Sentencia C-083 de 2018

C-083-18 Sentencia C-083/18 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL-Exequibilidad condicionada de norma que regula la exención de rentas asociadas a la vivienda de interés social y la vivienda de interés prioritario DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Razones de procedencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional OMISION LEGISLATIVA-Clases La omisión legislativa tiene lugar en dos situaciones específicas y distintas: (i) cuando existe una ausencia total e íntegra de normatividad por parte del Congreso; y (ii) cuando dicho órgano lleva a cabo la regulación de una determinada materia en forma imperfecta e incompleta. En el primero de los casos se estaría ante una omisión absoluta y en el segundo ante una relativa. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Alcance OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Existencia conlleva a sentencia integradora [D]e cara a la decisión que se deba adoptar cuando se acredite la existencia de una omisión legislativa relativa que deviene inconstitucional, es preciso indicar que, grosso modo, esta Corte ha indicado que las disposiciones acusadas que incurren en tal omisión, se pueden ajustar a la Constitución mediante la adopción de una sentencia que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos de manera injustificada, es decir, se debe dictar una sentencia integradora tipo aditiva, que mantenga en el ordenamiento el contenido que, en sí mismo, no resulta contrario a la Carta, pero incorporando al mismo aquel aspecto omitido, sin el cual la disposición es incompatible con la Constitución. En este tipo de fallos, se reconoce que la norma sujeta al escrutinio constitucional, no cuenta con elementos suficientes y, por tanto, es preciso agregarlos para que se ajuste a los mandatos constitucionales. En consecuencia, la norma resulta inconstitucional por los supuestos que no tuvo en cuenta, empero, debido a que en lo que sí reguló se adapta a la Carta, procede (i) la declaratoria de su exequibilidad, y, al mismo tiempo, (ii) la respectiva adición de las materias excluidas. LEGISLADOR-Es competente para establecer exenciones tributarias EXENCIONES TRIBUTARIAS-Consagración debe contar con iniciativa gubernamental EXENCION TRIBUTARIA-Concepto La doctrina constitucional ha sostenido que la exención, en materia tributaria, ha de entenderse como un trato preferencial a un sujeto pasivo de gravamen, que opera en los casos en que la norma exonera, total o parcialmente, a un bien o persona que, en principio, estaría siendo objeto de tributo. En otras palabras, “cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial”. Así visto, la exención constituye un instrumento de estímulo fiscal, orientado hacia el cumplimiento de propósitos que para el Estado ameritan un tratamiento especial, como ha sucedido con el fortalecimiento de las políticas ambientales, de protección social o, sencillamente, para la redistribución y crecimiento económico. EXENCION TRIBUTARIA-Características Toda exención tributaria tiene un carácter (i) excepcional, pues la Constitución no ha consagrado un derecho a recibir o conservar exenciones, sino que, por el contrario, ha establecido un deber general de contribuir, mediante el pago de tributos, al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (C.P art. 95-9); (ii) taxativo, ya que para gozar del beneficio el contribuyente tiene que encajar en los supuestos normativos que, por voluntad del Legislador, se sustraen de la obligación de tributar; y, (iii) personal, en tanto la exención tiene un destinatario concreto y, por lo tanto, queda prohibida toda forma de analogía, extensión o traslado del beneficio fiscal. EXENCION TRIBUTARIA-Facultad legislativa no es absoluta LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE EXENCIONES TRIBUTARIAS-Límites LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE EXENCIONES TRIBUTARIAS-Situaciones jurídicas consolidadas y el principio de confianza legítima como límites El legislador enfrenta dos tipos de situaciones cuando se trata de modificar o de suprimir normas que establecen beneficios tributarios: (i) Cuando la norma previa ha fijado unas condiciones para acceder al beneficio tributario y ha previsto un periodo determinado dentro del cual el mismo puede hacerse efectivo, el contribuyente que antes de la expedición de la nueva ley ha cumplido con todas las condiciones contempladas en el régimen anterior, tiene una situación consolidada que no puede ser desconocida mientras no se agote el periodo inicialmente previsto para hacer efectivo el beneficio. (ii) Cuando el contribuyente, con anterioridad a la expedición de la nueva ley, no ha cumplido con las condiciones contempladas en la normatividad que se modifica, pero, en atención a consideraciones objetivas, puede alentar la confianza legítima de que la misma se mantendría por un determinado periodo, lo que lo llevo a efectuar actos de ejecución que tienen entre sus supuestos el referido beneficio tributario, tiene derecho a que se contemple un régimen de transición que de manera razonable le permita adecuarse a la nueva realidad. EXENCION TRIBUTARIA GENERADA POR LA UTILUDAD EN LA ENAJENACION DE PREDIOS DESTINADOS A FINES DE UTILIDAD PUBLICA-Antecedentes normativos Referencia: Expediente D-12530 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley 1819 de 2016, “Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal (…)”. Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991 y el Acuerdo 02 de 2015, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la ciudadana Adriana Catalina Hoyos Jiménez demanda la declaratoria de constitucionalidad condicionada del artículo 99 de la Ley 1819 de 2016, “Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal (…)”, al considerar que la norma incurre en una omisión legislativa relativa, por excluir del régimen de transición que asegura se presenta en el parágrafo 1º de dicha disposición, la utilidad en la enajenación de los predios destinados a proyectos de renovación urbana no asociados a viviendas de interés social o de interés prioritario, que se iniciaron en vigencia del antiguo artículo 207-2, numeral 9, del Estatuto Tributario. Por medio del Auto fechado el 9 de febrero de 2018, el Magistrado ponente encontró que, de manera preliminar, la demanda cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y fijados por la jurisprudencia constitucional cuando se invoca la existencia de una omisión legislativa relativa. En consecuencia, resolvió fijar en lista la disposición acusada, comunicar el inicio del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la Presidencia del Congreso de la República, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Vivienda, Ciudad y Territorio y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así como correr su traslado a la Procuraduría General de la Nación, para que emitiera el concepto de su cargo. De igual manera, el Magistrado ponente invitó a participar en el trámite de la demanda