Sentencia C-085 de 2022

C-085-22 Sentencia C-085/22 ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN NORMAS SOBRE SANEAMIENTO DE PREDIOS OCUPADOS POR ASENTAMIENTOS HUMANOS ILEGALES-No es exigible al no incluir orden de gasto SUBROGACION-Alcance (…) otra lectura procede cuando la norma subrogada es demandada porque presuntamente incurrió en un vicio de forma. En este supuesto, aun cuando la norma subrogatoria tenga la misma jerarquía de la norma subrogada y, además, se expresen ambas en los mismos términos, no podría la Corte pronunciarse a través de una sentencia de mérito. Esto porque los defectos formales que se alegan por parte de los ciudadanos, en relación con el proceso de emisión de la norma subrogada, son propios del trámite que esta siguió en el Congreso de la República. Si el demandante no invoca los mismos defectos formales, respecto de la norma subrogatoria, la Corte no podrá pronunciarse de fondo sobre esta última. LEY ORGANICA-Naturaleza jerárquica superior/LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de control de normas ordinarias LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Característica especial SOSTENIBILIDAD FISCAL-Criterio orientador de la actuación de las autoridades públicas CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE LEGISLATIVO-Mandatos ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS-Etapas (…) siempre que se demande un enunciado normativo por el desconocimiento del procedimiento establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 -argumentándose que dicho enunciado incluye una orden de gastos-, es preciso identificar, en una primera etapa, si los términos de la ley, al abordar el presunto gasto, son imperativos o facultativos y además si son generales o concretos. Dicho de otro modo, corresponde verificar si la ley simplemente autoriza al Gobierno Nacional (o a los gobiernos locales) para que la inclusión del gasto dentro del presupuesto se haga cuando sea necesario, pertinente o conveniente y a través de una reglamentación más concreta según lo demande la ejecución de un determinado proyecto. En este evento, no existiría vicio en el procedimiento legislativo si no se siguieron las previsiones del artículo 7 de la Ley orgánica. Empero, si la norma demandada, en efecto, ordena gastos, en una segunda etapa, deberá revisarse si la iniciativa legislativa estuvo en cabeza del Gobierno Nacional o de miembros del Congreso de la República. Si estuvo en cabeza de estos últimos, corresponderá evaluar (i) si en la exposición de motivos o en los informes de ponencia se estudió el impacto fiscal de la medida, (ii) si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto en relación con el análisis hecho en el punto anterior por los congresistas, y (iii) si, presentándose el concepto, el Congreso lo revisó y debatió. Ahora, en caso de que la iniciativa hubiere sido de origen gubernamental, lo que sigue es indagar si el Gobierno presentó ante el Congreso la fuente que posibilitará la financiación del gasto adicional o de la reducción de ingresos que propone. ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Reglas sobre exigibilidad Expediente: D-14216 Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Patricia Bustos Brasby, en contra de los artículos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, “Por la cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones” Magistrado Ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D.C., nueve (9) de marzo dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso adelantado, en los términos de los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución y el Decreto 2067 de 1991,[1] con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana Patricia Bustos Brasby, en contra de los artículos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020. I. ANTECEDENTES A. Norma demandada 1. A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas. “Ley 2044 de 2020 (Julio 30[2]) Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1. OBJETO. La presente ley tiene por objeto sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares, cuya ocupación o posesión, sea mayor de diez (10 años) y cumplan con los requisitos establecidos en la presente ley, de igual modo la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garantías ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho. […] ARTÍCULO 8. OBTENCIÓN DE LA PROPIEDAD POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS SOCIAL. En los asentamientos humanos ilegales consolidados que se encuentren ubicados en predios de propiedad legítima a favor de particulares, cuya posesión sea igual o mayor de diez (10) años, sin que el propietario legítimo y a falta de este, sus herederos o terceros interesados hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales o habiéndolas hecho hasta la fecha no hayan podido adquirirlos, el ente territorial podrá obtener su propiedad a través de expropiación por vía administrativa, por motivos de utilidad pública e interés social como lo establece el artículo 58 de la Ley 388 de 1997. […] ARTÍCULO 16. En complemento de los programas de legalización o titulación en asentamientos humanos ilegales precarios, se podrá: 1. Realizar de manera simultánea la implementación de programas de servicios públicos domiciliarios en caso de que no se cuente con ellos, tales como: instalación de la infraestructura de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y gas natural; 2. Realizar de manera simultánea un plan de articulación con la red de equipamientos de educación, salud, bienestar, recreación, seguridad y transporte y la consolidación del Sistema de Espacio Público para dicho asentamiento. De ser necesario, al presentarse un déficit de alguno de los anteriores, el municipio debe elaborar un plan para la construcción de nuevos equipamientos que permitan un adecuado acceso al asentamiento. PARÁGRAFO 1o. El Gobierno nacional por medio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en un término no superior a seis (6) meses posteriores a la promulgación de la presente ley reglamentará el procedimiento que aplicarán las entidades territoriales en el marco de la titulación de asentamientos humanos. PARÁGRAFO 2o. Los procesos de legalización y titulación urbanística deberán desarrollarse conforme a lo establecido en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial. ARTÍCULO 17. Es obligación de los municipios y distritos iniciar los procesos de legalización y regularización urbanística de los asentamientos humanos, que permitan reconocerlos como barrios legalmente constituidos. PARÁGRAFO 1. El Gobierno nacional por medio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en un término no superior a 6 meses, reglamentará el procedimiento que aplicarán las entidades territoriales en el marco de la legalización y regularización urbanística. PARÁGRAFO 2. Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 16 de la presente ley, las entidades territoriales podrán implementar programas de mejoramiento integral de barrios y de vivienda, simultáneamente con los programas de titulación y legalización urbanística. PARÁGRAFO 3. Los programas de titulación de predios y legalización de barrios podrán realizarse simultáneamente, o precedidos uno del otro, sin importar su orden, siempre y cuando sean acorde con el Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan Básico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complementen. […] ARTÍCULO 19. EXPROPIACIÓN. El procedimiento para la expropiación por vía administrativa será el establecido en el artículo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997. PARÁGRAFO 1. El valor de la indemnización del predio donde se encuentre ubicado el asentamiento, será equivalente al 10% del valor comercial del predio, que solo serán pagados al propietario legítimo y a falta de éste a sus herederos, que se hayan hecho parte en el procedimiento dispuesto por el artículo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997. […] ARTÍCULO 26. RESPONSABILIDAD DEL TRADENTE EN LA TITULACIÓN DE INMUEBLES AFECTOS AL USO PÚBLICO EN PROCESOS DE ADQUISICIÓN O EXPROPIACIÓN POR MOTIVOS.DE UTILIDAD PÚBLICA. En el trámite de adquisición o expropiación por motivos de utilidad pública de que trata el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, o las normas que la sustituyan, modifiquen o complementen, el Registrador de Instrumentos Públicos o la entidad que haga sus veces, registrará el título de adquisición de inmuebles a favor de las respectivas entidades oficiales o entes territoriales, aun cuando figuren inscritas limitaciones al dominio, gravámenes o falsa tradición. En tales casos se informará a los titulares de los derechos reales inscritos. En estos casos el tradente estará obligado al levantamiento de la limitación. o garantía en un término que no podrá exceder de un año, contado a partir del otorgamiento de la escritura pública. Para tal fin, la entidad oficial o ente territorial podrá retener hasta el 70% del precio. Sin embargo, en caso de que el titular o beneficiario de la garantía demuestre que el valor de su derecho es superior a este 70%, la entidad podrá retener hasta la totalidad del citado precio. Si transcurrido el plazo anterior no se ha obtenido el levantamiento de las limitaciones o garantías, los terceros que deseen hacer valer sus derechos tendrán acción directa contra el tradente. La entidad oficial consignará el valor del precio en una cuenta bancaria que abrirá en una entidad financiera. En consecuencia, el valor de la garantía o limitación se asimilará a la suma consignada en la cuenta, y el bien adquirido o expropiado quedará libre de afectación. PARÁGRAFO. La Superintendencia Financiera regulará las condiciones de las cuentas bancarias de que trata el artículo anterior. […] ARTÍCULO 30. MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. El literal b) y c) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, quedará así: b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en asentamientos humanos ilegales consolidados y asentamientos humanos precarios, en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo. c) Legalización de predios y/o asentamientos ilegales con mejoras o construcciones con destino habitacional. ARTÍCULO 31. PLAN NACIONAL DE REGULARIZACIÓN Y MEJORAMIENTO DE ASENTAMIENTOS ILEGALES. El Gobierno Nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, deberá someter a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), un documento en el cual se establezca un Plan Nacional de Regularización y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales. El documento contendrá el plan de ejecución de metas, presupuesto y el mecanismo de seguimiento, y determinará anualmente, la destinación, los mecanismos de transferencia y ejecución, el monto de los recursos y las entidades competentes. Los objetivos del Plan Nacional de Regularización y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales serán los siguientes, entre otros: 1. Diseñar una guía para desarrollar los procesos de legalización, titularización y mejoramiento de asentamientos ilegales. 2. Prevenir la proliferación de nuevos asentamientos ilegales. 3. Establecer mecanismos de acceso a servicios públicos a los asentamientos ilegales. 4. Formular estrategias de creación de empleo en los asentamientos ilegales. 5. Establecer estrategias de acceso al crédito para mejoramiento de vivienda de asentamientos ilegales legalizados. PARÁGRAFO. Mientras el Gobierno nacional cumple la obligación que aquí se consagra, todas las demás disposiciones de la presente ley rigen desde el momento de su promulgación. ARTÍCULO 32. RETROSPECTIVIDAD DE LA PRESENTE LEY. La presente ley solo aplicará para aquellos asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares cuando puedan demostrar la posesión por un tiempo mayor a diez (10 años) a la entrada en vigencia de la presente ley, y no aplicará para nuevos asentamientos humanos ilegales consolidados, ni asentamientos humanos ilegales precarios. […]” B. Contenido de la demanda 2. Mediante escrito radicado el 24 de marzo de 2021, se demandó la inconstitucionalidad de los artículos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, sobre saneamiento de la propiedad en predios con asentamientos humanos ilegales (invasiones), para lo cual la demandante argumentó que, desde su perspectiva, tales normas, al ordenar gastos, violan el artículo 151 de la Constitución Política, por no ajustarse a la Ley Orgánica 819 de 2003, que exige incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, “los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, para hacerlo compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, como quiera que dichas normas imponen la obligación de expropiar los predios donde se encuentran los asentamientos humanos ilegales, con un costo fiscal del 10% del avalúo comercial del inmueble.”[3] 3. Para sustentar este único cargo, señaló que (i) el artículo 151 de la Constitución establece que “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán … las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo”; y, que “[p]or su expreso mandato, el ejercicio de la actividad legislativa, está sujeta a las leyes orgánicas. Así, cuando el Congreso aprueba una ley, apartándose de las exigencias de las leyes orgánicas viola la propia Constitución. Cuando ello sucede debe ser declarada dicha ley, contraria al Estatuto Supremo, tal como sucede en el presente caso”.[4] (ii) El artículo 7 de la Ley orgánica 819 de 2003, exige examinar el impacto fiscal de las normas, identificar los costos fiscales y la fuente de financiación de esos costos. En efecto, señaló que “[a] efectos de mantener la estabilidad macroeconómica, todo proyecto de ley debe ajustarse a la Ley 819 de 2003, que obliga a examinar el impacto fiscal de las normas; para lo cual, exige incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.” Es precisamente esa exigencia, señala la demanda, la que se utiliza en el presente caso “como parámetro de constitucionalidad, en tanto condiciona la validez de las leyes ordinarias atinentes a materias allí reguladas, como sucede con los artículos acusados de la Ley 2044 de 2020.” 