales o debido a posiciones dominantes. LIBERTAD DE EMPRESA-Contenido/LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto/LIBERTAD DE EMPRESA-Regulación por el Estado REGULACION ECONOMICA-Concepto/REGULACION ECONOMICA-Función/REGULACION ECONOMICA-Criterios DERECHO A SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fundamental RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición [L]a Corte reitera la regla de derecho fijada por la jurisprudencia de esta Corporación, según la cual “el artículo 359 de la Carta se refiere, exclusivamente, a rentas nacionales de carácter tributario. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones particulares PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de identidad temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad lógica entre parte general e instrumentos creados por legislador PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control judicial PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática del Plan Nacional de Desarrollo PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Carácter ACCION DE REPETICION-Definición SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Atribuciones/SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Potestad sancionatoria/SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios MULTAS-Amplio margen de configuración por el legislador/MULTAS- Valor [L]a Corte encuentra que esa potestad es todavía más amplia cuando la sanción se ejerce sobre actores que operan en sectores intensivos de capital, pues es lesivo para la economía, que una empresa viole la ley, lucrándose de esa vulneración y, que como consecuencia, el valor de la sanción sea tan bajo que pueda simplemente incorporarse como un costo operativo, defraudándose con ello todo el sentido de tener una potestad sancionadora. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos para su existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Alcance Referencia: Expediente D-11729 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. Demandante: JULIANA GÓMEZ ZULUAGA Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D. C., tres (3) de octubre de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES La ciudadana Juliana Gómez Zuluaga, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, formuló demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, por considerar que la norma contraría los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 58, 90, 121, 150 numerales 3, 8 y 21, 158, 169, 189 numerales 11 y 22, 209, 243, 333, 334, 339, 359, 365 y 370 de la Constitución Política. Luego de los trámites de rigor, la demanda fue fijada en la Secretaría de la Corte para permitir la participación ciudadana. Posteriormente, el señor Procurador General emitió el concepto de su competencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto del artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país”. “LEY 1753 DE 2015 (junio 9) Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. […] ARTÍCULO 208. SANCIONES DE LA SUPERSERVICIOS. Modifíquese el numeral 81.2 y adiciónense dos parágrafos al artículo 81 de la Ley 142 de 1994, los cuales quedarán así: “81.2. Multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales y hasta por el equivalente a cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Los recursos producto de las multas que imponga esta Superintendencia ingresarán al Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”. “Parágrafo 1o. Sobre las multas a las que hace referencia el numeral 81.2 del presente artículo, el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley reglamentará los criterios y la metodología para graduar y calcular las multas. En todo caso la reglamentación del Gobierno Nacional tendrá en cuenta criterios como el impacto de la infracción sobre la prestación del servicio público, el tiempo durante el cual se presentó la infracción, el número de usuarios afectados, el beneficio obtenido por el infractor, la cuota del mercado o el beneficio económico que se hubiere obtenido producto de la infracción. La reglamentación también incorporará circunstancias de agravación y atenuación como el factor de reincidencia, la existencia de antecedentes en relación con incumplimiento de compromisos adquiridos o de órdenes de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la colaboración con las autoridades en el conocimiento o en la investigación de la conducta. PARÁGRAFO 2o. La facultad que tiene la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para imponer una sanción por la violación del régimen de prestación de los servicios públicos caducará transcurridos cinco (5) años de haberse ejecutado la conducta violatoria o del último hecho constitutivo de la misma en los casos de conductas de tracto sucesivo, sin que el acto administrativo sancionatorio haya sido notificado”. III. LA DEMANDA La accionante considera que la norma demandada debe declararse inexequible al contrariar la Constitución Política por vulnerar los principios de: (i) reserva de ley, (ii) debido proceso, (iii) legalidad, (iv) tipicidad, (v) libertad de empresa, (vi) responsabilidad, (vii) la prohibición de destinación específica de los recursos, (viii) unidad de materia y (ix) seguridad jurídica. A continuación se presentan los cargos específicos junto con sus respectivos argumentos: 1. Cargo por violación de las competencias que la Carta Política le confiere al Congreso de la República El artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, en el parágrafo primero señala que “el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley reglamentará los criterios y la metodología para graduar y calcular las multas”. La violación de las competencias propias del Congreso se presenta en tanto se le está confiriendo al Gobierno la definición de aspectos esenciales del régimen sancionatorio en materia de servicios públicos domiciliarios a través de una norma reglamentaria. Dicha competencia es exclusiva del Congreso según el artículo 150 superior, el cual dispone que es él quien debe expedir las normas a las cuales debe estar sujeto el Gobierno para ejercer sus funciones de inspección y vigilancia, al igual que las leyes de intervención económica. Lo anterior se traduce en que “por medio de un decreto reglamentario el ejecutivo estaría definiendo un contenido de ley, consistente en determinar qué infracción amerita multa, cuya cuantía oscila en un rango excesivamente amplio”. Lo cual deberá hacerse bajo criterios de graduación y cálculos definidos por el mismo ejecutivo. En palabras de la demandante: “[n]o puede válidamente deferirse a la facultad reglamentaria, la definición de los aspectos esenciales de una materia que por expresa disposición constitucional compete exclusivamente al legislador, como es el establecimiento de las normas bajo las cuales deben ejercerse las funciones de inspección y