Sentencia C-078 de 2017

C-078-17 Sentencia C-078/17 LIMITE EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION AL SISTEMA PENSIONAL QUE NO PERMITE ACCEDER AL TOPE MAXIMO QUE FIJA LA NORMA CONSTITUCIONAL-Persigue un fin constitucional legítimo y constituye una medida adecuada para conseguirlo/ESTABLECIMIENTO DEL TOPE MAXIMO EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-No vulnera el derecho a la seguridad social/ESTABLECIMIENTO DEL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Medida razonable y proporcionada/ESTABLECIMIENTO DEL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Margen de libertad de configuración legislativa REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Busca asegurar la sostenibilidad financiera del sistema pensional REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES-Exequibilidad de la expresión “el límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado” ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho del ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Pública e informal/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas mínimas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Alcance SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público obligatorio y esencial/SEGURIDAD SOCIAL-Derecho fundamental irrenunciable/SEGURIDAD SOCIAL-Alcance DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Reglas PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Alcance SEGURIDAD SOCIAL-Garantiza el derecho a la pensión/DERECHO A LA PENSION-Finalidad DERECHO A LA PENSION-Carácter prestacional ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Establecimiento de un modelo de pensiones único y universal para lograr una mayor sostenibilidad y equidad del sistema de seguridad social RECONOCIMIENTO DE LA PENSION-Amplio margen de configuración legislativa/RECONOCIMIENTO DE LA PENSION-Principios de eficiencia, solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera/ESTADO-Cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad social y respeto de los derechos adquiridos SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Objeto/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Derecho irrenunciable/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Servicio público esencial/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Respeto de los derechos adquiridos SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Características SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Compuesto por dos regímenes solidarios coexistentes y excluyentes REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Definición/REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Características REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Definición/REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Características REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA Y REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Características según la Ley 100 de 1993 LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENSIONAL-Amplio margen frente a las condiciones y topes de cotización LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia constitucional ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Estableció que a partir del 31 de julio de 2010 ninguna pensión con cargo a recursos estatales podía acceder a una pensión superior a 25 SMLMV SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Amplio margen de configuración legislativa en materia de seguridad social/AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Alcance de la norma REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Nuevas reglas para calcular el ingreso base de cotización/REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Salario mensual como salario base de cotización/REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Aplicación para ambos regímenes REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA Y REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Aplicación del tope fijado al ingreso base de cotización REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Proporcionalidad entre la cotización y el salario PENSION-Factores que inciden directamente en el monto ESTABLECIMIENTO DEL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Principios de solidaridad, de universalidad y de sostenibilidad financiera REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE SOLIDARIDAD E IGUALDAD-Precedente en la sentencia C-1054 de 2004 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Prohibe pensiones menores a 1 SMLMV y superiores a 25 SMLMV a partir del 31 de julio de 2010 REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES-Limite de 25 SMLMV en el ingreso base de cotización incidió en el valor de la pensión DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Estado debe garantizar el acceso GOBIERNO NACIONAL-Potestad para reglar las circunstancias bajo las cuales se puede cotizar con un ingreso base de cotización entre 25 y 45 SMLMV sin que se constituya en un derecho TEST DE PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad TEST ESTRICTO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Test intermedio de proporcionalidad PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-No se lesiona ningún derecho al respetar la proporcionalidad entre el ingreso base de cotización y el monto de la pensión Referencia: expediente D-11105 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. Actor: Eduin De la Rosa Quessep Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, quien la preside, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241.1 de la Constitución Política, el ciudadano Eduin De la Rosa Quessep presentó ante esta Corporación demanda contra el artículo 5º (parcial) de la Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, por vulnerar los artículos 1º, 2º y 48 de la Carta. Mediante auto del 18 de noviembre de 2015, la magistrada ponente, Gloria Stella Ortiz Delgado, rechazó la demanda presentada por el señor De la Rosa Quessep, por considerar que se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada. En el auto señaló que: (i) “de un estudio detenido de la sentencia C-1054 de 2004 se puede inferir que la Corte ya se pronunció en relación con los cargos que el demandante sometió a consideración de la Corte, particularmente los referidos al artículo 48 (adicionado por el Acto Legislativo N° 1 de 2005) y el artículo 1° (principio de solidaridad)”[1] ya que en dicha providencia se determinó “la viabilidad de fijar topes salariales