Sentencia C-083 de 2015

C-083-15 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-083/15 MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Etapas del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal/MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Margen de configuración legislativa/EFECTOS DE NO COMPARECENCIA DE INVESTIGADO EN AUDIENCIA DE PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Cargas de desistimiento y archivo de petición o declaratoria de desierto del recurso que debe ser sustentado, no se aplicará en caso que comparezca apoderado de confianza/EFECTOS DESFAVORABLES EN AUDIENCIA DE PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Aunque no asista el investigado, lo debe hacer el apoderado previa y debidamente reconocido La Corte estudió el cargo sobre posible violación del derecho al debido proceso administrativo, teniendo en cuenta el legítimo margen de configuración normativa reconocido al legislador en estas materias, a partir de lo cual adelantó un test de razonabilidad de intensidad intermedia. Como producto de su estudio, la Sala encontró que los cambios que en relación con estas actuaciones introdujo la Ley 1474 de 2011 persiguen una finalidad constitucionalmente válida (agilidad y eficacia de los procesos de responsabilidad fiscal), que la medida en cuestión es idónea para el logro de ese propósito, pero que puede ser considerada desproporcionada en cuanto a sus gravosas consecuencias, pues la presencia del apoderado debidamente reconocido es usualmente considerada suficiente, tanto en cuanto expresión del interés del investigado por participar de la actuación, como en lo relacionado con la debida garantía de sus derechos. En razón a lo anterior, la Corte decidió declarar exequible el inciso acusado, siempre y cuando los efectos desfavorables en él previstos no se generen en los casos en que, aunque a la audiencia no asista el investigado, sí lo haga el apoderado previa y debidamente reconocido. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos Como lo ha mencionado la jurisprudencia de esta Corporación en múltiples ocasiones, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los ciudadanos en la presentación de las mismas, entre otros aspectos, que señalen (i) las disposiciones legales contra las que dirigen la acusación, (ii) las preceptivas constitucionales que considera violadas y (iii) que expliquen las razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes Los cargos que presenten los ciudadanos en contra de las normas acusadas deben estar apoyados en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes” que permitan controvertir a la luz de la Carta Política, la disposición legal que se acusa. Tales exigencias pueden ser descritas de la siguiente manera: (a) claridad, que supone la existencia de un hilo conductor en la argumentación que facilite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan. (b) La certeza, reclama que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente sobre una deducida por el actor” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. (c) Las razones son específicas, si los cargos de inconstitucionalidad se dirigen directamente contra la norma demandada, definiendo con claridad la manera como la disposición acusada desconoce la Carta Política, formulando, “por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. (d) La pertinencia, significa que el vicio que aparentemente se desprende de la norma acusada debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior, que se enfrenta al precepto demandado. Y por último, (e) la suficiencia, que guarda relación con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto demandado, que despierten por lo menos una duda mínima, sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. NORMA LEGAL-Ante duda sobre su comprensión debe fijarse alcance NORMA ACUSADA-Determinación en ciertas situaciones de interpretación vinculante/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Delimitación en ciertas situaciones de posibilidades razonables de interpretación PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Instrumentos internacionales DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Definición/DEBIDO PROCESO-Garantías La Corte Constitucional ha definido este derecho, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Entre las garantías generales que hacen parte del derecho al debido proceso, pueden citarse, siguiendo en gran medida la sentencia C-341 de 2014, entre otras, las siguientes: (i) El derecho a la jurisdicción, que conlleva el derecho al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas; a lograr una pronta resolución judicial, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, - lo que incluiría en ciertos casos el principio de doble instancia-, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo. (ii) El derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley. (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa, los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la práctica, contradicción y valoración de las pruebas recaudadas, a la buena fe y a la lealtad procesal. (iv) El derecho a un proceso público, desarrollado con prevalencia de las garantías sustantivas y procesales requeridas y que permita la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos. (v) El derecho a la independencia judicial que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales se confía la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al Ejecutivo y al legislativo, y (vi) El derecho a la imparcialidad del juzgador, a quien se le exige decidir con fundamento en los hechos y conforme al orden jurídico, sin prevenciones o influencias ilícitas DEBIDO PROCESO JUDICIAL-Extensión de las garantías al ámbito administrativo, no implica una aplicación directa e idéntica de las exigencias propias de la administración de justicia al ejercicio concreto de la función pública PROCESO JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción/PROCESO JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Estructuración como sistema de garantías de derechos Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia sobre ámbito de aplicación del debido proceso DEBIDO PROCESO-Cumplimiento de las garantías consagradas en la Constitución, tiene diversos matices según el derecho que se trate LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Imposición de cargas procesales en proceso verbal de responsabilidad fiscal/CARGAS PROCESALES IMPUESTAS POR EL LEGISLADOR-Jurisprudencia constitucional DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales La jurisprudencia constitucional ha sostenido que los principios que deben informar genéricamente el derecho fundamental al debido proceso en materia administrativa, son entre otros, los siguientes: (i) el principio de legalidad y el acatamiento de las formas procesales administrativas previamente establecidas; (ii) los principios de contradicción e imparcialidad a fin de asegurar la protección del derecho a la defensa de los ciudadanos en todas sus formas, y (iii) el respeto general a los derechos fundamentales de los asociados. Estas garantías básicas, se encuentran encaminadas a asegurar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública y a evitar posibles actuaciones arbitrarias por parte de la administración. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y garantías posteriores La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas La Sala Plena de esta Corporación señaló, entre otras garantías al debido proceso administrativo que debían incluirse para asegurar la defensa de los administrados, las siguientes: "Los derechos a: (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso” LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Formas propias de cada juicio CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance/PROCESO-Finalidad/NORMA PROCESAL-Finalidad Esta atribución constitucional es muy relevante, teniendo en cuenta que es a partir de ella que el Legislador puede fijar las reglas mediante las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.) y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, tales reglas consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y la finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad en el Estado Social de Derecho. De hecho, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1 de la Carta)” de los asociados. Por ende, las normas procesales propenden por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y la protección de los derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos correspondientes. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Etapas, oportunidades y formalidades procesales, actuaciones que competen a las partes, términos, medios de prueba, deberes y cargas procesales y recursos LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-No es absoluta/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Límites LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional DEBIDO PROCESO-Formas propias de cada juicio PROCESO-Deberes/PROCESO-Obligaciones/PROCESO-Cargas OBLIGACION PROCESAL-Concepto y características CARGA PROCESAL-Concepto y características CARGA PROCESAL-Consecuencias por omisión de realización CARGA PROCESAL-Consecuencias de autorizar libremente su desconocimiento CARGA PROCESAL-Desconocimiento de la Constitución cuando resulta desproporcionada, irrazonable o injusta CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CARGAS PROCESALES-Jurisprudencia constitucional PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad La función pública de vigilar la gestión fiscal, sea de los servidores públicos, de los particulares o de las entidades que manejan fondos o bienes públicos, tiene varios propósitos, como los de: (i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y los recursos públicos; (iii) verificar la eficiencia y eficacia de la administración para cumplir los fines del Estado. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características Los procesos de responsabilidad fiscal, tanto el ordinario como el verbal, en virtud de su naturaleza, tienen varias características relevantes, que pueden ser descritas así: (i) En primer lugar, el fundamento del proceso de responsabilidad fiscal es determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado. (ii) Es segundo lugar, los procesos de responsabilidad fiscal ordinario y el verbal, son procesos netamente administrativos. (iii) Se trata además, de procesos “esencialmente patrimoniales y no sancionatorios". (iv) El proceso de responsabilidad fiscal está regulado en la Ley 610 de 2000 y las leyes que la modifican o complementan, como es el caso de la Ley 1474 de 2011. La Ley 610 de 2000 define el proceso de responsabilidad fiscal (art. 1) como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, "cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”. Son procesos que evalúan, “la conducta de los servidores públicos y de los particulares que están jurídicamente habilitados para administrar y manejar dineros públicos”. (v) Finalmente, el proceso de responsabilidad fiscal ordinario, esto es, el establecido en la Ley 610 del 2000, así como su variante verbal consagrada en la Ley 1474 de 2011, son procesos que deben observar las garantías sustanciales y procesales propias de los procesos administrativos. Estos procesos, limitan el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales, ya que despliegan una función pública, que no es jurisdiccional, mediante actos y actuaciones de orden administrativo que hacen responsable a un ciudadano y lo gravan con consecuencias jurídicas y patrimoniales. GESTION FISCAL-Concepto DAÑO PATRIMONIAL-Concepto PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Propósito El Legislador, con el objeto de modernizar el sistema de Control Fiscal y buscar una mayor eficacia y eficiencia en el control adelantado hasta el momento por medio de la Ley 610 del 2000, creó el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, con el propósito de mejorar los resultados de ese control a nivel nacional, teniendo en cuenta que gran parte de los procesos que se adelantaban hasta el momento en esos casos, "no culminaban con decisiones de responsabilidad fiscal" y muchos terminaban por prescripción o caducidad, generando pérdidas costosas para el Estado. Por ello, a juicio del Legislador, era pertinente crear un procedimiento verbal para los procesos mencionados, a fin de dar celeridad a los mencionados trámites, en particular en aquellos casos en que era factible considerar que estaban dados todos los elementos para proferir imputación o si existía flagrancia en la generación del daño. El objetivo fundamental de esta medida, en consecuencia, fue el de buscar reducir los términos y eliminar los trámites innecesarios en estos eventos, a través de un procedimiento más expedito. PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza y alcance PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Etapas EFECTOS DE LA NO COMPARECENCIA DE INVESTIGADO EN AUDIENCIAS DEL PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Juicio de razonabilidad Referencia: Expediente D-10346 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. Demandante: Paola Esmith Solano Gualdrón Magistrado ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortíz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, la ciudadana Paola Esmith Solano Gualdrón presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra del literal d) del artículo 98 de la Ley 1464 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. Mediante auto del 6 de agosto de 2014, la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la referencia, y dispuso que por Secretaría General, se procediera a la fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. En dicha providencia se ordenó además, de conformidad con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, que se comunicara la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso y que se informara de la admisión de la demanda a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, a la Contraloría General de la Nación y a los Directores de los Departamentos Administrativos Nacional de Planeación y de la Función Pública. Por último, se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana y a las Universidades de Antioquia y Nariño, para que si lo estimaban pertinente, expusieran sus razones sobre la exequibilidad o no del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011. Cumplidos como están los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la acción de inconstitucionalidad de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 48.128 de 12 de julio de 2011, y se subraya el literal demandado, así: LEY 1474 DE 2011 ARTÍCULO 98. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso verbal comprende las siguientes etapas: a) Cuando se encuentre objetivamente establecida la existencia del daño patrimonial al Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad del gestor fiscal, el funcionario competente expedirá un auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal, el cual deberá cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener además la formulación individualizada de cargos a los presuntos responsables y los motivos por los cuales se vincula al garante. El auto de apertura e imputación indicará el lugar, fecha y hora para dar inicio a la audiencia de descargos. Al día hábil siguiente a la expedición del auto de apertura se remitirá la citación para notificar personalmente esta providencia. Luego de surtida la notificación se citará a audiencia de descargos a los presuntos responsables fiscales, a sus apoderados, o al defensor de oficio si lo tuviere y al garante; b) El proceso para establecer la responsabilidad fiscal se desarrollará en dos (2) audiencias públicas, la primera denominada de Descargos y la segunda denominada de Decisión. En dichas audiencias se podrán utilizar medios tecnológicos de comunicación como la videoconferencia y otros que permitan la interacción virtual remota entre las partes y los funcionarios investigadores; c) La audiencia de descargos será presidida en su orden, por el funcionario del nivel directivo o ejecutivo competente o en ausencia de este, por el funcionario designado para la sustanciación y práctica de pruebas. La audiencia de decisión será presidida por el funcionario competente para decidir; d) Una vez reconocida la personería jurídica del apoderado del presunto responsable fiscal, las audiencias se instalarán y serán válidas, aun sin la presencia del presunto responsable fiscal. También se instalarán y serán válidas las audiencias que se realicen sin la presencia del garante. La ausencia injustificada del presunto responsable fiscal, su apoderado o del defensor de oficio o del garante o de quien este haya designado para que lo represente, a alguna de las sesiones de la audiencia, cuando existan solicitudes pendientes de decidir, implicará el desistimiento y archivo de la petición. En caso de inasistencia a la sesión en la que deba sustentarse un recurso, este se declarará desierto. III. LA DEMANDA La ciudadana Paola Esmith Solano Gualdrón demanda el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, por considerarlo contrario a los artículos 2 y 29 de la Constitución, al desconocer los fines esenciales del Estado consagrados en la Carta y el derecho al debido proceso del investigado, dentro del trámite verbal de responsabilidad fiscal. En opinión de la accionante, el objetivo del proceso de responsabilidad fiscal es determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, se cause por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño patrimonial al Estado. El proceso de responsabilidad fiscal, según comenta, es un proceso administrativo de competencia exclusiva de las contralorías, creado por la Ley 610 de 2000, y que se rige hoy, en su variante verbal, por la Ley 1474 de 2011, cuyo artículo 98 parcial se demanda en esta oportunidad. Bajo el amparo de la Ley 610 de 2000 que regula el proceso ordinario de responsabilidad fiscal, el derecho al debido proceso del investigado se encuentra garantizado según la demandante, por los artículos 42[1] y 43[2] de ese estatuto, que aseguran que el acusado sea oído en el proceso antes de que se expida el auto de imputación rindiendo versión libre, caso en el cual podrá designar abogado de confianza que lo represente. El Legislador impone a la Contraloría en tales circunstancias, la imposibilidad de expedir el auto de imputación, si al implicado no se le ha escuchado previamente o éste no cuenta con apoderado de confianza o de oficio. En el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, creado con la Ley 1474 de 2011, el artículo 98 demandado admite en el literal d) inciso primero, que si la personería del apoderado se reconoce en el proceso, las audiencias se instalarán y serán válidas, sin la presencia del presunto responsable fiscal o del garante, bastando sólo la presencia del apoderado de confianza, quién según el caso, se encargará de la defensa técnica del investigado. Para la demandante, este aspecto no genera objeción, porque se garantiza el debido proceso del convocado. Sin embargo, a su juicio, el inciso segundo del literal d) del artículo 98, contradice la premisa anterior, y es lesivo del derecho al debido proceso del presunto