4. Resaltó que ese deber se omitió en el trámite legislativo que culminó con la Ley 2044 de 2020. Ello, por cuanto, a su juicio (i) el artículo 17 de la referida ley, “establece que es obligación de los municipios y distritos iniciar los procesos de legalización y regularización urbanística de los asentamientos humanos, que permitan reconocerlos como barrios legalmente constituidos. Así, que no es un simple deber, sino un mandato obligatorio de los municipios iniciar dichos procesos de legalización, mediante la expropiación”;[5] (ii) el parágrafo 1 del artículo 19 de la Ley 2044 de 2020, señala que el monto de la indemnización que deberán erogar los municipios y distritos, producto de la expropiación de los inmuebles donde se encuentre ubicado el asentamiento, será equivalente al 10% del valor comercial del predio.[6] Empero, dice la demanda, los antecedentes legislativos de los artículos 1, 8, 16, 17, 19, 20, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, no identificaron los costos fiscales ni la fuente de ingreso para financiar esos costos. 5. La demanda señala que “[e]l proyecto de ley No. 199 de 2018, Cámara, por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones, así como la exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 833 de 12 de octubre de 2018”.[7] Empero, dice, “[…] por ninguna parte de la Exposición de Motivos se da cuenta de los costos o impacto fiscal del Proyecto de Ley, mucho menos se identifican las fuentes de financiación de dichos costos. Con lo cual el Proyecto se pone al margen de la exigencia del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, parámetro de constitucionalidad en este caso, por mandato del artículo 151 Superior.”[8] 6. Así mismo, la demanda señala que “el otro Proyecto de Ley No. 305 de 2018, Cámara, por medio de la cual se establecen los criterios para contribuir a la depuración contable, el mejoramiento de los ingresos de las entidades territoriales y a la dinamización del mercado inmobiliario, mediante el saneamiento predial y la cesión a título oneroso y gratuito de bienes inmuebles fiscales urbanos, de autoría de la Representante a la Cámara, Laura Fortich Sánchez, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1150 de 20 de diciembre de 2018”.[9] Sin embargo, dice, “la Exposición de Motivos de este Proyecto tampoco contiene la identificación de los costos e impacto fiscal, ni las fuentes de financiación o partidas presupuestales compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.[10] 7. Así mismo, señaló que de acuerdo con “el Informe de Ponencia para Primer Debate en la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley No. 199 de 2018 acumulado con el Proyecto de Ley No. 305 de 2018, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso 134 del 20 de marzo de 2019”,[11] el representante a la Cámara David Ricardo Racero Mayorga presentó ponencia negativa y le propuso a la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes archivar el Proyecto de Ley. Por su parte, señaló que “[e]n el Informe de Ponencia para Segundo Debate en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta No. 890 de 13 de septiembre de 2019, presentada por los Representantes, Bayardo Gilberto Betancourt y Erasmo Elías Zuleta, no hace mención alguna para cumplir con las exigencias para hacerla compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, prevista por el artículo 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003.”[12] 8. Asimismo -continúa la demandante- “[e]n el Senado de la República los Informes de Ponencia tampoco identificaron los costos e impacto fiscal de la iniciativa legislativa”.[13] En efecto, dice que “[e]n el Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley No. 261 de 2019, Senado y No. 199 de 2018, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 197 de 11 de mayo de 2020, presentada por los Senadores ponentes Efraín Cepeda Sarabia (coordinador), Andrés Cristo Bustos, Ciro Ramírez Cortés, Luis Eduardo Diazgranados, Gustavo Bolívar Moreno y Edgar Enrique Palacio Mizrani, en ninguno de sus componentes identifica o determina el monto de los costos de la iniciativa mucho menos la fuente para financiar dichos costos.[14] Así mismo, “el Informe de Ponencia para Segundo Debate en el Senado de la República, publicado en la Gaceta del Congreso No. 315 de 10 de junio de 2020, que contó con los mismos ponentes, tampoco cumple con la exigencia del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, al no identificar los costos, ni los (sic) fuentes de financiación para hacerla consistente con el Marco Fiscal de Mediado Plazo.”[15] 9. Ahora, respecto de cada uno de los enunciados normativos demandados, la demanda señaló que aquellos no cumplen con las exigencias previstas en el artículo 7 de la Ley 819, por las siguientes razones: “El parágrafo 1º del artículo 19 de la Ley 2044 de 2020, está referido al valor de la indemnización por la expropiación de los predios donde están ubicados los asentamientos humanos ilegales, que asciende al 10% del avalúo comercial de los predios. El artículo 17, ibidem, impone la obligación a los municipios y distritos de iniciar los procesos de legalización y regularización urbanísticas. En esta medida es evidente el impacto fiscal de estas normas: la primera que fija el monto de los recursos que se comprometen; la segunda, en cuanto, obliga a los municipios y distritos realizar los procesos de legalización, lo que implica expropiar a particulares titulares del derecho de dominio. “El artículo 1º acusado, describe el objeto de la ley, donde incluye sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados, entre otros, que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares. Este sentido normativo, relativo a sanear asentamientos humanos existentes en propiedad legítima de particulares, está directamente vinculada con los artículos 17 y 19 de la Ley 2044 de 2020, en cuanto fija la finalidad de dichos pretextos. “Con mayor razón el artículo 8 impugnado, en cuanto, autoriza a los entes territoriales para obtener la propiedad de los predios donde se ubiquen los asentamientos humanos ilegales, a través de expropiación por vía administrativa, por motivos de utilidad pública e interés social como lo establece el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, sin que el propietario legítimo y a falta de este, sus herederos o terceros interesados hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales; o, incluso, habiéndolas hecho hasta la fecha no hayan podido adquirirlos. (…) Con todo, esta norma, está unida de manera estrecha a los artículos 17 y 19 acusados, en las medida (sic) en que autoriza obtener la propiedad donde se encuentran ubicados los asentamientos humanos ilegales. “El artículo 16 de la Ley 2044 de 2020, establece pautas sobre sobre la realización simultánea de programas de servicios públicos, obras de infraestructura y equipamentos (sic) urbanos. Por su parte, el artículo 26, acusado, impone obligaciones a los titulares de la propiedad expropiada de levantar las limitaciones