Sentencia C-082 de 2014

C-082-14 D-9668 Versión final.docx Sentencia C-082/14 REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Entrega gratuita al Distrito de Buenaventura de inmueble donde funcionó la estación de Ferrocarriles Nacionales ENTREGA GRATUITA AL DISTRITO DE BUENAVENTURA DE INMUEBLE DONDE FUNCIONO LA ESTACION DE FERROCARRILES NACIONALES-No vulnera el atributo constitucional de inalienabilidad, toda vez que conserva el mismo carácter de bien público ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Requisitos para estructurar cargo por violación Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer debate. La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD Y SU OBLIGATORIA OBSERVANCIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional DOMINIO SOBRE BIENES-Tipos/BIENES PUBLICOS-Categorías/BIENES FISCALES-Definición/BIENES DE USO PUBLICO-Definición/BIENES CULTURALES-Naturaleza pública/PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Inalienables, inembargables e imprescriptibles/BIENES CULTURALES DE LA NACION-Protección especial CONSTITUCION CULTURAL-Concepto PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Contenido y alcance/PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Importancia PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Mandatos constitucionales para su protección PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Declaración de bien conlleva restricciones e imposición de cargas La jurisprudencia constitucional ha destacado que “la declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la Nación lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, e imposición de cargas para los propietarios de éstos que, en concepto de esta Corporación, se relacionan con su disponibilidad y ello, incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de la conservación y protección”. No obstante, las referidas restricciones encuentran plena justificación constitucional, precisamente, en razón a lo importante que resulta para el Estado, la comunidad y el propio individuo, la conservación y el cuidado del patrimonio cultural de la Nación, particularmente, si se toma en consideración que Colombia es un país multiétnico y pluricultural, y que, como tal, posee manifestaciones culturales diversas, que deban ser protegidas, conservadas y divulgadas, con el fin de que sirvan de testimonio de la identidad cultural nacional, en el presente y en el futuro. PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO DE LA NACION-Bienes que lo conforman PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION Y BIENES DE INTERES CULTURAL-Pueden pertenecer, según el caso, a la Nación, entidades públicas o a personas naturales o jurídicas de derecho privado BIENES DE INTERES CULTURAL-Procedimiento para su declaratoria BIENES DE INTERES CULTURAL-Privilegios y restricciones que implica su declaración El hecho de que un bien sea declarado de interés cultural implica, entre otros, los siguientes privilegios y restricciones: (i) el Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP-, cuando se requiera, entendido éste como el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo; (ii) su incorporación al Registro de Instrumentos Públicos, para lo cual, la autoridad que efectúe la declaratoria de un bien inmueble de interés cultural lo informará a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a efectos de que esta incorpore la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. Igualmente, se incorporará la anotación sobre la existencia del Plan Especial de Manejo y Protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese requerido; (iii) la incorporación de los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) a los planes de ordenamiento territorial, pudiendo el PEMP limitar los aspectos relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de interés cultural y su área de influencia aunque el Plan de Ordenamiento Territorial ya hubiera sido aprobado por la respectiva autoridad territorial; (iv) la prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación, las cuales pasan a constituir normas de superior jerarquía al momento de elaborar, adoptar, modificar o ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios y distritos: (v) la posibilidad de intervención, de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido, para efectos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, la cual deberá contar con la autorización del Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, si se trata de un bien de interés cultural del ámbito nacional, o de la entidad territorial correspondiente, tratándose de un bien de interés cultural del ámbito territorial; (vi) la prohibición de exportación de bienes muebles de interés cultural, salvo la posibilidad de exportación temporal, por un plazo que no exceda de tres años, con el único fin de ser exhibidos al público o estudiados científicamente, la cual debe contar con la autorización de la autoridad cultural competente; (vii) tratándose de bienes muebles, la posibilidad de su enajenación, caso en el cual deberá ofrecerse en primer término a la autoridad que haya efectuado la respectiva declaratoria, la cual podrá ejercer una primera opción de adquisición directamente o a través de cualquier otra entidad estatal, según coordinación que para el efecto realice la autoridad que haya efectuado la declaratoria; (viii) la posibilidad de transferencia de dominio a cualquier título de bienes de interés cultural de propiedad privada, evento en el cual la misma deberá comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo haya declarado como tal y en un plazo no mayor a los seis meses siguientes de celebrado el respectivo negocio jurídico. BIENES INMUEBLES DE INTERES CULTURAL DE NATURALEZA PUBLICA-Corresponde al Estado el deber de mantener su dominio/BIENES INMUEBLES DECLARADOS COMO DE INTERES CULTURAL EN MANOS DE PARTICULARES-Corresponde al legislador establecer mecanismos para su readquisición por parte del Estado BIENES DE INTERES CULTURAL-Categorías INALIENABILIDAD, INEMBARGABILIDAD E IMPRESCRIPTIBILIDAD DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Alcance y límites/ATRIBUTO DE INALIENABILIDAD A BIENES QUE INTEGRAN EL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Finalidad ESTACIONES DEL FERROCARRIL EXISTENTES EN COLOMBIA-Naturaleza jurídica/ESTACIONES DEL FERROCARRIL EN COLOMBIA-Monumento nacional Referencia: expediente D-9668 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”. Demandante: Gloria Lucía Guevara Nieves Magistrado ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana Gloria Lucía Guevara Nieves demandó