Sentencia C-084 de 2013

C-084-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-084/13 MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Modificación del Código Penal sobre omisión de control en el sector de la salud MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Sujetos disciplinables MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores en el sector de la salud PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional/TRAMITE DE LAS LEYES-Reglas constitucionales y legales/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Subreglas constitucionales/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No es admisible cualquier adición a un proyecto de ley en cualquiera de sus etapas de formación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Relación TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas que permiten verificar la concurrencia de la unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas La Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la existencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL-Alcance ante tipos penales acusados de contener vacíos o imprecisiones que impiden conocer con exactitud cual es la conducta punible reprochada CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TIPOS PENALES EN BLANCO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL-Alcance LIMITES AL PODER DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Criterios PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Aplicación TIPO PENAL EN BLANCO-Validez constitucional/RESERVA DE LEY EN MATERIA PENAL-Posibilidad de que el legislador acuda a los denominados tipos penales en blanco En nada contraría el ordenamiento superior el hecho de que el legislador recurra al tipo penal en blanco, siempre y cuando verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquéllos aspectos de los que adolece el precepto en blanco, cuyos contenidos le sirvan efectivamente al intérprete, específicamente al juez penal, para precisar la conducta tipificada como punible, esto es, para realizar una adecuada integración normativa que cumpla con los requisitos que exige la plena realización del principio de legalidad. TIPO PENAL EN BLANCO-Definición Esta Corporación ha definido un tipo penal en blanco como aquel en que el supuesto de hecho se encuentra desarrollado total o parcialmente por una norma de carácter extrapenal. Los tipos penales en blanco responden a una clasificación reconocida por la doctrina y aceptada por la jurisprudencia constitucional colombiana ante la incapacidad práctica de abordar temas especializados y en permanente evolución, siempre que la remisión normativa permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y la sanción correspondiente. DELITO DE OMISION DE CONTROL EN EL SECTOR SALUD-Alcance del tipo penal CONVENCION DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCION-Alcance ACTOS DE CORRUPCION-Definición MECANISMOS DE CONTROL ESTABLECIDOS PARA LA PREVENCION Y LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE EN EL SECTOR DE LA SALUD-Alcance COSA JUZGADA MATERIAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos para determinación REPRODUCCION MATERIAL DE CONTENIDOS NORMATIVOS DECLARADOS INEXEQUIBLES-Prohibición RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE REPRESENTANTE LEGAL O DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA-Jurisprudencia constitucional PROSCRIPCION CONSTITUCIONAL A TODA FORMA DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Jurisprudencia Constitucional/RESPONSABILIDAD PENAL Y DISCIPLINARIA DE PARTICULARES Y FUNCIONARIOS-Es siempre subjetiva COSA JUZGADA MATERIAL-Reproducción de norma declarada exequible de manera condicionada Referencia: expediente D-9191 Actores: Gloria María Avendaño Dimaté, Jaifer Blanco Ortega y Guillermo Sandoval. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (numeral 4), 22, 44 y 133 de la Ley 1474 de 2011“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Gloria María Avendaño Dimaté, Jaifer Blanco Ortega y Guillermo Sandoval, presentaron demanda contra los artículos 11 (numeral 4), 22, 23, 24, 44 y 133 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. Por auto del diez (10) de julio de dos mil doce (2012), se admitió la demanda en relación con los cargos propuestos en contra de los artículos 11 (numeral 4), 22, 44 y 133 de la Ley 1474 de 2011 e inadmitió aquellas acusaciones dirigidas contra los artículos 23 y 24 de la misma ley por encontrar que en ella no se satisfacían los requerimientos del artículo 2, del Decreto 2067 de 1991 y le concedió al accionante el plazo de tres (3) días contados a partir de la notificación “para que, conforme a lo dispuesto en la parte considerativa de este proveído proce[diera] a corregir su escrito en el sentido de expresar los argumentos por los cuales los artículos 23 y 24 de la ley 1474 de 2011 vulneran la Carta Política”. Habiéndose notificado el auto por estado el 12 de julio de 2012, expiró en silencio el término reglamentario para corregir la demanda, tal y como fue informado por la Secretaria General de esta Corporación el 18 de julio de 2012, razón por la cual mediante auto del 27 de julio de ese mismo año se rechazó la demanda contra los artículos 23 y 24 de la Ley 1474 de 2011, y se ordenó fijarla en lista. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto a los señores Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la Republica, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (ACEMI), a la Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servicios Públicos de la Salud, la Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia (ANTHOC), para que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. LAS NORMAS ACUSADAS El texto de las disposiciones demandadas corresponde al publicado en el Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011. Los apartes demandados del artículo 11 (numeral 4), 22, 44 y 133 aparecen resaltados a continuación. LEY 1474 DE 2011 (julio 12) Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. DECRETA: (…) ARTÍCULO 11. CONTROL Y VIGILANCIA EN EL SECTOR DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. (…) 4. A partir de la expedición de la presente ley, ninguna entidad prestadora del servicio de salud en cualquiera de sus modalidades, incluidas las cooperativas podrán hacer ningún tipo de donaciones a campañas políticas o actividades que no tenga <sic> relación con la prestación del servicio. ARTÍCULO 22. OMISIÓN DE CONTROL EN EL SECTOR DE LA SALUD. La Ley 599 de 2000 tendrá un artículo 325B, el cual quedará así: El empleado o director de una entidad vigilada por la Superintendencia de Salud, que con el fin de ocultar o encubrir un acto de corrupción, omita el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector de la salud, incurrirá, por esa sola conducta, en la pena prevista para el artículo 325 de la Ley 599 de 2000. (…) ARTÍCULO 44. SUJETOS DISCIPLINABLES. El artículo 53 de la ley 734 de 2002, quedará así: El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias. Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva. (…) ARTÍCULO 133. El artículo 106 de la ley 1438 de 2011, quedará así: “Artículo 106. Prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores en el sector de la salud. Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de cualquier tipo de prebendas, dádivas a trabajadores de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud y trabajadores independientes, sean estas en dinero o en especie, por parte de las Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud, empresas farmacéuticas productoras, distribuidoras, comercializadoras u otros, de medicamentos, insumos, dispositivos y equipos, que no esté vinculado al cumplimiento de una relación laboral contractual o laboral formalmente establecida entre la institución y el trabajador de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. PARÁGRAFO 1o. Las empresas o instituciones que incumplan con lo establecido en el presente artículo serán sancionadas con multas que van de 100 a 500 SMMLV, multa que se duplicará en caso de reincidencia. Estas sanciones serán tenidas en cuenta al momento de evaluar procesos contractuales con el Estado y estarán a cargo de las entidades de Inspección, Vigilancia y Control con respecto a los sujetos vigilados por cada una de ellas. PARÁGRAFO 2o. Los trabajadores de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud que reciban este tipo de prebendas y/o dádivas, serán investigados por las autoridades competentes. Lo anterior, sin perjuicio de las normas disciplinarias vigentes”. III. LA DEMANDA Los ciudadanos demandantes estiman que las normas impugnadas transgreden los artículos 29, 39, 157, 158 y 243 de la Constitución Política. En primer término consideran que el numeral 4 del artículo 11 y el artículo 133 de la ley 1474 de 2011 violan los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia porque (i) fueron introducidos en el cuarto debate del proyecto de ley; y (ii) no guardan una conexión mínima con la materia regulada o debatida hasta el momento. Explican que tanto el numeral 4 del artículo 11 como el artículo 133 de la Ley 1474 de 2011, fueron introducidos durante el último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, violando de esta manera los artículos 157 y 158 de la Constitución Política indican que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, para analizar este cargo es preciso tener en cuenta los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Manifiestan que el numeral 4 del artículo 11 que establece la prohibición para las entidades prestadoras del servicio de salud en cualquiera de sus modalidades, incluidas las cooperativas, para efectuar donaciones a campañas políticas o actividades diversas relacionadas con la prestación del servicio versa sobre una materia (donaciones que pueden no realizar las entidades prestadoras de salud a campañas políticas) que no tiene relación con la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública” (sobre procedimientos para controlar la corrupción en los ámbitos penal, disciplinario y administrativo). Resaltan además, que el artículo 11 demandado, desde su versión original tenía el objeto de regular el control y vigilancia de la seguridad social en salud. Por ello en su primer numeral se ocupó de definir la obligación de las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud de adoptar medidas para evitar que se generaran fraudes; en el segundo numeral, definió los mecanismos de control que deberán aplicarse para evitar tales fraudes; y en el tercero, se refirió a los procedimientos para implementar esos mecanismos y ordenó la adopción de reglas específicas y la designación de funcionarios responsables en las entidades controladas. Según los accionantes, las tres disposiciones guardan cohesión entre sí y regulan facetas de un mismo objeto como las medidas internas para evitar fraudes. El numeral 4 del mismo artículo, en cambio, rompe esa consistencia pues se refiere a una materia ajena como es prohibir a las entidades prestadoras de salud (IPS) efectuar donaciones a campañas políticas y a otras actividades. La desconexión resulta evidente – argumentan los actores-, porque esa norma no precisa ningún aspecto del articulado citado, no complementa ninguna regla, ni guarda conexión con lo prescrito por esta. Mientras el artículo 11 se refiere a las medidas internas que deben adoptar las entidades vigiladas por las Superintendencia de Salud, esto es, las entidades promotoras de salud (EPS), para evitar el fraude, el numeral 4 se refiere a las restricciones para hacer donaciones por parte de las empresas prestadoras de salud (IPS) a campañas políticas o actividades ajenas a la prestación de los servicios de salud, materia autónoma frente al resto de los contenidos mencionados por tratarse de un tema relacionado con la financiación de campañas políticas y no con el control interno de las entidades. Resaltan los demandantes que de acuerdo con la Sentencia C- 040 de 2010, si la adición tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida, como ocurre con el numeral 4 del artículo 11 demandado, resulta inconstitucional. Los accionantes concluyen manifestando que “(1) el numeral no tiene ninguna relación temática con el Proyecto de Ley en el cual se regulan los diferentes escenarios de control de la corrupción; (2) ni con el artículo 11 que se refiere a los procedimientos para prevenir el fraude que deben aplicar internamente en las entidades vigiladas por la Superintendencia de Salud; (3) puesto que el numeral 4 se refiere a la donación de recursos a las campañas políticas o a fines distintos a los de la prestación del servicio de la salud. Justamente por eso; (4) este tema nunca estuvo presente en las ponencias, ni en las proposiciones, ni en los debates del trámite legislativo de esta ley; (5) fue introducido mediante una proposición en el último debate; (6) y la justificación estuvo más relacionada con una noticia de coyuntura que un Congresista escuchó, que con un desarrollo del artículo o del proyecto” En relación con el artículo 133 de la Ley 1474 de 2011, consideran los actores que la situación descrita resulta más evidente. Afirman que la disposición comporta una modificación del artículo 106 de la Ley 1438 de 2009, relativo a la prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores del sector salud, concretamente, en relación con