restringiendo el principio de solidaridad e igualdad, y además se estableció que la relación asimétrica cotización-pensión, es un elemento esencial del sistema general de seguridad social”[2]; (ii) la sentencia del 2004 mostró que la restricción hecha por la norma demandada, en relación con los principios de solidaridad e igualdad, resulta ser proporcional y constitucionalmente válida toda vez que no sólo evita que se genere un estatismo laboral sino que también permite que no se genere un impacto negativo en el producto interno bruto (PIB); (iii) el argumento del demandante sobre la inexistencia de cosa juzgada constitucional en razón a que el Acto Legislativo 01 de 2005 no fue objeto de control constitucional carece de respaldo ya que la Corte sí tuvo en cuenta en su análisis anterior la regla sobre el tope máximo de las mesadas pensionales y la mencionada reforma a la Carta se limitó a constitucionalizar lo que el Legislador ya había previsto en la norma demandada. A su vez, la magistrada ponente inadmitió la demanda con respecto al cargo de presunta vulneración del artículo 2 de la Constitución al concluir que: (i) no cumplió con el requisito de pertinencia, ya que el reproche no se fundó en el contenido general de la norma sino en la aplicación práctica y específica que hace el demandante en su escrito; y (ii) no observa el requisito de suficiencia ya que del análisis expuesto por el demandante no se desprende ninguna duda de la constitucionalidad de la norma acusada que ponga en evidencia una afectación al interés general, particularmente porque los topes introducidos por la norma solamente afectan a un grupo reducido de la población. En el término legal señalado para tal fin, el accionante interpuso un recurso de súplica contra la decisión de rechazo[3]. En el mismo, el ciudadano indicó que: (i) la sentencia C-1054 de 2004 fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, por lo que no existe un control material de la norma demandada frente a este nuevo artículo constitucional; (ii) el Tribunal ha establecido, a través de varias decisiones, el derecho a percibir pensiones de hasta 25 salarios mínimos mientras que la norma acusada limita la posibilidad de efectuar cotizaciones por encima de ese tope, por lo que la demanda busca que se coteje la asimetría entre lo dispuesto por el Acto Legislativo y la Ley 797 de 2003; y (iii) la norma impugnada extiende la limitación de mesadas pensionales a todos los trabajadores cuando la reforma constitucional limita solamente las que se derivan de recursos públicos, aspecto que no ha sido abordado por la jurisprudencia de la Corte. Mediante auto del 9 de diciembre de 2015 se rechazó el cargo en relación con la violación del artículo 2 de la Constitución y se concedió el recurso de súplica. En providencia del 3 de febrero de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional concedió el recurso de súplica y admitió la demanda de la referencia. Para llegar a dicha decisión, la Sala explicó que: “(i) existe un nuevo parámetro de constitucionalidad, como es el Acto Legislativo 01 de 2005, que además fija nuevas reglas en materia de derechos pensionales; (ii) se presenta la figura de la cosa juzgada relativa en la medida que la sentencia C-1054 de 2004, se refirió a los principios de solidaridad e igualdad, mientras que el actor plantea un estudio constitucional a partir del derecho a la seguridad social (artículo 48 Const. Pol.); y (iii) en virtud del principio pro actione no resulta viable el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad presentada”[4]. En consecuencia mediante auto 29 de febrero de 2016 , la demanda fue admitida por el cargo de presunta violación del artículo 48 de la Constitución, providencia en la que además se ordenó: (i) comunicar al Presidente de la República, al Presidente de Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Salud y Protección Social, al Ministro del Trabajo, al Ministro de Justicia y del Derecho de la iniciación del proceso; (ii) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Contraloría General de la República, a la Defensoría del Pueblo, al Colegio de Abogados del Trabajo, a la Central Unitaria de Trabajadores, a la Confederación General de Trabajadores, al Centro de Investigación Económica y Social Fedesarrollo, a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, a la Confederación de Pensionados de Colombia, al Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, al Área de Derecho Laboral y Seguridad Social de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional, al Observatorio de Derecho Constitucional de la Universidad Libre (seccional Pereira), a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquía, a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño y a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada; (iii) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana; y (iv) correr traslado al señor Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. El 24 de agosto de 2016, los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, Jorge Iván Palacio Palacio, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Guillermo Guerrero Pérez manifestaron estar impedidos para participar en el proceso de la referencia. En sesión de 31 de agosto de 2016 solo fue aceptado el impedimento a los dos últimos. Posteriormente, el dos (2) de septiembre de la misma anualidad, la Ponente Gloria Stella Ortiz también expresó la imposibilidad de tomar una decisión en el presente asunto, manifestación que fue aceptada por el Pleno de la Corporación el día siete (7). Con fundamento en lo anterior, mediante auto de ocho (8) de septiembre la Magistrada Ortiz dispuso la devolución del expediente a la Secretaría General para que, por conducto de esta, fuera remitido al Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, a quien correspondió presentar una nueva ponencia.[5] Así las cosas, cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a pronunciarse sobre la demanda en referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, según su publicación en el Diario Oficial No. 45.079 del 29 de enero de 2003 y se subraya el aparte demandado. “LEY 797 DE 2003 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales El Congreso de la República de Colombia, DECRETA: (…) Artículo 5. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley”. III. LA DEMANDA El demandante señala que la expresión acusada de la norma vulnera el artículo 48 de la Constitución ya que “ninguna de esas normas constitucionales, ni antes ni después del Acto Legislativo 1 de 2005 autorizó o estableció limitaciones al monto de cotizaciones que deben realizar los funcionaros”[6]. A su vez, considera que impide materializar el mandato constitucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005 que dispone que los ciudadanos colombianos podrán gozar de una pensión de jubilación de hasta 25 SMLMV[7]. En concordancia, el artículo 10 de la Ley 797 de 2003[8] establece que “el máximo de la pensión que podrá devengar un colombiano que en la actualidad devenga más de 25 SMLMMV será del 65% o el 80% del Ingreso Base de Cotización (IBC), es decir, no de sus ingresos como servidor activo, sino del equivalente a 25 SMLMV”[9]. Para el actor “de seguir vigente la norma demandada (…) el texto Constitucional resultaría redundante e inoficioso pues a partir de la vigencia de la Ley 797 y en particular el tope de las cotizaciones que esta norma dispuso, ninguna de las pensiones aludidas podrá superar los 20 SMLMV”[10]. Para ilustrar el cargo, el demandante sostiene que la fórmula decreciente introducida por la Ley 797 del 2003 y el tope fijado por la norma demandada genera una menor tasa de retorno para los mayores ingresos. Así, explica que “un servidor público que devengue hoy un salario de $20,600,000, o 33.44 SMLMV (como es el caso de los magistrados de tribunales) y reúna el mínimo de semanas de aportes exigidos (1,300) y cotice (…) con base en el máximo permitido (25 SMLMV) tendrá una pensión equivalente al 53% del IBL, es decir el equivalente a 13.25%, que representa el 39% de sus ingresos como trabajador activo”[11]. En este sentido, considera que la expresión acusada vulnera el principio de proporcionalidad ya que como la pensión es un salario diferido debería existir correspondencia entre el salario que se devengaba antes de pensionarse y la pensión. En este caso se trata de una diferencia sustancial, que a su vez genera una menor movilidad laboral ya que los que estén en dicha situación no van a tener un incentivo para retirarse y van a permanecer en el servicio oficial hasta la edad de retiro forzoso. Así mismo, aclara que su reproche no se refiere a la existencia de un tope en las pensiones de los servidores oficiales, ni calificar el límite establecido por el Constituyente sino la imposibilidad actual de alcanzar ese tope en razón a la limitación en la base de cotización. Por otro lado, plantea que la expresión acusada viola el artículo 48 Superior porque “hace extensivos a todos los trabajadores particulares u oficiales, la limitación en el monto de las cotizaciones, cuando la norma Constitucional limita las pensiones solamente cuando se trate de recursos públicos, con lo que tácitamente excluye a los trabajadores particulares de tales limitaciones”[12]. El demandante manifiesta que el Acto Legislativo 01 de 2005 incorporó una prohibición pero sólo en el sentido de no reconocer pensiones superiores a 25 SMLMV con cargo a recursos públicos. De este modo, considera que, en primer lugar, la expresión demandada no es clara ya que no precisa si la prohibición aplica para todos los ciudadanos, con independencia de si están afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad o al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, o solo para los funcionarios públicos sin importar el régimen de afiliación. A su vez, el actor explica que el Sistema General de Pensiones admite cuatro tipo de afiliaciones, a saber: (i) la de un empleado afiliado al Régimen de Prima Media; (ii) la de un trabajador público afiliado al Régimen de Ahorro Individual; (iii) la de un empleado particular o independiente afiliado al Régimen de Prima Media; o (iv) un trabajador privado afiliado al Régimen de Ahorro Individual. Así, para el demandante queda claro que “estos supuestos admiten por lo menos un caso en el que queda descartado la existencia de recursos públicos, lo que quiere decir que a la luz de la norma Constitucional estas personas quedan excluidas de la anotada limitación”[13]. Por último, el demandante aclara que si bien la parte final del artículo demandado admite la posibilidad de cotizar por un monto superior a los 25 SMLMV, dicha disposición quedó “condicionada a lo que resolviera el gobierno, que hasta la fecha no se ha pronunciado en ese sentido, de modo que esta parte de la norma que (sic) no es aplicable ni tiene eficacia normativa; la que sí está surtiendo todos sus efectos, y es la única disposición vigente sobre la materia, es el segmento acusado (…)”[14]. En consecuencia, solicita que se declare inexequible la expresión “el límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado” contenida en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 que a su vez parcialmente modificó el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, por ser violatoria del derecho a la seguridad social contenido en el artículo 48 de la Constitución. IV. INTERVENCIONES INSTITUCIONALES 1. Academia Colombiana de Jurisprudencia El representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada. Sostiene que el Legislador de forma errada equiparó, en la norma demandada, el Ingreso Base de Cotización -el monto del salario sobre el cual se aplica el porcentaje de cotización a la pensión- y el Ingreso Base de Liquidación -el promedio de los salarios sobre los cuales se ha realizado la cotización durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional-. Así, el Congreso determinó de manera imprecisa “que el monto de las mesadas guardaran proporción con el valor del ingreso adoptado para hacer los pagos a la seguridad social y por ello se limitó a 25 SMLMV el valor de la base para cotizar creyendo que al limitar también a 25 SMLMV el monto de la pensión, se obtenía un claro paralelismo”[15]. Sin embargo, pese a que concuerda con el ciudadano en que va a existir una diferencia entre la base de cotización y la base de liquidación, por la diferencia porcentual que se toma del uno y del otro, sostiene que una lectura integral del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 permite entender que el Legislador sí previó un mecanismo para garantizar el acceso al tope pensional introducido por el Acto Legislativo 01 de 2015 ya que en la misma norma “autorizó para quien tuviera la capacidad económica para el efecto y quisiera obtener realmente una pensión equivalente a 25 SMLMV pudiera elevar la base de sus cotizaciones hasta un equivalente a 45 SMLMV con lo cual dejó la posibilidad de acceder a una pensión de aquel monto”[16]. Así, afirma que de la falta de reglamentación por parte del Gobierno en esa materia no se deriva la