los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”. Por Auto del 9 de julio de 2013, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda en lo relacionado con la presunta vulneración de los artículos 63, 72 y 157 de la Constitución Política, e inadmitirla respecto de la acusación relacionada con la supuesta violación del artículo 287 de la Carta, en este último caso, por no reunir los requisitos exigidos para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad. En consecuencia, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, se le otorgó a la ciudadana el término de tres días para que procediera a corregir la demanda. El 17 de julio de 2013, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó al despacho que el término de ejecutoria del citado proveído había vencido en silencio. Así las cosas, mediante Auto de 25 de julio de 2013, el Magistrado Sustanciador resolvió rechazar la demanda respecto de la acusación formulada por la presunta vulneración del artículo 287 de la Constitución Política. En el mismo auto se ordenó la fijación en lista del proceso por el término de diez días y se dispuso correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Finalmente, se ordenó comunicar la presente demanda al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios del Interior, de Cultura y de Comercio Exterior, al Departamento Nacional de Planeación, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, al Distrito de Buenaventura, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las Universidades Javeriana, Del Rosario, Libre, Nacional y Del Atlántico, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Vencido el término de ejecutoria de esta providencia, la demandante no formuló recurso alguno. Así las cosas, cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas: “LEY 1617 DE 2013 (febrero 5) Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero de 2013 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales. […] ARTÍCULO 115. Autorizase a la Nación-Ministerio de Comercio Exterior para entregar, gratuitamente, al Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó la extinta zona franca, sin más trámites y requisitos que los estrictamente necesarios para este tipo de operaciones. Para el desarrollo de lo previsto en el presente artículo, el Ministerio de Comercio Exterior, pagará todos los impuestos, contribuciones y tasas del orden municipal, departamental o nacional, incluidos el impuesto predial y los derechos notariales y demás erogaciones. El lote se le entregará a la alcaldía de Buenaventura debidamente saneado fiscalmente. PARÁGRAFO 1o. El inmueble se destinará exclusivamente a actividades económicas relacionadas con la expansión portuaria, el desarrollo logístico y la exportación de bienes o servicios en la ciudad de Buenaventura. PARÁGRAFO 2o. El Inmueble le será entregado a la Alcaldía de Buenaventura, por parte de la Nación-Ministerio de Comercio Exterior en un plazo no mayor de cuatro meses después de sancionada esta ley, quien suscribirá las respectivas escrituras públicas de transferencia, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en esta ley. ARTÍCULO 116.Autorizase a la Nación-Ministerio de Cultura, para entregar gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicado en el distrito, sin más trámites y requisitos que los estrictamente necesarios para este tipo de operaciones. PARÁGRAFO 1o. El inmueble cedido a la Alcaldía de Buenaventura seguirá conservando su importancia como patrimonio histórico y su uso estará destinado a que funcione allí el Centro Histórico del municipio de Buenaventura y el Centro de Convenciones, Información y Documentación del Pacífico”. ARTÍCULO 117.Autorizase a la Nación - Departamento Nacional de Planeación- Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), para que entregue todos los bienes muebles e inmuebles gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura y que fueron adquiridos por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, por encargo de la Nación en cumplimiento de los Decretos número 2110 de 1983, Decreto número 1015 de 1987, los Contratos de Préstamo Internacional números 520/SE y 635/SF-CO, con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en concordancia con lo dispuestos en la Ley 63 de 1931, Ley 185 de 1959 y Ley 56 de 1984. Para el desarrollo de lo previsto en el presente artículo, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), pagará todos los impuestos, contribuciones y tasas del orden municipal, departamental o nacional, incluidos el impuesto predial y los derechos notariales y demás erogaciones. Los bienes inmuebles se le entregarán al municipio de Buenaventura, a través de la alcaldía debidamente saneados fiscalmente. PARÁGRAFO 1o. Todas las inversiones que la Corporación Autónoma Regional de Valle del Cauca, haya realizado utilizando los bienes muebles o inmuebles citados en este artículo les serán entregados al municipio de Buenaventura, debidamente indexados y con todos los rendimientos financieros generados hasta la fecha formal de entrega que no puede superar los cuatro meses, contados a partir de la fecha de sanción de esta ley.” III. LA DEMANDA La ciudadana Gloria Lucía Guevara Nieves plantea específicamente dos cargos de inconstitucionalidad en contra de las normas acusadas. 1. El primero de ellos se relaciona con la supuesta violación de los numerales 2° y 3° del artículo 157 de la Constitución Política, como consecuencia de algunos vicios en los que habría incurrido el Legislador al momento de expedir los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013. Dicha acusación es planteada en la demanda en los siguientes términos: 1.1. Cargo contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta violación del principio de consecutividad La demandante sostiene que una revisión de las Gacetas del Congreso donde consta el trámite legislativo que se surtió en el caso de las citadas normas[1], permite concluir que sus textos no fueron aprobados en los cuatro debates reglamentarios, sino que “solo vinieron a ser incorporados en el informe de ponencia para primer debate de la Comisión Primera Constitucional Permanente de Senado”[2] (Gaceta del Congreso No. 645 de 27 de septiembre de 2012). En este sentido, el tema que se trata en las normas acusadas -este es, la transferencia a título gratuito a la Alcaldía de Buenaventura de los inmuebles donde funcionaron la extinta Zona Franca y la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, así como de los bienes muebles e inmuebles a que se refiere el artículo 117 que aquí se acusa-, no habrían sido aprobados, conocidos ni tampoco discutidos en la Cámara de Representantes. De ahí que, para la actora, no fueron cumplidos los requisitos y trámites previstos en materia de aprobación de normas legales, en particular, el principio de consecutividad, razón por la cual las disposiciones acusadas son inconstitucionales. 