el parágrafo del artículo mencionado, pues traslada la competencia para imponer sanciones por incumplimiento de la prohibición de entregar esas prebendas, de la Superintendencia Nacional de Salud a las entidades de Inspección, Vigilancia y Control, respecto a los sujetos vigilados por cada una de ellas. Esa disposición -a juicio de los actores-, modifica la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para aplicar sanciones sobre un tema ajeno a lo debatido, pues éste no se ocupa de las competencias de las superintendencias ni de las relaciones entre los trabajadores de las EPS y otros agentes de sistema, sino que se limita a realizar ajustes a los procedimientos para aplicar sanciones por corrupción en los ámbitos administrativo, penal y disciplinario. La desconexión se hace evidente – manifiestan los demandantes-, al constatar que el artículo fue incluido únicamente en el cuarto debate del Proyecto de Ley sin que antes, en el transcurso del trámite se haya hecho referencia alguna al mismo. Así, según explican los actores, el proyecto de ley, las ponencias y los debates “escasamente se refirieron a la adopción de medidas específicamente en el tema de salud y cuando se hizo alusión a estas materias nunca se contemplo la transformación de esta competencia de la Superintendencia Nacional de Salud ni ningún tema cercano o a fin”. La ponencia solo incluyó la consideración de normas que (i) establecían mecanismos de vigilancia y (ii) creaban o agregaban delitos del Código Penal, pero no se hizo alusión a las relaciones de los trabajadores de las EPS con otros agentes del sistema ni las facultades de la Superintendencia. Los actores manifestaron que el artículo demandado se presentó como una adición a un artículo del proyecto de ley y no como una modificación del artículo 106 de la Ley 1438 de 2009, que es lo que en realidad supone su incorporación al proyecto, en el último debate, sin que hubiera un texto con la proposición que fuera sometida a los congresistas, no se indicó quién presentó la proposición, cuál era su relación con el Proyecto de Ley, ni que se trataba de una modificación a una Ley diferente y tampoco hubo lectura del texto del artículo o de la proposición durante el debate. En tales condiciones era imposible que los congresistas tuvieran claridad sobre lo que estaban debatiendo y votando. (Cita la Gaceta 438 de 2011 y 669 de 2011). En ese marco se concluye en la demanda: “En el caso del artículo 133: (1) se incluyó una materia totalmente nueva en el Proyecto de Ley relacionada con la facultad de la Superintendencia Nacional de Salud para imponer sanciones en ciertas a los trabajadores de la salud; (2) la cual no está relacionada ni con la materia general del proyecto ni con ninguno de los artículos allí incluidos que no se refieren ni a las facultades de la Superintendencia, a las relaciones de los trabajadores de otros órganos de vigilancia. El segundo cargo recae sobre el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011. Los demandantes plantean que este artículo vulnera el derecho a la salud al tipificar una conducta penal que prohíbe la prestación de servicios excluidos del POS y el uso de recursos para garantizar la salud de las personas (artículo 49 de la C.P.) que terminará por vulnerar los derechos de los usuarios del sistema de salud. Según los demandantes el artículo 22, que crea el tipo penal de “omisión de control en el sector salud” introduce una prohibición con alto grado de indeterminación, consistente en omitir “el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector salud”, bajo pena privativa de la libertad, que complejiza el trámite de solicitudes. En concepto de los demandantes, se trata de una prohibición que desconoce abiertamente la jurisprudencia sobre la protección de la salud sin trámites engorrosos o innecesarios que impidan el acceso al servicio, regla que establece un nivel de protección que no puede reducirse por una norma penal sin que exista una razón imperiosa que justifique el retroceso, lo que no ocurre en esta oportunidad. Si bien la norma condiciona la tipicidad de la conducta a que se efectúe con el fin de ocultar o encubrir un acto de corrupción, esa prevención es “insuficiente” porque no existe definición de “corrupción” en la norma, ni es posible determinar quién está facultado para señalar cuándo se presenta un acto de corrupción, así que cualquier irregularidad puede estimarse como corrupción, de donde surgen barreras en los trámites internos de carácter económico y administrativo que llevarían a impedir el acceso a servicios de salud no incluidos en el POS. Afirman que “… el comité técnico científico, al igual que cualquier funcionario de una EPS o de una IPS ha sido puesto por la norma acusada en el siguiente dilema: aprobar y prestar un servicio de salud, incluso NO POS, aplicando la jurisprudencia de la Corte (…) o negarse a hacerlo aplicando las regulaciones administrativas y los procedimientos internos de todo tipo que justifiquen en el sistema actual, negar tales servicios. Si opta por lo primero viola la norma acusada, es calificado de corrupto y privado de la libertad. Si opta por lo segundo, viola la Constitución” En consecuencia, el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011 prohíbe inaplicar determinados trámites que pueden ser considerados como mecanismos de control y lucha contra el fraude, sin definir a cuáles se refiere, así que la eliminación de barreras de acceso por parte de las entidades del sistema puede acarrear la responsabilidad penal de los funcionarios. Además el artículo “está compuesto por varios términos que son abiertos e indeterminados y que no le permiten a un funcionario que es responsable de autorizar o prestar servicios al sistema de salud determinar con claridad cuáles son las conductas que la disposición le prohíbe”, afectando el principio de legalidad en materia penal y, concretamente, “la prohibición de delitos y penas indeterminados, prohibición que hace referencia a dos modalidades de tipos penales especialmente controvertidas: los tipos penales en blanco y los tipos penales abiertos (los demandantes citan el fallo C- 442 de 2011). En ese orden de ideas, concluyen que el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011 definió un tipo penal, con base en términos y expresiones indeterminados que impiden conocer en este caso “la descripción comportamental de la conducta punible,” según expresión de la sentencia C- 025 de 2003, a saber: “(1) que el empleado o director de una entidad vigilada “omita el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector salud” y (2) y que lo haga con la finalidad de encubrir un acto de corrupción.” El tercer cargo recae sobre