Sentencia C-077 de 2012

C-077-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-077/12 (Febrero 15) PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación del principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad de materias que regula DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva en relación con el cargo de reserva de ley orgánica PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia entre ley y contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de contenidos temáticos con relación de conexidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad teleológica, sistemática y material La regla de unidad de materia tiene entidad constitucional, estando consagrada en el artículo 158 de la Carta, que indica: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. La Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la República también se refiere ella. Consiste en que, una una vez iniciado el procedimiento de aprobación de una ley, el tema a desarrollar deberá mantenerse presente en todo el proyecto. Se trata una restricción relativa del ejercicio del poder de configuración normativa del Congreso de la República en un contexto temático determinado, al punto que las autoridades legislativas -presidentes de comisiones de las cámaras- tienen el deber de rechazar las iniciativas que la contravengan la regla. No es un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado. La finalidad primera de la regla de unidad de materiales la coherencia legislativa: esto es, la ordenación temática de las leyes expedidas y la sistematicidad del derecho legislado, como una contribución a la seguridad jurídica, para evitar que el cuerpo normativo -frecuentemente prolijo- se convierta en un caos de contenidos dispersos de difícil consulta y compleja aplicación. Tiene también un propósito de transparencia del proceso legislativo, buscando además “impedir la introducción de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite parlamentario, que dificulten la participación democrática de la representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de interpretación y aplicación de las normas”. Con todo, esta regla no puede ser interpretada de manera rígida, pues exigir de manera irrevocable el desarrollo de un solo y único tema por cada ley implicaría, en general, un entendimiento que “terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado esta Corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social de Derecho”. Así, la aplicación de la regla de unidad de materia exige tener en cuenta las relaciones sustanciales entre los dispositivos normativos, pues temas que “en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles”; y no pueden ser consideradas como contrarios a la regla contenida en el artículo 158 Constitucional. La regla de unidad de materia “no significa simplicidad temática” de la ley analizada, pues un proyecto de ley puede contener diversos contenidos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos, a su vez con la materia de la ley. Así, lo que se exige es “la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema general” o la “materia dominante” de la segunda”. De esta manera, el Congreso de la República puede ejercer la potestad legislativa sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que regulen aspectos concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones lógicas entre supuestos fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y reconociendo relaciones sustanciales de tipo causal, teleológico, temático o sistemático entre normas diversas. A partir de esta consideración es que la jurisprudencia ha determinado que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”. PRINCIPIO DE IDENTIDAD TEMATICA O UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones particulares UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación del principio de coherencia/PRINCIPIO DE COHERENCIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Concepto LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios que inspiran la función de planeación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Método y procedimiento para su adopción SISTEMA DE MONITOREO DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO-Regulación POLITICAS PARA GESTION EN AGUA Y SANEAMIENTO BASICO-Lineamientos PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Mecanismos de financiación CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURIDICA-Normas e interpretaciones en el Plan Nacional de Desarrollo/INVERSIONES NUEVAS-Definición PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Recursos para el financiamiento del patrimonio cultural PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Aplicación en el Plan Nacional de Desarrollo AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y alcance/AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Compatibilidad AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Implicaciones AUTORIDADES TERRITORIALES-Principios que orientan su ejercicio RECURSOS DE