vigilancia a cargo del ejecutivo, dentro de las cuales se incluyen aquellas relativas al ejercicio de la potestad sancionatoria en materia de servicios públicos domiciliarios”. La Corte Constitucional ha señalado que las infracciones “que pueden ser objeto del ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa deben estar descritas de manera completa, clara e inequívoca en ley, con su respectiva sanción predeterminada”, desarrollando los principios de tipicidad y reserva legal, pero, en este caso, la norma demandada no contiene dichas infracciones. A su vez, la jurisprudencia establece las diferencias entre sanciones penales y administrativas concluyendo que a pesar de que los principios se deben aplicar de manera diferenciada en cuanto a rigidez y rigurosidad, eso no implica que no sea necesaria una “descripción legal y típica de la conducta”. Considera la demandante que “[l]a norma demandada no debe ser declarada constitucional porque no establece una sanción con los criterios a tener en cuenta, sino que remite para que sea el Ejecutivo vía reglamentaria quien establezca la metodología”, la cual termina convirtiéndose en indeterminada por la excesiva amplitud y libre configuración que se le otorga al Gobierno de imponer multas hasta los $68.945.500.000.oo. De tal manera que no puede el legislador delegar temas propios de ley, cuando al ejecutivo le concierne es emitir los actos de ejecución de las leyes, más cuando se trata de intervención económica. Por otra parte, según la accionante, el artículo demandado también vulnera el preámbulo de la Constitución teniendo en cuenta que éste se promulgó dentro de un marco democrático, denominando a Colombia como un Estado Social de Derecho, en donde el Congreso es el órgano de representación de los ciudadanos y es el único legitimado para restringir las libertades de estos. En este caso, se trata de determinar las conductas infractoras del régimen de servicios públicos domiciliarios y la multa aplicable, lo cual implica delegación de funciones propias del Congreso. 2. Cargo por infracción al derecho fundamental al debido proceso La demandante considera que “la disposición demandada establece, desde su inicio hasta el final, un régimen sancionatorio con un grado total de indeterminación. Así no se tiene certeza de qué conducta amerita la imposición de la multa que puede ascender hasta $68.945.400.000.oo. Contrariando los postulados constitucionales sobre el tema sancionatorio”. Por esto es manifiesta la vulneración al debido proceso como derecho consagrado en el artículo 29 de la Constitución, en virtud del cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa”. A diferencia de la norma demandada, la anterior “sí establecía un rango proporcional y razonable de movilidad para el operador de máximo 2000 SMLMV. Así mismo señalaba los criterios de graduación dentro de los cuales el operador debía establecer el monto, (...) aplicaba los parámetros de proporcionalidad contemplados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto era constitucional y legal”, de tal manera que si se aplicara la norma acusada para imponer una sanción, se le estaría vulnerando al ciudadano la materialización del debido proceso por cuanto no existe ley y “porque el núcleo de la actuación se determina por un acto administrativo, en este caso por reglamento, contrario al mandato del artículo 29 Superior”. La demandante invoca la sentencia C-412 de 2015[1] mediante la cual la Corte Constitucional fijó los contenidos mínimos que debe prever un régimen sancionatorio: “i) determinar la conducta que contraría el ordenamiento jurídico; ii) configurar la sanción a imponer en los casos en que se incurra la prohibición allí prevista; iii) determinar por parte del legislador en la disposición respectiva la autoridad policiva competente para imponer la sanción prevista en la ley; y iv) que la facultad otorgada al gobierno nacional, tenga como finalidad específica la aplicación de las sanciones previstas legalmente”. Del mismo modo cita la sentencia C-135 de 2016[2] que recoge lo señalado por la Corte sobre la flexibilidad del legislador en materia sancionatoria concluyendo que “la Corte reitera que la flexibilidad que puede establecer el legislador en materia de derecho administrativo sancionador es compatible con la Constitución, siempre que ésta característica no sea tan amplia ni extrema que permita la arbitrariedad de la administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria de las falta y de las sanciones, al terminar deslegalizada la materia sometida a reserva de ley”. A partir de lo anterior, la demandante considera que la flexibilidad del legislador es tan amplia y extrema que abre la puerta a la arbitrariedad de la administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria de las faltas y sanciones, deslegalizando la materia sometida a reserva de ley. Concluye este cargo indicando que según los planteamientos expuestos por la Corte Constitucional, la norma demandada vulnera el derecho al debido proceso pues “delegó en el gobierno la facultad de reglamentar los criterios y la metodología propios del régimen sancionatorio de los servicios públicos domiciliarios, sin establecer previamente un marco de referencia legal claro, cierto y razonable, conforme al cual pueda sostenerse que no existe margen alguno para la arbitrariedad por parte de la administración”. 3. Cargo por limitación inconstitucional al principio de libertad de empresa y al régimen económico La demandante señala que la norma acusada somete a sus destinatarios a una medida que limita la libertad de empresa, no porque la Constitución lo ordene, “sino por decisión del ejecutivo a través de un decreto reglamentario en el cual se determinen los criterios y la metodología para graduar y calcular tales multas”. Lo anterior se evidencia al establecer un régimen sancionatorio con un “grado alto de indeterminación, sin el cuidado y rigor que se requiere para la expedición de una norma de intervención económica”, imponiendo límites a una actividad desarrollada por los particulares que “requiere de un mandato legal, claro y concreto”. El hecho de que el Gobierno Nacional pueda establecer multas hasta por cien mil salarios mínimos a personas jurídicas, según criterios y metodologías de graduación establecidos por él mismo, “vulnera el modelo económico constitucional de libre empresa adoptado en la Constitución de 1991”, ya que los prestadores de servicios públicos domiciliarios estarán sujetos a sanciones económicas gravosas previstas en un régimen reglamentario “contrariando así la intención de la Carta de minimizar la intervención del Estado en la prestación” de dichos servicios. En criterio de la demandante la libertad de empresa consagrada en los artículos 333, 365 y 370 Superiores, se ve afectada con la norma demandada, toda vez que la intención y garantía esencial de la Carta es que “el empresario no se someta al arbitrio del ejecutivo en materia sancionatoria, sino que lo esté solo a los mandatos de la ley”. 