el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, que según los demandantes viola el derecho al debido proceso al irrespetar los principios de culpabilidad subjetiva (artículo 29 de la C.P.) y de cosa juzgada constitucional (artículo 243 de la C.P.) pues reproduce una norma previamente declarada inconstitucional en la sentencia C-1076 de 2002. Recuerdan que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-1076 de 2002 declaró la exequibilidad condicionada del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, cuyo texto es idéntico al que se demanda en esta oportunidad, precisamente, bajo el argumento de que en el caso de las personas jurídicas la responsabilidad penal no puede ser objetiva, sino que debe estar articulada al incumplimiento de los deberes funcionales de los representantes legales y los miembros de la junta directiva y solo procede una vez se agoten las exigencias probatorias de cualquier atribución de responsabilidad disciplinaria personal, incluida la culpa o el dolo. Para ellos es claro que en la jurisprudencia constitucional se encuentra proscrita la responsabilidad objetiva en materia disciplinaria y que la de los representantes legales y miembros de juntas directivas, sólo les puede ser atribuida por el incumplimiento de deberes funcionales. El artículo 44 demandado fue adoptado en contravención de la parte resolutiva de la sentencia C-1076 de 2002 reseñada antes, al reproducir un contenido normativo idéntico al analizado en esa oportunidad pero sin introducir el condicionamiento incorporado por la Corte para hacerlo conforme a la Constitución, por lo que resulta contrario al artículo 243 de la Constitución Política. IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES 1. Del Ministerio de Salud y Protección Social. El Ministerio de Salud y Protección Social intervino en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte declare la exequibilidad de las normas demandadas. En primer lugar determinó que los actores plantean dos tipos de cargos: (i) de trámite legislativo y (ii) de violación material de la Constitución. Por una parte frente al artículo 11, numeral 4 y el artículo 133, estos consideran que se pretermitió el trámite legislativo; de otro lado respecto al artículo 22 y 44 estiman que se producen problemas de fondo. Siguiendo esta estructura, el interviniente concentra su argumentación en demostrar que las normas adoptadas no solo gozan de unidad de materia sino que respetan el principio de consecutividad, por lo cual considera que le es extraño que los demandantes afirmen que “medidas de control de los recursos en salud y en las que se impulsa la transparencia tanto en la prohibición de ciertas conductas que implican riesgos en la relación con la de los profesionales de la salud sean consideradas “ajenas” a una norma anticorrupción que de entrada las contiene”. De igual forma el apoderado del Ministerio mencionó, que el control en el sistema de seguridad social en salud no tenía porque convertirse en una traba en sí misma, para el ciudadano, cuando lo que se pretende es respetar el derecho fundamental a la salud, censurando ciertos actos de corrupción. Frente al primer cargo, en el cual los accionantes consideran que los artículos 11 numeral 4 y 133 de la Ley 1474, vulneran los principios de consecutividad y unidad de materia, el interviniente resaltó que en este caso lo que debe analizarse es la consecutividad de las iniciativas y no de los textos. En otras palabras, aun en el último de los debates pueden aparecer textos nuevos, siempre que la esencia de lo que en estos se consigne desarrolle lo sustancial que se haya debatido y corresponda al tema que se ha debatido en cada una de las etapas del trámite legislativo. Tal apreciación la fundamenta en las sentencias C- 801 de 2003 y C-1092 de 2003. Por lo anterior, manifestó que desde la presentación de la iniciativa gubernamental, la corrupción en el sector salud fue uno de los temas de preocupación del proyecto y dentro de las actividades que generaban este riesgo, se señaló la necesidad de adoptar medidas para evitar la financiación de campañas políticas, por lo cual resaltó los siguientes apartes de la exposición de motivos: “F. Por último, se consagra todo un régimen para evitar y sancionar los eventos de corrupción y fraude en la salud pública. En este sentido, se crea un sistema para el control y reporte del fraude en el Sistema General de la Seguridad Social en Salud similar al que ya existe para el lavado de activos. Adicionalmente se le da vida a un Fondo Anticorrupción del Sector Salud que permitirá fortalecer la capacidad investigativa y sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud y dotará de recursos a la entidad para realizar convenios con la Procuraduría, la Fiscalía y la Contraloría para investigar hechos indebidos en el sector. […]. C. Se adicionan dos nuevas circunstancias de agravación a la estafa: una relacionada con recursos públicos y otra con recursos de la salud, por la lesividad que tienen los fraudes que ejecutan los particulares en estos sectores en relación con medicamentos, recobros, certificaciones y relaciones con el Estado. […] E. Se agravan las penas de delitos en los cuales se afecten recursos de la salud, por considerarse que en estos eventos no solamente se presenta la afectación concreta de la Administración Pública o el orden económico social, sino que también se está colocando en peligro al propio objeto tutelado de la salud pública”. (El apoderado cita la gaceta del Congreso, numero 607 de 7 de septiembre de 2010). Adicionalmente en ese mismo título se incorporó lo relativo a la financiación de campañas políticas de la siguiente manera: “B. En segundo lugar, se ha identificado la necesidad de establecer medidas para impedir las conexiones ilegales entre los particulares y la Administración Pública a través de la financiación ilegal de campañas políticas. Para este efecto se prohíbe que quienes se financien campañas electorales se beneficien de contratos públicos”. De esta manera, la corrupción en sus diversas vertientes es considerada por el legislador durante todo el trámite y en específico a lo que ha ocurrido en el sector de la salud, dentro de una secuencia que se inicia desde el mismo momento en que es presentado el proyecto. Razón por la cual, el interviniente considera que las normas demandadas no vulneraron los principios de unidad de materia y consecutividad. En cuanto a los cargos formulados por los demandantes contra el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011, el interviniente manifestó que la afirmación según la cual sancionar la omisión de control en el sector salud y trasladar la responsabilidad disciplinaria a los representantes