2. El segundo cargo que se plantea en la demanda, se dirige a cuestionar el contenido normativo del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, el cual es acusado por la actora de vulnerarlos artículos 63 y 72 de la Constitución Política. 2.1. Cargo contra el artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta violación de los artículos 63 y 72 de la Constitución Política El artículo 116 de la Ley 1617 de 2013 establece una autorización para que la Nación-Ministerio de Cultura entregue gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la Estación de los Ferrocarriles Nacionales en ese municipio, bien que, según afirma la accionante, fue declarado Monumento Nacional mediante el Decreto 0746 de 1996. Para la actora, esa circunstancia implica que el inmueble en cuestión tiene la condición de bien de interés cultural del ámbito nacional, tal y como lo dispone la Ley 397 de 1997[3], y, por tanto, es inembargable, imprescriptible e inalienable. En ese sentido, el legislador no podía autorizar la donación de ese bien a favor de la Alcaldía de Buenaventura, ni tampoco la concesión de las facultades de administración a una entidad territorial[4], toda vez que ello resulta contrario a los artículos 63 y 72 de la Carta, los cuales prevén la prohibición de enajenación de los bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación. En consecuencia, para la demandante el artículo 116 de la Ley 1617 de 2013 debe ser declarado inexequible. IV. INTERVENCIONES 1. Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación solicitó a la Corte Constitucional que se declare inhibida para decidir de fondo la demanda. En subsidio, pidió que las normas acusadas sean declaradas exequibles. A juicio del interviniente, la demanda formulada por la accionante no cumple con los presupuestos necesarios para que esta Corporación pueda efectuar el juicio de constitucionalidad, toda vez que en ella solo se plantearon una serie de consideraciones de carácter subjetivo, sin que se haya concretado el concepto de la violación de las normas de la Carta. No obstante esta consideración, y en cuanto al cargo relacionado con el supuesto vicio de procedimiento en el que se habría incurrido en el trámite de la Ley, el interviniente sostiene que el tema general del proyecto implica la discusión de una amplia gama de aspectos dentro de los que, evidentemente, se encuentra el relativo a los bienes de uso público. Según su entender, es en ese contexto general en el que debe analizarse si la materia que tratan las normas acusadas fue o no debatida como corresponde en el Congreso de la República. Así, para el representante del Departamento Nacional de Planeación, en este caso “la ponencia para primer debate incorpora una serie de aportes a la iniciativa entre los que cabe incluir la integración de disposiciones relativas al desarrollo económico y social del Distrito portuario, biodiverso, industrial y económico de Buenaventura (art. 7) y con relación a los bienes de uso público (art. 63).[5] […] Teniendo en cuenta lo anterior, la discusión según la cual en una norma destinada a regular el régimen de los distritos especiales no sería admisible una regulación específica en materia de bienes de uso público o de patrimonio o interés cultural a nivel territorial, debe revisarse en función del trámite y la evolución de las temáticas tratadas de tal forma que se pueda establecer si una de sus normas guarda secuencia con la materia del proyecto, su objetivo y finalidad.”[6] Conforme con ello, la materia de que tratan los artículos acusados no es nueva dentro del contexto de una normatividad que pretende regular el régimen de los distritos especiales, razón por la cual no podría afirmarse que haya existido un vicio de trámite en el proceso de formación de la Ley. Por último, y en cuanto al cargo relativo a la violación de los artículos 63 y 72 de la Constitución, el interviniente sostiene que el legislador es competente y autónomo para determinar cuáles son las herramientas que brindará a los distritos especiales. De ahí que, a su juicio, no existen argumentos jurídicos válidos para que se concluya la prosperidad del cargo. 2. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo concentra su intervención en el artículo 115 de la Ley 1617 de 2013, norma que el interviniente acusa de contener graves equívocos que impiden cumplir con lo previsto en la disposición acusada. El artículo en cuestión contempla una autorización para que la Nación-Ministerio de Comercio Exterior, entregue gratuitamente al Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó la extinta zona franca. Sin embargo, según afirma el interviniente, con la expedición de la Ley 790 de 2002,el Ministerio de Comercio Exterior fue fusionado con el de Desarrollo Económico, para crear el ahora Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por lo que la autoridad a la que se refiere el artículo 115 acusado ya no existe. Esa circunstancia, a su juicio, impide que se dé cumplimiento a lo previsto en la norma objeto de reproche. Pero, adicionalmente, el interviniente indica que, dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 708 de 2001, la Nación-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo “resolvió transferir a la Nación-Ministerio del Transporte el derecho de pleno dominio que tenía sobre el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. […], ubicado en el municipio de Buenaventura, en donde funcionó la Zona Franca”[7]. Y, posteriormente, mediante la Resolución No. 1095 de 25 de marzo de 2009, esa entidad lo transfirió al Instituto Colombiano de Vías – INVIAS. Todos estos actos se encuentran debidamente registrados en la matrícula inmobiliaria del inmueble. Así las cosas, concluye que “la autorización que impone la ley a un Ministerio, hoy inexistente de entregar un inmueble que no le pertenece, al parecer, no fue objeto de debate; de lo contrario, los autores hubiesen advertido las inconsistencias de índole legal existentes, aunado a ello la imposibilidad material de cumplir la autorización, por carecer realmente de objeto, en tanto que el inmueble aludido, no es de propiedad del hoy, Ministerio de Comercio Industria y Turismo.”