responsable fiscal, ya que el inciso exige la presencia del acusado en todas las audiencias, en desmedro de lo enunciado en el inciso previo del mismo literal, so pena de la imposición de cargas procesales gravosas derivadas de su posible inasistencia. Tales cargas, que significan el desistimiento de las solicitudes pendientes y la declaración de desierto del recurso presentado, en caso de no comparecencia, son además determinantes para el derecho de defensa del presunto responsable fiscal. Por lo tanto, la contradicción normativa que a su juicio se deduce de las normas acusadas - en cuanto a la representación y la no comparecencia del presunto responsable fiscal -, lesiona los derechos de defensa del acusado, así como su derecho de contradicción y presunción de inocencia, ya que designar un apoderado en los términos del inciso primero del literal d), no contribuye en nada a garantizar los derechos del investigado. Por otra parte, la demandante sostiene también que el literal d) impugnado, olvida que el proceso de responsabilidad fiscal verbal se adelanta tan sólo en dos audiencias (descargos y decisión) que pueden o no realizarse en una misma sesión. La audiencia de descargos, es el momento procesal en donde se puede rendir versión libre, aceptar los cargos, celebrar un acuerdo de pago, notificar medidas cautelares, denegar la práctica de pruebas, etc. Por ende, al tener la Contraloría, en virtud del literal acusado, la posibilidad de adelantar válidamente esas dos audiencias sin la presencia de ninguno de los miembros de la parte procesal demandada, -es decir, sin el presunto responsable fiscal, su apoderado o el defensor de oficio[3] o el garante o el representante como lo dice la norma -, el literal que se acusa pone en entredicho la defensa material del investigado. A juicio de la ciudadana, el permitir que se emita fallo con o sin responsabilidad fiscal sin la presencia o participación de una de las partes procesales, - ya que desde su lectura, el inciso mencionado admite la validez de la audiencia con la simple presencia del funcionario de conocimiento de la Contraloría en caso de ausencia de la parte acusada -, es claro que el derecho al debido proceso del investigado se relativiza en su totalidad, desconociéndose con ello, el derecho la defensa técnica, contradicción y presunción de inocencia del acusado. Finalmente concluye que ningún proceso sancionatorio en nuestro ordenamiento jurídico puede adelantarse en debida forma, si no se ha garantizado el derecho de defensa del investigado, sea a través de su apoderado de confianza o de uno de oficio. Situación que no se evidencia en el proceso de responsabilidad fiscal de carácter verbal. En los procesos penales y disciplinarios, por ejemplo, según la demandante, si la persona acusada no asiste y no presenta excusas a pesar de haber sido citada a la audiencia, se designa un defensor de oficio que garantice sus derechos. En este caso, el proceso verbal que se cuestiona, le da plena validez a las audiencias aún sin dicho defensor, lo que implica la consagración de facultades exorbitantes en favor de la Contraloría, en desmedro de los derechos procesales del investigado. Por las razones anteriores, solicita que se declare la inexequibilidad del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, por vulnerar los derechos al debido proceso y de defensa del acusado, en contradicción con los artículos 2º y 29 de la Carta. IV. INTERVENCIONES 1. Contraloría General de la República. La Contraloría General de la República, actuando por intermedio de apoderado, solicita la EXEQUIBILIDAD del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, porque a su juicio, no lesiona en modo alguno el derecho de defensa y contradicción de las partes, en el proceso verbal de responsabilidad fiscal. Para sustentar esta afirmación, la entidad sostiene que en el momento en que se aplica el literal acusado, tanto el apoderado, como el presunto responsable fiscal y la Compañía de seguros como garante, ya han sido debidamente citados al proceso verbal y se les ha dado la oportunidad de hacerse presentes en el trámite correspondiente. Por ende, si deciden hacer caso omiso de la citación y desatienden el llamado de la Contraloría para defender sus intereses, no puede afirmase con ello que se les desconozca su derecho de defensa. En tal caso, deberán soportar las consecuencias de haber decidido no asistir y de no ejercer su derecho oportunamente, "ya que la actuación sigue su curso y no queda sometida a la presencia del tercero o del presunto responsable fiscal". Para la Contraloría, resultaría inadmisible en tales casos, que “la renuencia a comparecer a una audiencia pueda servir de medio para sustraerse de la obligación de responder por los perjuicios derivados de su actuar, como gestores fiscales y garantes”. Al respecto, la Contraloría cita la sentencia C-543 de 2011 de la Corte Constitucional, relacionada con el estudio de una ley de descongestión judicial, en la que a juicio del interviniente, esta Corporación afirma que la inmediación en los procesos orales, tiene efectos profundos en la administración de justicia, ya que a través de ella se busca que el proceso se efectúe sin dilaciones injustificadas, cumpliendo con el principio de celeridad. En tales casos, según se afirma, la sentencia sostiene que el derecho al debido proceso no es absoluto y que en ciertos momentos puede verse confrontado con el derecho al proceso sin dilaciones indebidas. Adicionalmente, la Contraloría sostiene que el proceso verbal de responsabilidad fiscal consagrado en la Ley 1474 de 2011, se ha elaborado con base en un esquema diferente al consagrado en la Ley 610 de 2000, al regular el proceso ordinario de responsabilidad fiscal. Precisamente, en virtud de la cláusula de competencia legislativa que posee el Congreso, éste ha querido darle al proceso verbal una mayor eficacia, animado precisamente por el principio de celeridad. En lo que corresponde al derecho de defensa del procesado, para la Contraloría éste encuentra pleno desarrollo, al permitírsele rendir sus descargos en la primera oportunidad en que se traba el debate probatorio. Es conocido en las contralorías del país, según se afirma, que el nuevo esquema procesal de tipo verbal, se da en dos audiencias: descargos y audiencia de decisión. La de descargos, es el momento procesal oportuno en donde se oye libre y espontáneamente a los encausados (numeral 3º, art. 99 de la Ley 1474 de 2011). De