4. Cargo por infracción al régimen constitucional de la acción de repetición La acción de repetición consagrada en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 (norma demandada), autoriza a las empresas multadas a repetir contra quienes realizaron los actos u omisiones que propiciaron la sanción. En complemento de ello, se prevé el deber de repetir contra los servidores públicos que por su acción u omisión causaron dicha sanción. Esta facultad contraría el artículo 90 de la Constitución Política que permite únicamente la repetición cuando se trate de condenas o sentencias que ordenen la reparación patrimonial de un daño y “siempre y cuando, este haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o agente en cuestión”, no para decisiones sancionatorias de naturaleza administrativa sin contenido indemnizatorio o reparativo. 5. Cargo por la creación inconstitucional de una renta nacional con destinación específica aplicable a fines empresariales y no sociales La disposición demandada señala que los recursos recaudados deben ser destinados al Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003, cuyo objeto es apoyar a las empresas en los procesos liquidatorios ordenados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y financiar las actividades profesionales requeridas para prestar apoyo económico, técnico y logístico a la Superintendencia en los procesos de toma de posesión. Para la demandante, lo anterior viola el artículo 359 de la Constitución porque “las multas, entendidas como ingresos no tributarios, pertenecen a los ingresos corrientes de la nación, con destino al presupuesto nacional en virtud de los principios presupuestales de universalidad, legalidad, anualidad y unidad de caja. Así los recursos públicos no pueden hacer parte de partidas o fondos específicos, salvo las excepciones constitucionales”, en las cuales no encajan las finalidades del Fondo. 6. Cargo por violación a la unidad de materia El artículo demandado hace parte de la Ley 1753 de 2015 por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, pero la norma acusada es “una modificación al régimen sancionatorio de la Ley 142 de 1994, específicamente las multas”. El Plan Nacional de Desarrollo tiene unos objetivos específicos como lo son “construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los propósitos del gobierno nacional, con las mejores prácticas y estándares internacionales, y con la visión de planificación de largo plazo prevista por los objetivos de desarrollo sostenible. Sus estrategias transversales y regionales son la competitividad e infraestructura estratégicas; la movilidad social; la transformación del campo; la seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz; buen gobierno y el crecimiento verde”, y dentro de estas finalidades, no tiene cabida la reforma al régimen sancionatorio de los servicios públicos domiciliarios, haciendo incongruente el contenido de la ley con la modificación del régimen sancionatorio señalado. La Corte Constitucional ha señalado la importancia de la unidad de materia, y específicamente en la rigurosidad que debe seguirse en el Plan Nacional de Desarrollo. Sobre el particular la demandante señala que, “al revisar el artículo demandado con el resto del Plan se observa que no es un instrumento del Plan nacional de Desarrollo. A su vez, no encaja en ninguna de las estrategias del Plan y tampoco donde se incorporó, es decir, en el capítulo ‘Estrategia Territorial’. Toda vez que la norma acusada modifica el régimen sancionatorio del sector de los servicios públicos domiciliarios a nivel nacional. En conclusión, entre la disposición demandada y los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo no existe una conexidad directa e inmediata”. Finalmente, concluye que además de lo anterior, y como un argumento que refuerza la violación al principio de unidad de materia, la norma demandada no hizo parte del proyecto inicial del Plan Nacional de Desarrollo elaborado por Planeación Nacional, de tal manera, que la no incorporación inicial demuestra que las sanciones no eran un asunto central de la planeación para el cuatrienio presidencial 2014-2018. 7. Cargo por infracción al principio de seguridad jurídica Para la demandante, la norma censurada es una regla “incierta e impredecible” que al permitir una movilidad tan amplia para determinar la multa, se posibilita la arbitrariedad, toda vez que la brecha entre mínimos y máximos sin criterios ni metodología determinados, comporta una medida que vulnera la seguridad jurídica. En este caso, el “legislador no establece en la norma demandada un rango razonable y proporcional para la imposición de las sanciones e introduce esta norma inconstitucional en el Plan Nacional de Desarrollo”. La seguridad jurídica es una garantía de certeza que impide la existencia de abusos por parte de funcionarios ni situaciones de indeterminación, difusas o indefinidas como lo ha indicado la Corte Constitucional.[3] En este aspecto, indica que la norma demandada viola el principio de seguridad jurídica porque no “da garantía de certeza a los agentes de los servicios públicos domiciliarios”, pues la decisión sancionatoria estará determinada a la voluntad del ejecutivo “el cual puede cambiar de criterio en cualquier momento y expedir un decreto reglamentario que varíe los parámetros para la imposición de la multa”, dejándolos sujetos a la arbitrariedad y al cambio permanente. IV. INTERVENCIONES 1. Confederación Colombiana de Consumidores Manifestó en su escrito que se abstienen de formular concepto, ya que consideran que las entidades llamadas a responder son el Departamento Nacional de Planeación y la Superintendencia de Industria y Comercio. 2. Presidencia de la República Intervino en el proceso y solicitó declarar la exequibilidad de la norma acusada con base en los siguientes argumentos: 2.1. Lo que el legislador encomendó al reglamento “no es la definición de las conductas reprochables, ni la sanción imponible, ni el procedimiento correspondiente, sino, meramente, la metodología para la graduación de la multa” por lo que no se ha delegado un componente esencial al tipo sancionatorio “sino un aspecto secundario que no forma parte del núcleo de reserva que le pertenece de manera exclusiva al Congreso”. La norma señala los elementos esenciales como la naturaleza de la sanción, los montos máximos, sus destinatarios y, el parágrafo 1º indica los criterios a tener en cuenta para establecer la metodología para graduar el valor de la multa. La norma no delega la posibilidad de fijar las conductas sancionables ni el procedimiento sancionatorio aplicable. El artículo demandado acoge la lista jurisprudencial que ha sistematizado la Corte Constitucional sobre los elementos que debe regular el legislador.