[8] 3. Academia Colombiana de Jurisprudencia La Academia Colombiana de Jurisprudencia, a través de uno de sus miembros, se pronunció en relación con la demanda que dio origen a este proceso. En cuanto al cargo formulado contra el artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, el interviniente empieza por realizar un análisis de las principales características de los bienes de uso público y de aquellos que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación. A partir de esas reflexiones, afirma que la Estación de Ferrocarriles Nacionales ubicada en la ciudad de Buenaventura, efectivamente hace parte de ese patrimonio y que, por tanto, tiene la condición de ser inembargable, inalienable e imprescriptible. Así, si bien es posible realizar transferencias de bienes entre entidades públicas, siempre que el Congreso lo autorice[9], cuando se trata de bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación hay una expresa prohibición en la Carta Política, por lo que ellos no pueden ser transferidos a ningún título. Por tal razón, a juicio del interviniente el artículo 116 de la Ley 1617 de 2013 debe ser declarado inexequible, por ser contrario al principio de inalienabilidad de los bienes que conforman la identidad nacional. Finalmente, y en relación con el cargo relativo a los supuestos vicios de trámite en los que se habría incurrido en la expedición de los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, el interviniente manifiesta que no puede efectuar pronunciamiento alguno por no tener acceso a las pruebas que sobre el particular reposan en el expediente. 4. Alcaldía Distrital de Buenaventura Mediante apoderado judicial, la Alcaldía Distrital de Buenaventura solicitó a la Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En cuanto al cargo relativo a la supuesta vulneración de los artículos 63 y 72 de la Constitución Política, el interviniente sostiene que las limitaciones de enajenación y transferencia del derecho a la propiedad previstas en las normas constitucionales señaladas, no le son aplicables a los bienes a los que se refieren los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013. A su juicio, el predio al que se refiere el artículo 115 acusado es un bien fiscal de propiedad de la Nación, ahora usufructuado por el INVIAS; y aquellos a los que alude el artículo 117 de la Ley 1617 de 2013, también tienen la condición de ser bienes fiscales de propiedad de la Nación o de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. En ese sentido, el cargo planteado por la actora carece de fundamento. De otro lado, y en relación con los supuestos errores de forma en los que se habría incurrido al momento de expedir los artículos acusados, el interviniente sostiene que no cuenta con los elementos probatorios necesarios para defender la constitucionalidad de las normas en cuestión, razón por la cual afirma atenerse a lo que determine la Corte Constitucional en relación con este tema. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El 16 de septiembre de 2013 del señor Procurador General de la Nación rindió el concepto a su cargo. En su escrito, afirma que si bien es cierto que los bienes que forman parte del patrimonio cultural de la Nación son inalienables, por lo que están por fuera del tráfico comercial propio del derecho privado, ello no quiere decir que no puedan ser objeto de disposición legal dentro del derecho de propiedad pública. De hecho, el artículo 10 de la Ley 397 de 1997, norma que establece los parámetros administrativos sobre la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de interés cultural, expresamente establece la posibilidad de que se presente la enajenación de ese tipo de bienes entre entidades públicas. De ahí que para el Ministerio Público sea perfectamente viable que en el artículo 116 de la Ley 1617 de 2013 el legislador haya decidido autorizar a la Nación-Ministerio de Cultura a entregar gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la Estación de los Ferrocarriles Nacionales. En todo caso, advierte el señor Procurador que en tanto ese inmueble no pierde su condición de bien nacional y patrimonio cultural de la Nación, “cualquier disposición posterior en materia de derecho de propiedad pública que le asiste (uso, goce o disposición), debe ser decidida directamente por la misma ley y no por normas del orden distrital, porque así lo disponen los artículos 63 y 72 de la Carta Política”[10]. En consecuencia, solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, haciendo la precisión de que las decisiones que se adopten con posterioridad en relación con la propiedad pública del inmueble, deben ser adoptadas directamente por el legislador. En cuanto al cargo relacionado con los vicios de trámite en los que se habría incurrido en la aprobación de los artículos 115, 116 y 117 acusados, el representante del Ministerio Público sostiene que este cargo carece del requisito de claridad necesario para que sea posible proferir una decisión de fondo. En su criterio, al momento de plantear su acusación la demandante terminó por confundir el principio de consecutividad en el trámite de los proyectos de ley (artículo 157 de la Constitución Política), con el de unidad de materia (artículos 158 y 160 de la Carta). Además, si bien la actora sostuvo que los artículos acusados apenas vinieron a ser introducidos en la ponencia para primer debate en el Senado de la República, no expuso las razones por las cuales debe considerarse que ellos eran en sí mismos el tema central del proyecto que dio origen a la Ley 1617 de 2013, lo que permitiría sustentar un cargo por violación del principio de consecutividad. Y tampoco demostró que ellos no pudieran ser incluidos en el régimen de los Distritos Especiales, de manera que se hubiera vulnerado el principio de unidad de materia. Por lo demás, a juicio del señor Procurador, las afirmaciones de la actora desconocen el hecho cierto de que, por expresa autorización constitucional, los proyectos de ley pueden ser objeto de modificaciones en el transcurso de su trámite. En consecuencia, para el representante del Ministerio Público la Corte debe declararse inhibida para conocer de este asunto. No obstante, en caso de que decida pronunciarse de fondo, el señor Procurador solicita que se declare la exequibilidad de las normas acusadas. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia y oportunidad de la presente acción de inconstitucionalidad 1.1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013. 1.2. El primero de los cargos que se presenta frente a las citadas disposiciones se funda en la aparente ocurrencia de un vicio de forma durante su trámite legislativo. 1.3. A este respecto, debe destacar la Corte que, por expreso mandato del numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la publicación del respectivo acto jurídico. 