al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo (CIDER) de la Universidad de los Andes, al Centro de Investigación para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional de Colombia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, del Rosario, Libre y del Atlántico, para que intervinieran dentro del proceso de la referencia, si lo estimaban conveniente. Una vez cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a resolver la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el artículo demandado y se subraya el texto del que, desde la perspectiva de la demandante, surge una omisión legislativa relativa, sin perjuicio de que se entienda que la demanda recae sobre la totalidad de la disposición. “LEY 1819 DE 2016 (Diciembre 29) Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones (…) PARTE II IMPUESTO SOBRE LA RENTA (…) ARTÍCULO 99. Adiciónese el artículo 235-2 del Estatuto Tributario el cual quedará así: ARTÍCULO 235-2. RENTAS EXENTAS A PARTIR DEL AÑO GRAVABLE 2018. A partir del 1° de enero de 2018, sin perjuicio de las rentas exentas de las personas naturales, las únicas excepciones legales de que trata el artículo 26 del Estatuto Tributario son las siguientes: 1. Las rentas exentas de la Decisión 578 de la CAN. 2. Las rentas de que tratan los artículos 4° del Decreto 841 de 1998 y 135 de la Ley 100 de 1993. 3. La renta exenta de que trata el numeral 12 del artículo 207-2 de este Estatuto en los mismos términos allí previstos. 4. Aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, incluida la guadua, según la calificación que para el efecto expida la corporación autónoma regional o la entidad competente. En las mismas condiciones, gozarán de la exención los contribuyentes que a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente ley realicen inversiones en nuevos aserríos vinculados directamente al aprovechamiento a que se refiere este numeral. También gozarán de la exención de que trata este numeral, los contribuyentes que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, posean plantaciones de árboles maderables debidamente registrados ante la autoridad competente. La exención queda sujeta a la renovación técnica de los cultivos. La exención de que trata el presente numeral estará vigente hasta el año gravable 2036, incluido. 5. Las rentas exentas de que trata el artículo 96 de la Ley 788 de 2002. Estos contribuyentes no estarán cobijados por la exención a la que se refiere el artículo 114-1 de este estatuto. 6. Las siguientes rentas asociadas a la vivienda de interés social y la vivienda de interés prioritario: a) La utilidad en la enajenación de predios destinados al desarrollo de proyectos de vivienda de interés social y/o de vivienda de interés prioritario; b) La utilidad en la primera enajenación de viviendas de interés social y/o de interés prioritario; c) La utilidad en la enajenación de predios para el desarrollo de proyectos de renovación urbana; d) Las rentas de que trata el artículo 16 de la Ley 546 de 1999, en los términos allí previstos; e) Los rendimientos financieros provenientes de créditos para la adquisición de vivienda de interés social y/o de interés prioritario, sea con garantía hipotecaria o a través de leasing financiero, por un término de 5 años contados a partir de la fecha del pago de la primera cuota de amortización del crédito o del primer canon del leasing. Para gozar de las exenciones de que tratan los literales a) y b) de este numeral 6, se requiere que: i) La licencia de construcción establezca que el proyecto a ser desarrollado sea de vivienda de interés social y/o de interés prioritario. ii) Los predios sean aportados a un patrimonio autónomo con objeto exclusivo de desarrollo del proyecto de vivienda de interés social y/o de interés prioritario; iii) La totalidad del desarrollo del proyecto de vivienda de interés social y/o de interés prioritario se efectúe a través del patrimonio autónomo, y iv) El plazo de la fiducia mercantil a través del cual se desarrolla el proyecto, no exceda de diez (10) años. El Gobierno nacional reglamentará la materia. Los mismos requisitos establecidos en este literal serán aplicables cuando se pretenda acceder a la exención prevista por la enajenación de predios para proyectos de renovación urbana. 7. Venta de energía eléctrica generada con base en energía eólica, biomasa o residuos agrícolas, solar, geotérmica o de los mares, según las definiciones de la Ley 1715 de 2014 y el Decreto 2755 de 2003, realizada únicamente por parte de empresas generadoras, por un término de quince (15) años, a partir del año 2017, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: a) Tramitar, obtener y vender certificados de emisión de bióxido de carbono de acuerdo con los términos del protocolo de Kyoto; b) Que al menos el 50% de los recursos obtenidos por la venta de dichos certificados sean invertidos en obras de beneficio social en la región donde opera el generador. La inversión que da derecho al beneficio será realizada de acuerdo con la proporción de afectación de cada municipio por la construcción y operación de la central generadora. 8. La prestación del servicio de transporte fluvial con embarcaciones y planchones de bajo calado, por un término de quince (15) años a partir de la vigencia de la presente ley. PARÁGRAFO 1°. Las rentas exentas de que trata el numeral 6, se aplicarán en los términos y condiciones allí previstos a partir del 1° de enero de 2017, incluso respecto de los proyectos en los que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, se hayan aportado los predios al patrimonio autónomo constituido con objeto exclusivo para el desarrollo de proyectos de VIS y/o VIP. PARÁGRAFO 2°. Las rentas exentas de que trata este numeral y el numeral 4, se aplicarán también durante el año 2017 en la medida en que se cumpla con los requisitos previstos en el reglamento correspondiente para su procedencia. PARÁGRAFO 3°. Las rentas exentas por la venta de energía eléctrica generada con base en los recursos eólicos, biomasa o residuos agrícolas, solar, geotérmica o de los mares, de que trata el presente artículo, no podrán aplicarse concurrentemente con los beneficios establecidos en la Ley 1715 de 2014”. III. LA DEMANDA La demandante considera que la norma transcrita desconoce el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 58, 83, 95-9, 150-12, 338 y 363 de la Constitución Política, por incurrir en una omisión legislativa relativa. Sostiene que el parágrafo 1º de la norma en cuestión, aun cuando establece un régimen de transición, excluye de sus efectos las utilidades en la enajenación de predios destinados a proyectos de renovación urbana que no están asociados a viviendas de interés social o viviendas de interés prioritario (en adelante VIS o VIP), en los casos en los que los contribuyentes (personas jurídicas) iniciaron su ejecución en vigencia de las reglas preestablecidas a la reforma tributaria. Para fundamentar su solicitud, la demandante expone los siguientes elementos, a partir de los criterios fijados por la jurisprudencia para