legales o miembros de las juntas directivas de las personas jurídicas, no significa, en modo alguno que se esté edificando una barrera de acceso al ciudadano. Por otro lado, el Ministerio precisó que el tipo penal creado a partir del artículo 22, no carece de claridad – como lo manifiestan los demandantes-, toda vez que del mismo se denotan claramente las siguientes características: “(i) Sujeto activo: calificado, debe tener la condición de empleado o director de una entidad vigilada por la Superintendencia Nacional de Salud; (ii) Sujeto pasivo: impersonal; (iii) Bien jurídico que se tutela: el orden económico y social; (iv) Verbo rector: omitir el cumplimiento de algunos mecanismos de control; (v) Ingrediente subjetivo: con el fin de ocultar o encubrir un acto de corrupción. Agrega que en cuanto al término corrupción, varios instrumentos internacionales la definen como “requerimiento o aceptación directa o indirecta de cualquier valor pecuniario o dádivas, favores o ventajas, por parte de un funcionario público o de persona que ejerza funciones públicas, en su favor o en favor de otra persona, a cambio de la realización u omisión de cualquier acto comprendido dentro del ejercicio de sus funciones públicas.” De lo indicado colige el interviniente del Ministerio que no es acertada la afirmación de los accionantes, entorno a una posible oscuridad en el tipo penal que se analiza. Por último, resalta el Ministerio que a pesar de que los autores de la demanda consideran que a través del artículo 44 se reproduce una norma expulsada del ordenamiento por la sentencia C-1076 de 2002, mediante el cual se condicionó la exequibilidad del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, tal afirmación no es cierta, como quiera que el inciso que hace referencia a la responsabilidad del representante legal y de los miembros de la junta directiva de las personas jurídicas, fue introducido siguiendo los lineamientos fijados por la Corte en la sentencia C-037 de 2003 y por dicha razón considera que este cargo no está llamado a prosperar. 2. Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia y del Derecho intervino mediante apoderado para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Frente al primer cargo formulado contra los artículos 11 numeral 4 y 133 de la Ley 1474 de 2011, sobre los cuales los demandantes afirman que vulneraron los principios de consecutividad y unidad de materia propios del trámite legislativo debido a que fueron introducidos en el cuarto debate del proyecto de ley y que estos no guardan una conexión mínima con la materia regulada, el interviniente resalta que a través de la sentencia C-648 de 2006 la Corte Constitucional determinó que el requisito exigible para dar cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad es “que se lleve a cabo el numero de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular”; de igual forma citó la sentencia C-277 de 2011 en la cual se sostuvo a propósito del principio de identidad flexible en el trámite legislativo relacionado con la conexidad material entre el proyecto y las modificaciones en último debate, “[…] que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que tengan conexidad temática directa con la materia”. El Ministerio señala que en el proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1474 de 2011, en su exposición de motivos se consignó: “En segundo lugar se ha identificado la necesidad de establecer medidas para impedir las conexiones ilegales entre los particulares y la Administración Pública a través de la financiación ilegal de las campañas políticas. Para este efecto, se prohíbe que quienes financien campañas electorales se beneficien de cargos públicos”. De igual forma el contenido material del proyecto establecía: Artículo 11. Control y vigilancia en el sector de la seguridad social en salud. Numeral 1. Obligación y control, Numeral 2. Mecanismos de control, Numeral 3. Adopción de procedimientos. Por lo anterior, el apoderado del Ministerio concluye que desde el primer debate, el referido proyecto de ley, discutió la necesidad de reglamentar el control y vigilancia en el sector de la seguridad social en salud. En consecuencia el numeral 4 del artículo 11 es coherente con el objeto debatido en la referida ley, ya que guarda íntima y directa relación con el objeto del mismo y complementa los aspectos que deben ser objeto de control para que se desestimulen futuros actos de corrupción. En cuanto al artículo 133, señala que la prohibición de prebendas o dádivas a los trabajadores en el sector de la salud cumplió con las exigencias de unidad de materia o núcleo temático correspondiente al proyecto de ley 174 de 2010 Cámara y 142 de 2010 Senado, debido que al agregar de forma enunciativa que pueden haber otras entidades encargadas de evaluar los procesos contractuales con el Estado, las cuales estarán a cargo de “entidades de inspección, vigilancia y control con respecto a los sujetos vigilados por cada una de ellas”, se evidencia una conexidad temática la cual es concordante con los fines de mejoramiento del sistema de salud que permiten la acción coordinada del Estado. Frente a los cargos señalados al artículo 22 de la Ley 1474, el interviniente precisa que al crear el nuevo artículo en el Código Penal, que pretende sancionar penalmente la inaplicación de los mecanismos de control y lucha contra el fraude en el sector salud, lo que se busca precisamente es salvaguardar el sistema de seguridad social en salud establecido en los artículos 48 y 49 de la Constitución, lo cual no genera un retroceso en la prestación del servicio, contrario a lo que señalan los demandantes. De igual forma precisa que el nuevo tipo penal es claro y no presenta ambigüedad, para lo cual señala las siguientes características: “(i) el sujeto activo es calificado: él que, que puede ser empleado o director de una entidad vigilada por la Superintendencia de Salud; (ii) el autor de la conducta la realiza únicamente a titulo de dolo, debido a que se presente en acción negativa, es decir, al omitir realizar alguno de los mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector de la salud; (iii) conducta tipificada, con el fin de ocultar o encubrir un acto de corrupción, omita el cumplimiento de alguno o de todos los mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector de la salud; y (iv) los mecanismos de control están determinados por el artículo 11 de la ley 1474”. Por último, en cuanto al artículo 44 de la Ley 1474, el apoderado del Ministerio, manifiesta que contrario a lo afirmado por los demandantes, la sentencia C-1076 de 2002, determinó que los representantes legales o los miembros de la junta directiva de las personas jurídicas, sí son responsables disciplinariamente. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino mediante apoderado para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. En primer lugar, el Ministerio señala que los artículos 11 numeral 4 y 133 de la Ley 1474 de 2011, no violaron los principios de consecutividad e identidad flexible, debido que desde la presentación del proyecto de ley, una de las materias objeto de discusión fue la adopción de medidas tendientes a impedir la financiación ilegal de las campañas políticas por parte de particulares, especialmente mediante el uso indebido de recursos públicos, recursos del sector de salud y recursos provenientes de contratos públicos. Igualmente el interviniente precisa que desde el inicio del trámite legislativo del proyecto de ley se discutió la inclusión de medidas que sancionaran eficazmente la corrupción del sector de la salud, tal y como consta en la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley ante la Comisión Primera del Senado. (Cita la Gaceta del Congreso No. 784 de 2010). Sostiene el Ministerio, que respecto al artículo 133 demandado, se evidencia que el mismo no contiene una materia distinta a la propuesta en el proyecto de ley, toda vez que desde su presentación, se incluyeron normas tendientes a dotar a la Superintendencia de Salud con los respectivos sistemas para luchar contra la corrupción. Por lo cual el Ministerio expresó que “en otras palabras, si una norma que elimina la donación de dádivas o prebendas a los trabajadores del sector salud por parte de terceros no es considerada una norma de lucha contra la corrupción, es mejor no hacer nada al respecto y dejar que la corrupción acabe con el sistema de salud de nuestro país”. Como consecuencia de lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público concluye que se respetó el principio de identidad flexible en el trámite legislativo de los artículos 11 numeral 4 y 133 de la Ley 1474 de 2011, al haberse debatido y aprobado una norma que desarrolla los objetivos de la Ley y la cual se discutió en el último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, siendo aprobada dicha inclusión por medio de la Comisión de Conciliación nombrada para tal efecto. De igual manera no se violó el principio de consecutividad al haber sido estudiada la proposición temática de medidas contra la corrupción del sistema de salud y de la financiación de campañas políticas desde el primer debate en la Comisión Primera del Senado. En cuanto a los cargos formulados al artículo 22, el interviniente manifestó que dicha norma no viola el principio de legalidad y tampoco implica un retroceso frente al derecho fundamental a la salud. Frente al primer argumento, el Ministerio manifestó que no siempre es posible que el tipo penal recoja en su texto todas las posibles conductas que se pueden desarrollar a partir del mismo y que dicha situación no implica per se la violación del principio de legalidad, a su vez precisó que la jurisprudencia ha concluido que la existencia de tipos penales abiertos y en blanco no implican siempre la violación al principio de legalidad, pues no toda la realidad sujeta a regulación penal es susceptible de ser descrita en moldes legales, cerrados y completos Por lo anterior, concluyó que el artículo 22 de la Ley 1474 es un tipo penal en blanco, esto es que la conducta penal se completa con la remisión a otras normas jurídicas: (i) frente al concepto de “corrupción”, en donde la ley 412 de 1997 define las conductas que constituyen actos de corrupción y (ii) frente a los “mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector de la salud” en donde es necesario remitirse a las normas legales, regulatorias y reglamentarias particulares que son aplicadas para cada entidad, sus empleados y directores. Por otro lado, frente a los señalamientos realizados por los demandantes en los cuales consideran que este mismo artículo representa un retroceso en el derecho a la salud; el apoderado del Ministerio manifiesta que no es cierto que por incumplir con cualquier trámite administrativo o de otro tipo, se esté incurriendo en la conducta penal descrita en el artículo 22, pues se requiere que dicha omisión tenga por finalidad oculta o encubrir un acto de corrupción. 4. Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud intervino mediante apoderada para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Como fundamento de la Superintendencia para oponerse a los cargos formulados por los demandantes en el proceso de referencia, señaló primeramente la estructura general del sistema de seguridad social en salud desarrollada por la Ley 100 de 1993 e inspirada por la Constitución Política de 1991, seguidamente precisó que los mandatos constitucionales exigen a las EPS el máximo cuidado con los recursos públicos que administran para la seguridad social en salud y por lo mismo la mayor diligencia en las modalidades, condiciones y calidades que exijan a quienes presten servicios de salud, lo que quiere decir que no les es permitido utilizar dichos recursos que tienen una destinación específica en actividades diferentes al aseguramiento, lo que conlleva a la prohibición de hacer donaciones a campañas políticas y la prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores en el sector de la salud, por lo cual se justifica entre otros, el contenido del artículo 11 de la Ley 1474 de 2011. De igual forma, la apoderada de la Superintendencia sostuvo que la prestación del servicio de salud es un imperativo constitucional y un deber del Estado para con su población, por lo que todos los recursos que se le asignen o recauden con destino a la salud, tienen esa especifica destinación, luego cualquier transgresión a dichos recursos debe ser sancionada tal como lo prescriben los artículos 44 y 133 de la referida ley. Por lo anterior y teniendo en cuenta el sustento normativo que le dio origen a la Superintendencia Nacional de Salud, es deber de dicha entidad exigir que las Entidades Promotoras de Salud sean absolutamente prudentes en el cumplimiento de sus obligaciones, pues si ello no es así, quienes contravengan tales preceptos se convierten en sujetos disciplinables tal como lo prevé la Ley 1474 de 2011. V. Intervencion de la asociación colombiana de empresas de medicina integral – acemi La Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI intervino en el proceso de la referencia para solicitar la exequibilidad de los artículos 133, 22 y 44 (parcial). Señala el asociación, -contrario a lo que manifiestan los demandantes-, que el artículo 133 de la ley 1474 de 2011, cumple con el principio de consecutividad, toda vez que uno de los principales objetivos del Estatuto Anticorrupción