1.4. En torno a esta exigencia constitucional, la jurisprudencia ha tenido oportunidad de precisar que con ella se “impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado”[11]. 1.5. En el asunto sometido a examen, observa la Sala que la acusación que por vicios de forma se formula contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013 fue presentada en término, ya que la citada ley se publicó en el Diario Oficial N° 48.695 del 5 de febrero de 2013, y la demanda fue recibida en la Corte Constitucional el día 16 de mayo de 2013, es decir, dentro del término de un año a que hace mención la disposición constitucional citada. 1.6. Por este aspecto, se cumple entonces la previsión Superior para ejercer la acción de inconstitucionalidad, por lo que la Corte es competente para decidir sobre la presente demanda. 2. El asunto bajo revisión 2.1. En la demanda que se estudia la actora formula dos cargos concretos de inconstitucionalidad: - Un primer cargo, dirigido de manera conjunta contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta ocurrencia de un vicio de procedimiento en su formación, consistente en que sus textos no surtieron los cuatro debates reglamentarios, pues los mismos fueron introducidos en el curso del tercer debate en el Senado de la República, como artículos nuevos, violando el principio de consecutividad. - Y un segundo cargo, dirigido exclusivamente contra el contenido material del artículo 116 de la referida ley, por considerar la actora que dicha norma, al autorizar a la Nación - Ministerio de Cultura a entregar gratuitamente al Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó la estación de los Ferrocarriles Nacionales ubicado en dicho distrito, desconoce los artículos 63 y 72 de la Carta Política, los cuales prohíben la enajenación de los bienes que hacen parte del patrimonio cultural del Estado, atributo que le fue reconocido al referido bien por expresa disposición del Decreto 0746 de 1996. 2.2. En punto al cargo por vicios de procedimiento, el Ministerio Público y un grupo de intervinientes le solicitan a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo, tras denunciar la falta de presupuestos procesales en la formulación de la acusación. Al respecto, explican que de acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional, para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad, es necesario que el demandante acredite, no sólo que las normas impugnadas son nuevas y que no surtieron los cuatro debates, sino que su contenido normativo no guarde relación de conexidad alguna con los ejes temáticos del proyecto de ley al cual se insertan, aspecto este último que no fue considerado en la demanda. 2.3. Frente a la acusación formulada contra el contenido material del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, un grupo de intervinientes, entre los que se cuentan el Ministerio Público y el Distrito de Buenaventura, coinciden en solicitarle a la Corte que declare su exequibilidad, pues, según su entender, la prohibición constitucional de enajenación que pesa sobre los bienes culturales que pertenecen a la Nación, solo busca impedir la transferencia de dicho bienes a manos de particulares, pudiendo por tanto ser objeto de disposición dentro del ámbito de lo público. 2.4. En contra de la posición mayoritaria, quien interviene en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia considera que la norma debe ser declarada inexequible, pues tratándose de bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, hay una expresa prohibición en la Carta Política, por lo que ellos no pueden ser transferidos a ningún título. 2.5. A partir del contenido de la demanda y de lo expuesto por los distintos intervinientes, debe iniciar la Corte por establecer si, en relación con el cargo formulado contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013 por la presunta violación del principio de consecutividad, la demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia constitucional. 3. Primer cargo contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta violación del principio de consecutividad 3.1. Ineptitud sustantiva de la demanda 3.1.1. Como ya ha sido señalado, la actora formula un primer cargo de inconstitucionalidad contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, los cuales autorizan a la Nación, a través de los ministerios de Comercio Exterior y Cultura y del Departamento Nacional de Planeación, para entregar gratuitamente al Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó la extinta zona franca (art. 115), el inmueble donde funcionó la estación de los Ferrocarriles Nacionales ubicada en dicho distrito (art. 116), y los bienes muebles e inmuebles que fueron adquiridos por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca por encargo de la Nación (art. 117). Sobre tales normas, sostiene que sus textos no surtieron los cuatro debates reglamentarios, pues los mismos fueron introducidos como artículos nuevos en el curso del tercer debate en el Senado de la República, sin que los temas en ellos contenidos hubiesen sido considerados en las instancias parlamentarias anteriores. 3.1.2. En relación con dicha acusación, destaca la Corte que, en efecto, a través de ella se plantea la existencia de un vicio de inconstitucionalidad por la presunta violación del principio de consecutividad. No obstante, a partir de un detenido estudio del contenido de la demanda, la Corporación coincide con la posición adoptada por el Ministerio Público y algunos intervinientes, en el sentido de considerar que la misma no cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad en razón a que no desarrolla con especificidad y suficiencia el cargo en que se fundamenta. 3.1.3. Para explicar su posición, inicia la Corte por recordar que, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera reiterada que, para que exista demanda en forma y la Corporación pueda proferir la respectiva decisión de fondo, es necesario que el escrito de acusación contenga no solo(i) las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores que se estiman violadas, sino también, (iii) las razones o motivos por los cuales la preceptiva impugnada viola la Constitución. 3.1.4. Frente al último de los citados requisitos, este Tribunal ha destacado que el mismo le impone al ciudadano que hace uso de la acción pública una carga de contenido material y no simplemente formal, en el sentido de exigirle la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad en contra de la norma acusada, el cual a su vez debe estar sustentado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[12], que a su vez permitan plantear una verdadera controversia de tipo constitucional. 