[4] 2.2. La demandante no sustentó debidamente los argumentos relacionados con la inseguridad jurídica “y la severidad desproporcionada de la conducta” lo que no permite adelantar un análisis de fondo sobre la cuestión. Pero sí se puede decir que la demanda es un tanto prematura, puesto que los temores evidenciados por la demandante se podrán despejar cuando el Gobierno reglamente la materia. 2.3. El cargo por violación al debido proceso, como lo argumenta la demandante va dirigido a cuestionar la aplicabilidad de la norma legal a situaciones concretas y no al contenido abstracto de la normativa. Por esto, el cargo es incierto por no referirse directamente al texto legal sino a aspectos extra normativos que dependen de la decisión de la autoridad administrativa. Solicita que la Corte no se pronuncie sobre este cargo por incertidumbre al no ser un reproche predicable del contenido normativo abstracto. 2.4. Sobre el cargo de violación a la libertad de empresa, considera el interviniente que los reproches esbozados están “dirigidos principalmente a lo que habrá de ser el contenido del acto administrativo regulatorio de la metodología de imposición de la multa y no al contenido concreto de la disposición legal, pues tildan de inconstitucional una norma que no existe, que el Gobierno todavía no ha expedido y que, cuando lo haga, tendrá todas las garantías de control por parte de los jueces administrativos”. La demandante no señaló argumentos que permitan concluir que esa regulación terminará afectando la libertad de empresa en Colombia, por lo que solicita la inhibición del tribunal frente a este cargo. 2.5. Respecto de la prohibición de la existencia de rentas con destinación específica cita la sentencia C-561 de 2015[5] proferida por la Corte Constitucional, que declaró exequibles tres normas de la Ley 1480 de 2011 que designaban a la Superintendencia de Industria y Comercio como “beneficiaria directa de las multas impuestas a productores y proveedores. En dicha ocasión, la Corte sostuvo, respondiendo al mismo argumento de la demandante de hoy, que la prohibición de destinación específica de rentas nacionales no se aplica a las multas pues estas no son ingresos de naturaleza tributaria”. 2.6. Sobre la supuesta violación al principio de unidad de materia, señaló que la Ley 1753 de 2015 tiene incluidos sus objetivos generales y las estrategias que definen el norte de los programas y proyectos del plan, en un documento llamado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, que contiene los ejes temáticos más importantes de la Ley del Plan. La norma acusada “guarda relación directa con una estrategia trasversal del Plan denominada Movilidad Social, que se articula y complementa con la estrategia territorial, en orden a consolidar los tres pilares fundamentales del plan, la paz, la educación y la equidad”. En dicha estrategia el plan enfatizó en la importancia del fortalecimiento de la prestación adecuada y oportuna de los servicios públicos en donde surge el tema de aumentar el monto de las multas a los prestadores como “herramienta para reducir las brechas poblacionales y territoriales y la construcción de ciudades amables y sostenibles para la equidad”. De tal manera que si se declarara la inexequibilidad de la norma esto “conduciría a un retroceso inmediato en la consecución de los objetivos que apuntan a hacer más eficiente la prestación del servicio público, pues estimularían el incumplimiento de los deberes de las empresas de servicios ante la mansedumbre de las sanciones por su incumplimiento”. 2.7. Finalmente, acerca del cargo por infracción del principio de seguridad jurídica considera que se trata de una “acusación contra la inexistencia actual de una regulación” del ámbito en el que debe moverse el Gobierno. Como se espera que próximamente se expida la reglamentación del Gobierno en la materia, será el momento adecuado para cuestionar “las reglas específicas que determinen el cálculo de la multa. Mientras ello no ocurra, los reproches deben considerarse inoportunos y prematuros”. 3. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Como interviniente dentro del proceso solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma con base en los siguientes argumentos: 3.1. Respecto de los cargos primero y segundo indica que “La reserva de ley flexibilizada limita la potestad reglamentaria pero no genera infracción al debido proceso sancionador”. Invoca la sentencia C-135 de 2016[6] de la cual extrae reglas y subreglas jurisprudenciales que tratan sobre la facultad sancionatoria que fundamentan la capacidad del Estado, y más específicamente, el correccional aplicado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Dentro de dichas reglas, destaca la flexibilidad de los principios de reserva de ley y tipicidad dentro del derecho administrativo sancionador, “el cual permite al legislador crear leyes con un mayor grado de generalidad, sin que ello implique en sí mismo la infracción de normas superiores”, para llegar a concluir que en materia administrativa sancionatoria “el legislador cuenta con la posibilidad de producir leyes más generales, que podrán ser desarrolladas posteriormente por el ejecutivo sin que ello conlleve una transgresión de los principios bajo estudio, siempre y cuando se haya consagrado en la ley, el marco de referencia del derecho administrativo sancionador”. De acuerdo con la anterior, considera que la demandante se equivoca al leer la norma atacada, ya que su entendimiento no atiende que ésta modifica sólo un numeral del artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y no todo el texto legal, pues si se hace una lectura armónica y completa se encuentra que hay una descripción de la conducta con un catálogo de sanciones. Sostiene que se equivoca también al afirmar que vía reglamento se deben establecer los parámetros esenciales de la sanción administrativa, toda vez que desde la expedición de la ley mencionada, el legislador fijó dichos elementos básicos, de tal manera que el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 se ajusta a la Constitución Política “porque el precepto sólo le indica al ejecutivo que, en uso de su facultad reglamentaria, establezca unos criterios y una metodología que servirán para graduar y calcular el monto de la multa a imponer al infractor del régimen de los servicios públicos domiciliarios y evitar así la arbitrariedad de la Administración al momento de aplicar la sanción”, teniendo en cuenta que los criterios a reglamentar son “el total de la multa, situación que fue señalada por la Corte Constitucional, como no violatoria del principio de reserva de ley,” cuando profirió la sentencia C-632 de 2011.