que tengan los predios. Estas dos disposiciones sirven y permiten la rugularización (sic) y legalización de los predios donde se encuentran los asentamientos humanos ilegales. En esa medida al servir de medio para hacer efectivas las normas con impacto fiscal, guardan una unidad de materia, que implica que ellas debían cumplir los requerimientos fiscales que exige la norma orgánica prevista por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. “El artículo 30 de la Ley 2044 de 2020 modifica los motivos de utilidad pública previstos por los literales b) y c) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, para armonizarlas con el objeto y finalidad de la Ley 2044 de 2020, respecto de los asentamientos humanos ilegales que buscan legalizar con una indemnización equivalente al 10% del avalúo comercial, que es en realidad la real y verdadera esencia de la Ley 2044 de 2020. De suerte, que esta disposición guarda unidad con los artículos 17 y 19 de la Ley 2044 de 2020. “Ahora bien, el artículo 31 de la Ley 2044 de 2020 atribuye al Gobierno Nacional la función de someter a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) un plan de regularización y mejoramiento de asentamientos humanos ilegales. El documento contendrá el plan de ejecución de metas, presupuesto y el mecanismo de seguimiento, y determinará anualmente, la destinación, los mecanismos de transferencia y ejecución, el monto de los recursos y las entidades competentes. “No obstante, esta disposición riñe con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Es la ley que tiene impacto fiscal la que debe establecer la fuente de ingreso, la cual no aparece en el artículo 31 de la Ley 2044 de 2020. La sola mención de que el documento CONPES haga mención al presupuesto, no satisface la exigencia orgánica de la fuente de ingreso que cubrirá los costos de la indemnización por las expropiaciones que deben, obligatoriamente, realizar los entes territoriales. “La anterior falencia es producto de que en la Exposición de Motivos y en las Ponencias, no se incluyó los costos que implica el plan de saneamiento, mucho menos identificó las fuentes de financiación. Un Plan de Saneamiento con alto impacto fiscal –al pretender sanearse tres millones (3.000.000) de predios–, debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediado Plazo, como lo exige el inciso 1º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. “Por último, el artículo 32 de la Ley 2044 de 2020, prevé lo atinente a la retrospectividad de la Ley, que aplicará sólo para aquellos asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios, que existan, entre otros, en predios de propiedad legítima a favor de particulares cuando puedan demostrar la posesión por un tiempo mayor a diez (10 años) a la entrada en vigencia de la ley, y no aplicará para nuevos asentamientos humanos ilegales consolidados, ni asentamientos humanos ilegales precarios. “Como queda visto, los artículos 1º, 8º, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, tienen impacto fiscal. Por lo que dichas normas debieron cumplir con las exigencias previstas por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, para hacerlo compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.”[16] C. Trámite procesal 10. Mediante Auto del 20 de abril de 2021, la Corte admitió la demanda por el único cargo formulado: la presunta violación del artículo 151 de la Constitución por haberse pretermitido las exigencias previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.” 11. Así mismo, decretó la práctica de pruebas con el objeto de recabar elementos de juicio suficientes que le permitieran a la Sala Plena proferir una decisión de mérito sobre el problema planteado. Para tal efecto, solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el envío, haciendo uso de medios de comunicación virtuales, del expediente legislativo que correspondió a la Ley 2044 de 2020. A su turno, se les solicitó certificar si en el trámite de la referida ley se había cumplido con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. También se requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que informara si en el trámite legislativo había aportado el concepto de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y se le solicitó acompañar copia del Marco Fiscal de Mediano Plazo que se encontraba vigente al momento de la presentación, discusión, votación y aprobación del proyecto. a) Elementos probatorios recaudados Informe presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público 12. El 4 de mayo de 2021, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió a esta Corte un informe de sus actuaciones ante el Congreso de la República, con motivo del trámite del proyecto que luego de ser aprobado fue sancionado como la Ley 2044 de 2020. En primer lugar, señaló que el 18 de junio de 2020, envió al Senado de la República, el documento con los “[c]omentarios al informe de ponencia para cuarto debate al Proyecto de Ley Nº 261 de 2019 Senado, 199 de 2018 Cámara “por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”. El Ministerio sostuvo que en aquel documento se formularon “(…) consideraciones específicas sobre el Proyecto de Ley, dentro de las cuales presentó el análisis del impacto fiscal de algunos de sus artículos”.[17] A este informe adjuntó copia de los comentarios aludidos.[18] Así mismo, teniendo en consideración que el Proyecto de Ley se radicó el 10 de octubre de 2018 y, que el Congreso aprobó su texto conciliado el 20 de junio de 2020, ese Ministerio anexó los documentos del Marco Fiscal de Mediano Plazo correspondientes a los años 2018 y 2019, pues -según advirtió- “cada uno, dentro de su respectiva anualidad, estuvo vigente en el periodo transcurrido mientras se presentó, discutió, votó y aprobó el Proyecto de Ley en cuestión.”[19] 13. En lo que tiene que ver con los comentarios que fueron remitidos al Senado de la República el 18 de junio de 2020,[20] se encuentra lo siguiente: a) En primer término, el Ministerio se refirió al grupo de artículos que establecen el mecanismo para la transformación de bienes baldíos, en bienes fiscales y bienes de uso público (artículos 3, 7, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 29 y 31). Según estos artículos, dijo, corresponde a las entidades territoriales identificar los bienes, declarar que estos son baldíos a partir de un acto administrativo de carácter general, y registrar dicho acto en la Superintendencia de Notariado y Registro. El acto administrativo relacionado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7, tendrá que determinar el área y los linderos del bien.