inconstitucionalidad de la norma impugnada. De otra parte, la Academia sostiene que “los recursos de la Seguridad Social en sentido estricto no son públicos ni privados puesto que son, sencillamente recursos de la Seguridad Social que provienen de los asociados”[17]. Por esa razón, reprocha la distinción realizada en la demanda entre trabajadores públicos y particulares toda vez que la misma “carece actualmente de efecto en esta materia ante el mandato constitucional por el cual solamente se permiten las pensiones del Sistema General en igualdad de condiciones para los servidores de uno y de otro sector e inclusive, también para quienes no trabajan”[18]. Con todo, la entidad concluye su intervención al señalar que en sentido estricto hay concordancia entre el contenido completo de la norma demanda y el Acto Legislativo 01 de 2005. Esto, ya que su lectura “no se puede restringir al aparte subrayado por el demandante porque la norma en su globalidad constituye un conjunto, en el cual la parte final supera la aparente inconsistencia que denuncia el demandante”[19]. 2. Ministerio de Salud y Protección Social En su escrito, el Ministerio defiende la exequibilidad del aparte demandado. Sostiene que el artículo 48 de la Constitución consagra la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección y control del Estado, razón por la cual el Legislador ostenta un amplio margen de configuración para regular su contenido. Por esa razón, considera que el Congreso es plenamente competente para establecer un tope máximo en el monto de la cotización en concordancia con los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad. Así, bajo estas competencias, decidió incorporar en la Ley 797 de 2003 un límite a la base de cotización como una medida “que responde a criterios técnicos y actuariales en procura de la sostenibilidad financiera del Sistema (…) lo cual se enmarca en la reforma al Sistema Pensional que tuvo como propósito principal el de recapitalizar el fondo común del régimen de prima media y racionalizar los recursos, con el fin de cumplir en un futuro con la entrega de las pensiones a los beneficiarios de éste régimen”[20]. Incluso, la entidad transcribe unos apartes de la exposición de motivos de la norma demandada que, entre otras cosas, indica que “las pensiones de los altos funcionarios del Estado (…) equivalen al 30% del déficit pensional”[21]. Por esa razón, sostiene que el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 es una medida necesaria y razonable, “toda vez que el monto de la cotización debe guardar proporcionalidad con el monto de la mesada pensional, por lo que al no establecerse dicho límite, el sistema se vería obligado a pagar pensiones muy superiores al tope señalado”[22]. Por otra parte, la entidad señaló que el Acto Legislativo 01 de 2005 reformó la Constitución con el propósito de: (i) poner fin a la existencia de regímenes con ventajas desproporcionadas para ciertos grupos de pensionados financiados con recursos del erario; (ii) eliminar los altos subsidios públicos que tales beneficios suponen; (iii) establecer reglas únicas que permitan hacer mejores previsiones financieras dirigidas a la sostenibilidad del sistema; y (iv) establecer de manera expresa que el Estado debe garantizar la liquidez del sistema por lo que las leyes pensionales en el futuro deben guiarse por el principio de sostenibilidad. Lo anterior, para el Ministerio, permite inferir que lo dispuesto en la norma demandada se encuentra en armonía con el nuevo contenido del artículo 48 de la Carta ya que el tope fijado por éste observa los principios de solidaridad, eficiencia y sostenibilidad financiera del sistema que “conllevan a que el monto de la cotización debe mantener una relación directa y proporcional con el monto de la pensión”[23]. 3. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia La central sindical solicita que se declare la inexequibilidad del aparte demandado. Para la entidad la norma demandada “desconoce el derecho irrenunciable de la seguridad social (…) al establecer un privilegio para el sector más pudiente de la población, para quienes la cotización con destino al sistema de seguridad social integral tiene como límite el monto de 25 salario (sic) mínimos mensuales vigentes”[24]. Esta circunstancia, para la CUT, atenta contra la sostenibilidad, equidad y eficiencia del sistema de seguridad social integral y desconoce el criterio de progresividad en el sentido de que quien más capacidad contributiva tiene, más debe aportar al sistema general de pensiones. Esto se debe a que la norma “sin justificación constitucional, autoriza a que las personas que devenguen más de 25 salarios mínimos legales coticen para el sistema general de pensiones (…) como máximo sobre ésta cifra independientemente del salario mensual que devenguen, lo que genera que una parte de los ingresos de esos trabajadores, sea excluida de la base para calcular las cotizaciones para pensiones”[25]. Para ilustrar su posición, la central obrera explica que “si una persona recibe un salario mensual de 25 SML (sic) que equivale para el año 2016 a $17,236,375 debe cotizar para el sistema general de pensiones $2,757,820 mensuales, pero si recibe mensualmente $20,683,650 que equivale a 30 SML (sic) cotiza para el año 2016, sobre el límite establecido de $17,236,375, es decir, $2,7575,820, lo que arroja un valor de $551,564 mensuales menos de lo que debe cotizar, si no existiera el privilegio que consagra la norma demandada”[26]. Por eso, concluye, que el aparte impugnado vulnera el artículo 48 de la Constitución ya que éste dispone “que todos los trabajadores, en la medida de sus posibilidades, deben contribuir al financiamiento del sistema de seguridad social integral a través del pago de las cotizaciones establecidas de manera general para los operarios”[27]. 