hecho, según señala el interviniente, el literal a) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, autoriza que para dictar auto de apertura de imputación basta la existencia del daño patrimonial al Estado y un elemento de prueba a nivel de imputación que comprometa al gestor fiscal, por lo que no es “preciso guardar el requisito de citar a los procesados para oírlos en declaración de manera previa”, en oposición a lo dispuesto para el proceso ordinario, por el inciso segundo del artículo 42 de la Ley 610 de 2000. Así, en aras del principio de celeridad y para evitar dilaciones infundadas, “se permite que ante la ausencia del presunto responsable, su apoderado o garante en las audiencias, se prosiga y sean válidas sin que ello constituya per se nulidad procesal por violación del debido proceso o derecho de defensa” (Resaltado fuera del original). Inclusive, el Legislador facultó a los directores del proceso para que ante la ausencia injustificada de las partes, en caso de que se hayan interpuesto recursos, éstos se declaren desiertos, al igual que si se presentaron solicitudes previas, la no comparecencia implique el desistimiento y archivo de la petición. A lo anterior se suma lo estipulado por el literal c) del artículo 100 de la Ley 1474 de 2011[4], que expresa que si el garante en su calidad de tercero civilmente responsable o su apoderado, previa citación, no acuden a la audiencia una vez instalada, se allanarán a las decisiones que en la audiencia de descargos se profieran. Situación distinta ocurre, según la Contraloría, “si el presunto responsable no acude a la instalación de la audiencia de descargos, pues en este caso se le deberá nombrar defensor de oficio”. Como el proceso oral supone continuidad y secuencia inmediata, el aplazamiento es excepcional. Bajo ese supuesto, “la Contraloría General de la República, como órgano de control, no se puede paralizar por la inasistencia de un presunto responsable fiscal, o del garante, sobretodo, porque se terminarían afectando los derechos de otros”. (Resaltado fuera del original). Para darle celeridad al proceso verbal, la providencia de apertura e imputación de responsabilidad fiscal y la que resuelve los recursos de reposición y apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal, se notifican personalmente. Las demás providencias, se notifican por estrados, se encuentren o no presentes en la audiencia los investigados. Igualmente, si alguna de las partes no puede concurrir, así debe manifestarlo y aportar la prueba para que se excuse. De lo contrario, asumirá las consecuencias legales de su incumplimiento injustificado. La norma no sanciona o reprocha el simple hecho de la inasistencia a la audiencia, sino la inasistencia que no sea justificada y que dé cuenta de la omisión de la parte incumplida propiciada por una conducta negligente. En ese entendido, de prosperar el cargo propuesto por la ciudadana, la simple ausencia del presunto responsable "impediría en la práctica un pronunciamiento de la Contraloría", lo que a su juicio desconoce que en otros procesos, la inasistencia injustificada se entiende también como desistimiento de la pretensión. Para la Contraloría, en consecuencia, el cargo de inconstitucionalidad contra el inciso en mención no está llamado a prosperar, ya que tales normas no desconocen el derecho de defensa del actor, sino que tan solo consagran un efecto jurídico, que se deriva de no asumir una carga procesal impuesta, ante su incumplimiento injustificado. Por ende, una vez reconocida la personería jurídica del apoderado del presunto responsable fiscal, las audiencias se instalarán y serán válidas, aún sin su presencia. Su inasistencia injustificada “equivale a una renuncia válida de su derecho de defensa”. 2. Ministerio de Justicia y del Derecho. El Ministerio de Justicia, actuando por intermedio de apoderado, considera que el aparte acusado del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011 debe ser declarado EXEQUIBLE. Las razones que sintetizan su postura, son las siguientes: En primer lugar, estima el Ministerio de Justicia que las medidas adoptadas por el Congreso en esta oportunidad, se encuentran ajustadas a la naturaleza y carácter del proceso verbal de responsabilidad fiscal, teniendo en cuenta que se trata de un proceso de naturaleza oral, en donde las actuaciones se surten en las audiencias y las decisiones se notifican en estrados. Desde esta perspectiva, si quien tiene el deber de asistir a las audiencias no justifica su inasistencia, carga con las consecuencias de ese incumplimiento. En segundo lugar, destaca que el Legislador en materia procesal, tiene libertad de configuración, atendiendo los principios de razonabilidad, proporcionalidad y debido proceso, que el Ministerio estima garantizados en este caso. A su juicio, el proceso de responsabilidad fiscal es un proceso administrativo, que no exige el rigorismo de un proceso como el penal. Se trata de un proceso verbal, que busca solamente determinar la responsabilidad del gestor fiscal; responsabilidad netamente patrimonial y que no corresponde a una sanción. Este proceso sólo pretende la reparación del daño causado, por lo que no puede entenderse como una multa o como una sanción de carácter patrimonial. En tercer lugar, el proceso verbal al que pertenecen las normas acusadas, no es ajeno a la Carta, pues responde a los principios de celeridad, publicidad y economía procesal, y su aplicación no implica un menoscabo de las garantías del procesado. De hecho, el literal acusado busca asegurar la celeridad del trámite, sin sacrificar el debido proceso del presunto responsable fiscal, ya que sólo le impone consecuencias a la inasistencia injustificada a las audiencias que se surten dentro de proceso verbal, por lo que la justificación a la no comparecencia, hace inaplicable el segundo inciso del artículo demandado. En ese sentido, el artículo 100 literal d) de la Ley 1474 de 2011, prevé que cuando exista causa debidamente justificada para el efecto, se puedan suspender o aplazar las audiencias. Además, el artículo 98 literal b), permite utilizar medios tecnológicos en las audiencias, de ser el caso, por lo que las medidas impuestas por la norma que se acusa se convierten en la última ratio, a fin de evitar la inasistencia injustificada de las audiencias. Precisamente el artículo 104 literal b) de la Ley 1474 de 2011 reconoce que “las decisiones que se adopten en audiencia, se entenderán notificadas a los sujetos procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes en la audiencia”, ya que es una carga procesal de las partes, acudir a ella. Finalmente, la posibilidad de justificar la inasistencia para impedir la sanción, es una garantía al debido proceso. Por lo que si existe un evento que suponga esa situación, se debe acreditar fundadamente la prueba correspondiente, para evitar las consecuencias jurídicas enunciadas. En mérito de lo anterior, se solicita que se declare EXEQUIBLE el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011. 