[21] A su turno, para adelantar el trámite antedicho, el artículo 29 resalta que serán competentes las oficinas de instrumentos públicos del círculo donde se encuentren ubicados los inmuebles. Teniendo en cuenta (i) que la Superintendencia de Notariado y Registro tiene como objetivo “la orientación, inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que prestan los Notarios y los Registradores de Instrumentos Públicos, [así como] la organización, administración, sostenimiento, vigilancia y control de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos”;[22] y (ii) que los recursos que cubren los gastos de funcionamiento e inversión de la Superintendencia de Notariado y Registro provienen, en parte, de lo que se le transfiera a esa entidad del Presupuesto General de la Nación,[23] el Ministerio alertó sobre un posible impacto fiscal en la implementación de los artículos relacionados en el párrafo anterior. Sin embargo, a renglón seguido, explicó que aquellos “no generarían impacto fiscal siempre y cuando la ejecución de las obligaciones contempladas en [ellos] se realice en el marco de las apropiaciones presupuestales estipuladas en el Presupuesto General de la Nación, en lo que respecta a los recursos provenientes a la Nación.” b) Acto seguido se pronunció sobre el artículo 16, según el cual, de manera complementaria a los programas de legalización y titulación, será posible -en los asentamientos humanos ilegales- implementar servicios públicos y articular una red de equipamientos con el objeto de ofrecer educación, salud, bienestar, recreación, seguridad y transporte, todo lo cual tendría que ser regulado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Aquí, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo que, “(…) esto implicaría que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, así como las entidades del orden nacional y territorial en las que recaiga la responsabilidad de garantizar estos servicios, incurrirán en erogaciones adicionales asociadas al despliegue de infraestructura, así como el mantenimiento y puesta en marcha de los programas que se establecen en este articulado. Sin embargo, es pertinente aclarar que este costo de momento es incuantificable teniendo en cuenta que de momento no es posible precisar la cantidad de asentamientos humanos ilegales precarios en los cuales se desplegarán y se ejecutarán las disposiciones en mención.” (Subrayado fuera del texto). c) El Ministerio también se refirió a los artículos 17 y 18. En ellos, se estableció, primero, que los municipios y distritos del país debían iniciar procesos de legalización y regularización sobre asentamientos humanos ilegales; y, segundo, que esas mismas entidades territoriales debían procurar la mitigación de los riesgos que existan (derivados v. gr. de deslizamientos) en algunas zonas donde estén ubicados dichos asentamientos o, en su defecto, procurar la reubicación de las personas que allí habiten. Al respecto sostuvo que tales artículos involucran obligaciones pecuniarias a cargo de entes territoriales sin que antes se especifique “la fuente de financiación concreta para cubrir dichos gastos, conforme lo ordena el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 que, además prevé que las propuestas legislativas que aumenten el gasto de los distritos, municipios y departamentos deben fijar la fuente de financiación concreta.” Finalizó puntualizando que este tipo de proyectos de ley, debía ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Sin embargo, a continuación, no explicó de qué forma los artículos referidos no guardarían consonancia con dicho documento. Esta misma crítica la formuló respecto de los artículos 4 y 5 del proyecto.[24] d) De otra parte, haciendo alusión al artículo 31, que ordena al Gobierno Nacional la elaboración de un Plan de Regularización y Mejoramiento de asentamientos humanos ilegales para ser presentado ante el Consejo Nacional de Política Económica y Social (en adelante, CONPES), el Ministerio de Hacienda mencionó simplemente que solo el Departamento Nacional de Planeación (en adelante, DNP) podrá identificar el impacto de este tipo de artículos en las finanzas de la nación. e) Finalmente, advirtió que el propósito de sanear la propiedad inmueble, en la forma pretendida en el proyecto, no debería afectar las finanzas de los municipios y distritos. Por esto propuso que “en los procesos de cesión a título gratuito y en los de enajenación directa de bienes fiscales se precise como condición el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago por concepto de impuesto predial y otros tributos de naturaleza real que recaigan sobre el predio objeto de cesión o enajenación”. Informe presentado por la Comisión Tercera del Senado de la República 14. El 1 de junio de 2021, la Comisión Tercera del Senado envió a esta Corte una copia de: (i) la Gaceta No. 833 de 2018, en la cual se halla publicado el proyecto No. 199 de 2018 (Cámara);[25] y, (ii) la Gaceta No. 197 de 2020, en la que se publicó la ponencia para primer debate del proyecto de ley No. 261 de 2019 (Senado), 199 de 2019 (Cámara). De igual modo, informó que el proyecto de ley fue aprobado en esa comisión el 3 de junio de 2020. Para demostrar su aserto, se adjuntó copia del Acta No. 20 de esa fecha. Informe presentado por la Secretaría General de la Cámara de Representantes 15. El 15 de junio de 2021, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió una copia de las Gacetas donde consta la publicación de los proyectos, de las ponencias, y de los textos definitivos, en el marco del primer y segundo debate que se surtió en dicha Corporación. También adjuntó una certificación en la que se advierte lo siguiente: “Una vez revisados los textos de los proyectos de ley 199 de 2018 Cámara y 305 de 2018 Cámara, así como las ponencias de primer y segundo debate presentadas en la Cámara de Representantes, no se encontró una inclusión expresa en la exposición de motivos y/o en las respectivas ponencias de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generadas para el financiamiento de costo alguno. No se encontró dentro del expediente legislativo un concepto proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las ponencias radicadas por el HR David Ricardo Racero Mayorga contienen costos, cifras y estadísticas”. Informe presentado por la Secretaría General del Senado de la República 16. El 16 de junio de 2021, el Secretario General del Senado de la República remitió a esta Corte una copia de (i) la Gaceta No. 1227 de 2020, en la que obra el acta No. 55 del 17 de junio de 2020, fecha en la que se anunció el proyecto para segundo debate en esa Corporación; (ii) la Gaceta No. 1255 de 2020, en la que obra el acta No. 56 del 18 de junio de 2020, fecha en la que se discutió y aprobó el proyecto en segundo debate en esa Corporación; (iii) la Gaceta No. 1482 de 2020, en la que obra el acta No. 57 del 19 de junio de 2020, fecha en la que se anunció el informe de conciliación; y, (iv) la Gaceta No. 1483 de 2020, en la que obra el acta No. 58 del 20 de junio de 2020, fecha en la que se discutió y aprobó el informe de conciliación. 