4. Contraloría General de la República La Contraloría solicita que se declare la exequibilidad de la norma. En primer término, y dado que el actor argumenta que la sentencia C-1054 de 2004 no constituye cosa juzgada constitucional, afirma que el Acto Legislativo 01 de 2005 elevó a rango constitucional el límite pensional impuesto por la norma. Es por ello que la decisión de este Tribunal en aquella oportunidad, “si bien realizó el análisis de proporcionalidad del monto máximo de cotizaciones, en confrontación con los principios de solidaridad y universalidad del sistema, lo hizo teniendo como punto de referencia también, el cambio normativo que el artículo introdujo al modificar el límite de 20 SMLMV que la original Ley 100 de 1993 previó (…) De tal suerte, se tiene que el Acto Legislativo de 2005, no introdujo un monto o limitación diferente; sino que ratificó el de 25 SMLMV existente desde el 2003 y por tanto los postulados de dicha sentencia de constitucionalidad son perfectamente aplicables en el caso ad hoc, por lo que se considera debe despacharse negativamente los argumentos de la demanda”[28]. De otro lado, la entidad afirma que el demandante omitió señalar que el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, en un aparte no demandado, previó la posibilidad de que los contribuyentes coticen en cuantías superiores a efecto de alcanzar el máximo beneficio pensional de 25 SMLM. Incluso, recuerda que la mencionada sentencia C-1054 de 2004 se refirió a esta situación al señalar que “la cotización obligatoria también es directamente proporcional al monto de la pensión. Sin embargo, como excepción a esta regla general, en el rango que va entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM (sic), y previa reglamentación del Gobierno Nacional, cabrán cotizaciones sobre bases salariales superior a veinticinco salarios mínimos, para garantizar pensiones que en todo caso no podrán exceder de veinticinco SLMM (sic)”[29]. Por esta razón, para la Contraloría no resulta razonable predicar la inconstitucionalidad de la norma demandada pues es claro que la misma se encuentra en concordancia con el Acto Legislativo 01 de 2005. Por último, la entidad argumenta que “el financiamiento del sistema de seguridad social integral en materia pensional está compuesto por los aportes de los afiliados, de tal suerte que la naturaleza de la limitación (…) obedece a la guarda de la sostenibilidad del sistema financiado con recursos parafiscales que constituyen la esencia del mismo, sin importar la naturaleza de los aportantes bien de origen público o privado, por lo que la apreciación no constituye un cargo válido que haga inconstitucional la expresión del aparte demandado”[30]. 5. Universidad Externado de Colombia El Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia solicita que la Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. La Universidad considera que el cargo planteado es inepto ya que “el aparente conflicto entre la norma legal y la norma constitucional no suscita una controversia de inconstitucionalidad, sino de aplicación y hermenéutica de la disposición legal, configurándose, entonces una ineptitud sustantiva en el planteamiento de la acusación formulada por el actor”[31]. De manera subsidiaria, solicita que se declare la exequibilidad del aparte demandado. Para defender esta posición, la Universidad señala que “el límite constitucional juega para las pensiones causadas dentro del régimen de prima media con prestación definida cuyo pago se hace, en teoría, con las cotizaciones pagadas por los afiliados, consignadas en un fondo común sin poder individualizar la parte que le corresponda a cada participante en el fondo, sin que ese dinero pueda imputarse como un recurso público; aun cuando sí es recurso público el subsidio pagado por el Estado para completar el capital necesario para pagar la mesada”[32]. En ese sentido, indica que la cantidad de afiliados cotizantes es insuficiente para atender el pago de la mesada, tanto que “el ejercicio matemático que no incluyó (el actor) en la demanda muestra que el valor mensual de cotización con una rentabilidad real por el tiempo mínimo previsto en este régimen de 1300 semanas a partir de 2015, no constituye un capital de cobertura superior al 45% del monto pensional y la diferencia debe pagarse con recursos públicos”[33]. Así, plantea que permitir pensiones de hasta 25 SMLMV va en contra de la sostenibilidad del sistema ya que el sacrificio fiscal, vía subsidios, sólo beneficiaría a un sector reducido de la población. Por esta razón, en el régimen de prima media con prestación definida las pensiones públicas son financiadas, en buena parte, con recursos fiscales que hacen parte del presupuesto nacional. Por otro lado, la Universidad argumenta que “la parte atacada del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 se anticipó al Acto Legislativo en procura de aliviar al Estado de la carga pensional”[34] por lo que la limitación de la base de cotización para el sistema general de pensiones persigue fines legítimos que encuentran sustento en el ordenamiento constitucional y que no son distintos a la generación de empleo y a la protección de los empleos altamente calificados. Incluso, señala que la Corte en la sentencia C-1054 de 2004, realizó un test estricto de proporcionalidad y determinó que la norma no resulta contraria al principio de igualdad ya que: (i) persigue un fin constitucional legítimo; (ii) el medio elegido para alcanzar el mismo no se encuentra proscrito, (iii) la fijación de los topes a las cotizaciones resulta adecuada para el logro del fin propuesto; y (iv) la limitación resulta proporcionada en tanto el sacrificio de los derechos en ponderación no resulta excesivo frente a los beneficios obtenidos. Por último, la intervención señala que la preocupación principal del demandante, esto es que el tope de la base de cotización impida que se haga efectiva la posibilidad de obtener pensiones de 25 SMLMV, se resuelve en el mismo inciso que contiene el aparte demandado y que permite al Gobierno Nacional aumentar la base de cotización a 45 SMLMV. 6. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita que la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda por incumplir con los requisitos de especificidad, pertinencia y certeza. Frente al primer requisito, sostiene que el actor “no logra concretar el concepto de la violación puesto que el texto constitucional que señala como vulnerado no contiene el sentido normativo que el demandante pretende presentar como violentado. El demandante estructura su cargo contra la disposición acusada bajo la premisa de que el artículo 48 de la Carta Política establece un derecho subjetivo y fundamental (…) sin embargo, dicha interpretación no se desprende del texto de la norma constitucional y el demandante no señala cuál es el sustento de tal afirmación”[35]. Esto, debido a que la norma demandada sólo proscribe las pensiones superiores a 25 SMLMV pero no crea una obligación en cabeza del Estado para otorgar una pensión por este valor, en tanto que alcanzar una mesada pensional por esa cifra no depende de la existencia de una norma constitucional sino del cumplimiento individual de los requisitos legales que haya contemplado el Sistema General de Seguridad Social para