la admisión de un cargo por omisión legislativa relativa: a) La disposición acusada excluye de sus consecuencias jurídicas un caso equivalente o asimilable: los proyectos de renovación urbana no asociados a VIS o VIP Desde su perspectiva, el artículo 99 de la Ley 1819 de 2016 regula dos situaciones jurídicas distintas. La primera, las rentas que seguirían exentas de gravamen en Colombia a partir del año 2018, y la segunda, las condiciones a las cuales se someterán las rentas que estando exentas en vigencia del derogado artículo 207-2, numeral 9, del Estatuto Tributario, perdieron el beneficio fiscal. Frente al segundo escenario, afirma que el parágrafo 1º establece un periodo de transición para los contribuyentes que cumplieron con los requisitos de ley para acceder a la exención, pero que aún no lo habían hecho efectivo por estar dentro del plazo de 10 años que establecía la legislación derogada (artículos 207-2, numeral 9º, del Estado Tributario, 58 de la Ley 388 de 1997 y 18 del Decreto 075 de 2013). Manifiesta la accionante que a pesar de que el propio Legislador manifestó en los debates que no podían modificarse las condiciones bajo las cuales los contribuyentes realizaron estas inversiones, pues sin el estímulo tributario seguramente no se hubiera aceptado la carga de construir los proyectos de renovación urbana, en la versión definitiva de la ley, únicamente se incluyó a quienes, en vigencia del artículo 207-2, numeral 9, del Estado Tributario, iniciaron proyectos de renovación urbana asociados a VIS o VIP. Esta circunstancia constituye para la demandante una omisión legislativa relativa, pues excluye a un grupo de contribuyentes que eran acreedores del mismo beneficio tributario, en tanto: (i) ambos cumplieron con las mismas condiciones al momento de radicar los proyectos de renovación urbana. De hecho, (ii) lograron obtener la licencia de construcción y realizaron inversiones en activos prediales destinados a patrimonios autónomos exclusivos, a fin de recibir el estímulo de renta exenta por diez años. Asimismo, (iii) desde la Ley 788 de 2002, el Legislador fijó el mismo estímulo tributario, con independencia de que el proyecto de renovación urbana estuviera asociado a VIS o VIP. Y, finalmente, iv) ambos, en igual medida, han generado beneficios para la población en zonas deterioradas o subutilizadas de las ciudades, confiando en la durabilidad de la exención que el Estado aseguró se mantendría por el plazo de diez años. b) Existen deberes específicos, impuestos directamente por la Constitución, que el Legislador desconoció al excluir a este grupo de contribuyentes Para la demandante, al excluirse del régimen de transición previsto en el parágrafo 1° de la norma acusada al grupo de contribuyentes que iniciaron proyectos de renovación urbana no asociados a VIS o VIP, el Legislador omitió imperativos constitucionales derivados de los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y respeto por las situaciones jurídicas consolidadas, por cuanto dejó de proporcionarles el tiempo y los medios necesarios para adaptarse a la nueva regulación, aun cuando ellos previamente ajustaron su conducta a las condiciones previstas en la legislación derogada. Asimismo, considera que se desconoció el principio de irretroactividad de la ley, pues la norma acusada no podía afectar a los contribuyentes cuya situación jurídica se formalizó en vigencia del artículo 207-2, numeral 9, del Estatuto Tributario (Ver, Sentencias C-594 de 2002, C-809 de 2007 y C-785 de 2012). También asegura que pese a que el Legislador tenía la obligación de respetar los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, omitió establecer el mismo tratamiento para los contribuyentes que se encontraban en una situación equivalente a los beneficiarios del régimen de transición. Finalmente, manifiesta que el Congreso de la República desconoció el principio de legalidad, en su dimensión material, al no promover una adecuada deliberación democrática, por medio de la cual se evaluaran las implicaciones socioeconómicas de la imposición del gravamen sobre el grupo de contribuyentes excluidos del régimen de transición. De hecho, afirma que el escenario que ahora se controvierte no respondió a la verdadera voluntad del Legislador, sino a “un error de técnica legislativa o el resultado de una redacción desafortunada” que no incluyó a todos los contribuyentes afectados con la modificación de la renta exenta. c) La exclusión de este grupo de contribuyentes del régimen de transición carece de un principio de razón suficiente Al respecto, indica que en el trámite legislativo de la reforma acusada no se demostraron razones constitucionalmente válidas para justificar la pérdida del incentivo tributario respecto de los contribuyentes que sí gozan del régimen de transición (VIS o VIP). En particular, porque esta clase de proyectos han sido catalogados como de utilidad pública, al favorecer la recuperación del manejo ambiental de las ciudades, la descongestión del tráfico urbano y la rehabilitación de bienes históricos y culturales (Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997). d) La falta de justificación del tratamiento diferenciado frente al grupo de contribuyentes excluidos del régimen de transición genera una desigualdad negativa en términos económicos En concreto, la demandante hizo referencia a los gastos no previstos en los que deberán incurrir ciertos constructores y que no se habían considerado en el momento de diseñar los proyectos de renovación urbana, los cuales en razón de la disposición acusada, no afectarán a los constructores que fueron incluidos en el régimen de transición, por desarrollar programas de vivienda de interés social (VIS) o vivienda de interés prioritario (VIP). IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su intervención solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, de forma subsidiaria, que declare la exequibilidad de la disposición acusada. Respecto de la solicitud de inhibición, el Ministerio considera que la demanda no cumple con los requisitos de claridad, certeza y suficiencia. La falta de claridad se presenta porque el cargo parte de una premisa equivocada, según la cual el precepto demandado establece un régimen de transición para proyectos de renovación urbana VIS o VIP. Afirma el Ministerio que la aproximación es incorrecta, pues ni el Gobierno Nacional al presentar el proyecto de reforma tributaria, ni el Congreso de la República en el debate del mismo, establecieron un régimen de transición para los contribuyentes que cumplieran con las condiciones en vigencia del derogado artículo 207-2, numeral 9, del Estado Tributario. Únicamente, sostiene la entidad, se mantuvo la exención para los proyectos de renovación urbana asociados a VIS o VIP, pero en los términos y condiciones previstos en la reforma tributaria. En relación con el requisito de certeza, argumenta que el cargo no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino sobre una deducción incorrecta de la demandante, para quien la norma incluye un