17. Una vez recaudado el material probatorio solicitado, mediante auto del 28 de junio de 2021, se ordenó que, a través de la Secretaría General de la Corporación, se diera cumplimiento al resolutivo tercero del auto del 20 de abril de 2021. En ese sentido, se ordenó proceder con (i) la comunicación sobre el inicio del proceso a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes; al Presidente de la República; a los ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Minas y Energía, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y de Vivienda, Ciudad y Territorio; y a los Directores del Departamento Nacional de Planeación y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; (ii) la fijación en lista del asunto; (iii) la invitación a diversos expertos y entidades para que rindieran su concepto técnico;[26] y (iv) el traslado a la Procuradora General de la Nación. D. Intervenciones 18. Concluido el término para presentar escritos ciudadanos, participaron en el presente proceso: (i) Jairo Andrés Castaño Peña, en nombre del Instituto de Estudios Constitucionales “Carlos Restrepo Piedrahita” de la Universidad Externado de Colombia, (ii) Tomás Restrepo Rodríguez, en su calidad de docente investigador del Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombia, (iii) la División Jurídica de la Cámara de Representantes, (iv) la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía; (v) la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; (vi) el ciudadano Alberto Pimienta Cotes; y (vii) el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en intervención conjunta). Finalmente, se recibió el concepto del Viceprocurador General de la Nación. 19. Para una mejor exposición de las intervenciones, estas serán agrupadas, según su contenido, así: las que cuestionan la aptitud de la demanda y subsidiariamente solicitan que se declare la exequibilidad de las normas atacadas; las que consideran que las normas demandadas son incompatibles con la Constitución Política; y las que consideran que las normas demandadas son compatibles con la Constitución. A renglón seguido se expondrá el concepto del Viceprocurador General de la Nación. Intervenciones que cuestionan la aptitud de la demanda y, subsidiariamente, solicitan que se declare la exequibilidad de las normas acusadas 20. En este sentido se pronunciaron la División Jurídica de la Cámara de Representantes[27] y, en intervención conjunta, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.[28] 21. La División Jurídica de la Cámara de Representantes resaltó, respecto de la aptitud, que la demandante no logró demostrar por qué las normas atacadas son contrarias a la Constitución Política, con lo cual no se acreditaron los requisitos de suficiencia y especificidad exigidos en la jurisprudencia constitucional para la admisión de este tipo de procesos. Señaló que, en la demanda, “no es suficiente con enunciar normas de la Carta Política, sino que deviene necesario realizar una confrontación entre estas y la norma [censurada], teniendo en cuenta el carácter teleológico de la Norma Superior, así como su impacto material en la sociedad”. 22. Esto lo argumentó luego de recordar y resaltar que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración, reconocido en el artículo 150 de la Constitución, para crear normas que regulen la expropiación por motivos de utilidad pública o que fijen el procedimiento para regularizar la propiedad. Por ello, siguiendo esta línea argumentativa, cuestionó lo siguiente: “[s]i el legislador tiene un amplio margen en materia legislativa se echa de menos [en la demanda] un análisis que pretende desvirtuar tal competencia o, por lo menos, que establezca que para este específico caso no puedo (sic) hacer uso de ella.” En consecuencia, solicitó a la Corte declararse inhibida para proferir una decisión de fondo. Con todo, haciendo uso de los mismos argumentos, en otros fragmentos del escrito solicitó declarar la exequibilidad de las normas censuradas. 23. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por su parte, hicieron un análisis respecto de la aptitud de cada artículo demandado. Así, sobre los artículos 1 (objetivos de la ley), 8 (expropiación por vía administrativa), 30 (motivos de utilidad pública en la expropiación) y 32 (retrospectividad de la ley), advirtieron que no se acreditaban los requisitos de claridad y especificidad, pues no se explicó en la demanda por qué esas normas desconocían la Constitución Política o el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, más allá de su relación con los artículos 17 (legalización y regularización de asentamientos humanos ilegales) y 19 (valor de la indemnización por expropiación). 24. Respecto de los artículos 16 (servicios públicos en asentamientos humanos ilegales), 17 (legalización y regularización de asentamientos humanos ilegales) y 26 (levantamiento de las limitaciones de los predios), las entidades sostuvieron que la demandante se limitó a exponer una apreciación genérica, que interpretaba de modo inflexible el alcance del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, máxime cuando “la jurisprudencia constitucional ha flexibilizado su observancia”. Con esto, añadieron, se incumplió el requisito de especificidad. 25. Finalmente, en lo relacionado con el artículo 31 (Plan Nacional de Regularización y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales), expusieron lo siguiente: “[c]ontrario a lo que arguye la actora, en el trámite legislativo no se eludió injustificadamente la obligación de valorar el impacto fiscal de las medidas que a través del articulado se generan, pues precisamente se contempló el sometimiento del Plan Nacional de Regularización y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), plan que contendrá entre otras cuestiones, el plan de ejecución de metas, presupuesto, y el mecanismo de seguimiento, y determinará anualmente, la destinación, los mecanismos de transferencia y ejecución, el monto de los recursos y las entidades competentes, todo ello en observancia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha emitido sobre la aplicación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.” 26. Con todo, ambos Departamentos resaltaron en su intervención que, en caso de evaluarse de fondo los argumentos de la demandante, las normas censuradas debían declararse exequibles. Esto sobre la base de cuatro argumentos: (i) corresponde al Congreso de la República “hacer las leyes” en los términos del artículo 150 de la Constitución; (ii) la Ley 2044 de 2020 aboga por la prevalencia del interés general, favoreciendo a la población que, estando en condiciones de vulnerabilidad, habita los asentamientos humanos ilegales; (iii) asimismo, la ley en su conjunto desarrolla la función social de la propiedad, prevista en el artículo 58 de la Constitución, y (iv) al tramitarse el proyecto -como ya lo habían expuesto al estudiar la aptitud del cargo- no se dejó de lado el análisis respecto de su financiación. De hecho, en el artículo 31 se previó la forma como se implementaría presupuestalmente la iniciativa legislativa. Intervenciones que consideran que las normas demandadas son incompatibles con la Constitución Política 27. En este sentido se pronunciaron el ciudadano Tomás Restrepo Rodríguez, docente investigador del Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombia;[29] y el ciudadano Alberto Pimienta Cotes[30]. 