se refleja en la intención de adoptar medidas tendientes a reducir las prácticas corruptas que atentan contra la salud y la vida de los pacientes. En cuanto al artículo 22 de la referida ley, el interviniente manifiesta que la norma particulariza el delito de omisión de control que se predica en el sector financiero al sector de salud, con el fin de proteger con más rigor el bien jurídico de los recursos de la salud. Señala que se trata de uno de los tipos penales que la doctrina ha denominado como omisión propia, el cual es de mera conducta, de amenaza y en blanco; las anteriores afirmaciones contrarían los fundamentos de los demandantes, los cuales consideran que dicha norma transgrede el principio de legalidad, debido a que se define un nuevo tipo penal en términos y expresiones totalmente indeterminables. Por último, el representante de la asociación, considera que artículo de mandado no desconoce la prohibición de aplicar la responsabilidad objetiva en materia disciplinaria, y mucho menos transgrede el principio de cosa juzgada; debido a que contrario a lo señalado por el demandante, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 53 de la Ley 734 de 2002 y con ello señalo que la responsabilidad disciplinaria de los representantes legales de las personas jurídicas privadas y de los miembros de las juntas directivas de las mismas, se establece, dado que de no ser así habría conductas que si bien son disciplinables, no se lo podría atribuir a ninguna persona. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto No. 5433 del 07 de septiembre de 2012, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional (i) declarar exequibles los artículos 11 numeral 4 y 22, (ii) declarar inexequible el artículo 133 y (iii) respecto del artículo 44 de la misma ley, estarse a lo resuelto en la parte resolutiva de la sentencia C- 1076 de 2002. En primer lugar, la Vista Fiscal considera que no es posible afirmar de manera categórica que prohibir a las entidades prestadoras del servicio de salud, en cualquiera de sus modalidades, hacer donaciones a campañas políticas o a actividades que no guarden relación con este servicio, no tenga conexión alguna con la materia de la Ley 1474 de 2011 ni con el propósito específico del artículo 11 de la misma. De igual forma, el Ministerio Público precisó que si bien el numeral 4 contiene una norma diferente e independiente, la cual aparentemente fue propuesta en el cuarto debate del proyecto de ley, ésta en todo caso guarda una relación clara, específica, estrecha y evidente con el resto de la norma demandada, por lo cual concluye que la misma no resulta contraria al principio de unidad de materia. El Procurador considera que en el proceso de formación del artículo 133, se observa una circunstancia especial, como lo señalan los demandantes, debido a que dicha norma además que se introdujo al proyecto de ley en el cuarto debate, al hacerlo no se incluyó o siquiera leyó el texto del mismo en la plenaria correspondiente. Por lo tanto al no haberse aprobado texto alguno, sino apenas una propuesta para redactarla posteriormente, dicho artículo transgrede el principio de consecutividad. En cuanto al artículo 22 de la Ley 1474 de 2011, sostiene que pese a que el texto de la norma puede generar alguna controversia de carácter hermenéutico, - como señalan los demandantes-, esta razón no es suficiente para asumir que al tipificar como conducta punible el ocultar o encubrir un acto de corrupción u omitir cumplir con alguno o todos los mecanismos de control establecidos, vulnere el principio de tipicidad, el debido proceso o afecte la prestación del servicio de salud. Máxime cuando dichos actos de corrupción son constitutivos de conducta ilegitima, por lo que bien puede el legislador, obrando dentro del marco de su amplia configuración legislativa tipificar dichas conductas. Por último, el Procurador General de la Nación, indica, que contrario a lo manifestado por los accionantes, el aparte demandado del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 no fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1076 de 2002 sino que en el numeral 16 de la parte resolutiva de la aludida sentencia dicha Corporación la declaró exequible. Por lo cual frente a este artículo ya se configuró el fenómeno de la cosa juzgada material. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 Superior, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia. 2. Los problemas jurídicos 2.1. De conformidad con lo planteado por los accionantes, los artículos 11 (numeral 4) y 133 de la Ley 1474 de 2011 son contrarios a los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia porque fueron introducidos en el cuarto debate y no guardan relación con lo debatido hasta ese momento. Los intervinientes opinan que tales artículos respetaron los principios de consecutividad y unidad de materia porque existe una relación directa, clara y específica con la temática debatida desde el inicio del trámite legislativo del proyecto de ley que se convertiría en la Ley 1474 de 2011. En consecuencia, el primer problema jurídico que debe resolver la Corte Constitucional es el siguiente: ¿Las adiciones introducidas en el cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1474 de 2011, a los artículos 11 (numeral 4) ‑que prohíbe a las entidades prestadores de salud hacer donaciones a campañas políticas o actividades que no tengan relación con la prestación del servicio‑ y 133 ‑ que prohíbe el otorgamiento de prebendas y dádivas a los trabajadores del sector salud‑, son contrarias a los principios de identidad flexible, unidad de materia y consecutividad (arts. 157 y 158) al carecer de vínculo temático con los asuntos y materias previamente debatidos? Adicionalmente, los demandantes afirman que el artículo 133 de la Ley 1474 de 2011 desconoció el principio de consecutividad, ya que fue votado sin que existiera un texto concreto sobre el cual pronunciarse, por lo que los congresistas no podían saber qué estaban debatiendo y votando y terminaron aprobando un texto inexistente. Este señalamiento es compartido por el Procurador General de la Nación, quien solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 133 demandado. Por lo anterior, el segundo problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte Constitucional es el siguiente: ¿Resulta contrario al principio de consecutividad que la plenaria de la Cámara de Representantes haya aprobado el actual artículo 133 de la Ley 1474 de 2011 en el cuarto debate, porque supuestamente fue votado sin que se presentara una proposición escrita y sin que se leyera el texto de la proposición que sería debatida y votada? 