RESGUARDOS INDIGENAS-Administración y distribución ENTIDADES TERRITORIALES-Destinación de recursos de propósito general ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para determinar el ámbito de autonomía/REGALIAS Y COMPENSACIONES-Destinación y distribución/ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto de fuentes endógenas y exógenas de financiación La Corte Constitucional ha establecido que uno de los criterios para determinar el ámbito de autonomía fiscal y administrativa de las entidades territoriales consiste en la naturaleza de la fuente de financiación a la que se refiera la controversia, variando dependiendo de si se trata de una fuente exógena o endógena de financiación. En el caso de las fuentes exógenas, ha precisado la jurisprudencia que constituyen recursos que, en principio, no les pertenecen a las entidades territoriales. “En consecuencia, la propia Constitución autoriza al poder central para fijar su destinación, siempre que tal destinación se adecue a las prioridades definidas en Carta, las que se refieren, fundamentalmente, a la satisfacción de las necesidades básicas de los pobladores de cada jurisdicción”. Por esta razón, se ha admitido incluso que sea el Legislador el que fije la destinación de las llamadas transferencias, siempre respetando lo dispuesto en los artículos 288 y 357 superiores. La jurisprudencia ha sido pues pacífica y constante al señalar que los recursos provenientes de fuentes exógenas de financiación “admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno”, y aun más, “[h]a sido criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada a la Constitución, la intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas que, constitucionalmente, merecen especial atención”. Al respecto ha dicho la jurisprudencia que:“Si las regalías-y naturalmente, las compensaciones-, como ya se ha anotado, no son de propiedad de las entidades territoriales sino del Estado, y aquéllas sólo tienen sobre dichos recursos un derecho de participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361 C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por tratarse de fuentes exógenas de financiación, con la única limitante de respetar los preceptos constitucionales que rigen la materia.[…] la jurisprudencia constitucional ha fijado una posición según la cual las participaciones que se reconocen a los departamentos y municipios no pueden considerarse como rentas propias de las entidades territoriales sino como rentas exógenas que el Estado les transfiere”. AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites constitucionales ENTIDADES TERRITORIALES-No son titulares de una autonomía absoluta en materia fiscal POTESTAD IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS-Límites/AUTONOMIA TRIBUTARIA DE MUNICIPIO Y DEPARTAMENTO-Límites Tratándose de asuntos tributarios las relaciones entre la autonomía de las entidades territoriales y el principio unitario suelen ser presentadas ante la Corte de manera conflictiva o excluyente y ello le ha dado a la Corporación oportunidad para poner de manifiesto que, aún cuando las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos o de competencias “que no devienen propiamente del traslado que se les haga desde otros órganos estatales” y necesitan recursos para la gestión de sus intereses, no son titulares de una autonomía absoluta en materia fiscal. Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos”, lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria”. Y ha desarrollado lo anterior al manifestar que: La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios”.[…] La Corte ha puntualizado que en las condiciones anotadas no es aceptable que cada municipio pueda “ejercer su competencia dentro de los límites que él quiera trazarse”, pues “ sostener semejante tesis implicaría la consagración del desorden y el caos” en lo que tiene que ver con los tributos municipales, ya que “los municipios podrían establecer tributos y contribuciones sin otro límite que el inexistente de la imaginación”. IMPUESTO PREDIAL-Regulación de los elementos por el legislador sin quebrantar el principio de autonomía o los derechos de las entidades territoriales RESERVA ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido y alcance LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribución de competencias y reglas de formación de entidades territoriales LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Interpretación sistemática y finalística Referencia: expediente D- 8599 Demanda de inconstitucionalidad: contra los artículos 11, 12, 13, 14, 20, 22, 23,24,49, 175 y 274 de la ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014” Actor: Andrés de Zubiría Samper Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. I. ANTECEDENTES El ciudadanoAndrés de Zubiría Samper,en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contralos artículos 11, 12, 13, 14, 20, 22, 23, 24, 49, 175 y 274 de la ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”. 