Sentencia C-086 de 2019

C-086-19 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-086/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia UNIDAD NORMATIVA-Hipótesis en que procede su integración/UNIDAD NORMATIVA-Procedencia NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido y alcance CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Régimen disciplinario común de los servidores públicos DERECHO DISCIPLINARIO-Remisión a los fines esenciales del Estado/DERECHO DISCIPLINARIO-Determinación de la potestad sancionatoria del Estado En este contexto, resulta apenas obvio que la titularidad de la potestad disciplinaria corresponda al Estado, que la ejerce por medio de dos tipos de operadores disciplinarios: 1) los ordinarios, que son las oficinas de control disciplinario interno y los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado y, si se trata de servidores judiciales, “la jurisdicción disciplinaria”, y 2) los que tienen un poder disciplinario preferente, que son la Procuraduría General de la Nación y las Personerías Distritales y Municipales CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios Así, pues, son destinatarios del CDU: 1) los servidores públicos, incluso si ya se han retirado del servicio; 2) los particulares a) que cumplan labores de interventoría o supervisión en contratos estatales, b) que ejerzan funciones públicas (sea de manera permanente o transitoria) o c) que administren recursos públicos u oficiales; 3) los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria SUSPENSION PROVISIONAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Procedencia La suspensión provisional (…) tiene una cualificación especial. En efecto, recae sobre aquellos sujetos disciplinables, para emplear la terminología del CDU, que sean servidores públicos y que, además, no se hubieren retirado del servicio. La suspensión provisional implica la no permanencia del servidor público en su cargo, función o servicio, durante un lapso de tres meses. Por lo tanto, el primer presupuesto, insoslayable para la suspensión provisional, es el de que el servidor público se encuentre en ejercicio de un cargo, una función o un servicio. SUSPENSION PROVISIONAL DEL CARGO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Finalidad SUSPENSION PROVISIONAL EN PROCESO DISCIPLINARIO-Condiciones para que proceda Además del presupuesto empírico ya advertido: 1) el servidor público debe estar en ejercicio de un cargo, una función o un servicio, la norma demandada prevé otros presupuestos o condiciones objetivas, a saber: 2) el de que se haya iniciado una investigación disciplinaria o se adelante el juzgamiento; 3) el de que dicha investigación o juzgamiento se tramiten por la supuesta comisión de faltas disciplinarias gravísimas o graves; y 4) el de que existan “serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio posibilita”: a) que el procesado interfiera en el trámite de la investigación, b) que el procesado continúe cometiendo la falta por la cual se lo procesa o c) que el procesado reitere la comisión de dicha falta. SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO EN PROCESO DISCIPLINARIO-Presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional SUSPENSION PROVISIONAL-Garantías respecto a la adopción de la medida SUSPENSION PROVISIONAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Doctrina constitucional CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Interpretación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos Los casos contenciosos en los cuales la CIDH ha interpretado el artículo 23 de la CADH pueden organizarse a partir de cuatro escenarios, a saber: 1) el de la muerte, secuestro o desaparición forzada de líderes políticos, 2) el de la inhabilitación de servidores públicos, 3) el de no brindar espacios de participación a las poblaciones indígenas y 4) el de las restricciones al derecho a ser elegido, por parte de la ley electoral CONTROL DE CONVENCIONALIDAD-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Alcance PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Competencia disciplinaria Debe destacarse que la competencia para investigar y sancionar, en el contexto del proceso disciplinario, a servidores públicos de elección popular corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Esta entidad es un organismo de control: forma parte del ministerio público, que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas. En tanto órgano autónomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría General de la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de manera semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH. Además, sus actos son susceptibles de control judicial, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Referencia: Expediente D-12805 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único” Demandante: Raúl Fabián Endo Lara Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Por medio de Auto del seis de agosto de 2018, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda de la referencia, dispuso su fijación en lista, hizo las comunicaciones previstas en los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 2 b) del Decreto 1365 de 2013, y dio traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiese el concepto a su cargo. Este auto fue notificado por el estado número 132 del nueve de agosto de 2018. En la secretaría general de este tribunal se recibieron, en orden cronológico, las siguientes intervenciones: 1) la del ciudadano David Alonso Roa Salguero[1], 2) la de la Universidad del Rosario[2], 3) la de la ciudadana Sandra Rocío Herrera Díaz[3], 4) la del Ministerio del Interior[4], 5) la del Departamento Administrativo de la Función Pública[5], 6) la de la Universidad de Nariño[6] y 7) la de la Universidad de Antioquia[7]. También se recibió el Concepto 6459 del 28 de septiembre de 2018 rendido por el Procurador General de la Nación[8]. II. NORMA DEMANDADA El texto que contiene el precepto legal demandado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.708 del 13 de febrero de 2002, es el siguiente: “LEY 734 DE 2002 (febrero 5) Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único […] LIBRO IV PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO […] T I T U L O IX PROCEDIMIENTO ORDINARIO […] CAPITULO SEGUNDO INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA […] ARTÍCULO 157. SUSPENSIÓN PROVISIONAL. TRÁMITE. Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere. El término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia. El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario competente[9] y debe ser consultado sin perjuicio de su inmediato cumplimiento si se trata de decisión de primera instancia; en los procesos de única, procede el recurso de reposición. Para los efectos propios de la consulta, el funcionario remitirá de inmediato el proceso al superior, previa comunicación de la decisión al afectado. Recibido el expediente, el superior dispondrá que permanezca en la secretaría por el término de tres días, durante los cuales el disciplinado podrá presentar alegaciones en su favor, acompañadas de las pruebas en que las sustente. Vencido dicho término, se decidirá dentro de los diez días siguientes. Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión provisional deberá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia. PARÁGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el investigado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia”[10]. III. DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN A partir del análisis del sentido y alcance de la demanda, se procederá a sintetizar las intervenciones recibidas, las cuales se agruparán en dos categorías, a saber: las que defienden la exequibilidad de la norma demandada y las que sostienen su exequibilidad condicionada. Cumplida esta tarea se presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación. 3.1. La demanda[11] El actor considera que la norma demandada es incompatible con los artículos 29 de la CP, 8.1 y 23 de la CADH, en tanto y en cuanto el operador disciplinario, a su juicio, carece de competencia para dictar la medida cautelar de suspensión provisional respecto de servidores públicos de elección popular. Afirma que esta competencia le corresponde a una autoridad judicial que, a la luz del artículo 23.2 de la CADH, debe ser un juez en el trámite de un proceso penal. En este contexto, advierte el actor que los derechos políticos reconocidos en el artículo 23 de la CADH son, conforme a lo dispuesto en el artículo 27.2 ibídem, intangibles, valga decir, que no pueden limitarse ni siquiera bajo estados de excepción. Agrega que, de acuerdo con el artículo 29 d) ibíd., al considerar la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, se encuentra en sus artículos XX y XXVIII que toda persona tiene el derecho a tomar parte en el gobierno de su país y que este derecho sólo puede limitarse por los derechos de los demás, por la seguridad común y por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático, respectivamente. Ninguno de estos fines, sostiene la demanda, brindan soporte a la limitación que se hace en la norma demandada. Con fundamento en lo expuesto, la argumentación del actor culmina con un análisis de lo que entiende es el estado actual del asunto y con lo que sería su conclusión, en los siguientes términos: “Si bien, al parecer, la postura de la Corte Constitucional ha sido pacífica respecto al tema[12] –pese a la existencia de una regla jurisprudencial de la Corte IDH desde el año 2011[13]-, el año pasado el Concejo de Estado en el conocido “caso Petro”[14], acogió, como autoridad judicial que controla los actos administrativos disciplinarios proferidos por la Procuraduría, las recomendaciones de la Comisión IDH, al señalar que la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular solo es posible cuando el hecho investigado es un acto de corrupción[15], según lo regulado en la Ley 412 de 1997, por lo que es hora de que esta respetada Corporación emita un pronunciamiento evolutivo y acorde con los citados pronunciamientos. En conclusión, la norma demandada se traduce en un claro desconocimiento de las normas constitucionales y convencionales que integran el bloque de constitucionalidad, porque se está facultando a una autoridad de naturaleza administrativa para restringir temporalmente los derechos políticos de servidores públicos elegidos por voto popular, de manera que por no ser una autoridad judicial penal contradice en forma evidente las garantías judiciales señaladas a lo largo de esta demanda.” Con base en las anteriores razones el actor hace a este tribunal dos solicitudes. La solicitud principal es la de que declare inexequible la norma demandada. La solicitud subsidiaria es la de que declare la “inexequibilidad condicionada” de la misma, “bajo el entendido que (sic.) la Procuraduría General de la Nación sólo podrá restringir temporalmente los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular a través de la medida cautelar de suspensión provisional, cuando esté investigando hechos de corrupción, tal como lo decidió el Consejo de Estado en el conocido “caso Petro””. 3.2. Las intervenciones Ninguna de las intervenciones cuestiona la aptitud sustancial de la demanda. Dos de ellas, las de los entes gubernamentales, advierten que en este caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional material, asunto que se resolverá como cuestión previa[16]. Los demás intervinientes, a pesar de los matices de sus conclusiones, se inclinan mayoritariamente por sostener que la norma demandada es exequible. Tal es el caso de la ciudadana Sandra Rocío Herrera Díaz, del Ministerio del Interior, del Departamento Administrativo de la Función Pública y de las Universidades del Rosario y de Nariño. Los restantes intervinientes, el ciudadano David Alonso Roa Salguero y la Universidad de Antioquia apoyan la solicitud subsidiaria de la demanda, es decir, la declaración de exequibilidad condicionada de la norma en comento. 3.2.1. Intervenciones que advierten la configuración del fenómeno de la cosa juzgada material y, de modo subsidiario, defienden la exequibilidad de la norma demandada 3.2.1.1. El Ministerio del Interior, solicita a este tribunal que declare estarse a lo resuelto en las Sentencias C-280 de 1996 y C-450 de 2003, por considerar que existe cosa juzgada material. De manera subsidiaria, solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Su argumentación, que se centra en el debido proceso, se sintetiza en los siguientes términos: “2.1. Sin embargo, el actor pasa por alto que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-450 de 2003 estudió la constitucionalidad del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, a través de la cual declaró exequible el artículo demandado, por lo tanto, el asunto que hoy tiene la atención de la Corte ya fue objeto de debate y contradicción e hizo tránsito a cosa juzgada material y no existen razones poderosas para que la Corte se aparte del precedente, motivo por el cual debe inhibirse o dictar sentencia de estarse a lo resuelto en el citado pronunciamiento. […] Entonces, en la sentencia citada la Corte consideró que la suspensión provisional está sujeta a garantías propias del debido proceso, concretamente (i) la motivación de la orden de suspensión provisional y su revocabilidad, (ii) la responsabilidad personal del funcionario que decide la suspensión provisional, (iii) las garantías procesales y (iv) la procedencia del recurso de reposición y el grado jurisdiccional de consulta, lo que no sólo constituye la esencia de la cosa juzgada presente en este caso sino que además descarta cualquier asomo de inconstitucionalidad, pues si ya la Corte analizó la conformidad de la norma que consagra la suspensión provisional frente a cualquier servidor público, la circunstancia de que se trate de uno de elección popular no cambia el análisis frente al derecho fundamental al debido proceso, consagrado en los artículo (sic.) 29 de la Constitución Política, 8 y 23 de la Convención Americana.” De otra parte, agrega que en la Sentencia C-108 de 1995, ya se dejó claro que la suspensión provisional no vulnera el derecho al buen nombre, ni al debido proceso, sino que se trata de una medida de prudencia disciplinaria; y en la Sentencia C-280 de 1996 se declaró exequible el artículo 115 de la Ley 200 de 1995, cuyo contenido es similar al que ahora se demanda. Por lo tanto, hay una razón más para sostener que se configura el fenómeno de la cosa juzgada material. 