28. El ciudadano Tomás Restrepo Rodríguez únicamente hizo alusión al artículo 19. Señaló que el fragmento de esa norma, según el cual, el valor de la indemnización por la expropiación administrativa “será equivalente al 10% del valor comercial del predio”, debe declararse inexequible. Indicó sobre el particular que este monto no cumple con la función reparadora que debe tener la indemnización por expropiación. Esto porque no resultaría suficiente para cubrir el daño emergente o el lucro cesante en que incurre quien es expropiado. 29. Por su parte, el ciudadano Alberto Pimienta Cotes apoyó los argumentos de la demandante. Sostuvo que, en este caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público había rendido el concepto de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Esto lo hizo el 18 de junio de 2020. Sin embargo, dijo, dicho concepto no se debatió en el Congreso de la República. También señaló (i) que el artículo 16 de la Ley 2044 de 2020 había impuesto a las entidades territoriales la obligación de legalizar asentamientos humanos ilegales; y, (ii) que, a pesar de lo anterior, no había indicado la fuente de financiación de la medida. Finalizó sumándose al argumento expuesto por el ciudadano Tomás Restrepo Rodríguez, pues consideró injusto e irrisorio el valor de la indemnización por expropiación establecido en la ley. Intervenciones que consideran que las normas demandadas son compatibles con la Constitución 30. Esta postura fue planteada por el ciudadano Jairo Andrés Castaño Peña del Instituto de Estudios Constitucionales “Carlos Restrepo Piedrahita” de la Universidad Externado de Colombia;[31] la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía;[32] y la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.[33] Como atrás se señaló, subsidiariamente el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social también solicitaron de la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas. 31. El ciudadano Jairo Andrés Castaño Peña indicó que, según la jurisprudencia constitucional, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 es un instrumento que permite racionalizar la actividad legislativa. Sin embargo, este artículo, en modo alguno, puede interpretarse como un obstáculo para dicha actividad. Señaló que, en tal sentido y en cumplimiento de la norma orgánica, corresponde principalmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público convencer al Congreso de la República respecto de la eventual inconveniencia, desde el punto de vista fiscal, de lo contenido en los proyectos de ley que ordenen gastos. Por esto, citando la Sentencia C-520 de 2019, recordó que para identificar si el Congreso de la República desconoció, en el trámite de un proyecto de ley, el mandato contenido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, es necesario revisar si este “ordena un gasto (…) o si simplemente autoriza al Gobierno nacional a incluir un gasto, pues en este último caso no se hace exigible lo dispuesto en la Ley Orgánica de Presupuesto”. 32. Expresó que se ordena gasto cuando se exigen “unas erogaciones concretas en cumplimiento de la ley”. Y, en el caso de la Ley 2044 de 2020, ninguna de sus disposiciones lo hace, pues el cumplimiento de todas ellas debe darse de modo progresivo y planificado. En consecuencia, desde su punto de vista, lo que se advierte al leer las normas censuradas es que “[e]l Congreso habilita al Gobierno para destinar gasto que permita implementar la ley de saneamiento de predios ocupados por asentamiento humanos ilegales, y esta iniciativa responde a la decisión política del poder legislativo (…)”. 33. La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía, solicitó declarar la exequibilidad de las normas. Para ello advirtió que “la accionante desconoce los diversos pronunciamientos que ha realizado la Honorable Corte Constitucional sobre el tema [el alcance del artículo 7 de la Ley 819 de 2003], en los cuales limitó su aplicación y donde expresamente manifestó que este parámetro no puede constituirse como una limitante para desarrollar la actividad legislativa”. En esta línea, la apoderada de ese Ministerio expresó que “los preceptos objeto de discusión no establecen una obligación clara y concreta de incluir un gasto en el Presupuesto Público”. Además, explicó que, en cualquier caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió los comentarios al proyecto 2 días antes de que este se aprobara en el Congreso de la República. Con ello, y desde su perspectiva, se cumplió con lo consignado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. 34. La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por su parte, señaló que una interpretación literal del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 “daría al traste con las facultades del Congreso y su libertad de configuración legislativa, establecida en el artículo 150 de la Carta”. A su turno, coincidió con la postura que expresaron los dos intervinientes anteriores, según la cual, las normas censuradas no establecen una orden de gasto concreta. Así las cosas, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas. D. Concepto del Viceprocurador General de la Nación 35. El 9 de julio de 2021, la Procuradora General de la Nación manifestó que, con fundamento en los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991, presentaba su impedimento para actuar dentro del expediente D-14216. En particular, sostuvo lo siguiente: “[e]n esta oportunidad, la suscrita funcionaria estima que se encuentra inmersa en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada, pues en los términos del artículo 115 de la Constitución, suscribí el texto legal en mi otrora condición de Ministra de Justicia y del Derecho; ello, tal y como consta en el Diario Oficial 51.391, en el cual fue publicada la Ley 2044 de 2020.” 36. Mediante el Auto 428 de 2021, la Sala Plena de la Corporación resolvió aceptar el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación. Acto seguido, se dispuso el traslado del asunto al Viceprocurador General de la Nación para que rindiera el respectivo concepto, en los términos del artículo 278.5 de la Constitución Política.[34] 37. El Ministerio Público por conducto del Viceprocurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas.[35] Señaló que la no inclusión en la exposición de motivos o en las ponencias de los costos fiscales de las iniciativas legislativas, configuraría un vicio en el procedimiento si: (i) el proyecto ordena gastos u otorga beneficios tributarios, y (ii) se desconoce el criterio de impacto fiscal de que trata el artículo 334 de la Constitución Política. En ese sentido, afirmó que el principio de legalidad del gasto establece “que todo gasto debe ser decretado en una ley previa y, posteriormente, incluido en la ley de presupuesto”. 