1. Texto normativo demandado Los textos normativos demandados, son los siguientes: “LEY 1450 DE 2011[1] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 11. PROYECTOS DE GASTO PÚBLICO TERRITORIAL. Las entidades Territoriales podrán utilizar el mecanismo de vigencias futuras excepcionales para la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias posteriores, para aquellos proyectos de gasto público en los que exista cofinanciación nacional. Las vigencias futuras excepcionales serán autorizadas y aprobadas de acuerdo con las normas orgánicas que rigen la materia, de forma que en la ejecución de los proyectos contemplados en este Plan, se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003. Para garantizar el cumplimiento de las metas de cobertura previstas en el presente Plan, las vigencias futuras ordinarias o excepcionales podrán autorizarse para proyectos de cofinanciación durante el año 2011. Los proyectos que requieran de la utilización de esquemas de financiamiento deberán sujetarse a lo dispuesto en las normas que regulan el endeudamiento público, en especial los trámites previstos en la Ley 358 de 1997. ARTÍCULO 12. REQUISITOS PARA GIRO DIRECTO DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. En adición a lo previsto en la Ley 1176 de 2007 para la autorización del giro directo de recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico del Sistema General de Participaciones, a patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios constituidos en el marco de los Planes Departamentales para el manejo empresarial de los servicios públicos de Agua y Saneamiento, el representante legal de la entidad territorial deberá acreditar ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Plan de obras, gastos e inversiones y las metas de cobertura, calidad y continuidad que se alcanzarán con dicho plan, en los términos de los artículos 10 y 11 de la Ley 1176 de 2007. 2. La destinación de los recursos para financiar subsidios a la demanda de los estratos subsidiables. 3. Que los recursos no amparan otros compromisos o gastos del ente territorial. ARTÍCULO 13. ORIENTACIÓN DE LOS RECURSOS POR CONCEPTO DE LA ASIGNACIÓN ESPECIAL PARA RESGUARDOS INDÍGENAS, DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. El inciso 4o del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 quedará así: “Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas serán de libre destinación para la financiación de proyectos de inversión debidamente formulados, e incluidos en los planes de vida o de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos indígenas. Los proyectos de inversión deberán estar incluidos en el contrato de administración celebrado con el respectivo municipio o departamento, en concordancia con la clasificación de gastos definida por el Decreto-Ley 111 de 1996. Con relación a los bienes y servicios adquiridos con cargo a los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para los resguardos indígenas, los alcaldes deberán establecer los debidos registros administrativos especiales e independientes para oficializar su entrega a las autoridades indígenas. Con el objeto de mejorar el control a los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para los resguardos indígenas, el Gobierno Nacional fortalecerá la estrategia de monitoreo, seguimiento y control al SGP, establecida por el Decreto 28 de 2008”. ARTÍCULO 14. DESTINO DE LOS RECURSOS DE LA PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL PARA DEPORTE Y CULTURA. A partir del 2012 la destinación porcentual de que trata el inciso 2o del artículo 78 de la Ley 715 de 2001, modificada por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007, para los sectores de deporte y recreación y cultura será la siguiente: El ocho por ciento (8%) para deporte y recreación y el seis por ciento (6%) para cultura. (…) ARTÍCULO 20. MONITOREO, SEGUIMIENTO Y CONTROL DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO. La actividad de monitoreo de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico, a que se refiere el Decreto 028 de 2008, seguirá a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o de la entidad o dependencia que asuma las funciones en relación con el mencionado sector. Las actividades de seguimiento y control integral de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico, en adelante y de manera permanente, estarán a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (…) ARTÍCULO 22. INVERSIONES DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES EN EL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO. Las obras de infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico financiadas con recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán ser entregadas como aportes a municipios o a las Empresas de Servicios Públicos que operen estos servicios en el municipio, de acuerdo con lo que este determine, bajo la condición de que trata el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 o las normas que la modifiquen o sustituyan. En ningún caso la entrega de aportes bajo condición