3. Universidad Externado de Colombia Para la Universidad Externado de Colombia, a través de su Centro de Estudios Fiscales, el literal d) acusado debe ser declarado EXEQUIBLE. En efecto, considera la Universidad que los apartes demandados del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011 no lesionan el derecho al debido proceso del presunto responsable fiscal, por las razones que a continuación siguen: El literal d) del artículo 98 contempla situaciones distintas. La primera de ellas hace referencia a que una vez se haya reconocido personería jurídica al abogado de confianza del investigado, no será necesaria la presencia del presunto responsable fiscal y las audiencias serán válidas. Tal disposición no viola el debido proceso, pues el presunto responsable puede asistir a otras audiencias, pero su ausencia no invalidará las sesiones. Lo anterior, tiene como finalidad que el presunto responsable no frene el proceso de responsabilidad fiscal, negándose a acudir a las audiencias. De no contemplarse esta determinación, los procesos de responsabilidad fiscal nunca terminarían. El debido proceso se respeta al garantizar que se reconozca la personería jurídica del apoderado del presunto responsable. Igual ocurre con el garante, que es llamado al proceso para que: (i) niegue su condición de garante; (ii) niegue la responsabilidad del presunto responsable; (iii) y las dos anteriores. La asistencia del garante no es obligatoria, por lo que su inasistencia no viola el debido proceso. Para la Universidad interviniente, sin embargo, el argumento de la actora sobre la contradicción normativa en este punto no es cierto, pues la norma no señala que las audiencias serán válidas sin la presencia del presunto responsable y su apoderado. La norma sólo afirma que serán válidas sin la presencia del presunto responsable fiscal, por lo que a contrario sensu, requieren por lo menos de la presencia del apoderado para su validez. El segundo supuesto del literal d), hace alusión a una consecuencia procesal que consagran distintos regímenes. Por ejemplo los artículos 17[5], 178[6], 192[7], 261[8], 292[9] de la Ley 1437 de 2011[10] o los artículos 132[11], 236[12], 346[13], 347[14], 356[15], 358[16] del C.P.C., con relación a diversas cargas procesales. En este caso, la parte tiene la posibilidad de excusarse por la inasistencia. La consecuencia procesal deviene solamente, de la inasistencia injustificada. Tampoco es cierto que esta norma contemple que la audiencia sea válida sin la presencia del apoderado o presunto responsable fiscal, sino que, si no asiste y se justifica, "se le aplicarán las consecuencias ya descritas". Por todo lo anterior, se solicita la EXEQUIBILIDAD del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto N° 5830 del 19 de septiembre del 2014, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que se declare INHIBIDA para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. Para sustentar esta consideración, la Vista Fiscal expone en primer lugar, varias de las apreciaciones jurisprudenciales que ha esgrimido esta Corporación para expresar porqué los cargos de los demandantes deben ser ciertos, suficientes, pertinentes, específicos y claros, para adelantar un examen de constitucionalidad. Desde esa perspectiva, la Procuraduría considera que los cargos que presenta la accionante en esta oportunidad no cumplen con tales requerimientos, en la medida en que del texto de la disposición acusada no se desprende la facultad de la Contraloría General para proferir fallo sin la parte investigada, ya que en la estructura normativa del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, regulado por la Ley 1474 de 2011, según indica, se establece precisamente lo contrario. De la lectura de esta regulación, a su juicio, debe concluirse que la presencia del presunto responsable fiscal constituye la regla para su trámite, ya sea para la audiencia de descargos - artículo 100-, como en la audiencia de decisión – artículo 101. Así las cosas, la equivocación de la demanda, parte de considerar que el inciso acusado en tanto hace mención a audiencias, se refiere a las audiencias de descargos y de decisión, razón por la cual la accionante deduce que sería posible que se dictara fallo sin audiencia de las partes. Sin embargo, “lo cierto es que la norma se refiere a las sesiones de las audiencias en las cuáles pueden decidirse asuntos diferentes de los relacionados con los descargos o la decisión”, pues si bien es cierto que el proceso se estructura en dos audiencias, esto no quiere decir que no puedan realizarse otras sesiones con el propósito de decidir, justamente, asuntos como la resolución de ciertos aspectos pendientes o la sustentación de determinado recurso. Por ende, a juicio de la Vista Fiscal, la demanda no cumple con los requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad y pertenencia, para suscitar un verdadero debate constitucional. El líbelo adolece según la Vista Fiscal, de pertinencia, porque la violación de la Constitución se estructura a partir de la comparación con otras normas de rango legal y no constitucional. No hay claridad, porque la pretensión inicial de la demanda parece recaer en el literal d) acusado en su conjunto, pero luego se concentra en uno de sus apartes en particular. Frente al tema de la validez de las sesiones, el jefe del Ministerio Público considera que el concepto de violación adolece del requisito de especificidad, pues no se explica por qué la contradicción entre los literales implica la violación al debido proceso. En ese mismo sentido considera que tampoco se cumple con el requisito de pertinencia, pues no se propone un auténtico debate constitucional, sino que se trata de una simple antinomia de orden legal. También es una demanda que carece de certeza, porque la lectura de la norma demandada, no se desprende, de la proposición jurídica acusada. En consecuencia solicita a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo, por ineptitud de la demanda. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia. 1.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011. El asunto bajo revisión. 2.- La ciudadana Paola Esmith Solano Gualdrón solicita que la Corte Constitucional declare inexequible el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, por considerarlo contrario a los artículos 2 y 29 de la Constitución, en la medida en que tales apartes generan una aparente contradicción normativa que afecta significativamente el derecho al debido proceso del investigado. Así, estima contrario a la Carta que la norma acusada, de un lado, confirme la validez de las audiencias que cuenten sólo con la presencia del apoderado de confianza escogido por el imputado sin que se requiera la comparecencia del presunto responsable fiscal -inciso primero del literal d)-, pero del otro, exija también la comparecencia del investigado a tales audiencias, - inciso siguiente del mismo literal-, so pena de aplicarle cargas procesales altamente significativas por su inasistencia. En segundo lugar, advierte que la norma demandada valida las audiencias que se lleven a cabo en el proceso verbal de responsabilidad fiscal, aún sin la presencia del presunto responsable, su apoderado, o del defensor de oficio o del garante o de quien éste haya designado para que lo represente, teniendo en cuenta que el proceso verbal se tramita en sólo dos audiencias, y con la norma, se admiten plenamente los efectos jurídicos y procesales de la no comparecencia de los investigados según la ley, -tales como el desistimiento y archivo de una petición o la declaratoria de desierto de un recurso-, lo que significa la toma efectiva de decisiones de la Contraloría sin la presencia de una parte procesal en la audiencia correspondiente, en desmedro del derecho de defensa y contradicción del investigado. 3-. Frente a las afirmaciones anteriores, los intervinientes alegan la exequibilidad plena del literal mencionado, bajo el supuesto de que no lesiona el derecho al debido proceso del presunto responsable fiscal. En opinión de la Contraloría, no se viola el derecho de defensa del acusado, ya que tanto éste como su apoderado y el garante, han sido convocados oportunamente para hacerse presentes en las audiencias. Por lo que si deciden hacer caso omiso de la citación y desatienden el llamado de la Contraloría para defender sus intereses, deben entonces soportar las consecuencias de no haber asistido a ellas. Estas normas permiten, a fin de asegurar la celeridad y para evitar dilaciones infundadas, “que ante la ausencia del presunto responsable, su apoderado o garante en las audiencias, se prosiga y sean válidas sin que ello constituya per se nulidad procesal por violación del debido proceso o derecho de defensa” [17]. Inclusive, el Legislador facultó a los directores del proceso para que ante la ausencia injustificada de las partes, en caso de que se hayan interpuesto recursos, éstos se declaren desiertos, al igual que si se presentaron solicitudes previas, la no comparecencia implique el desistimiento y archivo de la petición. A lo anterior se suma lo estipulado para el garante o su apoderado (art. 100), quienes si no acuden a la audiencia una vez instalada, se allanarán a las decisiones que en la audiencia de descargos se profieran. Cosa diferente ocurre, según la Contraloría, “si el presunto responsable no acude a la instalación de la audiencia de descargos, pues en este caso se le deberá nombrar defensor de oficio”. Para la Contraloría, la norma no reprocha el simple hecho de la inasistencia a la audiencia, sino que la inasistencia no esté justificada y de este modo se trate de una conducta negligente de la parte incumplida. La inasistencia injustificada “equivale a una renuncia válida de su derecho de defensa”. Para la Universidad Externado de Colombia, en sentido opuesto a lo enunciado por la demandante y la Contraloría, la norma acusada no señala que las audiencias serán válidas sin la presencia del presunto responsable y su apoderado. La norma sólo afirma que serán válidas sin la presencia del presunto responsable fiscal, por lo que requieren para su validez, por lo menos, de la presencia del apoderado del investigado. Además, las cargas que se le imponen al investigado y al garante por la inasistencia a las audiencias, están fundadas en la naturaleza del proceso verbal y se trata de cargas procesales semejantes a las propuestas por el Legislador en otros trámites. El Ministerio de Justicia, considera que con la norma acusada no se viola el debido proceso del investigado, porque las medidas impuestas por ella, se convierten en última ratio, a fin de evitar la inasistencia injustificada de la parte acusada a las audiencias. El literal demandado busca asegurar la celeridad del trámite, sin sacrificar el debido proceso del presunto responsable fiscal, ya que sólo se le imponen tales resultados ante una falta de comparecencia injustificada a las audiencias, por lo que una excusa fundada, evita las consecuencias de la norma. Además, el art. 104 literal b) de la Ley 1474 de 2011 reconoce que “las decisiones que se adopten en audiencia, se entenderán notificadas a los sujetos procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes en la audiencia”, por lo que existe una carga procesal para las partes de acudir a la audiencia correspondiente. Por último, la Procuraduría General de la Nación, solicita la inhibición de la Corte Constitucional frente a los cargos de la demandante, por existir a su juicio ineptitud sustantiva de la demanda. Para la Vista Fiscal, una lectura general de la Ley 1474 de 2011, permite desvirtuar lo alegado por la accionante. Además, el inciso demandado en el que se aplican las cargas a la no comparecencia, se refiere según la Procuraduría, a las sesiones de las audiencias en las cuáles pueden decidirse asuntos diferentes de los relacionados con los descargos o la decisión y no a las audiencias de descargos y decisión en sí mismas consideradas, por lo que las afirmaciones de la demanda relacionadas con la aparente violación del derecho de defensa del investigado, carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia y exigen de la Corte un pronunciamiento inhibitorio. 4.