3.1.5. Ahora bien, siguiendo las reglas constitucionales y legales aplicables al procedimiento legislativo, esta Corporación ha precisado que el trámite de aprobación de la ley o acto legislativo debe ajustarse a los principios de consecutividad e identidad relativa o flexible, “en virtud de los cuales se exige al Congreso, por un lado, someter los distintos temas de un proyecto a los debates reglamentarios, y por el otro, que las modificaciones y adiciones incorporadas guarden relación de conexidad con los asuntos tratados en las etapas precedentes”[13]. 3.1.6. Tratándose de proyectos de ley, los principios de consecutividad e identidad relativa encuentran fundamento en el artículo 157[14] de la Carta, el cual impone como condición necesaria para que un proyecto se convierta en ley que el mismo surta un total de cuatro debates en Comisiones y Plenarias, e igualmente, en los artículos 160 y 161 del mismo ordenamiento Superior, en concordancia con los artículos 177 y 178 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), que permiten introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley durante el segundo debate en las Cámaras, siempre que ellas se refieran a temas o asuntos que hayan sido previamente considerados durante el primer debate en comisión, previendo a su vez el procedimiento para conciliar las discrepancias que pudieren surgir entre los textos legales aprobados en una y otra instancia legislativa. 3.1.7. Con base en tales mandatos, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo que, para que un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad cumpla con los requisitos de especificidad y suficiencia y se considere sustancialmente apto, es necesario que el demandante acredite “no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al continente normativo”[15]. 3.1.8. Ha explicado la Corte que la exigencia de dicho presupuesto resulta a todas luces razonable, pues, si por expresa disposición constitucional y legal el legislador se encuentra facultado para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley durante el segundo debate en cámaras (C.P. art. 160), existiendo además la posibilidad de conciliar las diferencias que surjan entre ellas (C.P. art. 161), la solo verificación sobre la ocurrencia de una modificación, adición o supresión, por sí misma, no puede constituir un vicio de procedimiento contrario a la Constitución. 3.1.9. Como lo ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia constitucional[16], si bien el principio de consecutividad implica que todo proyecto deba surtir los debates exigidos en la Constitución y la ley, y que los temas propuestos efectivamente se discutan, en ningún caso dicho principio busca que el proyecto se mantenga idéntico e inmodificable a lo largo del trámite legislativo, porque exigir tal exactitud sería contrario a la facultad reconocida al Congreso de introducir cambios a los proyectos en los términos del artículo 160 Superior. 3.1.10. En ese sentido, el planteamiento de una acusación por violación del principio de consecutividad pasa no sólo por señalar que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, pues se puede tratar de una modificación o adición autorizada por la Constitución y la ley. Se requiere, además, acreditar que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que, en su defecto, es contraria a lo resuelto en dicha instancia legislativa, con lo cual, surge para el demandante “la obligación de tener que demostrar el alcance verdaderamente novedoso de la norma acusada frente al proyecto del que hace parte, permitiendo así configurar el mínimo de sospecha requerido para someter la medida al juicio de inconstitucionalidad”. 3.1.11. El aludido presupuesto de procedibilidad, fue ampliamente explicado por la Corte en la Sentencia C-992 de 2001, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 633 de 2001, a la que se le imputaban distintos vicios de trámite en su formación, entre ellos, el relacionado con la falta de debate de algunos de sus contenidos normativos. En dicho fallo, la Corte fue clara en precisar que, de acuerdo a la regulación constitucional y legal aplicable al trámite legislativo, para cumplir con el requisito de suficiencia del cargo por violación del principio de consecutividad, es deber del demandante explicar, así sea de forma sucinta, los motivos o razones por los que considera que un determinado contenido normativo corresponde a un asunto nuevo e inconexo con lo debatido en las instancias anteriores. Al respecto dijo la Corte: “Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido. De esta manera, para estructurar un cargo por violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso. Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer debate. La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad. 3.1.12. En la misma providencia, la Corporación destacó que la exigencia impuesta al demandante, de explicar por qué el texto acusado no guarda relación de conexidad alguna con el proyecto al cual se integra, responde no sólo a la manera como el propio ordenamiento jurídico regula el proceso formativo de la ley, sino también, al carácter rogado y no oficioso del control de constitucionalidad por vicios de forma. Bajo esa óptica, se destacó en el fallo que, de proceder al estudio del cargo sin evaluar el presupuesto de la conexidad temática, la Corte estaría excediendo el ámbito propio de sus competencias, toda vez que, a partir de una acusación precaria e insuficiente, estaría llevando a cabo una revisión oficiosa acerca del procedimiento legislativo de una ley o acto legislativo, para efectos de establecer posibles irregularidades en las que se pudo incurrir durante su proceso de formación y expedición, aspecto que no le corresponde evaluar directamente a la Corporación en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Al respecto, se anotó en la referida Sentencia C-992 de 2001: “En general, de aceptarse la pretensión del actor sería necesario concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la comparación que el demandante haga entre los textos aprobados en primer y en segundo debates, tendría que adelantar un minucioso examen de la totalidad de los debates que sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias, para constatar si en los textos que registran diferencia, hay alguna relación de conexidad con el contenido material de lo aprobado en la comisión, y en general si no está presente alguna de las condiciones que dan sustento constitucional a tal variación. Sin embargo, uno de los elementos centrales del sistema de control de constitucionalidad que rige en Colombia es, precisamente, el de que la Corte no puede proceder de oficio y que su competencia, cuando se demande una norma por virtud de la acción pública de inconstitucionalidad, se deriva de los cargos que sean adecuadamente formulados por el demandante. Como en el presente caso, respecto de los presuntos vicios de trámite en la aprobación de la Ley 633 de 2000 el demandante no presenta de manera adecuada los cargos, la demanda es inepta y la Corte habrá de inhibirse de realizar un pronunciamiento por este concepto”. 