[7] 3.2. Sobre los cargos tercero y séptimo afirmó que “Las sanciones que establece el legislador no implican per se violación a la libertad de empresa”. Señala que el tope máximo de la multa a imponer (100.000 smlmv) no correspondió a una actuación irracional o desproporcionada del legislador. Sostiene que la demandante confunde los principios de proporcionalidad y razonabilidad “con la que debe actuar el legislador al establecer medidas de intervención estatal, con los criterios de proporcionalidad y razonabilidad que tiene que aplicar el operador jurídico”, en este caso, la autoridad administrativa cuando imponga la sanción. Añade que para que una medida de intervención estatal contraríe los principios de proporcionalidad y razonabilidad debe ser contraria a los siguientes preceptos constitucionales y jurisprudenciales:[8] “(i) necesidad de que la medida esté en una ley; (ii) no afectación al núcleo esencial de la libertad de empresa; (iii) los motivos que justifican la limitación deben ser adecuados y suficientes; (iv) obediencia al principio de solidaridad y (v) responder a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad propiamente dichos”. Considera que tales presupuestos se cumplen en el precepto demandado, especialmente en cuanto a la libertad de empresa, derecho que no se afectó teniendo en cuenta que la creación de medidas correctivas no viola ninguno de los componentes del núcleo esencial de la libertad de empresa, pues lo que el legislador estableció una consecuencia jurídica “que opera frente a aquellos prestadores que excedan los límites legales que les impone el ordenamiento jurídico”. Indica que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional el Estado es responsable de asegurar la prestación adecuada de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, ya que éstos se encuentran en la esfera de lo público, además de que dichos servicios están íntimamente ligados con la garantía de derechos fundamentales, razones que son suficientes para que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios cuente con las herramientas necesarias para garantizar su efectiva prestación. De tal manera que los cargos señalados por la demandante están basados en argumentos irrazonables, etéreos y subjetivos. 3.3. Respecto del quinto cargo, el interviniente afirma que “Las multas que impone la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no tienen naturaleza tributaria”. Respecto a esto, el interviniente recuerda que ya la Corte Constitucional señaló que el artículo 359 de la Constitución “se refiere única y exclusivamente a rentas nacionales que tienen naturaleza tributaria”.[9] Las multas impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios provienen del ejercicio de su potestad sancionatoria y no de ingresos tributarios. 3.4. Sobre el sexto cargo indica que “El control a los prestadores de servicios públicos domiciliarios hace parte de las bases del Plan Nacional de Desarrollo <Todos por un nuevo país>”. Esto por cuanto el Gobierno Nacional se fundamentó en tres pilares para consolidar sus políticas de cuatrienio (2014-2018), a saber: paz, equidad, educación y con base en ellos se crearon las estrategias trasversales del Plan Nacional de Desarrollo “las cuales contienen los objetivos específicos y las metas a cumplir durante los siguientes cuatro años”. Los servicios públicos domiciliarios no escaparon del Plan Nacional de Desarrollo, bajo el fundamento de equidad, se construyeron tres de las estrategias transversales, las cuales desarrollan objetivos específicos relacionados con la prestación de estos servicios. Al respecto afirma que la jurisprudencia constitucional ha precisado que “la unidad de materia no se exige respecto de los objetivos, metas, estrategias y políticas descritas en la parte inicial del plan, pero sí en las disposiciones que se incluyen para su ejecución”.[10] Así que, atendiendo esta premisa, se puede concluir que las normas de la Ley 1753 de 2015 relativas a los servicios públicos domiciliarios son coherentes con las bases del plan, además de ser esenciales para su ejecución. 4. Instituto de Seguridad Jurídica y Probidad El Instituto de Seguridad Jurídica y Probidad intervino en el proceso para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada, en los siguientes términos: 4.1. El artículo demandado no guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo, ya que es una “modificación aislada al régimen sancionatorio definido en la Ley 142 de 1994”. 4.2. Además de las infracciones señaladas en la demanda, el artículo acusado viola el principio de proporcionalidad y razonabilidad inmerso en todo derecho sancionatorio, “dado el alto grado de imprecisión que por su intermedio se incorpora la norma no establece una sanción con los criterios a tener en cuenta, sino que remite para que sea el Ejecutivo quien vía reglamentaria establezca la metodología pudiéndose fijar una multa exorbitante hasta de 100.000 salarios mínimos mensuales vigentes. No puede dejarse al arbitrio del Ejecutivo, y menos al operador administrativo, la facultad de imponer”. En ese sentido, las multas tan altas terminan por convertirse en indeterminadas por la extrema amplitud y libre configuración del Ejecutivo. Es el legislador quien debe dar las órdenes necesarias para cumplir la ejecución de las leyes, más cuando se trata de contenidos de intervención económica. La norma modificada “sí establecía un rango proporcional y razonable de movilidad para el operador de máximo 2.000 SMLMV, así mismo, los criterios de graduación dentro de los cuales el operador debía establecer el monto. El arbitrio y discrecionalidad del operador eran mínimos”. 5. Departamento Nacional de Planeación Intervino en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma demandada: 5.1. Señala que la demanda es inepta respecto de los cargos segundo, tercero y séptimo, en los siguientes términos: (i) El segundo cargo carece de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, ya que el demandante parte de una premisa errónea y falaz, debido a que lo propuesto por el actor carece de un raciocinio ponderado entre la supuesta violación del debido proceso y el contenido de la norma. Lo anterior, como resultado de hacer un análisis sobre un supuesto inexistente como lo es “que el decreto reglamentario va a tipificar conductas y sanciones para quien vulnere el régimen legal de los servicios públicos, así mismo, desconoce que el debido proceso se colige de una expresa actuación judicial o administrativa, no de una mera apreciación subjetiva respecto de un hecho incierto”; (ii) El tercer cargo sobre la libertad de empresa parte de un supuesto de hecho inexistente e hipotético, pues “presume que todas la empresas van a quebrantar el régimen legal de los servicios públicos domiciliarios y por ello le van a cercenar su derecho”; (iii) El séptimo cargo acerca de una infracción al régimen de seguridad jurídica no prevé los elementos necesarios para realizar un juicio de constitucionalidad, en tanto no explica un fundamento legal, fáctico o técnico que permita hacer éste análisis. Los conceptos de incertidumbre y arbitrariedad no son suficientes porque “no es posible partir de apreciaciones subjetivas e indeterminadas frente al alcance de una disposición como el artículo” demandado, el cual dispuso un aumento en las multas y definió criterios para graduarla. 