ello. Con respecto a la certeza del cargo, la entidad argumenta que la inconformidad del actor alrededor del diseño del sistema pensional que impide que la mesada corresponda a más del 80% del Ingreso Base de Liquidación, el cual se estructura con el Ingreso Base de Cotización, no se desprende del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 sino “del diseño que el Legislador le ha dado al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, pues lo que impide que se reconozca una pensión de dicho monto no es la base de cotización, como tal, sino que el Legislador ha determinado que las pensiones se reconocen sobre un porcentaje de la misma”[36]. De igual modo, el Ministerio resalta que la misma norma demandada le otorga al Gobierno de manera puntual la potestad para reglamentar una base de cotización con un tope de hasta 45 SMLMV. Así, indica que “el embate del actor no se dirige contra la norma como tal, sino contra la falta de reglamentación gubernamental de la disposición normativa anteriormente mencionada”[37]. De manera subsidiaria, solicita que se declare la exequibilidad de la expresión demandada. Esto, con fundamento en que la Corte Constitucional ha reconocido en su jurisprudencia que el Legislador detenta una amplia libertad de configuración para estructurar el sistema pensional, en razón de que el artículo 48 de la Constitución establece que la seguridad social es un servicio público que se presta con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Por este motivo, “el Legislador puede válidamente organizar el sistema de pensiones de tal manera que no se otorguen pensiones con mensualidades mayores a 20 SMLMV de considerarlo necesario para asegurar la estabilidad del sistema y lograr cumplir con el mandato constitucional de ampliación de la cobertura, así el tope fijado por el Constituyente derivado haya sido 25 SMLMV”[38]. Para soportar este argumento, el Ministerio además presenta algunas cifras macroeconómicas que a su parecer justifican el cambio constitucional introducido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En particular, señala que para el año de promulgación de esa reforma constitucional “Colombia tenía el cuarto pasivo pensional más alto del mundo con un 170% del Producto Interno Bruto con un nivel de cobertura muy bajo que correspondía al 23% de las personas mayores de 60 años. Del mismo modo, la reforma legislativa se justificaba ya que (…) el número de afiliados era de 11.5 millones de personas, de los cuales solamente eran cotizantes activos 5,2 millones, frente a una población económicamente activa de 20,5 millones de personas. Estas cifras daban lugar a que el número de pensionados en Colombia alcanzara solo a un millón de personas, frente a cuatro millones de personas en edad de jubilación”[39]. A su vez, el Ministerio destaca, con fundamento en la exposición de motivos del Acto Legislativo, que en el caso de una persona que pretende recibir la mesada pensional máxima autorizada por el Constituyente “el cúmulo de cotizaciones al final de su vida laboral asciende a $730 millones; sin embargo, para financiar su pensión vitalicia se requieren $1,631 millones, por lo cual el Estado debe subsidiar $901 millones, es decir, el 55,2%”[40]. En consecuencia, para el Ministerio la norma demandada resulta exequible ya que la limitación que introduce responde al ámbito de configuración del Legislador y desarrolla de manera integral los principios de universalidad, sostenibilidad y eficiencia en la medida en que se liberan recursos para expandir su nivel de cubrimiento. 7. Ministerio de Trabajo El Ministerio del Trabajo solicita que el Tribunal declare la inhibición para fallar por ineptitud sustantiva de la demanda y en subsidio que declare la constitucionalidad de la expresión acusada. En primer lugar, explica que la misma norma permite, previa reglamentación del Gobierno, aumentar la base de cotización hasta 45 SMLMV por lo que no existe violación alguna al mandato del Acto Legislativo 01 de 2005. Incluso, señala que los Decretos 104 de 1994, 1420 de 1994 y 816 de 2002 permiten tasas de cotización superiores a 25 SMLMV para los Congresistas, los Magistrados de las Altas Cortes y los Procuradores Delegados por lo que “no es cierto que el Gobierno no haya reglamentado el tema y que no existan funcionarios que coticen por encima de 25 smlmv (sic) para obtener dicho monto”[41]. Así mismo, el Ministerio señala que “el límite en la tasa de cotización aplica para todo trabajador y eso no contraría el Acto Legislativo toda vez que pueden existir pensiones reconocidas por los fondos privados de pensiones en los que se hayan emitido bonos pensionales con recursos de naturaleza pública, por lo que estarían sujetos a dicho límite”[42]. En este punto, el Ministerio presenta las mismas cifras macroeconómicas expuestas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y concluye que el Legislador, bajo un propósito legítimo, buscó promover la sostenibilidad, solidaridad y expansión de un sistema donde, en la actualidad, solo uno de cada diez colombianos llega a pensionarse. V. INTERVENCIONES EXTEMPORÁNEAS Una vez vencido el término de fijación en lista en este proceso, se recibieron escritos de la Confederación del Trabajo, que solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión demandada, de la Universidad de Caldas, la Universidad de Nariño y de ASOFONDOS las cuales solicitan que se declare la exequibilidad del aparte acusado. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Ministerio Público solicita que la Corte declare la exequibilidad del aparte demandado. En primer lugar, señala que comparte la decisión de la Sala Plena que revocó el auto del 18 de noviembre de 2015 que rechazó la demanda, “puesto que para el momento en que se expidió esa sentencia efectivamente no se había promulgado el Acto Legislativo 1 (sic) de 2005 que, justamente, es el parámetro de constitucionalidad invocado por el accionante”[43]. En cuanto a la demanda, considera que en el presente caso la Corporación debe resolver como problema jurídico “si el Legislador puede limitar el ingreso base de cotización a 25 SMLMV sin vulnerar el artículo 48 de la Carta, especialmente a partir de la reforma constitucional introducida en el 2005”[44]. Ahora bien, para la Procuraduría es necesario establecer una diferencia entre el ingreso base de cotización y el límite de la mesada pensional. En efecto, el primero se entiende como la base para liquidar las pensiones previstas a partir de un cálculo actuarial que incorpora los salarios o rentas