por las Corporaciones Autónomas Regionales se constituye como detrimento patrimonial del Estado. Las Corporaciones Autónomas Regionales no podrán exigir contraprestaciones por la entrega de las obras de las que trata este artículo. La ejecución de los recursos de destinación específica para el sector de agua potable y saneamiento básico por las Corporaciones Autónomas Regionales, deberá efectuarse en el marco de los PDA, lo anterior sin perjuicio de las inversiones que puedan realizar las mismas en los municipios de su jurisdicción no vinculados al PDA. PARÁGRAFO. Las Corporaciones Autónomas Regionales no podrán participar en la composición accionaria, propiedad, administración y operación de un prestador de servicios públicos domiciliarios. El presente parágrafo no se aplicará a las Corporaciones Autónomas Regionales que sean accionistas o hayan efectuado sus inversiones con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1151 de 2007. ARTÍCULO 23. INCREMENTO DE LA TARIFA MÍNIMA DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. El artículo 4o de la Ley 44 de 1990 quedará así: “Artículo 4o. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo. Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta factores tales como: 1. Los estratos socioeconómicos. 2. Los usos del suelo en el sector urbano. 3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro. 4. El rango de área. 5. Avalúo Catastral. A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil. El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3. A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro. Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil. PARÁGRAFO 1o. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC. PARÁGRAFO 2o. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley”. ARTÍCULO 24. FORMACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LOS CATASTROS. Las autoridades catastrales tienen la obligación de formar los catastros o actualizarlos en todos los municipios del país dentro de períodos máximos de cinco (5) años, con el fin de revisar los elementos físicos o jurídicos del catastro originados en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Las entidades territoriales y demás entidades que se beneficien de este proceso, lo cofinanciarán de acuerdo a sus competencias y al reglamento que expida el Gobierno Nacional. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi formulará, con el apoyo de los catastros descentralizados, una metodología que permita desarrollar la actualización permanente, para la aplicación por parte de estas entidades. De igual forma, establecerá para la actualización modelos que permitan estimar valores integrales de los predios acordes con la dinámica del mercado inmobiliario. PARÁGRAFO. El avalúo catastral de los bienes inmuebles fijado para los procesos de formación y actualización catastral a que se refiere este artículo, no podrá ser inferior al sesenta por ciento (60%) de su valor comercial. (…) ARTÍCULO 49. INVERSIONES NUEVAS EN CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA.El parágrafo del artículo 3 de La Ley 963 de 2005, quedará así: “Para los efectos de esta ley se entienden como inversiones nuevas, aquellas que se realicen en proyectos que entren en operación con posterioridad a la suscripción del contrato de estabilidad jurídica”. (…) ARTÍCULO 175. FINANCIAMIENTO PATRIMONIO CULTURAL. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 470 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 37 de la Ley 1111 de 2006, así: “Parágrafo 2o. Los recursos girados para cultura al Distrito Capital y a los Departamentos, que no hayan sido ejecutados al final de la vigencia siguiente a la cual fueron girados, serán reintegrados por el Distrito Capital y los Departamentos al Tesoro Nacional, junto con los rendimientos financieros generados. Los recursos reintegrados al Tesoro Nacional serán destinados a la ejecución de proyectos de inversión a cargo del Ministerio de Cultura relacionados con la apropiación social del patrimonio cultural. Los recursos de las vigencias comprendidas desde 2003 a 2010 que no hayan sido ejecutados antes del 31 de diciembre de 2011, deberán reintegrarse junto con los rendimientos generados al Tesoro Nacional, a más tardar el día 15 de febrero de 2012. En las siguientes vigencias, incluido el 2011, el reintegro de los recursos no ejecutados deberá hacerse al Tesoro Nacional a más tardar el 15 de febrero de cada año, y se seguirá el mismo procedimiento. Cuando la entidad territorial no adelante el reintegro de recursos en los montos y plazos a que se refiere el presente artículo, el Ministerio de Cultura podrá descontarlos del giro que en las siguientes vigencias deba adelantar al Distrito Capital o al respectivo Departamento por el mismo concepto”. (…) ARTÍCULO 274. CONTRATACIÓN MÍNIMA CUANTÍA.Adiciónese al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el siguiente numeral: “5) Contratación mínima cuantía. La contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las siguientes reglas: a) Se publicará una invitación, por un término no inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas. b) El término previsto en la invitación para presentar la oferta no podrá ser inferior a un día hábil. c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones exigidas. d) La comunicación de aceptación junto con la oferta constituyen para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal. Las particularidades del procedimiento previsto en este numeral, así como la posibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones en establecimientos que correspondan a la definición de “gran almacén” señalada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinarán en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional. La contratación a que se refiere el presente numeral se realizará exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su reglamentación. En particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816 de 2003, y en el artículo 12 de la presente ley”. 2. Demanda: pretensión y cargos El actor solicita se declare la inexequibilidad de los contenidos normativos demandados, por considerar que vulneran los artículos 1, 158, 287, 313 338, 356 y 357 de la Constitución Política, con fundamento en los siguientes cargos: 2.1. Desconocimiento de la regla de unidad de materia (art. 158) 2.1.1. Tres ejes sustentan el PND 2010-2014: (1) una estrategia de crecimiento sostenido, para una economía más competitiva, más productiva y más innovadora y con sectores dinámicos que jalonen el crecimiento; (2) una estrategia de igualdad de oportunidades, que garantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que le permitirán labrar su propio destino, independientemente de su género, etnia, posición social o lugar de origen; y (3) una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio, con el fortalecimiento de la seguridad, la plena vigencia de los derecho humanos y el funcionamiento eficaz de la justicia. 2.1.2. El artículo 20 modifica el sistema de monitoreo, seguimiento y control de los recursos del sistema general de participaciones de agua potable y saneamiento básico, materia que no guarda ningún tipo de relación, ni con la parte general, ni con el plan de inversiones públicas del Plan Nacional de Desarrollo -en adelante PND o Plan-. En otras palabras, sus disposiciones sobre el sistema de monitoreo de los recursos del Sistema General de Participaciones -en adelante SGP- de agua potable y saneamiento básico, carecen de relación de causalidad con alguno de los ejes del Plan; tampoco presentan vínculo con el plan de inversiones públicas -del periodo 2010-2014 por un monto de $564 billones de pesos- y los programas del citado PND. 2.1.3. El artículo 22 de la ley 1450 de 2011 no guarda relación de causalidad alguna con el PND, ni con su parte general, ni con el plan de inversiones públicas, razón por la cual debe ser declarado inexequible. 2.1.4. Al confrontar el artículo 23 con el PND 2010-2011, no se encuentra relación alguna entre esta disposición y los contenidos del Plan, ya que mientras en el PND se esbozan tanto los objetivos y las metas, por ninguna parte aparece nexo alguno con la modificación del impuesto predial unificado. Además, tal reforma sólo procede en el marco de una ley tributaria territorial, no en el PND. 2.1.5. El artículo 24 de la referida ley, al regular la formación y actualización catastral -que sería del resorte de los entes locales- vulnera las normas superiores ya que dicha modificación es ajena a la Ley 1450, siendo sólo posible hacerlo en la ley de régimen municipal o la del sistema tributario local, pero nunca a través del PND. 2.1.6. El artículo 49 de la expresada ley, al modificar otra norma legal -la ley 963 de 2005- sin existir relación causal entre las dos, atenta directamente contra el postulado constitucional de la unidad de materia. 2.1.7. El artículo 175 de la ley 1450 de 2011contraviene la unidad de materia en razón a que tampoco existe relación alguna de causalidad entre el plan nacional de desarrollo y los recursos para el financiamiento del patrimonio cultural. En esta oportunidad, la norma modifica el artículo 470 del Estatuto Tributario sin existir nexo causal entre el PND y dicha normatividad fiscal. 2.1.8. El artículo 274 de la Ley vulnera también la unidad de materia al modificar el Estatuto de Contratación de la Administración, contenido en la ley 80 de 1993 y modificado por la ley 1150 de 2007. ¿Qué relación existe entre la contratación de mínima cuantía y el plan nacional de desarrollo 2010-2014? No se observa ninguna relación de conexidad, entre el PND y la contratación pública. 2.2. Violación de los Principios de Autonomía y Descentralización territorial (artículos 1 y 287) 2.2.1. El artículo 11 limita la posibilidad de utilizar el mecanismo de las vigencias futuras para financiar inversiones, sujetando su viabilidad a la existencia de recursos de cofinanciación nacional. Mientras que la norma superior garantiza la autonomía de los entes territoriales, la norma inferior indicada la desconoce al condicionarlas. Si la entidad tiene la necesidad de realizar operaciones de vigencia futura, ¿por qué impedirle utilizarlas con sus propios recursos y esfuerzo fiscal, supeditándolas a la concurrencia de recursos nacionales de cofinanciación? 