2.2. En relación con el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011, los demandantes afirman que tal como fue redactado, viola el principio de legalidad en materia penal (art. 29 CP), porque es un tipo penal ambiguo que habla de actos de corrupción y de la omisión de los mecanismos de control establecidos para la prevención y lucha contra el fraude en el sector salud, sin que exista una definición del término corrupción, o claridad sobre cuáles son los mecanismos de control a los que hace referencia, por lo que tal indeterminación impide conocer con certeza cuál es la conducta reprochada y a la vez se convierte en un obstáculo para la prestación eficiente del servicio de salud. Por su parte, los intervinientes sostienen que la norma es exequible como quiera que se trata de un tipo penal en blanco cuyo contenido es posible precisarlo en la misma ley o en otras disposiciones legales que definen los mecanismos de control para prevenir el fraude en el sector salud. Con base en lo anterior, el tercer problema jurídico que debe resolver la Corte Constitucional es el siguiente: ¿Resulta contrario al principio de legalidad en materia penal (art. 29 CP) que el legislador haya consagrado en el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011 el tipo penal de omisión de control en el sector de la salud, sin precisar cuáles son los mecanismos de control a los que hace referencia ni haber definido lo que se entiende por corrupción? 2.3. El último cuestionamiento de los demandantes se dirige contra el inciso final del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, que según los accionantes reproduce un texto declarado inconstitucional en la sentencia C-1076 de 2002. Los intervinientes sostienen que tal reproducción no se produce como quiera que la parte resolutiva no declaró inexequible el inciso final del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, sino que condicionó su exequibilidad a que tal responsabilidad estuviera relacionada con el cumplimiento de sus responsabilidades. En consecuencia el cuarto problema jurídico que debe resolver la Corte Constitucional es el siguiente: ¿Resulta contrario al artículo 243 CP. que el legislador haya incluido en el inciso final del artículo 44, el texto original del inciso segundo del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, pese a que dicho texto fue declarado exequible de manera condicionada en el numeral 16 de la parte resolutiva de la sentencia C-1076 de 2002? 3. Inexistencia de caducidad de la acción de constitucionalidad frente a vicios de forma De conformidad con lo que establece el numeral 3 del artículo 242 de la Carta, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en un año, contado a partir de la expedición de la norma. En el caso bajo estudio, la Ley 1474 de 2011 fue expedida el 12 de julio de 2011, la demanda de inconstitucionalidad fue radicada en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 15 de junio de 2012, repartida a la magistrada ponente el 25 de junio de ese mismo año y admitida mediante auto del 10 de julio de 2012. Lo anterior significa que para la fecha de admisión de la demanda aún no había operado la caducidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma. Por lo anterior, la Corte es competente para pronunciarse en relación con los cuestionamientos señalados por los accionantes por vicios ocurridos en el trámite de la Ley 1474 de 2011. 4. Los artículos 11 (numeral 4) y 133 de la Ley 1474 de 2011 frente a los principios de identidad flexible y consecutividad Con el fin de resolver los dos primeros problemas jurídicos planteados por los demandantes en contra de los artículos 11, numeral 4 y 133 de la Ley 1474 de 2011, la Corte Constitucional recordará brevemente la línea jurisprudencial sobre los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, revisará el trámite seguido en la aprobación de tales artículos y a continuación resolverá si en los dos casos planteados se vulneraron las reglas que rigen el procedimiento legislativo. 4.1. Breve referencia a la jurisprudencia constitucional sobre los principios de consecutividad e identidad flexible 4.1.1. A partir de la Constitución de 1991 y de las demás las normas que regulan el proceso de formación de las leyes, la Corte ha sostenido que los principios de consecutividad y de identidad flexible, entre otros, rigen el proceso legislativo. En esta materia, como se verá a continuación, la Corte Constitucional ha mantenido una línea jurisprudencial sólida que evidencia la tensión que genera la exigencia del cumplimiento de las reglas constitucionales del debate parlamentario y el respeto de la deliberación democrática y de la autonomía del Congreso. La resolución de tal tensión debe hacerse con el fin unívoco de lograr que las normas legales sean fruto de una deliberación democrática suficiente, al garantizar la debida conformación de la voluntad de las cámaras, la eficacia del principio de las mayorías y la protección de los derechos de las minorías políticas. 4.1.2. El artículo 157[1] de la Constitución Política de 1991 establece que ningún proyecto será ley de la República sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y, posteriormente, haber sido aprobado en la plenaria de cada corporación legislativa en segundo debate. Son entonces, cuatro los debates que reglamentariamente debe tener toda ley en el Congreso. A su turno, el artículo 160 de la Carta y los artículos 160, 161 y 162 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992)[2] permiten que cada cámara, en plenaria o en comisión, introduzca a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.[3] La facultad de las comisiones y las plenarias para alterar los proyectos de ley sometidos a su consideración, exige que se surtan los cuatro debates, sin que necesariamente el texto tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todos y cada uno de éstos. Los textos aprobados en cada cámara, por tanto, no necesariamente serán idénticos, caso en el cual, las divergencias deberán resolverse de acuerdo con el artículo 161 de la Carta, mediante una comisión accidental de mediación que deberá conciliar las discrepancias entre los textos aprobados y someter un texto unificado a consideración de las plenarias.[4] Es claro entonces que las comisiones y las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos no considerados en la otra Cámara. Esta posibilidad de modificar el texto del proyecto de ley a lo largo de su trámite en el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia,[5] responde a la visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución de 1991 y el actual Reglamento del Congreso,[6] de acuerdo a los cuales, las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minorías.[7] Ahora bien, e...