5.2. Respecto al primer y segundo cargo no existe violación de los principios de reserva de ley ni debido proceso por cuanto: (i) es la Ley 142 de 1994 “la que impone a todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios el marco legal para el adecuado desarrollo de esta actividad”, por lo que la norma demandada no prevé que el decreto reglamentario tipificará o creará conductas sancionables; (ii) el decreto reglamentario sólo podrá reglamentar los criterios y la metodología para graduar y calcular la multa, lo cual fue aceptado por la Corte Constitucional.[11] 5.3. En lo concerniente a los cargos quinto y séptimo, considera inexistente la violación del derecho a la libertad de empresa, así como la consagración de normas que atenten contra la seguridad jurídica o que sean arbitrarias, ya que para fijar la cuantía demandada por el actor “se efectuó una comparación frente a disposiciones actualmente vigentes”, como en efecto lo es la Ley 1340 de 2009, en la cual la Superintendencia de Industria y Comercio puede imponer multas a personas naturales hasta por 2.000 smlmv y jurídicas de 100.000 smlmv, lo cual demuestra razonabilidad y proporcionalidad de la medida, en tanto las disposiciones hoy demandadas cuentan con la suficiente trascendencia e importancia constitucionales como lo es la garantía de una adecuada y oportuna prestación de los servicios públicos domiciliarios. 5.4. En relación con el quinto cargo, considera que no hay violación del artículo 359 de la Constitución, toda vez que la Corte Constitucional desde sus inicios determinó que las rentas nacionales de destinación específica son aquellas de naturaleza tributaria, de tal manera que “se debe concluir que la posibilidad de que los recursos producto de las multas que imponga la SSPD ingresen al Fondo Empresarial no implica una vulneración de la Constitución”. 5.5. En cuanto al sexto cargo, por supuesta violación del principio legislativo de unidad de materia, el interviniente realiza el examen sobre si se cumple este principio en la norma demandada respecto del Plan Nacional de desarrollo, concluyendo que: (i) la disposición se encuentra relacionada “de forma directa con la estrategia transversal de Movilidad Social de manera articulada y complementaria con la estrategia territorial”, la cual describe cómo lograr los objetivos sociales propuestos en el plan. Es por esto que para lograr una efectiva prestación de los servicios públicos es necesario que “los instrumentos de control creados por la ley a través de los mecanismos sancionatorios debe ser fuerte y robusto para conminar a los prestadores a una adecuada prestación del servicio y en caso de incumplimiento poder imponer sanciones que conminen adecuadamente su cumplimiento, por lo cual, la ampliación de la base de la multa a imponer (...) es directa e inmediata con los objetivos y estrategias del Plan”; (ii) para que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contribuya a construir una Colombia en paz, equitativa y educada es “imperativo que tenga herramientas sancionatorias acordes a las realidades económicas y sociales del país”; (iii) la medida adoptada en la disposición que se demanda, “guarda estrecha relación de conexidad con este objetivo (prestación adecuada de servicios públicos domiciliarios) trazado por el Plan Nacional de Desarrollo en el eje de movilidad social, pues apunta a implementar mecanismos normativos para mejorar la prestación de los servicios públicos domiciliarios. 6. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia solicita se declare inexequible la norma demandada, con base en los siguientes argumentos: (i) se viola el principio de unidad de materia, ya que dicho precepto no guarda relación directa con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, lo cual se verifica en que la disposición acusada no aparece en la ponencia inicial del proyecto de ley y, (ii) se presenta una vulneración del principio de legalidad “ya que dicho artículo deja al reglamento la definición de aspectos sustanciales en materia sancionatoria, como es la determinación de las circunstancias de agravación y atenuación”. Culmina su intervención refiriendo que la Corte Constitucional en la sentencia C-699 de 2015, indicó que si alguna materia, por intrascendente que sea, ya fue desarrollada legalmente, no puede ser objeto de un reglamento.[12] 7. Universidad del Rosario La Universidad del Rosario solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del precepto acusado con base en los siguientes planteamientos: (i) el principio de reserva de ley es vulnerado por este precepto, ya que se delega en el ejecutivo la función de definir la metodología de graduación y cálculo de la multa vía reglamento, “lo que carece de toda coherencia en el escenario teórico y práctico pues la rama ejecutiva, que a su vez se compone de las superintendencias, no puede ser la llamada a imponer sanciones propuestas por sí misma, de manera que lo lógico será que todo el régimen sancionatorio sea propuesto por la rama legislativa”; (ii) lo anterior también lleva a concluir que se viola el derecho al debido proceso al no existir una preexistencia legal taxativa de las sanciones; (iii) la norma demandada adolece de elementos esenciales como “(i) el procedimiento sancionador; (ii) la definición misma de la sanción o los criterios para determinarla con claridad; y, (iv) los entes encargados de imponerla (...)”[13]; (iv) la norma contraría la Carta Política, toda vez que según el artículo acusado los dineros captados como consecuencia de las multas no serán un ingreso corriente de la Nación, sino que harán parte de un fondo específico. Esto riñe con la Constitución pues ésta señala que se prohíbe la destinación específica de rentas nacionales, en tanto “son ingresos no tributarios, de modo que están destinadas a los ingresos corrientes de la nación, esto es al presupuesto nacional”; (v) no hay unidad de materia entre la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y la modificación del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, lo que se evidencia en la ausencia de una relación interna entre la norma demandada y las demás de la ley. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 por violación del principio de unidad de materia. Como petición subsidiaria, solicita declarar inexequible el apartado del artículo 208 que señala “La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución” conforme a lo decidido en la sentencia C-957 de 2014 y declarar exequibles la partes restantes del mencionado artículo. 