3.2.1.2. El Departamento Administrativo de la Función Pública, que sigue la línea de la anterior intervención, sostiene que haya cosa juzgada material, a partir de las Sentencias C-450 de 2003 y C-280 de 1996. De manera subsidiaria, solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Para este propósito, con fundamento en la Sentencia SU-712 de 2013, advierte que el Procurador General de la Nación tiene competencia para investigar y suspender a los servidores públicos, incluso a los de elección popular, sin que ello sea incompatible con la Constitución y con la CADH. Agrega que el artículo 23 de la CADH no puede leerse de manera exegética, pues la propia CIDH ha admitido la validez de restricciones impuestas por autoridades diferentes al juez en proceso penal, siempre que se respete el debido proceso y, además, este artículo debe interpretarse de manera sistemática con lo previsto en otros tratados, como aquellos diseñados para luchar contra la corrupción. 3.2.2. Intervenciones que defienden la exequibilidad de la norma demandada 3.2.2.1. La ciudadana Sandra Rocío Herrera Díaz defiende la exequibilidad de la norma demandada a partir de tres argumentos: 1) su compatibilidad con la Constitución, 2) la existencia de un precedente constitucional y 3) la compatibilidad con la CADH. El primer argumento se desarrolla a partir de destacar el carácter independiente que tiene, en lo orgánico, la Procuraduría General de la Nación, lo que impide que se la pueda calificar como una autoridad administrativa. Sobre esta base, prosigue la ciudadana, la función disciplinaria debe entenderse de manera sistemática en la Constitución, a partir de los artículos 275 a 279, 124, 122, 6 y 2, de tal suerte que si un servidor público, incluso si es de elección popular, afecta la función pública o puede afectar la investigación disciplinaria, es dable separarlo, así sea de manera transitoria, de su cargo. Su análisis se sintetiza del siguiente modo: “Corolario de lo anterior resulta, que (i) la función disciplinaria tiene arraigo constitucional y es esencial en la estructura del Estado colombiano; (ii) el poder disciplinario esta (sic.) limitado por la Ley; (iii) la función disciplinaria esta (sic.) dirigida a todos los servidores públicos sin excepción, pues el presupuesto básico es que tenga como labor la ejecución de una función pública; y (iv) en razón a la importancia de las obligaciones que cumplen los servidores públicos incluidos los de elección popular es ajustado a la constitución que el Estado colombiano cuente con una herramienta que le permita remover de forma provisional o definitiva a quien atente contra el normal desarrollo de la función pública, pues de su correcto ejercicio depende la materialización de los fines previstos en el artículo 2 de la ley fundamental”. El segundo argumento se plantea con fundamento en las Sentencias C-028 de 2006, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015, en las cuales se había juzgado la compatibilidad de las normas legales que otorgan competencia a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a los servidores públicos de elección popular con sanciones que afectan el ejercicio de sus derechos políticos, consiste en que sobre esta materia hay un precedente constitucional que, al tenor del condicionamiento hecho en la Sentencia C-816 de 2011, prevalece frente a cualquier sentencia del Consejo de Estado, incluso si esta es de unificación. El tercer argumento se construye a partir de las sentencias dictadas por la CIDH en los casos Castañeda Gutman v. Estados Unidos Mexicanos y López Mendoza v. Venezuela. Sostiene que no es posible hacer una interpretación exegética del artículo 23 de la CADH, como lo reconoce la propia CIDH, sino que, como se destaca en la primera sentencia[17], lo que corresponde es aplicar a las medidas legales, a partir de una interpretación sistemática de la CADH, lo que la ciudadana denomina un test. Al aplicar dicho test, según la ciudadana, se obtiene lo siguiente: 1) legalidad de la medida: la competencia está prevista en la ley y la ejerce un órgano independiente; 2) su finalidad: garantizar los fines del Estado; y 3) su necesidad en una sociedad democrática y su proporcionalidad: el que existan serios elementos de juicio para establecer que la permanencia en el cargo del servidor permitiría su interferencia en la investigación, la continuidad o la reiteración en la comisión de la falta. 3.2.2.2. La Universidad del Rosario conceptúa que la norma demandada se ajusta a la Constitución. A partir de una remisión a la Sentencia C-450 de 2003, destaca que la suspensión provisional busca evitar que el investigado “despliegue actuaciones que alteren el escenario probatorio o que posibilite la realización de otros actos que comprometan seriamente el desempeño de sus funciones, por ejemplo, comprometer presupuesto, nombramientos, decisiones de carácter administrativo […]”. 3.2.2.3. La Universidad de Nariño conceptúa que la norma demandada no es contraria a la Constitución. Funda su aserto en las Sentencias C-450 de 2003 y C-013 de 2001, de las cuales se vale para ilustrar los elementos mínimos que es necesario respetar en la configuración de las actuaciones disciplinarias. En este contexto, destaca que la suspensión provisional es una institución reglada, limitada en su procedencia y duración. Este concepto técnico se ocupa, de manera especial, de analizar los criterios para establecer la validez de la medida cautelar, a partir de las causales que justifican su adopción, en los siguientes términos: “En cuanto a las tres causales de suspensión provisional de un servidor dentro de un proceso disciplinario, es posible deducir que el fin que persigue el legislador con la causal primera, es asegurarse que el proceso se adelante en correcta forma evitando que quien es investigado o juzgado pueda llegar a interferir en él valiéndose de su cargo, función o servicio, entorpeciendo así el proceso disciplinario. Las causales segunda y tercera, por su parte, están referidas, ambas, a la preocupación de que continúe o se repita la falta que originó el proceso. Estas causales salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados que hubieren sido posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado. No basta la sospecha de que estas causales pueden llegar a presentarse. Es necesario que respecto de su ocurrencia “se evidencien serios elementos de juicio”. Es importante, también, subrayar que la media provisional es justificada por el propio legislador a la luz de unos fines específicos. El fin de evitar que se interfiera la investigación consulta la protección de todos los principios e intereses constitucionales desarrollados por el derecho disciplinario. El fin de evitar que la falta continúe o se reitere también apunta en esta dirección, sin que pueda interpretarse como la introducción de ideas asociadas al peligrosismo. De lo que se trata es de precaver que una conducta objetiva sobre la cual existen serios y evidentes elementos de juicio, se prolongue en el tiempo una vez realizada. Dicha prolongación puede tener dos modalidades: la simple continuación o la reiteración de la conducta ya realizada. No se está, entonces, ante un juicio anticipado acerca de la personalidad del servidor público investigado o juzgado disciplinariamente sino ante una facultad derivada de la valorización de elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente se le imputa.” 3.2.3. Intervenciones que defienden la exequibilidad condicionada de la norma demandada 3.2.3.1. El ciudadano David Alonso Roa Salguero apoya la demanda, en lo relativo a su solicitud subsidiaria, esto es, a la declaración de una exequibilidad condicionada. Sobre la base de considerar que la interpretación que hizo la CIDH del artículo 23 de la CADH es vinculante para el Estado y para sus autoridades, destaca que la suspensión provisional implica la restricción temporal de los derechos políticos. Agrega que desconocer el carácter vinculante de dicha interpretación conlleva el “flagrante incumplimiento de la Convención de Viena”, en la medida en que no es dable invocar las normas internas para incumplir un tratado. No apoya la declaración de inexequibilidad de la norma demandada, porque a su juicio esto excluiría, de manera injustificada, a servidores públicos que no son de elección popular y porque, de acuerdo con lo dicho por el Consejo de Estado, esta suspensión sí procedería respecto de servidores públicos de elección popular cuando se trata de casos de corrupción. Esta lectura del Consejo de Estado es, según su opinión, “el verdadero precedente”. 3.2.3.2. La Universidad de Antioquia, conceptúa que la norma demandada es exequible siempre y cuando recaiga sobre servidores públicos que no son de elección popular o que, si lo son, tanto la investigación como el juzgamiento disciplinario versen sobre actos de corrupción. La exequibilidad de la norma demandada se funda en su compatibilidad con el debido proceso, en tanto y en cuanto el decreto de la suspensión provisional está sometido a un trámite específico, cuyos requisitos destaca a partir de la Sentencia T-1307 de 2005. El condicionamiento se funda en el análisis de la norma demandada frente al artículo 23 de la CADH, pues cuando se trata de servidores públicos de elección popular, “se ponen en juego otros principios que limitan el poder disciplinario del Estado”. El suspender a uno de estos servidores puede vulnerar tanto sus derechos como los de sus electores, salvo que se trate de casos de corrupción, evento en el cual la suspensión provisional se justifica “tanto por los fines del Estado, como por los principios que irradian a la función administrativa”. 3.3. Concepto del Procurador General de la Nación 3.3.1. Por medio del Concepto 6459, el Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Antes de analizar la compatibilidad de la norma legal con las normas constitucionales indicadas por el actor, el concepto se ocupa, como cuestión previa, de sostener que en este caso no existe cosa juzgada material, a partir del análisis de las Sentencias C-280 de 1996 y C- 450 de 2003. Respecto de la primera, advierte que: “[…] el parámetro de control utilizado por la Corte en la Sentencia C-280 de 1996 es diferente (268-8 C.P.), al del caso sub examine, pues en este último se trata de juzgar la competencia de la Procuraduría para suspender provisionalmente funcionarios públicos de elección popular, a la luz del artículo 23 de la CADH como norma que integra el bloque de constitucionalidad (art. 93 C.P.), razón por la cual no se configura la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.)”. Respecto de la segunda, si bien sí se analiza la compatibilidad de la norma demandada con el artículo 8.2 de la CADH, dicho análisis se hace en relación con la presunción de inocencia y con el derecho de defensa, pero no sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para suspender a servidores públicos de elección popular, razón por la cual no se configura la cosa juzgada constitucional. 3.3.2. Superada la cuestión previa, el concepto se centra en el contenido de la norma demandada, del cual se destacan las siguientes condiciones: la suspensión provisional: 1) sólo puede decretarse cuando exista una investigación disciplinaria; 2) sólo procede cuando la investigación sea de faltas gravísimas o graves; 3) debe ser motivada; 4) debe fundarse en elementos de juicio serios sobre la eventual interferencia del servidor en la investigación, la continuidad en la comisión de la falta o la reiteración en la comisión de la misma; 5) está sometida a recurso de reposición, en el caso de procesos de única instancia, y a consulta, en el caso de procesos de doble instancia; 6) tiene una duración limitada por la ley, la cual puede prorrogarse, si se cumplen estrictas condiciones; 7) no puede afectar la remuneración del servidor, cuando su duración excede el de la sanción que se imponga, o cuando no se impone sanción; 8) compromete la responsabilidad del funcionario competente. El análisis prosigue con la fundamentación constitucional de la competencia de la Procuraduría General de la Nación para decretar la suspensión provisional y su compatibilidad con la CADH. Para lo primero, se vale del artículo 277.6 de la Carta, conforme al cual la vigilancia superior a cargo de dicho ente recae respecto de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular. Para lo segundo, recuerda que el artículo 23 de la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad y que, por tanto, tiene el mismo rango y jerarquía de las normas constitucionales. En este contexto, a partir de la Sentencia de la CIDH en el Caso Castañeda Gutman v. México, destaca que: “Contrario a lo alegado por el accionante, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la palabra “exclusivamente” no significa que la Convención imponga un modelo específico de reglamentación de los derechos políticos, pues “[l]a Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos”.” El anterior aserto, se refuerza a partir de la afirmación hecha por