3.1.13. La posición adoptada en la citada Sentencia C-992 de 2001, ha sido acogida y reiterada por la Corporación, entre muchas otras, en las Sentencias C-1124 de 2004, C-242 de 2005, C-856 de 2005, C-292 de 2007, C-942 de 2008, C-598 de 2011 y C-894 de 2012, en donde, de manera uniforme, este Tribunal ha insistido en sostener que, para estructurar debidamente un cargo por violación del principio de consecutividad, el demandante tiene la carga mínima de explicar por qué el contenido acusado no guarda una relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en primer debate de la respectiva comisión o los surtidos en la otra Cámara. 3.1.14. En ese orden de ideas, siguiendo el precedente constitucional sobre la materia, debe concluir la Corte que, para que un cargo por violación del principio de consecutividad se considere sustancialmente apto, y se entiendan cumplidos los presupuestos de suficiencia y pertinencia, es necesario que el demandante: (i)identifique el texto nuevo o adicionado, y, adicionalmente, (ii) que señale, así sea de forma sucinta, las razones por la cuales el artículo nuevo o modificado no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la ley del cual hace parte. 3.1.15. Aplicando tales criterios al caso concreto, la Sala encuentra que la demanda bajo estudio es sustancialmente inepta, toda vez que, conforme se mencionó inicialmente, en relación con el cargo de inconstitucionalidad formulado contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta violación del principio de consecutividad, la misma no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia. Ello, en razón a que la actora, en el escrito de acusación, se limita a señalar que las citadas disposiciones fueron introducidas como artículos nuevos en el curso del tercer debate sin que sus temas fueran considerados en las instancias parlamentarias anteriores, omitiendo explicar, a si fuera en forma sucinta, las razones o motivos por los cuales considera que sus textos son ajenos a las materias que habían sido objeto de previo debate así como a la finalidad y objetivo de la ley a la que se integran. 3.1.16. En efecto, aun cuando la demandante cita algunas Gacetas del Congreso para afirmar su posición de que “los temas desarrollados en los artículos 115, 116 y 117 no fueron contemplados en las versiones aprobadas en primero y segundo debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Honorable Cámara de Representantes ni en la respectiva plenaria…”, en ninguna parte del escrito acusatorio señala en qué medida los textos impugnados afectan la esencia de lo aprobado en los dos primeros debates o, en su defecto, constituyen temas nuevos que no guardan relación de conexidad temática con lo previamente discutido y con los objetivos y propósitos perseguidos por la Ley 1617 de 2013. 3.1.17. En ese orden, en la demanda no se acredita que la inclusión de las disposiciones impugnadas en el curso del tercer debate en el Senado, es contraria a la facultad que el artículo 160 de la Constitución le reconoce al Congreso de la República de introducir modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos sometidos a su consideración, con lo cual, se advierte que la acusación presenta serias falencias en su formulación, pues, no define ni muestra en forma clara la manera como las normas acusadas vulneran la Constitución (ausencia de especificidad), ni tampoco contiene todos los elementos fácticos que son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma tal que se despierte por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la validez de los preceptos acusados (falta de suficiencia). 3.1.18. Así las cosas, la Corte se inhibirá de analizar de fondo el cargo por violación del principio de consecutividad formulado contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, y así lo señalará expresamente en la parte resolutiva del presente fallo. 4. Segundo cargo contra el contenido material del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta violación de los artículos 63 y 72 de la Constitución Política 4.1. Según quedo expresado, la demandante formula un segundo cargo de inconstitucionalidad contra el contenido material del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, mediante el cual se autoriza a la Nación, a través del Ministerio de Cultura, para entregar gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicada en ese distrito, sin más trámites y requisitos que los estrictamente necesarios para este tipo de operaciones. Precisa la citada disposición que el inmueble cedido a la Alcaldía de Buenaventura seguirá conservando su importancia como patrimonio histórico y su uso estará destinado a que funcione allí el Centro Histórico del municipio de Buenaventura y el Centro de Convenciones, Información y Documentación del Pacífico. 4.2. Para la demandante, la citada disposición desconoce el carácter jurídico inalienable que los artículos 63 y 72 de la Constitución Política le reconocen a los bienes públicos que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, pues, teniendo la estación de ferrocarril ubicada en el Distrito de Buenaventura tal condición, no podía el legislador autorizar su donación por parte del Ministerio de Cultura en favor de la Alcaldía de Buenaventura, ni tampoco otorgar las facultades de administración a esa entidad territorial, sin violar la prohibición constitucional de enajenación que recae sobre dicho bien. 4.3. De acuerdo con el Ministerio Público y la mayoría de intervinientes, la acusación debe ser desestimada, toda vez que la prohibición constitucional de enajenación que pesa sobre los bienes culturales de propiedad de la Nación, solo busca impedir su transferencia a manos de particulares, pudiendo por tanto ser objeto de disposición dentro del ámbito de lo público. En contra de dicha posición se manifiesta el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, quien coincide con la demandante en considerar que, tratándose de bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, éstos son, por expresa prohibición constitucional, inenajenables, por lo que no pueden ser transferidos ni siquiera entre entidades públicas. 