- Descrito el debate jurídico existente frente al inciso acusado, la Sala tomará en consideración la siguiente metodología para proferir su decisión: en primer lugar y examinando lo planteado por el jefe del Ministerio Público, la Corte determinará si los cargos propuestos por la ciudadana ofrecen elementos jurídicos suficientes para un análisis constitucional de fondo que permita adoptar una decisión sustantiva en el presente proceso, o si, como lo sugiere la Vista Fiscal, se debe acudir a una solución inhibitoria. De ser procedente un análisis constitucional de fondo, se identificará el problema jurídico que se deberá resolver, se analizarán los distintos elementos jurisprudenciales y legales que contribuyen a establecer un contexto jurídico propicio y necesario para el estudio del problema propuesto y a partir de esa reflexión, se procederá a resolver los cargos presentados por la ciudadana en contra el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011. Aptitud sustantiva de la demanda y límites al presente estudio constitucional. 5.- Como lo ha mencionado la jurisprudencia de esta Corporación en múltiples ocasiones, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los ciudadanos en la presentación de las mismas, entre otros aspectos, que señalen (i) las disposiciones legales contra las que dirigen la acusación, (ii) las preceptivas constitucionales que considera violadas y (iii) que expliquen las razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas. Frente a este último requisito, el deber para los ciudadanos es el de “formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la ley y la Carta Política”.[18] Siguiendo estas pautas jurisprudenciales, los cargos que presenten los ciudadanos en contra de las normas acusadas deben estar apoyados en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[19] que permitan controvertir a la luz de la Carta Política, la disposición legal que se acusa. Tales exigencias pueden ser descritas de la siguiente manera: (a) claridad, que supone la existencia de un hilo conductor en la argumentación que facilite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan[20]. (b) La certeza, reclama que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor” [21] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. (c) Las razones son específicas, si los cargos de inconstitucionalidad se dirigen directamente contra la norma demandada, definiendo con claridad la manera como la disposición acusada desconoce la Carta Política, formulando, “por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. (d) La pertinencia, significa que el vicio que aparentemente se desprende de la norma acusada debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior, que se enfrenta al precepto demandado. Y por último, (e) la suficiencia, que guarda relación con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto demandado, que despierten por lo menos una duda mínima, sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[22]. El éxito de los cargos en un juicio de inconstitucionalidad, por consiguiente, dependerá en gran medida de que el actor tenga en consideración en su demanda, los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y la interpretación que sobre ellos ha adelantado la Corte Constitucional, a fin de que se pueda adelantar un juicio de constitucionalidad realmente efectivo. 6.- En esta oportunidad, el argumento principal de la Vista Fiscal para considerar que la demanda es inepta y que se requiere un pronunciamiento inhibitorio, parte de la idea de que: (i) las inquietudes de la accionante frente al literal acusado se resuelven con una lectura sistemática de la Ley 1474 de 2011; (ii) que las audiencias a las que la ciudadana alude, acorde con el inciso segundo del literal d), no son las de descargos y decisión del proceso de responsabilidad fiscal verbal, sino otras audiencias posibles en el trámite, y (iii) que la contradicción entre los incisos del literal que destaca la demandante, constituyen una mera antinomia de orden estrictamente legal, sin incidencia constitucional, lo que le permite inferir que no hay violación alguna a los derechos fundamentales del investigado. Por estas razones, concluye que la demanda adolece de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para adelantar un estudio constitucional. No obstante, en contraposición a lo sostenido por el Procurador, la Sala observa que los intervinientes - e incluso a su modo la Vista Fiscal -, ofrecen en sus escritos argumentos que antes que desestimar los cargos de inconstitucionalidad propuestos por la demandante, se dirigen a defender, desde diferentes puntos de vista, la exequibilidad de la norma acusada. Muchos de ellos, de hecho, consideran que la previsión legal no viola el debido proceso del investigado, exponiendo argumentos relacionados con la debida vinculación del presunto responsable fiscal al trámite administrativo desde el inicio; la naturaleza propia de los procesos de carácter verbal, la legitimidad y finalidad de las cargas procesales impuestas, la necesidad de celeridad, etc. La presentación de estos argumentos, en consecuencia, no está dirigida a cuestionar la técnica de los cargos presentados por la ciudadana, sino antes bien, a proponer razones de constitucionalidad de las normas atacadas y en ocasiones, una determinada hermenéutica que dé respuesta a las inquietudes constitucionales del líbelo. Incluso la Vista Fiscal, propone una mirada particular al asunto de la validez de las audiencias de la que habla el inciso segundo del literal acusado, alegando que no se refieren en modo alguno a las audiencias de descargos o decisión, sino a otras distintas, dentro del proceso verbal correspondiente. Así, los análisis presentados por los intervinientes demuestran de su simple lectura, que los participantes entendieron el problema constitucional planteado por la demandante y que su acusación iba dirigida a cuestionar la exequibilidad del literal en mención por la presunta violación al debido proceso y derecho de defensa del investigado. Por ende, sus escritos se centraron en exponer diversas razones para dar cuenta de la exequibilidad de las medidas legislativa cuestionadas. De lo que se deduce, prima facie, que los cargos cumplieron, con las exigencias constitucionales básicas. 7.- Por otra parte, la Sala considera que la lectura que hace la ciudadana del literal demandado, aunque puede ser objeto de cuestionamientos jurídicos de diversa índole, no es de ningún modo irrazonable. De hecho, algunas de las consideraciones que presenta la Contraloría frente al artículo acusado, coinciden con las afirmaciones de la demanda. En est...