percibidas durante los diez años anteriores al reconocimiento de la pensión. A su vez, el segundo corresponde a una prestación económica que recibirá el trabajador una vez cumpla con los requisitos exigidos por la ley para cada tipo de pensión. En vista de la anterior diferenciación, el Ministerio Público advierte que el Acto Legislativo 01 de 2005 no limitó la base de la liquidación sino que impuso un tope al monto pensional. Aunque para la Procuraduría establecer un límite de esta naturaleza, sin que se incorpore uno igual frente a la base de cotización, podría llevar a situaciones injustas toda vez que podrían existir casos en los que el trabajador que cotiza sobre un monto superior a 25 SMLMV sólo percibiría una pensión por ese valor, esa posibilidad no implica la inexequibilidad de la expresión acusada. Para la Vista Fiscal “no le asiste razón al accionado (sic) cuando considera inconstitucional la disposición censurada por el hecho de extender dicho límite a los trabajadores que cotizan bajo el régimen de ahorro individual, aun cuando ese tope fue previsto por el constituyente derivado sólo para aquellas pensiones que estén a cargo de recursos públicos, es decir, las que se general dentro del sistema de prima media (…) esto último por cuando en todo caso el Legislador goza de libertad de configuración en materia pensional”[45]. Así, la constitucionalidad de la expresión acusada se deriva de la facultad del Legislador para imponer límites al sistema de seguridad social, como quiera que éste es el medio para garantizar unos mínimos económicos para la subsistencia de quien ha alcanzado una edad avanzada o se encuentra en una situación de discapacidad que le impida seguir trabajando. En definitiva, el Ministerio Público concluye que el sistema pensional -incluso el de ahorro individual- no puede ser utilizado como un medio de acumulación de riqueza, ya que constituye solo un medio para procurar ingresos mínimos para asegurar la existencia digna de la persona. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, por cuanto se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República. 2. Cuestión previa: aptitud del cargo. La Carta Política en el artículo 40.6 establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. Respecto a la acción de inconstitucionalidad, este Tribunal ha sostenido de manera reiterada que aun cuando es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución.[46] El Decreto Ley 2067 de 1991 que estableció el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante esta Corporación, en el artículo 2[47] dispuso que las demandas de inconstitucionalidad deben satisfacer unos requisitos mínimos, identificados así: “(i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda”.[48] En cuanto a la exposición de las razones por las cuales el precepto normativo es contrario a la Carta Política, el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[49]. En este contexto, la sentencia C-1052 de 2001 estableció que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La sentencia C-543 de 2013 sintetizó estos requisitos, así: (i) claridad se refiere a que la argumentación esté hilada y los razonamientos sean comprensibles; (ii) certeza: exige la formulación de cargos contra una proposición jurídica real, y no una deducida por el actor e inconexa con respecto al texto legal; (iii) especificidad: exige concreción en el análisis efectuado; (iv) pertinencia: está relacionada con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, que se basen en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado, no en argumentos meramente legales o doctrinarios, ni en puntos de vista subjetivos o de conveniencia; y (v) suficiencia: cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.[50] Con base en lo expuesto, la Corte debe verificar si la acción de inconstitucionalidad formulada contiene materialmente un cargo para que haya lugar a un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, existiría ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual impediría el análisis propuesto dando lugar a una decisión inhibitoria, en razón a que este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad.[51] En el asunto sub examine la demanda formulada contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 797 de 2003, plantea que el aparte acusado vulnera el artículo 48 Superior al establecer un tope de 25 SMLMV en el ingreso base de cotización -IBC- bajo dos líneas argumentativas: (i) el límite de cotización impide acceder al tope pensional de 25 SLMLV; y (ii) establece una limitación indebida para los trabajadores privados al extender el límite en el IBC para trabajadores privados. Como se indicó en el acápite de antecedentes, tres intervinientes solicitan que se profiera un fallo inhibitorio por considerar que no se satisfacen los presupuestos de certeza, especificidad y pertinencia, haciendo necesario realizar un examen sobre la aptitud del cargo presentado. (i) De acuerdo con el actor, el límite de 25 SMLMV en el IBC impide acceder al tope del monto de la mesada pensional de 25 SMLMV. No obstante, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que el cargo no satisface el requisito de certeza, toda vez que no es el IBC el que establece la posibilidad de acceder a mesadas pensionales de hasta 25 SMLMV sino el diseño del sistema, por lo tanto la inconformidad del accionante es contra el sistema de seguridad social en pensiones en su conjunto y, principalmente, la tasa de retorno, que es la que determina la posibilidad de acceder a una pensión por el máximo admitido. Además, señala que la acusación está dirigida contra la falta de reglamentación que permita un IBC de hasta 45 SMLMV, circunstancia que también torna inepta la demanda. A su turno, el Ministerio del Trabajo considera que el cargo carece de certeza, ya que los Decretos 104 de 1994, 1420 de 1994 y 816 de 2002 permiten cotizar por encima de 25 SMLMV a los Congresistas, los Magistrados de las Altas Cortes y los Procuradores Delegados, por lo que “no es cierto que el Gobierno no haya reglamentado el tema y que no existan funcionarios que coticen por encima de 25 smlmv (sic) para obtener dicho monto”. Además, la Universidad Externado y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideran que el demandante parte de un entendimiento erróneo del artículo 48 de la Carta, estructurando el cargo bajo la premisa de que dicha disposición Superior establece un derecho subjetivo y fundamental a recibir pensiones de 25 SMLMV, sin señalar el sustento de tal afirmación, por lo cual el cargo