el ex juez de la CIDH, Diego García Sayán, en el documento “Facultades sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación de Colombia y obligaciones Interamericanas de Derechos Humanos”, en el cual se sostiene que: “desde el punto de vista conceptual, para la Corte sí caben restricciones distintas a las expresamente previstas en la Convención”. El argumento sobre la compatibilidad de la norma demandada con la CADH se sintetiza en los siguientes términos: “Adicionalmente, y aunque como se indicó, no hay prohibición constitucional o convencional para que un órgano administrativo imponga una restricción a los derechos políticos, en todo caso, la medida de suspensión provisional no contraviene los estándares de la CADH, porque, como se dijo, se trata de una medida que: (i) es simplemente provisional y no supone un retiro definitivo del cargo porque tiene una duración determinada y es simplemente instrumental; (ii) es una medida de prudencia disciplinaria “que tiende a proteger el interés general” [C-180 de 1995]; (iii) debe estar motivada y, en todo caso, no es aplicable en forma automática; (iv) procede solo en los casos establecidos por la ley, esto es, respecto de faltas gravísimas o graves y por la afectación de la investigación o los deberes funcionales; (v) no supone un juicio de responsabilidad disciplinaria, razón por la cual la presunción de inocencia queda incólume hasta que finalice el proceso disciplinario; (vi) el investigado tiene derecho a ser oído porque puede presentar pruebas e interponer el recurso de reposición en procesos de primera instancia, la decisión debe ser consultada. Adicionalmente, nada obsta para que el afectado con la medida instaure acción de tutela contra el acto administrativo, en el caso de que se presente la vulneración de sus derechos fundamentales en los términos del artículo 86 de la Constitución”. 3.3.3. En cuanto al condicionamiento solicitado, como pretensión subsidiaria por el actor, destaca que si bien la suspensión puede darse cuando se investiga casos de corrupción, de ello no se sigue y, en efecto, no se siguió en la Sentencia C-028 de 2006, que no pueda darse en otros casos. En esta sentencia se declaró la exequibilidad de los artículos 44.1, 45.d) y de algunas expresiones del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, sin condicionamientos. De su parte motiva, se precisa que la sentencia hace la siguiente afirmación: “la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”. De otra parte, en la misma sentencia, se alude a un fenómeno diferente al de la corrupción, como es la protección del erario, que puede verse afectado por faltas disciplinarias que podrían no ser actos de corrupción. Además de estos actos, el concepto advierte que otras conductas que sin ser actos de corrupción, son de especial gravedad, como es el caso de las violaciones de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, las cuales deben tener, según la Sentencia C-579 de 2013, una consideración especial. El limitar la suspensión provisional, cuando se trata de servidores públicos de elección popular, a casos de corrupción, además de afectar la protección del erario, o la protección de los Derechos Humanos y del DIH, no corresponde a la doctrina reiterada y pacífica de la Corte Constitucional, visible, entre otras, en las Sentencias SU-712 de 2013 y C-500 de 2014. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 4.1. Competencia En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, este tribunal es competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 157 de la Ley 734 de 2002. 4.2. Cuestiones previas Dado que algunos intervinientes[18] consideran que existe cosa juzgada constitucional, este asunto se resolverá como primera cuestión previa. En vista de la circunstancia sobreviniente a la admisión de la demanda, consistente en que el 28 de enero de 2019 se promulgó, por medio de su publicación en el Diario Oficial 50.850, la Ley 1952[19], es necesario considerar, como segunda cuestión previa, dos asuntos adicionales: la vigencia de la norma demandada y la viabilidad de hacer una integración de la unidad normativa. 4.2.1. Inexistencia de cosa juzgada material respecto de la competencia legal para suspender provisionalmente a servidores públicos de elección popular 4.2.1.1. Como se dio cuenta al transcribir la norma demandada[20], en las Sentencias C-450 de 2003 y C-908 de 2013 este tribunal se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 157 de la Ley 734 de 2002. 4.2.1.1.1. En la Sentencia C-450 de 2003[21] se resuelven dos demandas acumuladas (Expedientes D-4234 y D-4238) contra dicho artículo. Luego de analizar las demandas, este tribunal juzgó, como se precisa en una aclaración preliminar[22], la compatibilidad entre la norma legal en comento y las normas constitucionales previstas en los artículos 15, 29 y 53 de la Carta, a partir de las cuales plantea tres problemas jurídicos, a saber: “(i) ¿La suspensión de un servidor público, ordenada provisionalmente dentro del desarrollo de un proceso disciplinario y de acuerdo a los parámetros del artículo 157 acusado, viola el derecho al debido proceso (art.29 CP) particularmente la presunción de inocencia del suspendido? (ii) ¿Ordenar la suspensión provisional de un servidor público dentro de un proceso disciplinario, viola el derecho al buen nombre de éste (art. 15 CP)? (iii) ¿El efecto consistente en que el suspendido deje de percibir remuneración durante el tiempo que dure la suspensión provisional constituye una violación al principio fundamental de la remuneración mínima vital y móvil (art. 53)? “ Así planteado el caso, este tribunal decidió declarar exequible el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, “en el entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera o única instancia fue sancionatorio”. 4.2.1.1.2. En la Sentencia C-908 de 2013[23] la demanda analizada no se dirige contra todo el artículo, sino contra una norma específica, la contenida en la expresión: “será responsabilidad personal del funcionario competente”. El juicio de este tribunal se centró en la compatibilidad entre la norma legal contenida en esta expresión y las normas constitucionales previstas en los artículos 13 y 90 de la Carta, como puede constatarse en el problema jurídico a resolver, planteado en los siguientes términos: “Determinar si se vulnera la obligación constitucional (art. 90 C.N) según la cual por los daños antijurídicos derivados de acciones u omisiones de los servidores públicos, debe responder patrimonialmente el Estado y no los mismos funcionarios de manera directa, en tanto la norma acusada (art. 157 CDU) dispone que el auto que decreta la suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario será responsabilidad personal del funcionario competente, en consideración además, de que el ejercicio de dicha competencia puede generar responsabilidad patrimonial. Y si, dado lo anterior, se vulnera el artículo 13 de la Constitución, pues los demás servidores públicos que ocasionan daños que derivan en indemnización, solo responden a nivel patrimonial personal mediante la acción de repetición, es decir después de que el Estado ya ha sido condenado.” Luego de considerar que la interpretación razonable del enunciado normativo en comento es la de que la responsabilidad personal alude a la responsabilidad disciplinaria del funcionario, este tribunal decidió declarar la exequibilidad de esta norma. 