régimen de transición, circunstancia que induce intencionalmente al error al operador jurídico. También sostiene el Ministerio que la demanda no expone cuáles son los criterios de comparación para adelantar el juicio de constitucionalidad entre los casos que alega son asimilables, ni las razones para mantener un tratamiento diferenciado sobre este grupo de contribuyentes, por lo que tampoco satisface el parámetro de suficiencia. Frente al cargo por omisión legislativa relativa, en concreto, la Cartera expone que no se acreditaron los requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional para afirmar su configuración, por las siguientes razones: a) La norma no excluye de sus consecuencias jurídicas a un grupo de contribuyentes equivalentes o asimilables. Al contrario, lo que pretende es asegurar el desarrollo de proyectos de renovación urbana para la población más vulnerable del país. Asegura que existe una diferencia sustantiva entre los proyectos de renovación urbana no asociados a VIS o VIP y aquellos que sí lo están, pues la exención tributaria pretende asegurar las necesidades habitacionales de los hogares con menos ingresos y más vulnerables del país. Objetivo que no se alcanza con los proyectos excluidos de la exención, ya que estos solamente se dirigen a contener los procesos de deterioro físico y ambiental en los centros urbanos. Bajo este entendimiento, explicó que la necesidad de conservar la exención sobre proyectos de VIS y VIP no depende de su relación con programas de renovación urbana, sino de que las iniciativas objeto de exención realmente favorezcan a la población vulnerable, en tanto los sectores industriales se negaban a construir este tipo de viviendas por las bajas utilidades que percibían. b) No existe un deber específico de mantener tratamientos tributarios preferenciales, por el contrario, las exenciones constituyen una excepción al principio de igualdad Afirma que la Constitución Política no consagra un derecho a recibir exenciones, como tampoco le impone al Legislador la obligación de conservarlas, sino que, por el contrario, fija un deber general, a cargo de todos los contribuyentes, de aportar al financiamiento del Estado, mediante el pago de impuestos. Observa que en este caso no existe una expectativa legítima y, menos aún, una situación jurídica consolidada. En el mismo tenor, expresa que no se viola el principio de irretroactividad de la ley tributaria, como lo afirma la demandante, ya que la norma no modifica periodos que ya fueron objeto del gravamen. Sus efectos, como se evidencia de la lectura de la norma, solamente rigen hacia futuro. En relación con el principio de legalidad, además, precisa que desde el inicio del trámite legislativo se explicó la importancia de redefinir las exenciones tributarias, aspecto que fue analizado en los debates parlamentarios y se justificó en el pliego de modificaciones al proyecto de ley, por lo que no puede sostenerse que el Legislador incumplió con el deber de deliberación mínima. c) La supresión de la exención tributaria no obedece a una exclusión injustificada, sino a la necesidad de reducir las inequidades y distorsiones en la asignación de recursos en la economía y la coyuntura fiscal En este punto, la entidad llamó la atención frente a uno de los cambios tributarios más importantes de la reforma: la limitación a las exenciones fiscales. Así, indicó que los amplios beneficios en el impuesto de renta producían “inequidades horizontales y distorsiones en la asignación de recursos en la economía”, por lo que el Legislador decidió conservar solamente aquellos beneficios tributarios que representaran un impacto económico y social considerable para el país, como sucede con los proyectos VIS o VIP. d) No puede pretenderse un tratamiento tributario igualitario entre contribuyentes no comparables ni asimilables Finalmente, expreso que no era posible afirmar una desigualdad negativa sobre sujetos que no son fáctica ni jurídicamente comparables. En este sentido, manifestó que los beneficios tributarios implementados de forma equivocada generan efectos perjudiciales para la economía nacional, en especial, por la disminución del recaudo, la asignación desproporcionada de recursos para ciertos sectores de la sociedad y altos costos en la fiscalización de rentas que pretenden algún tipo de exención fiscal. 2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Sustenta su solicitud en que el cargo formulado por la demandante no cumple con los requisitos formales previstos en la jurisprudencia constitucional, en la medida que se sustenta en una interpretación subjetiva (vaga y abstracta) de la disposición acusada, que descontextualiza el alcance de la ley y distorsiona el escenario que modificó el Legislador, en ejercicio de sus amplias facultades constitucionales. 3. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) La apoderada de la entidad interviene en el proceso de constitucionalidad para requerir la declaratoria de exequibilidad de la norma, al estimar que el cargo por omisión legislativa relativa carece de sustento jurídico y fiscal. Argumenta que el derogado artículo 207-2, numeral 9, del Estatuto Tributario, solo trataba como renta exenta la utilidad en la enajenación de predios destinados a la ejecución de proyectos de renovación urbana, siempre que estuvieran asociados a programas VIS y VIP. Ello, en atención a los cambios introducidos a través del Decreto 075 de 2013, “Por el cual se reglamentan el cumplimiento de los porcentajes de suelo destinado a programas de Vivienda de Interés Social para predios sujetos a los tratamientos urbanísticos de desarrollo (…)”. De ahí que, no sea cierto que los proyectos no VIS o VIP estaban exentos del impuesto a la renta con anterioridad a la reforma tributaria. Adicional a lo anterior, señala que el Gobierno Nacional se propuso reducir las rentas exentas por medio de la norma demandada, atendiendo las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, que indicaban la necesidad de construir un sistema tributario más eficiente, eliminando, entre otros aspectos, los privilegios fiscales para ciertos sectores de la sociedad. En consecuencia, los cambios tributarios fijados por el Legislador obedecen a la libertad de configuración legislativa que tuvo como centro de análisis la realidad fiscal del país, que exigía cambios profundos en la política tributaria. 4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) El interviniente solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en “el sentido de indicar que dicho beneficio se aplica también a los contribuyentes que desarrollaron proyectos no asociados a VIS y/o VIP y cumplieron con los requisitos exigidos en la normativa aplicable vigente.”