2.2.2. El artículo 12, además de vulnerar los artículos 1 y 287, lesiona los artículos 356 y 357y así los principios constitucionales de autonomía y la descentralización de los entes territoriales, al intervenir la Nación una competencia del nivel territorial para acceder a los recursos para agua potable y saneamiento básico del SGP, exigiendo que las entidades territoriales reciban los recursos del Sistema General de Participaciones a través de patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios de los planes departamentales de agua. 2.2.3. El artículo 13 de la ley 1450 de 2011, si bien en forma aparente refiere que “los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas serán de libre destinación para la financiación de proyectos de inversión debidamente formulados”, en la práctica está condicionando la entrega de los recursos del SGP a la suscripción de un contrato de administración celebrado con el municipio o el departamento donde se encuentre ubicado resguardo, de acuerdo con las reglas establecidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, constituyéndose en otra injerencia de nivel nacional en la autonomía fiscal de la entidad territorial indígena. 2.2.4. El artículo 14 de la mencionada ley vulnera los referidos principios por direccionar y distribuir los recursos para el deporte, la recreación y la cultura - 8% a recreación y deporte, y el 6% a cultura-. 2.2.5. Los artículos 23 y 24 de la ley 1450 de 2011 realizan una modificación inconstitucional, al modificar las tarifas y la forma de determinar la base imponible de uno de los principales ingresos tributarios municipales y distritales,como el impuesto predial unificado. De esta manera se viola directamente el artículo 287 constitucional y los artículos 313 y 338 de la Constitución, por cuanto se desconoce la competencia de los consejos municipales y las asambleas departamentales para imponer contribuciones fiscales en desarrollo de su autonomía. 2.3. Vulneración de la reserva de ley orgánica La ley 1450 de 2011, en su artículo 14 modifica una norma que contiene normas orgánicas, que son de superior jerarquía (en concreto la Ley 715 de 2001), llevándose por delante la elaboración gradual del ordenamiento jurídico y de paso desconociendo el artículo 4 superior. 3. Intervenciones 3.1. Sobre el desconocimiento de la regla de unidad de materia 3.1.1. Ministerio del Interior y de Justicia. El cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar ya que, si bien cumple con (i) señalar el contenido material o temático de la ley concernida e (ii) indicar cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia, no presenta argumentación sólida sobre (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley, y por lo mismo lesionan el art. 158 de la Carta. 3.1.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Corte debe declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al no cumplir con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Sin embargo, en el evento que la Corte decidiera pronunciarse de fondo, habría de tener en cuenta las siguientes consideraciones: - Frente al Art. 20 de la ley 1450 de 2011.El PND 2010-2014 definió sectores estratégicos denominados ‘locomotoras para el crecimiento económico’, en las que se incluye la de generación de empleo, que contempla la política de ‘Vivienda y Ciudades Amables’. Uno de los ejes de esta política es precisamente la búsqueda del ‘Buen gobierno para la gestión en agua y saneamiento’, lo que conduce necesariamente a el establecimiento de un único ente de monitoreo y control de los recursos del SGP para agua y saneamiento, de modo que el artículo 20 establece una medida que tiene una relación de causalidad directa con los objetivos del PND, en tanto se presenta como una herramienta necesaria para llevar a cabo dicho objetivo. Y siendo que de los 564 billones de pesos a los que asciende el PND, casi 100 billones corresponden al SGP, se hace necesario y constitucional el establecimiento de un sistema de monitoreo y control de los recursos del mismo, para mejor velar por la correcta ejecución de los presupuestos destinados a financiar los rubros de agua potable y saneamiento básico. - Frente al Art. 22 de la ley 1450 de 2011.El contenido de este artículo representa una estrategia de aplicación de la política de ‘Buen gobierno para la gestión en agua y saneamiento’, al evitar el cobro por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales de cánones de arrendamiento por la utilización de infraestructura construida por ellas a los municipios. Es una medida encaminada hacia la realización de la estrategia 2 del Plan, ya que busca mejorar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico mediante la realización de obras de infraestructura. - Frente al Arts. 23 de la ley 