4.2.1.2. Dado que existen otras sentencias: la C-108 de 1995, la C-406 de 1995 y la C-280 de 1996, en las cuales este tribunal juzgó la constitucionalidad de normas semejantes a la que ahora es objeto de examen, alguna de las cuales es considerada por un interviniente[24] para argumentar la existencia de cosa juzgada constitucional material, es necesario ocuparse del análisis de las mismas, como se hace enseguida. 4.2.1.2.1. En la Sentencia C-108 de 1995[25], en lo que podría ser relevante para este caso, se declara la exequibilidad de la norma prevista en el artículo 46 del Decreto Ley 407 de 1994[26], “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, al constatar su compatibilidad con las normas constitucionales contenidas en los artículos 5, 15, 29 y 42 de la Carta. La ratio de esta decisión, según la síntesis que hace la sentencia, es la siguiente: “La suspensión provisional, justamente motivada […] es una medida de prudencia disciplinaria, que tiende a proteger el interés general que recae sobre la seguridad de los establecimientos penitenciarios, que deben tener certeza sobre la calidad moral y profesional de sus empleados. Sería altamente inconveniente que existiendo motivos fundados sobre la conducta de un empleado, se le permitiera continuar en el ejercicio de un cargo de tanta responsabilidad y no se tomaran medidas preventivas de elemental razonabilidad como la suspensión provisional. El legislador extraordinario, pues, no hizo cosa distinta de prever una prudencia cautelar del interés general, prevalente e incondicional.” 4.2.1.2.2. En la Sentencia C-406 de 1995[27], en lo que importa para este caso, se declara exequible el artículo 92 del Decreto Ley 398 de 1994[28], "Por el cual se dicta el régimen disciplinario para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC", al verificar su compatibilidad con las normas constitucionales enunciadas en los artículos 15, 29 y 42 de la Carta. Luego de destacar el carácter preventivo de la suspensión provisional y su condición de acto motivado y sometido a un término estricto, la sentencia afirma que: “La suspensión provisional, limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de personal, una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que conscientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas que se advierten, en las mismas disposiciones que la establecen y en unos hechos que constituyen en conjunto una posible falta o infracción disciplinaria al régimen correspondiente de aquella naturaleza; bien puede decretarse con dicho carácter y sin recurso alguno, siempre que sea plenamente debatible y discutible durante la investigación, para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, como ocurre con las disposiciones acusadas. De otra parte, esta clase de suspensión, que es apenas provisional y no es una sanción, constituye una etapa necesaria y conveniente en esta clase especial de actuaciones de carácter correccional y disciplinario, que por su carácter reglado bien puede ser decretada como medida preventiva en el desarrollo de las actuaciones que proceden, según las normas bajo examen.” 4.2.1.2.3. Para culminar con esta cuestión previa, resta ocuparse de la Sentencia C-280 de 1996[29], en la cual este tribunal, en lo que interesa para este caso, declaró exequible el artículo 115 de la Ley 200 de 1995[30], “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”[31], al establecer su compatibilidad con las normas constitucionales previstas en los artículos 21, 25 y 29 de la Carta. La ratio de esta decisión es la de que: “[…] la regulación prevista garantiza la buena marcha y la continuidad de la función pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin de que sea reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de percibir.” 4.2.1.3. El análisis de las antedichas sentencias, a partir de las normas demandadas, de los parámetros de juzgamiento, de los problemas jurídicos y de la propia decisión, revela que en ninguna de ellas: 1) se juzgó la competencia de la autoridad disciplinaria para suspender provisionalmente a servidores públicos, sean estos o no de elección popular; 2) se empleó como parámetro de juzgamiento el artículo 23 de la CADH; 3) se planteó un problema jurídico relativo a dichos objeto y parámetro; y 4) se decidió sobre la compatibilidad de la susodicha competencia legal y la norma superior que hace parte del bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, debe concluirse que no existe cosa juzgada constitucional. 4.2.2. Vigencia del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 e integración de la unidad normativa con el artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 4.2.2.1. En el trámite del presente proceso, con posterioridad a la admisión de la demanda y a la recepción de las intervenciones ciudadanas y al concepto del Procurador General de la Nación, ocurrió una importante circunstancia sobreviniente, como fue la promulgación de la Ley 1952 de 2019. El artículo 165 de esta ley precisa su vigencia y la derogatoria de la Ley 734 de 2002, en los siguientes términos: “Artículo 165. Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación y deroga las siguientes disposiciones: Ley 734 de 2002 y los artículos 3, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la Ley 1474 de 2011 y los numerales 21, 22, 23 y 24 del artículo 70 del Decreto-ley 262 de 2000. Los regímenes especiales en materia disciplinaria conservarán su vigencia. Los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación.” Así, pues, la Ley 1952 de 2019 prevé dos términos de vigencia respecto de la Ley 734 de 2002: uno general y uno especial. El término general es de cuatro meses y el especial es de 18 meses. En cuanto atañe a la suspensión provisional, como medida del procedimiento disciplinario, el término aplicable es el segundo, pues esta institución está regulada en el artículo 217[32] de la nueva ley. Por lo tanto, no hay ninguna duda de que la norma demandada: el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 se encuentra vigente y produciendo efectos jurídicos a la fecha de la presente sentencia. 