. Sostiene que el artículo acusado vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, en la medida que el contribuyente sí tenía la expectativa legítima de beneficiarse del estímulo tributario, al cumplir con la totalidad de condiciones previstas por el Legislador para acceder –en su oportunidad- a la exención tributaria. De esta manera, argumenta que existían razones objetivas para confiar en la durabilidad de la medida, en tanto: (i) el beneficio fiscal estuvo vigente por un término de 14 años, contados a partir de la vigencia de la Ley 788 de 2002, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial (…)”; (ii) durante su vigencia no fue objeto de modificaciones por parte del Legislador ni del Gobierno Nacional y, por último, (iii) Al tratarse de una exención en la utilidad derivada de la venta de predios destinados a fines de utilidad pública, su aplicación es obligatoria para el Estado, siempre que se cumplieran los requisitos determinados para ello. Para el Instituto, es evidente la vulneración a los principios de buena fe y confianza legítima de la disposición demandada, puesto que al haberse omitido como beneficiarios de las rentas exentas en la utilidad de la venta de predios destinados para proyectos de renovación urbana a aquellos no asociados con VIS y/o VIP, se desconocieron las situaciones jurídicas consolidadas en virtud de las razones objetivas existentes para confiar en la aplicación del beneficio. Señala, por otra parte, el Instituto, que pese a lo anterior, no existe una vulneración clara del principio de irretroactividad de la ley tributaria, en la medida que el beneficio fiscal consagrado en el artículo 99 de la Ley 1819 de 2016, así como aquel que se encontraba regulado en el artículo 207-2 numeral 9° del Estatuto Tributario, se haría efectivo únicamente en el momento de la enajenación de los predios. 5. Universidad del Rosario El Consultorio Jurídico de la Facultad de Jurisprudencia, por medio de su Dirección General, solicita a esta Corporación que declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, al estimar la configuración de una omisión legislativa relativa. Indica que la reforma fiscal, en el aspecto que ahora se debate, vulneró el régimen tributario al no encontrarse razones constitucionalmente válidas para retirar el incentivo económico. En especial, porque los proyectos VIS o VIP, como los proyectos de renovación urbana, resultan asimilables desde distintas aristas (normativa, histórica, económica y social). En consecuencia, estima que la reforma tributaria afecta el principio de justicia tributaria, al omitir un régimen de transición que respete los derechos adquiridos de este sector de la industria. Así las cosas, sostiene que al presentarse la nueva legislación desconociendo a un grupo de contribuyentes que en vigencia de la anterioridad normatividad cumplieron con cada una de las condiciones para acceder al incentivo tributario, sin que pudieran hacerlo efectivo por el propio término de diez años que fijaba la ley, se quebrantaron los principios de buena fe y confianza legítima. 6. Intervenciones ciudadanas El ciudadano Carlos Hernando Puerto Quiroga coadyuva la pretensión de la demanda, al sostener que desde el momento que los contribuyentes cumplieron con los requisitos previstos en el derogado artículo 207-2 del Estatuto Tributario, tenían la expectativa legítima de gozar de la exención, sin importar que los proyectos de renovación urbana estuvieran o no asociados a VIS o VIS, pues los presupuestos sustanciales que daban lugar a este estímulo fiscal fueron cumplidos a cabalidad. Así mismo, el ciudadano Santiago Felipe Pineda Buitrago interviene en el trámite de la demanda, solicitando la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma, porque en su criterio el Legislador incumplió su imperativo constitucional de proporcionarle a los contribuyentes excluidos de la reforma tributaria, los medios y el tiempo mínimo para adaptarse a la nueva regulación. Por ello, sostuvo que el Legislador decidió no aplicarles el régimen de transición previsto en el parágrafo 1° de la disposición acusada, vulnerando los principios de buena fe, confianza legítima, irretroactividad de la ley tributaria y respeto por las situaciones jurídicas consolidadas. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En ejercicio de las facultades previstas en la Constitución Política, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte inhibirse de conocer de fondo de este asunto por ineptitud sustantiva de la demanda al formularse el cargo por omisión legislativa relativa. El Ministerio Público inicia su análisis de constitucionalidad señalando que si se tiene en cuenta que en el presente caso se plantea una violación del principio de igualdad por discriminación en materia de rentas exentas por una omisión legislativa —al considerar la actora que lo regulado en el parágrafo 1 del artículo 235-2 del E.T. en la forma incorporada por el artículo 99 de la Ley 1819 de 2016, estableció un régimen de transición que mantiene el tratamiento de renta exenta regulado en el derogado numeral 9 del artículo 207-2 del E.T., en relación con los sujetos pasivos que iniciaron proyectos de renovación urbana asociados a VIS o VIP y no en relación con los sujetos pasivos que iniciaron proyectos de renovación urbana no asociados a VIS o VIP—, se hace necesario determinar si es cierto o no que el Congreso de la República incurrió en la omisión legislativa que se le imputa, y si en verdad se estableció o no un régimen de transición que sustenta el cargo de omisión legislativa. El Ministerio Público estima que el cargo formulado contra la norma demandada carece de certeza por dos razones: una formal y otra material. En relación con el examen formal, sostiene que el tema del presunto régimen de transición que señala la demandante en relación con la renta exenta desarrollado en el numeral 9 del artículo 207-2 del E.T., no fue omitido por parte del Congreso de la República, sino que fue expresamente regulado por dicho órgano en el artículo 376 de la Ley 1819 de 2016, ya que allí se encuentra su voluntad concreta de derogar expresamente lo normado en el referido numeral 9. De esta manera, existía una intención legislativa inequívoca por parte del Congreso de la República: terminar de forma inmediata con el beneficio tributario controvertido. Por esta razón, considera que no puede afirmarse la configuración de una omisión legislativa relativa y, menos aún, de un régimen de transición. Para la vista fiscal, la accionante debió enfocar su demanda contra el artículo 376 de la Ley 1819 de 2016 en concordancia con el artículo 98 ibídem, máxime cuando su pretensión de fondo es que la Corte Constitucional dicte una sentencia condicionada -aditiva-. Ello es así porque los razonamientos jurídicos son diferentes para el cargo de omisión legislativa relativa, el contexto y contenido normativo susceptible de demanda es expresamente diferente al cuestionado en el presente proceso y, especialmente, porque las consecuencias jurídicas de una sentencia de exequibilidad condicionada son muy diferentes. Agrega que si la Corte Constitucional accediera a las pretensiones de la demandante dictando la sentencia de exequibilidad condicionada, esto implicaría incorporar con vigencia hacia el futuro en el artículo 235-2 del E.T. en la forma incorporada por el artículo 