1. El Jefe del Ministerio Público considera que: (i) “la modificación al régimen sancionatorio previsto en la Ley 142 de 1994, y específicamente en el tema de las multas, es un asunto que, (...) efectivamente no tiene una correlación directa e inmediata con los objetivos y pilares de la paz y la equidad del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, los cuales se materializan mediante la estrategia objetivo de movilidad social de dicho plan”. Lo anterior, ya que al hacer una revisión del pilar de equidad del Plan Nacional de Desarrollo y de las estrategias propuestas para cumplir sus objetivos, “no [se] logra identificar una correspondencia directa, (...) específicamente en cuanto se refiere al tema de servicios públicos teniendo en cuenta la finalidad social que cumple”. Explica que dentro de la estrategia de movilidad social con la que se busca cumplir los objetivos de ese pilar hay seis propósitos particulares pero no encuentra relación directa entre éstos y la norma demandada “lo que de hecho explica que no existe referente normativo dentro de la parte general que permita instrumentalizar o ejecutar de la parte general del PND”; (ii) en el trámite legislativo la norma demandada no estuvo durante todo el debate del Plan Nacional de Desarrollo. 2. Existe cosa juzgada respecto del aparte “La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, ya que en la sentencia C-957 de 2014[14] se concluyó que este inciso era contrario a la Constitución y lo que hizo el actual Plan Nacional de Desarrollo fue reproducir esa norma. 3. Respecto del principio de reserva de ley, considera el Ministerio Público que no se presenta vulneración, puesto que en este caso el legislador sí estableció la regulación mínima en materia sancionatoria previendo: (i) las conductas sancionables, (ii) el procedimiento sancionador, (iii) el tipo de sanción a imponer y su cuantía y (iv) el órgano encargado de imponer las sanciones por incumplimiento. 4. En cuanto a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso señala que la norma demandada establece: (i) que las conductas sancionables sí están descritas en la misma ley; (ii) que existe una sanción definida por la ley consistente en multa con una cuantía determinada; (iii) que establece los criterios para su reglamentación por lo que el grado de “flexibilización de la facultad sancionatoria no es tan amplia como lo afirma el actor al punto de deslegalizar la reserva legal sancionatoria”; (iv) que se incorporan circunstancias de agravación y atenuación, así como criterios que el gobierno debe tener en cuenta para su reglamentación. 5. Respecto del principio de libertad de empresa considera que éste no se contraría con la norma demandada porque (i) “las actividades que traen consigo una intervención del estado y tienen una regulación específica constitucional (servicios públicos domiciliarios) efectivamente constituyen un límite a la libertad económica y en particular a la libertad de empresa”; (ii) “la facultad sancionatoria de la mencionada superintendencia, a la que se refiere el artículo demandado, en todo caso no puede ser vista a partir del ejercicio de la libertad económica, ya que en el ámbito de la función pública se concentra en la organización y regulación de la actividad reservada a su cargo, teniendo en cuenta los bienes jurídicos que protege y el interés general que está de por medio”. 6. La norma demandada no contradice la Carta al establecer que los recursos recaudados como producto de las multas impuestas deben ingresar al Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003, “toda vez que las multas hacen parte de los ingresos no tributarios, lo que implica en consecuencia que no le es aplicable el mandato del artículo 359 Superior”. 7. El precepto acusado no viola el principio de seguridad jurídica, en la medida en que, éste como otros principios en materia de derecho administrativo sancionatorio, se flexibilizan así como también se reduce el grado de adecuación típica. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” , de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Problemas jurídicos y metodología de la decisión Como se indicó en precedencia la demandante dividió su escrito en siete aspectos, sin embargo, la Corte encuentra que la argumentación realmente consiste en cuatro cargos, a saber: (i) en primer término, la existencia de un vicio de forma por violación del principio de unidad de materia, (ii) en segundo lugar, la configuración de cosa juzgada constitucional absoluta frente a uno de los apartes normativos demandados, (iii) en tercer lugar, la supuesta violación del principio de legalidad en materia sancionatoria al haber realizado el legislador una delegación en favor del Gobierno Nacional, y (iv) por último, el establecimiento de una renta nacional de destinación específica. A partir de lo anterior, en la presente sentencia, la Corte Constitucional deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La determinación del uso de los recursos derivados del cobro de las multas que impone una Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control implica el establecimiento de una renta de destinación específica y, por lo tanto, violatoria de la prohibición contenida en el artículo 359 de la Constitución? (ii). ¿Se vulnera el principio de unidad de materia en una ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, mediante el establecimiento de una facultad sancionatoria para una Superintendencia, teniendo en cuenta que esa norma no fue incluida en la versión original del proyecto de ley presentado al Congreso? (iii). ¿Se infringen los derechos al debido proceso (legalidad y tipicidad) y a la libertad de empresa, con la delegación efectuada a favor del titular de la potestad reglamentaria para la definición de los criterios exactos de tasación de las multas que puede imponer una Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control? (iv). ¿Se desconoce el artículo 243 de la Constitución cuando el legislador replica de manera idéntica un texto normativo previamente declarado inexequible, sin que haya ocurrido un cambio en las condiciones de hecho o de derecho que dieron lugar a dicha decisión? Para resolver estos problemas, la Corte se referirá por separado a cada uno de esos cuatro problemas jurídicos, presentando en cada caso los argumentos de la demandante, evaluando la jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia y confrontando con ello si alguno de los cargos tiene vocación de prosperar. Al final se presentará una síntesis de la decisión y se harán las declaraciones correspondientes. 