4.2.2.2. Lo anterior es suficiente para descartar la posibilidad de una sentencia inhibitoria, por sustracción de materia. No obstante, existen dos circunstancias que hacen necesario considerar la posibilidad de integrar la unidad normativa entre la norma demandada y la nueva norma legal. La primera, de tipo temporal, es la de que, si bien la norma demandada todavía está vigente, en una fecha cierta: el 29 de julio de 2020 dejará de estarlo. La segunda, de tipo sustancial, es la de que la nueva norma está contenida en un enunciado que reproduce, casi que de manera íntegra, el enunciado que contenía la antigua[33]. Dentro de las hipótesis de procedencia de la conformación de la unidad normativa, que es excepcional en los procesos de control de constitucionalidad que surgen a partir de la presentación de una demanda, según la reiterada y pacífica doctrina de este tribunal[34], se encuentra la de que “la disposición normativa objeto de control constitucional está reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas”[35]. Así, al constatar que una norma estaba reproducida en un enunciado legal normativo diferente al que había sido objeto de la demanda, en la Sentencia C-1017 de 2012[36], este tribunal procedió a integrar la unidad normativa[37]. En el caso sub judice, merced a una circunstancia sobreviniente, se configura la antedicha hipótesis. En efecto, el enunciado del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, en lo relevante para este proceso, que es la competencia del operador disciplinario para suspender provisionalmente a los servidores públicos de elección popular, aparece reproducido en el artículo 217 de la Ley 1952 de 2019. La norma contenida en este artículo no podía haber sido demandada por el actor, dado que para la fecha en que se presentó la demanda no existía, así que en lo actuado hasta ahora no hay ninguna omisión o falta de advertencia. Por tanto, corresponde integrar la unidad normativa en este caso y, en consecuencia, examinar la constitucionalidad de la norma contenida en el enunciado del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 y en el enunciado del artículo 217 de la Ley 1952 de 2019. 4.3. Problema jurídico por resolver y metodología de la decisión A partir de los antecedentes expuestos y sobre la base de la integración de la unidad normativa realizada, corresponde a este tribunal establecer si la norma contenida en los artículos 157 de la Ley 734 de 2002 y 217 de la Ley 1952 de 2019, en tanto faculta al operador que adelanta el proceso disciplinario para suspender provisionalmente al servidor público, incluso si es de elección popular, es compatible con la norma superior prevista en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[38]. Para estudiar este problema (i) se fijará el sentido y alcance de la norma que es objeto de juzgamiento; (ii) se recordará la doctrina de este tribunal sobre la institución de la suspensión provisional en el contexto del proceso disciplinario; (iii) se sintetizará la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha hecho del artículo 23 de la CADH; (iv) se reiterará la regla establecida por este tribunal respecto del valor jurídico de las interpretaciones que hace la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la CADH; y (v) se presentará y reiterará la doctrina de este tribunal sobre la interpretación del artículo 23 de la CADH. A partir de estos elementos de juicio, se procederá a (vi) resolver el problema planteado. 4.4. Sentido y alcance de la norma acusada. Presupuestos, requisitos y alcances de la facultad de suspensión provisional en las Leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019 4.4.1. El Código Disciplinario Único (en adelante CDU), como se advierte en la Sentencia C-450 de 2003[39], que en esto sigue lo dicho en la Sentencia C-712 de 2001, “comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos”. La potestad disciplinaria, para usar la terminología del CDU, guarda una estrecha relación con los fines esenciales del Estado. Como lo puso de presente este tribunal en la Sentencia C-252 de 2003[40], la imputación disciplinaria se funda en: “La necesidad de realizar los fines estatales le impone un sentido al ejercicio de la función pública por las autoridades. Éstas deben cumplir la Constitución y la ley, ponerse al servicio de los intereses generales, desarrollar los principios de la función administrativa y desempeñar para ello los deberes que les incumben. Una actitud contraria de las autoridades lesiona tales deberes funcionales. Como estos deberes surgen del vínculo que conecta al servidor con el Estado y como su respeto constituye un medio para el ejercicio de los fines estatales orientados a la realización integral de la persona humana, es entendible que su infracción constituya el fundamento de la imputación inherente al derecho disciplinario. De allí que la antijuridicidad de la falta disciplinaria remita a la infracción sustancial del deber funcional a cargo del servidor público o del particular que cumple funciones públicas.” En este contexto, resulta apenas obvio que la titularidad de la potestad disciplinaria corresponda al Estado[41], que la ejerce por medio de dos tipos de operadores disciplinarios: 1) los ordinarios, que son las oficinas de control disciplinario interno y los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado[42] y, si se trata de servidores judiciales, “la jurisdicción disciplinaria”[43], y 2) los que tienen un poder disciplinario preferente[44], que son la Procuraduría General de la Nación y las Personerías Distritales y Municipales[45]. Para determinar las personas a las cuales es aplicable, el CDU emplea dos categorías: la de destinatarios[46] y la de sujetos disciplinables[47]. La primera categoría identifica y brinda unos criterios para identificar a dichas personas, como ocurre con el caso de los particulares. La segunda define y precisa los antedichos criterios[48]. Así, pues, son destinatarios del CDU: 1) los servidores públicos, incluso si ya se han retirado del servicio; 2) los particulares a) que cumplan labores de interventoría o supervisión en contratos estatales, b) que ejerzan funciones públicas (sea de manera permanente o transitoria) o c) que administren recursos públicos u oficiales[49]; 3) los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria[50]. Ahora bien, la suspensión provisional no se refiere a todos los antedichos destinatarios, sino que tiene una cualificación especial. En efecto, recae sobre aquellos sujetos disciplinables, para emplear la terminología del CDU, que sean servidores públicos y que, además, no se hubieren retirado del servicio. La suspensión provisional implica la no permanencia del servidor público en su cargo, función o servicio, durante un lapso de tres meses[51]. Por lo tanto, el primer presupuesto, insoslayable para la suspensión provisional, es el de que el servidor público se encuentre en ejercicio de un cargo, una función o un servicio. 