99 de la Ley 1819 de 2016, el contenido del numeral 9 del artículo 207-2 del E.T., cuando el legislador expresamente derogó esta última norma. Así las cosas, el cargo formulado contra la norma demandada carece del requisito de certeza, por una razón formal consistente en que la imputación de omisión legislativa por trato discriminatorio tributario no se predica de la norma demandada. Desde el punto de vista material, explica la entidad que dentro de la potestad de producción legislativa en materia tributaria lo que hizo el Congreso de la República fue concederle efectos retrospectivos al numeral 6º del artículo 235-2 del Estatuto Tributario, para garantizar el desarrollo de proyectos de VIS o VIP. Es decir, la norma acusada no incluyó ningún tipo de beneficio para proyectos que a la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016 estuvieran relacionados con la enajenación de predios para el desarrollo de proyectos de renovación urbana. De ahí que, no pueda sostenerse la configuración de un régimen de transición, como equivocadamente lo plantea la actora. Finalmente, manifiesta la entidad que el cargo carece de claridad, en la medida que la demandante plantea una violación del principio de legalidad por falta de deliberación democrática, pero tal afirmación no se desarrolla acorde con las pautas establecidas jurisprudencialmente, en los eventos que se busque demostrar un vicio procedimental en la conformación de una nueva ley. De esta manera, en criterio de la entidad, no se explica cómo el trámite dado al proyecto de ley generó la omisión alegada cuando éste se efectuó acorde con los pasos previstos en la legislación para el trámite y aprobación de una reforma tributaria estructural. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en esta oportunidad se formula contra el artículo 99 de la Ley 1819 de 2016. 2. Alcance de la demanda En el asunto sometido a la valoración de la Corte, la demandante acusa la inconstitucionalidad del artículo 99 de la Ley 1819 de 2016, al considerar que el Legislador vulneró imperativos constitucionales derivados de los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica, respeto por situaciones jurídicas consolidadas, igualdad, equidad, justicia económica, irretroactividad de la ley tributaria y legalidad, al no incluir dentro de los efectos jurídicos de las medidas de transición previstas en el parágrafo primero, a los contribuyentes que, en vigencia de la exención contenida en el numeral 9º del artículo 207-2 del Estatuto Tributario (ET), iniciaron y continúan ejecutando proyectos de renovación urbana no asociados a vivienda de interés social (VIS) y/o a viviendas de interés social prioritario (VIP). A su juicio, tal exclusión constituye una omisión legislativa relativa que la Corte debe subsanar, en procura de amparar los derechos de quienes, habiendo cumplido con todos los requisitos exigidos, tenían la expectativa legítima de acceder al beneficio tributario que contemplaba el mencionado numeral 9º del artículo 207-2 del ET, cuál era el de asumir como renta exenta la utilidad derivada de la enajenación de los predios destinados para fines de utilidad pública en los proyectos de renovación urbana. Conforme con ello, la actora pretende que, acreditada la existencia de una omisión legislativa relativa, esta Corporación disponga, mediante la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición acusada, que se mantienen como renta exenta las utilidades en la enajenación de proyectos de renovación urbana, estén o no asociados a VIS o VIP, siempre que hubieran iniciado su ejecución en vigencia del derogado artículo 207-2, numeral 9, del ET. En relación con la anterior acusación, un grupo de intervinientes, del que forman parte el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), plantea la declaratoria de exequibilidad simple de la norma acusada. En su concepto, el contenido de la disposición impugnada no afecta ningún postulado constitucional, y, por el contrario, atiende a las observaciones de los expertos en la materia, que señalaron la necesidad de construir un sistema tributario eficiente por la vía de eliminar cierto tipo de exenciones. De esta manera, el Legislador eliminó, en uso de sus facultades constitucionales, entre otros privilegios fiscales, el establecido para los proyectos de renovación urbana no VIS o VIP, por lo que no puede afirmarse la ocurrencia de una omisión legislativa relativa. En contraste, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Universidad del Rosario y los ciudadanos que participaron del trámite de este proceso, solicitaron la declaratoria de una exequibilidad condicionada del artículo demandado. En el mismo sentido de los argumentos planteados en la demanda, sostienen que la omisión legislativa relativa se presenta por la decisión injustificada del Congreso de la República, de excluir a un grupo de contribuyentes de los efectos del régimen de transición previsto en el parágrafo 1º de la norma acusada, cuando en vigencia de la normatividad derogada cumplieron cada uno de los requisitos para hacerse acreedores de este beneficio tributario, sin contar con el tiempo necesario para materializarlo, que en su momento estableció el propio Congreso de la República a través del derogado artículo 207-2, numeral 9, del Estatuto Tributario. Por su parte, el Procurador General de la Nación y quien interviene en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, le solicitan a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. Al respecto, coinciden en sostener que ni el Legislador ni el Gobierno Nacional, en el trámite de aprobación de la reforma Tributaria, consideraron un régimen de transición para las rentas exentas provenientes de proyectos de renovación urbana cualquiera que haya sido su finalidad (asociados o no asociados a proyectos VIS y/o VIP). Aducen que, por el contrario, este supuesto fue derogado explícitamente a través del artículo 376 de la misma normatividad, razón por la cual, el cargo por omisión legislativa relativa carece de los presupuestos de claridad, certeza y suficiencia. 3. Requisitos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad La petición de inhibición que formula tanto el Procurador General de la Nación como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, le impone a la Corte la necesidad de entrar a analizar, como cuestión inicial y previo al planteamiento del problema jurídico, el tema de la aptitud sustantiva de la demanda, a efectos de definir si, en la presente causa, hay o no lugar a efectuar el respectivo pronunciamiento de fondo. Para ello, la Sala Plena expondrá los requisitos generales de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, así como los criterios adicionales cuando se alega un cargo por omisión legislativa relativa, a efectos de valorar su cumplimiento en el caso concreto. 