3. La Intervención del Estado en la Economía - Facultad Sancionadora 3.1. La jurisprudencia constitucional ha sido constante al señalar que el modelo económico que consagra la Constitución es el denominado de “Economía Social de Mercado”[15]. A grandes rasgos, el modelo defiende la libertad de empresa, a partir del cual la intensidad de la intervención del Estado se fundamenta en la afectación potencial de otros principios y valores constitucionales. En ese contexto, la intervención estatal lejos de ser una característica de una economía planeada o centralizada, se justifica para permitir que el mercado funcione, regulándolo en aquellos aspectos en los que no es capaz de maximizar los beneficios para los consumidores, bien por la existencia de fallas estructurales o debido a posiciones dominantes. En esas circunstancias, uno de los elementos que definen la capacidad de intervención del Estado en la economía es la facultad sancionadora. Al ejercerla, la administración opera en la doble perspectiva de castigar las conductas que afectan a los consumidores, al mismo tiempo que desincentiva la ocurrencia de hechos similares a los que dieron lugar a la sanción. Por eso la intervención en la economía es tanto una facultad reglada del Estado como una obligación que debe desplegarse para evitar una afectación del interés colectivo materializada en una pérdida de derechos de los consumidores. En ese orden de consideraciones, la facultad sancionadora de una superintendencia, cuando hace parte de sus funciones de inspección, vigilancia y control de un sector particular de la economía, es constitucionalmente legítima. 3.2. El principio de libertad económica contenido en la Constitución tiene varias aristas que han sido reconocidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Frente al caso particular de la prestación de servicios públicos domiciliarios, el principio de libertad de empresa debe ser leído en dos esferas diferentes. La primera, más amplia, que establece que cualquier persona jurídica, independientemente de la nacionalidad de procedencia de su capital, puede iniciar una empresa que preste servicios públicos domiciliarios. La segunda, más restrictiva, en razón del interés general que está involucrado en este tipo de actividades y sus afectaciones potenciales sobre los derechos fundamentales, que lo somete a unos principios generales de prestación cuyo correcto ejercicio está sujeto a la inspección, vigilancia y control. Igualmente, en el diseño de esa segunda esfera, tanto el legislador como el constituyente hicieron énfasis en la necesidad de asegurar que la prestación de los servicios públicos domiciliarios estuviera siempre sujeta al cumplimiento de unos principios que procuran el disfrute eficiente y efectivo del servicio prestado.[16] 3.3. Al referirse a las condiciones para el ejercicio de ciertas actividades económicas, la Corte ha desarrollado una jurisprudencia constante relativa a las razones constitucionales que avalan ciertas restricciones. Al respecto, esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos: “El ejercicio de ciertas actividades económicas puede aparejar un grave riesgo social o afectar arbitrariamente derechos de terceras personas. En consecuencia, el artículo 26 de la Carta autoriza al legislador para exigir determinados títulos de idoneidad a quienes quieran desempeñar actividades que impliquen riesgo social y también, para establecer mecanismos de inspección y vigilancia con el fin de evitar que resulten lesionados derechos de terceras personas. Adicionalmente, el principio de solidaridad social - que se encuentra reconocido, por ejemplo, en la función social de la empresa (C.P. art. 58 y 333) -, permite que la ley establezca ciertas cargas especiales a quienes, por desempeñar determinadas actividades económicas o profesionales, se encuentran directamente comprometidos en la realización efectiva de los derechos de los demás. Sobre las libertades económicas baste recordar aquí que la jurisprudencia constitucional ha señalado que (i) se encuentran reconocidas y garantizadas por la Constitución, dentro de los límites del bien común y del interés social; (ii) la libertad económica comprende los conceptos de libertad de empresa y libertad de competencia; (iii) la libertad económica es expresión de valores de razonabilidad y eficiencia en la gestión económica para la producción de bienes y servicios y permite el aprovechamiento de la capacidad creadora de los individuos y de la iniciativa privada; (iv) la competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios; (v) la libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como obligaciones; (vi) las libertades económicas no son derechos fundamentales; y (vii) el juez constitucional aplica un test débil de proporcionalidad para efectos de determinar la conformidad de una intervención del legislador en las libertades económicas.[17] En consonancia con la consideración transcrita y refiriéndose a los límites constitucionales, la Corte ha precisado que la garantía del cumplimiento de los fines de la Constitución, permite la imposición de medidas restrictivas de esas libertades (ejemplo de las cuales son las multas por prestación deficiente de los servicios públicos domiciliarios) sujetas a que se impongan “en virtud de la ley y [deben] obedecer a importantes propósitos constitucionales y a los principios de proporcionalidad y razonabilidad.”[18] 3.4. El concepto de regulación económica tiene concepciones variadas. Selznick[19] se refiere al control enfocado y sostenido que ejerce una agencia pública sobre actividades que por su naturaleza son especialmente valoradas por la comunidad. Esta concepción en jurisdicciones influenciadas por el derecho continental ha sido más complejo, debido a las diferencias existentes, por ejemplo, en cuanto a las particularidades de la estructura del Estado.[20] En Colombia, la función regulatoria pasa tanto por la creación normativa como por garantizar el cumplimiento y está dividida entre varias entidades para ciertos servicios públicos, como en efecto lo son las comisiones de regulación y las superintendencias, autoridades que tienen a su cargo aspectos puntuales que sumados configuran un todo consistente en la actividad regulatoria del Estado. 3.5. La regulación económica de un sector cuya actividad industrial consiste en la prestación de servicios públicos domiciliarios, parte de la creación de unos incentivos económicos que tengan por objeto promover la prestación adecuada y eficiente de esos servicios. La doctrina en materia regulatoria reconoce que la facultad reguladora pasa por lo menos por asegurar el cumplimiento de cinco diversos aspectos, a saber (i) hacer cumplir un mandato del legislador en cuanto a la prestación del servicio. Ese mandato sirve como fundamento democrático de la facultad regulatoria y opera, por lo tanto, como limitación al ejercicio puramente libre de la autonomía de mercado por parte de un actor; (ii) la puesta en marcha de un sistema de control sobre el regulador, en el cual éste asuma la responsabilidad por sus acciones u omisiones; (iii) la generación de criterios equitativos, justos y consistentes entre los actores del mercado regulado, de manera que se asegure el respe...