4.4.2. La suspensión provisional es una medida que hace parte del procedimiento disciplinario ordinario[52], que puede ejercerse tanto en el curso de la investigación como del juzgamiento, con la posibilidad de prorrogarse antes y después de haberse proferido el fallo de primera o única instancia. Su ejercicio, que está sometido a unos presupuestos o condiciones objetivas, se hace por medio de una decisión motivada, que está sometida a controles dentro del proceso disciplinario y a controles judiciales externos a él, conforme pasa a verse. Además del presupuesto empírico ya advertido: 1) el servidor público debe estar en ejercicio de un cargo, una función o un servicio, la norma demandada prevé otros presupuestos o condiciones objetivas, a saber: 2) el de que se haya iniciado una investigación disciplinaria o se adelante el juzgamiento; 3) el de que dicha investigación o juzgamiento se tramiten por la supuesta comisión de faltas disciplinarias gravísimas o graves; y 4) el de que existan “serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio posibilita”: a) que el procesado interfiera en el trámite de la investigación, b) que el procesado continúe cometiendo la falta por la cual se lo procesa o c) que el procesado reitere la comisión de dicha falta. Las tres hipótesis del cuarto presupuesto o condición objetiva, que parece ser la más exigente en términos de la motivación de la decisión del operador disciplinario, llevaron a este tribunal, en la Sentencia C-450 de 2003[53], a ocuparse de analizar tanto los fines de cada una de ellas de la justificación misma de la suspensión provisional. Sobre los fines de las hipótesis en comento, se dijo: “En cuanto a las tres causales de suspensión provisional de un servidor dentro de un proceso disciplinario, es posible deducir que el fin que persigue el legislador con la causal primera, es asegurarse que el proceso se adelante en correcta forma evitando que quien es investigado o juzgado pueda llegar a interferir en él valiéndose de su cargo, función o servicio, entorpeciendo así el proceso disciplinario. Las causales segunda y tercera, por su parte, están referidas, ambas, a la preocupación de que continúe o se repita la falta que originó el proceso. Estas causales salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados que hubieren sido posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado.” Sobre la justificación de la suspensión provisional, a partir de tales fines, se apuntó: “Es importante, también, subrayar que la medida provisional es justificada por el propio legislador a la luz de unos fines específicos. El fin de evitar que se interfiera la investigación consulta la protección de todos los principios e intereses constitucionales desarrollados por el derecho disciplinario. El fin de evitar que la falta continúe o se reitere también apunta en esta dirección, sin que pueda interpretarse como la introducción de ideas asociadas al peligrosismo. De lo que se trata es de precaver que una conducta objetiva de la cual existen serios y evidentes elementos de juicio, se prolongue en el tiempo una vez realizada. Dicha prolongación puede tener dos modalidades: la simple continuación o la reiteración de la conducta ya realizada. No se está, entonces, ante un juicio anticipado acerca de la personalidad del servidor público investigado o juzgado disciplinariamente sino ante una facultad derivada de la valorización de elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente se le imputa.” 4.4.3. La suspensión provisional no implica de ningún modo una decisión sobre la responsabilidad del procesado, ni puede considerarse en sí misma como una sanción[54], aunque esto no impida que, si se llegare a imponer posteriormente una sanción que consista en la suspensión, el tiempo de la suspensión provisional se tenga en cuenta para la suspensión sanción. La norma demandada, además de los antedichos presupuestos o condiciones objetivas, prevé una serie de garantías para el procesado y de controles para la medida de suspenderlo. Entre las primeras se encuentran: 1) la motivación de la medida, que debe fundarse en los antedichos presupuestos objetivos, en especial en el de que existan serios elementos de juicio; 2) la limitación temporal de la medida que, salvo los casos de prórroga, no puede superar los tres meses; 3) la revocabilidad de la medida, que procede de manera inmediata, cuando los susodichos elementos de juicio (relativos a riesgos objetivos) desaparezcan; y 4) la responsabilidad personal del funcionario que adopta la medida, entendida esta, conforme a la Sentencia C-908 de 2013, como responsabilidad disciplinaria. Entre las segundas, más allá de las variantes que pueden surgir de la circunstancia de que el proceso se tramite en única instancia o en dos instancias, se encuentran dos tipos de controles: los propios del proceso disciplinario[55] y los controles externos[56]. Si bien el ejercicio de estos controles no afecta, al menos en principio, el inmediato cumplimiento del acto, se debe destacar que la suspensión puede ser revisada por autoridades disciplinarias y judiciales, distintas a las que toman la medida y con la independencia que les brinda, a los primeros, la circunstancia de ser sus superiores funcionales y, a los segundos, el hecho de pertenecer a otro órgano del Estado, como es el judicial. 4.4.4. Por su relevancia para la decisión de este caso, conviene examinar más en detalle el ejercicio concreto del control judicial de la medida de suspensión provisional, adoptada en el contexto de procesos disciplinarios[57]. Para este propósito resultan útiles, a partir de la propia experiencia de este tribunal, entre otras, las Sentencias T-936 de 2001, T-241 de 2004, T-1307 de 2005, T-105 de 2007 y T-1012 de 2010. 4.4.4.1. En la Sentencia T-936 de 2001[58], dictada bajo la vigencia de la Ley 200 de 1995, se consideró que la acción de tutela procedía, dado que la medida de suspensión provisional “puede ocasionar un perjuicio irremediable, y no existe en el ordenamiento otro medio igualmente idóneo en las circunstancias del caso para obtener la protección de los derechos que se invocan”[59]. La decisión de confirmar la decisión revisada, que había negado el amparo[60], se funda en las siguientes razones: “La Corte concluye que el Procurador General de la Nación puede, sin que ello viole el debido proceso, delegar de manera general y expresa su competencia disciplinaria, sin que sea necesario una delegación especial de la facultad de imponer las medidas cautelares ordinarias propias del proceso disciplinario, como la de suspensión provisional, ni tampoco una delegación específica para cada caso. Igualmente, reitera que en el campo disciplinario no viola el debido proceso ni el derecho de defensa imponen la medida cautelar de suspensión provisional sin que el afectado haya sido efectivamente oído previamente.” 4.4.4.2. En la Sentencia T-241 de 2004[61], ya en vigencia de la Ley 734 de 2002, también se consideró procedente la acción de tutela y, al decidir el asunto de fondo, se negó el amparo. En este caso no se hace ningún análisis especial...