3.1. Requisitos generales Ha sido reiterativa esta Corporación en sostener que, conforme al mandato previsto en los artículos 241-4 de la Carta Política y 2° del Decreto 2067 de 1991, las demandas que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad promuevan los ciudadanos contra las leyes de la República, deben cumplir ciertos requisitos mínimos de procedibilidad. En innumerables pronunciamientos sobre la materia, ha explicado este Tribunal que establecer una carga procesal básica en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, no va en contravía del derecho ciudadano a participar en la defensa de la guarda e integridad de la supremacía de la Constitución (C.P. art. 40), sino que, por el contrario, busca un balance racional en el ejercicio del citado derecho, de manera que se garantice “la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el demandante y no el juez sea quien defina el ámbito de control constitucional”[1]. Ello, sobre la base de considerar que, de ordinario, la Constitución Política no le atribuye a la Corte la función de llevar a cabo un control oficioso de constitucionalidad sobre las leyes, sino rogado, el cual se activa, precisamente, por vía del ejercicio ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad. Siendo consecuente con dicho planteamiento, y tomando como referente lo previsto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la propia jurisprudencia constitucional ha sostenido que las demandas que se presenten ante la Corte, en las que se controvierta la validez de una determinada disposición legal, deben contener: (i) las normas que se acusan como inconstitucionales; (ii) las disposiciones Superior que se consideran infringidas y (iii) la expresión de las razones o motivos por los cuales los textos superiores invocados se entienden violados. La exigencia de tener que señalar las razones o motivos de la violación, lo ha dicho esta Corporación, se materializa, en realidad, en una carga de contenido sustancial para el ciudadano, en cuanto le impone desplegar una labor argumentativa mínima, que le facilite al operador judicial comprender el alcance de la acusación y adoptar una decisión de fondo acorde con el marco de referencia normativa que es objeto de cuestionamiento. Dicho presupuesto se traduce, entonces, en el deber de formular por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la norma o normas que se acusan, el cual, a su vez, de acuerdo con la doctrina constitucional sobre la materia, recogida y sistematizada en la Sentencia C-1052 de 2001[2], solo puede entenderse debidamente estructurado cuando se sustenta en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[3]. En la referida Sentencia C-1052 de 2001, reiterada a su vez en diversos pronunciamientos sobre la materia, de manera que constituye un precedente consolidado, la Corte explicó el alcance de las razones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que se deben tener en cuenta en la formulación de los cargos de inconstitucionalidad, en los siguientes términos: (i) El requisito de Claridad, exige que cada uno de los cargos de la demanda tenga un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender y entender fácilmente el contenido de la demanda y las justificaciones en las que ella se funda. (ii) El de Certeza, implica que la acusación recaiga sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente sobre una deducida por el actor pero que no surja de la disposición demandada; y, acorde con ello, que los cargos de la demanda se dirijan efectivamente contra las disposiciones impugnadas y no sobre otras normas que, en todo caso, no son consideradas en la demanda, ni son el objeto concreto de la acusación. (iii) El de Especificidad, impone que haya precisión y concreción en la formulación del cargo, es decir, que se muestre en forma diáfana la manera como la norma acusada vulnera la Carta Política, permitiendo verificar una oposición objetiva entre el contenido de las normas demandadas y la Constitución, resultando inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no guardan relación concreta y directa con las disposiciones que se acusan. (iv) El de Pertinencia, requiere que el reproche formulado por el peticionario sea de naturaleza estrictamente constitucional, lo que significa que debe estar fundado en la apreciación del contenido de la norma Superior que se expone como violada y el precepto demandado, resultando inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el demandante, en realidad, no está acusando el contenido de la norma sino utilizando la acción pública de inconstitucionalidad para resolver un problema de orden particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso concreto o específico. En ese orden de ideas, tampoco son admisibles las acusaciones que fundan en un análisis de conveniencia de la norma demandada, calificándola de inocua, innecesaria, o reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos. (v) Finalmente, el de Suficiencia, conlleva a que en la acusación se expongan todos los elementos de juicio, argumentativos y probatorios, que son necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad de la norma demandada. La suficiencia del razonamiento se basa en el alcance persuasivo que debe tener la demanda, mediante la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al operador jurídico sobre la contrariedad de la norma acusada con la Carta, si despierten una duda mínima en torno a su inconstitucionalidad, de forma tal que permita iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal, haciendo de ese modo necesario un pronunciamiento por parte del órgano de control. Así las cosas, solo en la medida en que la acusación formulada cumpla con los requisitos descritos, es posible que este Tribunal asuma plena competencia para proferir decisión de fondo en el respectivo juicio de inconstitucionalidad que se le propone. Por el contrario, si la demanda no satisface los aludidos prepuestos, la misma es sustancialmente inepta, y, por tanto, no le queda otro camino al juez constitucional que proferir una decisión inhibitoria. 3.2. Presupuesto adicional cuando se alega una omisión legislativa relativa Ahora bien, esta Corporación ha puesto de presente que, cuando la demanda formulada se orienta a mostrar que la infracción a la Carta se origina en una omisión legislativa, tal y como ocurre en el presente caso, el cumplimiento de los anteriores requisitos adquiere mayor relevancia, en cuanto el demandante debe “construir un específico razonamiento tendiente a mostrar que, en efecto, existe una carencia de regulación, violatoria de preceptos de la Constitución”[4]. Al respecto, la doctrina constitucional ha definido que “cualquiera que sea la decisión por tomar en estos casos, la misma está condicionada por el hecho de que previamente se haya definido la naturaleza jurídica de la omisión - absoluta o relativa- y, siendo ésta relativa, que sea específica y directamente predicable de la normatividad impugnada y no de otros dispositivos que no fueron acusados en la demanda”.