carece de especificidad y pertinencia. En primer lugar, de la lectura del inciso 4 del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 se concluye que existe una relación directa entre el IBC y el valor de la pensión, ya que la norma establece de manera general un límite de 25 SMLMV en el IBC pero también la posibilidad de cotizar hasta por 45 SMLMV para acceder a una pensión de hasta 25 SMLMV, previa regulación por parte del Gobierno Nacional. Afirmación que incluso, fue advertida por esta Corporación en la sentencia C-1054 de 2004, al sostener que: “la fijación de topes al monto de la mesada pensional tiene que ver con la existencia de topes a la base de cotización”[52]. Ahora bien, es cierto que para acceder al derecho pensional es necesario satisfacer los requisitos previstos en el sistema y, puntualmente, la liquidación del valor de la pensión además del IBC está sujeta a otras condiciones, v.g. la edad y las semanas cotizadas. Con todo, aceptarlo no implica que el IBC -como elemento determinante del valor de la mesada pensional porque establece la posibilidad de acceder a un monto específico- no sea susceptible de reproche constitucional. Lo contrario, sería admitir que cada vez que se cuestione algún componente del desarrollo legislativo sobre el acceso a la pensión es necesario formular un cargo contra todo el sistema para que sea cierto. Con base en lo expuesto se concluye que el demandante logra razonablemente el requisito de certeza, al efectuar afirmaciones ciertas sobre la disposición acusada, toda vez que de la lectura del inciso 4 del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 se desprende que al establecer un tope en el IBC se limita el monto de la pensión. De otra parte, en relación con la afirmación del Ministerio del Trabajo según la cual el cargo carece de certeza porque el Gobierno si ha reglamentado las cotizaciones con un IBC por encima de 25 SMLMV como en el caso de Congresistas, Magistrados de Altas Cortes y Procuradores Delegados, se observa que, en efecto, existen regulaciones que establecen el monto de cotizaciones para los mencionados funcionarios que incluso son anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003. Sin embargo, no puede perderse de vista que se trata de regulaciones especiales, lo cual no desvirtúa que la norma establece un monto en el IBC que de manera general no permite llegar a una pensión de 25 SMLMV, por lo cual el cargo propuesto por el demandante cumple con el requisito de certeza. En cuanto a la especificidad del cargo planteado por el actor, la Corte observa que de los argumentos esbozados se deriva una oposición objetiva y verificable entre el inciso 4 del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 48 de la Constitución, al señalar que el límite en el IBC de 25 SMLMV no permite acceder al monto pensional máxima de 25 SMLMV introducida por el Acto Legislativo 01 de 2005. Finalmente, en cuanto a la pertinencia esta Corporación concluye que la demanda formulada, al menos, ofrece duda sobre si el límite del IBC vulnera lo dispuesto en la norma Superior sobre el tope máximo del monto pensional, por lo que analizada y satisfecha la aptitud del cargo de inconstitucionalidad, se efectuará el estudio de fondo. (ii) Acerca del segundo argumento, según el cual el tope de 25 SMLMV del IBC establece una limitación indebida para los trabajadores privados, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo afirmaron que no satisface los presupuestos de especificidad y pertinencia porque parte de una lectura subjetiva de la norma acusada y, además, porque el Gobierno ha reglamentado la posibilidad de cotizar con un monto superior a 25 SMLMV. Según lo expuesto en la demanda, el actor reprocha de la norma acusada la extensión del límite en el IBC de los 25 SMLMV a los cotizantes del sector privado a fondos de pensiones privados, lo cual contradice lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual el tope de las pensiones únicamente está referido a las causadas “con cargo a recursos de naturaleza pública”. No obstante, los argumentos esbozados no explican de forma clara y suficiente las razones por las que hacer extensivo dicho tope resulta injustificado y, por tanto, inconstitucional. Máxime si se observa que el demandante pierde de vista que los cotizantes del sector privado afiliados al régimen de ahorro individual con solidaridad pueden, en todo caso, efectuar aportes voluntarios, para los cuales no se ha establecido ningún límite y en esa medida quedarían excluidos del monto pensional máximo establecido en la Constitución; circunstancia que no abordada en forma clara en la demanda. En ese orden de ideas, al no encontrar un razonamiento hilado que sustente el cargo y que ofrezca duda acerca de la constitucionalidad de la medida legislativa adoptada, la Corte habrá de inhibirse para efectuar un análisis de fondo sobre el argumento expuesto al no satisfacer los requisitos de claridad y suficiencia. En consecuencia, la Sala efectuará el estudio únicamente respecto de la vulneración del artículo 48 Superior al establecer el límite de 25 SMLMV en el IBC, el cual impide acceder a una mesada pensional de hasta 25SMLMV establecida en la Constitución. 3. Alcance de la demanda y problema jurídico El actor formula la demanda de inconstitucionalidad contra el aparte del inciso 4 del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, que dispone: “el límite de la base de cotización será de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado”. Considera que vulnera el artículo 48 Superior porque establece un límite legal al IBC de 25 SMLMV que cierra la posibilidad de acceder a una pensión de hasta 25 SMLMV señalada en la Constitución. Acerca del tope en el IBC como limitante para acceder a una mesada pensional de hasta 25 SMLMV, todos los intervinientes a excepción de la Central Unitaria de Trabajadores, solicitan que se declare la exequibilidad de la expresión acusada argumentando que la determinación de un límite en el IBC está dentro del ámbito de la libre configuración del Legislador; además, la medida es razonable ya que busca mantener la sostenibilidad financiera del sistema y, finalmente, advierten que la falta de reglamentación del Gobierno del IBL, para los casos en que se devengue entre 15 y 45 SMLMV, no genera la inconstitucionalidad de la disposición demandada. Por su parte, la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia solicita que se declare la inconstitucionalidad porque la disposición genera un beneficio para el sector más privilegiado al cotiz...