1450 de 2011.No se está imponiendo a los municipios la obligación de manejar determinada tarifa para el impuesto de renta, sino que se dan lineamientos para que, dentro de ese marco, se ejerza la autonomía de las entidades territoriales, siendo un mecanismo apto para la realización de los objetivos contemplados en el PND, pues dota a los municipios de los recursos necesarios para asegurar el adelantamiento de proyectos, lo que la ubica en el marco de las políticas de “Crecimiento Sostenible y Competitividad”. - Frente al Art. 49 de la ley 1450 de 2011.Lo que pretende el parágrafo es poner un término cierto a las inversiones nuevas ya que, en vigencia de la ley 963, se tenían como tales todas aquellas que se realizaban a partir del 8 de julio de 2005. Simplemente se trata de una actualización de la norma, ya que a partir de la vigencia del Plan los beneficios, serán obtenidos para los proyectos que se edifiquen en virtud de ella y para su modificación está legitimada la ley, que es la categoría de instrumento que creó esta figura. La modificación que realiza la ley del PND es simplemente para hacer más concordante la figura del contrato de estabilidad jurídica con la normatividad vigente. Debe resaltarse la cercana relación que hay entre los contratos de estabilidad jurídica y el propósito consignado en el Plan de proponer “Una estrategia de crecimiento sostenido, basado en una economía más competitiva, más productiva, más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el crecimiento” (Art. 3 de la Ley del PND), por lo que existe conexidad entre el tema de los contratos de estabilidad jurídica y el PND, pues son mecanismos para su ejecución y realización. - Frente al Art. 175 de la ley 1450 de 2011.La norma incorpora mecanismos para asegurar el adecuado ejercicio de los derechos culturales, dotando al Ministerio de Cultura de los recursos que no han sido utilizados por las entidades territoriales, para el fortalecimiento del patrimonio cultural de las comunidades étnicas. De esta manera se encuentra plenamente probada la conexidad con los objetivos propuestos en la parte general del Plan, pues este artículo busca fortalecer el cumplimiento de los programas asignados por la ley del PND a este Ministerio, encaminados a fortalecer el patrimonio cultural de los grupos étnicos, reiterando las facultades que ya están incluidas en las normas que integran el Estatuto Orgánico de Presupuesto. - Frente al Art. 274 de la ley 1450 de 2011.Si se compara el art. 94 de la ley 1474 con el art. 274 de la ley 1450 del presente año, existe una sustitución total de la norma, por lo que se solicita a la Corte declararse inhibida al fallar el presente artículo toda vez que ha sido derogado tácitamente. 3.1.3. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. A pesar de que los cargos presentados por el demandante carecen de los requisitos necesarios para posibilitar el ejercicio de la competencia de la Corte Constitucional, cabe exponer los siguientes argumentos: - Frente al Art. 20 de la ley 1450 de 2011: Debe advertirse que en las bases del plan nacional de desarrollo se describen varios ejes, algunos de los cuales impactan directamente el esquema de manejo del sistema general de participaciones y su incidencia en la entidad territorial. En el acápite de buen gobierno, se hace referencia a la necesidad de una planificación en el mediano y largo plazo para garantizar la estabilidad de los servicios y el aumento de la cobertura y la calidad; y se plantea, dentro de las estrategias, revisar las competencias en el monitoreo, seguimiento y control de los recursos del sistema general de participaciones. Así las cosas, la disposición demandada unifica las actividades de seguimiento y control de la ejecución del SGP de todos los sectores, con lo cual desarrolló las bases del plan de “Buen Gobierno para la Gestión en Agua y Saneamiento”, enmarcándose en los objetivos del PND y ofreciendo un instrumento esencial para su cumplimiento a cabalidad. - Frente al Art. 22 de la ley 1450 de 2011.El art. 339 determina que la política ambiental hace parte de las acciones y estrategias del gobierno nacional, definidas en las bases de la ley 1450 de 2011. En concordancia con esta norma, el artículo 366 de la Constitución dispone que el saneamiento básico incluye el saneamiento ambiental como objetivo fundamental del Estado, que como tal, debe ser prioritario en los planes y presupuestos de la Nación. Así pues, no resulta extraño que el artículo 22 haya previsto inversiones de las Corporaciones Autónomas Regionales en el sector de agua potable y saneamiento básico. Existe entonces un vínculo causal entre la parte general del PND 2010-2014 y el contenido citado al referirse y encaminarse a cumplir el objetivo de conseguir un desarrollo sostenible, ofreciendo una herramienta valiosa para tal fin. 3.1.4. El Departamento Nacional de Planeación. Debe la Corte inhibirse por inepta demanda, por cuanto el demandante no aporta argumentos para demostrar que las normas señaladas no obedecen al principio