[5] En efecto, tal y como ha sido aceptado de manera uniforme por la jurisprudencia constitucional, la inactividad del Congreso de la República, en lo concerniente al ejercicio de su función legislativa, puede llegar a afectar o desconocer derechos y garantías superiores, razón por la cual, también por esa vía, es posible someter sus actos al control de constitucionalidad. Ha entendido la Corte que, en esos eventos, “la presunta infracción a la Carta proviene, no del derecho positivo preexistente -fruto de la acción legislativa ordinaria o especial- como es lo común, sino de la falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer”. Sin embargo, también se ha aclarado que no toda inactividad legislativa puede verse sometida al control constitucional. El respeto por la autonomía e independencia del Congreso, en contraste con la necesidad de precisar el ámbito la competencia funcional del propio órgano de control, ha llevada a este Tribunal a sostener que solo son objeto de cuestionamiento aquellas conductas omisivas que puedan ser calificadas como parciales o relativas, por oposición a las omisiones absolutas que, en razón a su propia naturaleza, están excluidas de cualquier tipo de escrutinio judicial. En el caso de la omisión absoluta, la misma conlleva una ausencia total e íntegra de normatividad por parte del Congreso y, por tanto, no existe norma sobre la cual pueda recaer el respectivo juicio[6]. En cambio, tratándose de la omisión legislativa relativa, esta alude a la violación de un deber constitucional que se materializa en una actuación imperfecta e incompleta del legislador[7], y que tiene lugar, precisamente, “cuando el Congreso ha creado una disposición pero deja de introducir elementos que, a la luz de los mandatos superiores, hacen que ella resulte incompleta, arbitraria, inequitativa, inoperante o ineficiente[8] y vulneradora del principio de igualdad, del debido proceso[9] u otras disposiciones de rango constitucional”[10]. En punto a la hipótesis precedente -la de la omisión legislativa relativa-, lo ha dicho la Corte, se cumple el fundamento básico del control de constitucionalidad, que no es otro que la confrontación objetiva y verificable entre la ley y la Carta Política, pues el debate tiene lugar respecto de un texto legal que se reputa imperfecto en su concepción, y que a partir de la ausencia parcial de regulación, al confrontarlo con la Constitución, puede terminar por afectar ciertos derechos y garantías superiores[11]. Bajo ese entendimiento, cuando el cargo se propone por la vía de una omisión legislativa relativa, se reitera, la posibilidad de conocer y emitir un pronunciamiento de fondo, se halla condicionada a que previamente se verifique que la omisión alegada sea atribuible directamente al texto de la disposición impugnada y no a ningún otro u otros enunciados normativos no vinculados al trámite de constitucionalidad[12]. Sobre este aspecto, ha subrayado la Corte en la importancia de que la configuración de la presunta inconstitucionalidad por omisión no le imponga al órgano de control un ejercicio interpretativo de un conjunto más amplio de disposiciones, de regulaciones diversas e incluso de normas indeterminadas[13], pues ello desbordaría su ámbito de competencia funcional el cual está circunscrito al juzgamiento específico de la preceptiva impugnada. Así entendido, el requisito de procedibilidad se concreta, en estos casos, en el hecho de que “la omisión que se plantea pueda coherentemente imputársele a la disposición acusada o, en otros términos, que sea lógicamente atribuible a su texto”[14], siendo este presupuesto necesario para que la Corte pueda entrar a conocer y evaluar la acusación por omisión legislativa relativa. En relación con esto último, en reciente pronunciamiento, la Corte precisó que “la satisfacción de este presupuesto solo implica que la demanda es formalmente apta y puede ser analizada, no que el elemento considerado por el demandante constitucionalmente obligatorio dentro de la norma efectivamente lo sea y, por lo tanto, se configure una verdadera omisión del legislador”[15], pues este “es ya el problema constitucional de fondo planteado a la Corte, que deberá ser resuelto en el análisis material de los cargos[16]”[17]. Así las cosas, para que esta Corporación pueda entrar a pronunciarse sobre una demanda por omisión legislativa relativa, es necesario que el actor formule por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad, a partir de razonamientos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, a su vez orientados a mostrar, conforme a un criterio general de objetividad y coherencia, que la carencia de regulación que se alega se predica directamente del enunciado normativo impugnado y que la misma es contraria a los mandatos de la Constitución invocados como violados. Tal verificación solo conduce a reconocer que la demanda es sustancialmente apta y, por tanto, la misma no compromete la posición de la Corte en torno a la existencia material de la omisión legislativa alegada. Por tanto, únicamente en la medida en que la demanda cumpla con los requisitos de procedibilidad, y se establezca -prima facie- que la omisión alegada se predica de la norma acusada, es que se entiende activada la competencia de la Corporación para adelantar el respectivo análisis de fondo sobre la presunta omisión legislativa relativa y, por tanto, para proferir la decisión que corresponda de acuerdo con lo que resulte probado en el proceso. Finalmente, debe aclarar la Corte, como lo ha hecho en anteriores pronunciamientos[18], que el cumplimiento de los requisitos adjetivos de la demanda deben valorarse conforme al principio pro actione, esto es, sin someter la acusación a un escrutinio excesivamente riguroso, de manera que se haga nugatorio e inoperante, en la práctica, el derecho político a promover acciones públicas en defensa de la Constitución Política (C.P. art. 40-6). Así, en virtud del referido principio, el test de procedibilidad debe aplicarse con cierto grado de flexibilidad, permitiendo que las dudas que puedan surgir sobre su cumplimiento sean interpretadas a favor del actor, dando paso a la admisión de la demanda y a proferir la respectiva decisión de fondo. 3.3. Análisis sobre la aptitud sustantiva de la demanda En relación con la demanda que es objeto de estudio, el Procurador General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, le solicitan a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, tras considerar que, respecto a la acusación por omisión legislativa relativa, la demanda formulada no cumple con los presupuestos de claridad, certeza y suficiencia. Según quedo explicado en el apartado anterior, para que la Corte pueda pronunciarse sobre una acusación por omisión legislativa relativa, es necesario que el actor formule por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad, a partir de razonamientos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, a su vez orientados a mostrar, conforme a un criterio general de objetividad y coherencia, que la ausencia de regulación alegada se predica directamente del enunciado normativo impugnado y que la misma es contraria a los mandatos de la Constitución invocados como violados. Así en...