4.4. En relación con el planteamiento de este segundo cargo, la Corte encuentra que la demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, toda vez que, aun cuando en la formulación de la acusación no se abunda en argumentos y explicaciones, aquella si cuenta con un nivel mínimo de coherencia que permite estructurar por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad y llevar a cabo una confrontación objetiva entre la norma acusada y la Constitución. 4.5. En ese contexto, el problema constitucional que plantea la demanda es el de establecer si la norma acusada, al autorizar a la Nación, a través del Ministerio de Cultura, para entregar gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicada en ese distrito, desconoce el carácter inalienable del patrimonio cultural de la Nación, conforme lo establece específicamente el artículo 72 de la Carta Política. 4.6. Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, previamente, la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno a los temas referentes a: (i) la naturaleza pública de los bienes culturales,(ii) la protección del patrimonio cultural de la Nación y (iii) los alcances y límites del atributo de inalienabilidad que pesa sobre los bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación. 5. La naturaleza pública de los bienes culturales 5.1. Conforme lo ha destacado esta Corporación, de acuerdo con la Constitución y la ley, existen dos tipos de dominio sobre los bienes: el dominio privado y el dominio público[17]. 5.2. El dominio privado, protegido por el artículo 58 de la Carta Política y regulado por la ley, hace referencia a la propiedad privada, esto es, a los bienes que se encuentran bajo el dominio exclusivo de sus dueños o propietarios, entendiendo por dominio “el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno”[18]. 5.3. En relación con el dominio público, que interesa a esta causa, el artículo 102 de la Constitución Política prescribe que “el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. Con respecto a dicho mandato, la jurisprudencia constitucional ha destacado que el mismo presenta dos dimensiones. Por una parte, “es un reconocimiento genérico del concepto tradicional de ‘dominio eminente’, como expresión de la soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad -público y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los límites que la propia Constitución ha impuesto[19]”[20]. Y, por la otra, “consagra el derecho de propiedad sobre los bienes públicos que forman parte del territorio, lo cual es‘expresión de una característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la Nación’[21]”[22]. 5.4. A partir del contenido de la disposición constitucional citada y del alcance a él reconocido, también la jurisprudencia ha destacado que son dos las clases de bienes que le pertenecen a la Nación: (i) el territorio y (ii) los bienes públicos que de él forman parte. 5.5. En cuanto al territorio, a él se refiere de manera específica el artículo 101 de la Constitución Política, el cual consagra la forma como deben ser fijados los límites de Colombia y la manera como pueden ser modificados, ocupándose también de enunciar algunos de los elementos del territorio de la Nación, como son: “además del territorio continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y la Isla de Malpelo, y demás islas, islotes, cayos morros y bancos que le pertenecen”, así como también “el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales”. 5.6. Con respecto a los bienes públicos que hacen parte del territorio, la Corte, siguiendo los lineamientos de la legislación civil[23], ha destacado que son los demás bienes, en particular los de naturaleza inmueble, cuyo titular del derecho de dominio es la República. Estos bienes públicos, a su vez, se clasifican en dos grandes categorías: los bienes fiscales y los bienes de uso público. Al primer grupo, al de los bienes fiscales, pertenecen aquellos bienes que se encuentran en cabeza de las entidades de derecho público y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones estatales a ellas instituidas. Por su propia naturaleza, el uso de tales bienes no les corresponde a los ciudadanos, pues, según fue mencionado, los mismos son utilizados de forma directa por las autoridades estatales en el giro ordinario de sus actividades públicas, lo que a su vez explica que sobre ellos el Estado tenga pleno derecho de dominio, “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”[24]. Según lo ha precisado esta Corporación, aun cuando no se destinen el cumplimiento de funciones públicas, por excepción, hacen parte de esta categoría los llamados bienes fiscales adjudicables, “es decir, los que la Nación conserva ‘con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley’[25], dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”[26]. En contraste con lo anterior, del segundo grupo, de los bienes de uso público, hacen parte los bienes cuyo uso, goce y disfrute pertenece a la comunidad y se encuentran a su servicio en forma permanente, tal como ocurre con las calles, plazas, parques, puentes, caminos, etc.Conforme con su destinación, los bienes de uso público se caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales”[27], razón por la cual el dominio estatal sobre dichos bienes se manifiesta “con medidas de protección y preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la comunidad”[28]. Con respecto a los bienes de uso público, en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común, el artículo 63 de la Carta Política les reconoce, además, la condición de “inalienables, imprescriptibles e inembargables”. 5.7. La jurisprudencia constitucional ha destacado que a la clasificación general de los bienes públicos, en fiscales y de uso público, se pueden agregar otras categorías de bienes que por sus condiciones y características particulares, representan un valor especial para el Estado y la sociedad. Con respecto a algunos de dichos bienes, es la propia Constitución la que se ocupa de ellos, disponiendo su pertenencia a la Nación. 5.8. Tal es el caso, por ejemplo, de los bienes culturales, cuya categoría es reconocida directamente por el artículo 72 de la Carta, el cual establece que “[e]l patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles”. Como se explicará en detalle en el siguiente apartado, hacen parte de los bienes culturales de la Nación, entre otros, los bienes muebles e inmuebles, de naturaleza pública o privada, a los que se les atribuye un especial interés, sea éste histórico, artís...