38. Dicho esto, concluyó que los artículos censurados no ordenan un gasto, pues solo autorizan al Gobierno su inclusión. En ese orden de ideas -expresó- que en el trámite legislativo que dio origen a la Ley 2044 de 2020 “no era imperioso el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, es decir, la inclusión expresa en la exposición de motivos y en las ponencias respectivas de los costos fiscales de la iniciativa”. Respecto de cada artículo, el Viceprocurador se pronunció del siguiente modo: “(i) El artículo 1° se limita a referirse al objeto de la ley, este es, el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales; “(ii) Los artículos 8 y 16, sin ordenar gasto, les otorga a las autoridades atribuciones para iniciar procesos de expropiación, así como para adelantar programas de titulación o de servicios públicos, entre otros, mediante simples disposiciones facultativas; “(iii) El artículo 17 establece la obligación de los municipios y distritos de iniciar procesos de legalización y regularización urbanística, sin establecer los gastos concretos que deberán, en su momento, apropiarse para el efecto. Además, dicho deber se encuentra condicionado por la reglamentación que expida el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, así como por su compatibilidad el Plan de Ordenamiento Territorial, el Esquema de Ordenamiento Territorial o el Plan Básico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complementen, por lo que no se trata de una obligación de ejecución inmediata o automática. “(iv) El artículo 19 señala que, para adelantar una expropiación en los términos del cuerpo normativo, se deberá seguir el procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997 y, en su parágrafo, se indican unas condiciones económicas específicas para pagar la indemnización respectiva, sin que se determinen gastos en concreto, los cuales deberán ser gestionados por la administración en cada vigencia fiscal, atendiendo a las acciones que en la misma se pretendan ejecutar en tal sentido. “(v) Los artículos 26 y 30 tampoco determinan gastos específicos, porque el primero establece una responsabilidad particular del tradente en los casos de expropiación de predios por motivos de utilidad pública, y el segundo señala unos motivos de utilidad pública para efectos de decretar la expropiación; “(vi) El artículo 31, sin ordenar gasto alguno en concreto, le atribuye al Gobierno Nacional la función de planear el gasto para implementar la ley analizada, con lo cual la reglamentación, estudio y viabilidad de los planes de ejecución de mejoramiento y regularización de asentamientos ilegales recaen sobre este, en función de la disponibilidad de recursos y la compatibilidad con los Planes de Ordenamiento Territorial; y “(vi) El artículo 32 consagra un límite temporal de aplicación de la ley, limitando la actividad administrativa para implementarla, sin determinar gastos en concreto.” II. CONSIDERACIONES A. Competencia 39. En virtud del artículo 241.4 de la Carta Política, esta Sala es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas, en tanto se trata de varias disposiciones contenidas en una ley de la República.[36] B. Cuestiones previas a) Análisis de caducidad 40. Por virtud del numeral 3 del artículo 242 de la Constitución “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.”[37] En este caso no se configura el fenómeno de la caducidad de la acción, pues la demanda fue presentada dentro del año siguiente a la publicación de la ley, esto es, a los 7 meses y 22 días. En efecto, la demanda se formuló por escrito, por medio de correo electrónico, el 24 de marzo de 2021 y la Ley 2044 de 2020 se publicó en el Diario Oficial 51.391 del 30 de julio de 2020.[38] b) Aptitud sustancial de la demanda 41. Antes de resolver sobre la compatibilidad o incompatibilidad de los artículos demandados con la Constitución Política, es necesario definir si la demanda es apta sustancialmente, pues tres intervinientes (dos de ellos en un escrito conjunto) solicitaron la emisión de un fallo inhibitorio.[39] 42. Sea lo primero indicar que todo ciudadano cuenta con el derecho, y la facultad, de demandar la inconstitucionalidad de las leyes de la República.[40] Este es un derecho político del que puede hacer uso cualquier ciudadano colombiano, especialmente, cuando encuentre que una ley contraviene mandatos contenidos en la Constitución Política, caso en el que así podrá manifestarlo ante la Corte Constitucional, en los términos contenidos en el numeral 4 del artículo 241 de la propia Constitución. No obstante, el ciudadano que formule una demanda de inconstitucionalidad en contra de una ley de la República tiene la obligación de cumplir con los requisitos mínimos contenidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, cuyo contenido y alcance ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corte.[41] Si no lo hace, la Corte deberá declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la materia que le sea planteada. 43. Es de resaltar que, una vez la Corte se encuentra en la etapa de fallo, el concepto de la violación merece ser reestudiado, en atención a la lectura que realizaron tanto los intervinientes y la vista fiscal como los Magistrados en la Sala Plena. Todo ello con el objeto de constatar que la demanda es apta y susceptible de fallarse de mérito o, por el contrario, para destacar que ello no es posible y que, por lo tanto, la Corte debe declararse inhibida por ineptitud sustantiva. 44. Con el propósito de presentar unas reglas básicas de argumentación que permitan hacer viable una demanda de inconstitucionalidad, en la Sentencia C-1052 de 2001 esta Corte resaltó que las razones aportadas por un actor, para sostener que la norma atacada es contraria a la Constitución Política, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[42] 45. Respecto del requisito de la certeza, según el cual la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente, la Corte ha definido cuándo se está ante una proposición jurídica inexistente. Pues bien, la proposición será inexistente en todos aquellos eventos en que se demanden contenidos que no se deriven del enunciado normativo. Esto ocurre, eventualmente, cuando los demandantes dirigen sus ataques contra una interpretación que ellos tienen de la disposición que, en modo alguno, se desprende de ella. Esto a pesar de que censuren un artículo determinado, y transcriban su contenido.[43] 46. De lo dicho se sigue que, para que la Corte se inhiba por dirigirse la demanda contra una proposición jurídica inexistente, la interpretación que el demandante tenga del artículo censurado debe ser por completo equivocada, en tanto y en cuanto la conclusión que extrae del enunciado normativo es opuesta a aquella que se sigue del mismo. En ese caso, se trata de una interpretación subjetiva, que obedece al capricho y voluntad del demandante y que, por tanto, resulta ajena a cualquier pretensión de objetividad.[44] La Corte ha indicado, en este caso, que no procede un pronunciamiento de fondo contra interpretaciones subjetivas de los actores, que se separen del contenido real de la norma demandada o que no se correspondan con la intención legislativa.[45] 47. En lo que tiene que ver con la claridad, esta Corte ha sostenido que le corresponderá proferir un fallo inhibitorio siempre que la demanda contenga argumentos que se excluyan entre sí y que, por tanto, resulten contradictorios. Lo que se exige aqu...