de unidad de materia ni expone el contenido material o temático de la ley concernida que permita hacer un juicio de unidad. En subsidio, existen razones de defensa de las normas demandadas: - Frente al Art. 20 de la ley 1450 de 2011.Existe coherencia al interior del plan de inversiones entre esta norma instrumental y el monto del plan, pues claramente se advierte en el art. 4 de la ley 1450 de 2011, casi 100 billones de los cerca del 563 billones a los que asciende el monto del Plan, corresponden al sistema general de participaciones. Lo anterior, hace que esta norma instrumental del Plan no solo tenga unidad de materia y una conexión estrecha y específica con la parte general, sino que es coherente con los diferentes componentes del plan de inversiones. - Frente al Art. 22 de la ley 1450 de 2011.Este artículo guarda unidad de materia con la parte general, pues en esta última se trata en extenso el tema de los gastos en agua potable y saneamiento básico por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales. En efecto, en la base del plan, que se describe en la parte general, se puede encontrar la referencia que sustenta este texto instrumental tratado en el acápite de vivienda y ciudades amables, c) lineamientos y acciones estratégicas, planes departamentales de agua y saneamiento de segunda generación con visión regional. - Frente a los Arts. 23 y 24 de la ley 1450 de 2011.La labor administrativa de determinar el valor de la base gravable de cada predio en cada municipio, es una función primordialmente a cargo del instituto Agustín Codazzi y de algunas entidades territoriales, y ella no se está afectando con el artículo 23 del PND. La idea de que este tipo de artículos tenga que hacer parte de unas leyes especiales de régimen municipal o de un sistema tributario local, no tiene sustento en ningún artículo constitucional. Lo que exige la Constitución es que sea la ley, sin calificativo alguno, la que afecte los elementos de la relación jurídica tributaria. Más aún, en este caso, no estamos ante la fijación de un elemento de la relación jurídica tributaria, pues solo se establecen unos lineamientos para la administración del tributo, con lo cual resulta ser más irrelevante el cuestionamiento. - Frente al Art. 49 de la ley 1450 de 2011.En las bases del actual PND se hace expresa alusión a la inversión privada como un aliado necesario del desarrollo, y a los contratos de estabilidad jurídica como uno de los mecanismos para estimular la inversión privada en los diferentes sectores productivos; igual en el artículo 4 de la Ley 1450 se consagra al sector privado como un actor determinante en la política de desarrollo del gobierno nacional. Consagrar que los contratos de estabilidad jurídica sean un incentivo a la inversión innovadora y no solo un mecanismo de eficiencia tributaria, fue el objetivo del plan que se trasluce en el texto instrumental. Por lo tanto, esgrimir que no existe ninguna relación entre los contratos de estabilidad jurídica y el PND es contraevidente. - Frente al Art. 175 de la ley 1450 de 2011.En cuanto a la financiación de la cultura, la recreación y el deporte en el PND, debemos indicar que en la cuantificación del Plan de inversión -art 4-,al hacerse la división sectorial de la financiación del PND, encontramos la cultura, el deporte y la recreación como uno de sus componentes, lo que indica que la cultura no solo tiene una relación con el Plan sino que hace parte integrante de él. - Frente al Art. 274 de la ley 1450 de 2011.El texto demandado de la ley 1450 fue derogado tácitamente y sustituido por el de la ley 1474; por ende la demanda carece de objeto ya que la misma recae sobre un texto inexistente actualmente en el ordenamiento jurídico; muestra de ello es que se reglamentó la ley 1474 y no la 1450, ambas de 2011, a través del decreto 2516 de 2011. 3.1.5. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario. - La Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por disposición de la Ley 152 de 1994, debe regirse por el principio de coherencia, según el cual “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”. Así, la elaboración del Plan está sujeta a la existencia de una conexidad con las normas encargadas de establecer los programas y proyectos contemplados en la parte general del mismo, así como también con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución. De este modo, la unidad de materia sólo se rompe cuando existe una ausencia directa y absoluta de conexión entre los aspectos que regula la Ley y la materia que fundamenta el contenido de la misma. - Una redacción como la de los artículos 23, 24, y 175, ubica estas disposiciones más allá del alcance de los núcleos temáticos tratados por el PND, ya que la modificación de la tarifa mínima del impuesto predial y la formación y actualización de los catastros, no se relaciona con las propuestas de financiación desarrolladas por el Plan. - Finalmente, los artículos 20 y 22 se ajustan a la Carta Política ya que guardan estrecha relación de causalidad con las políticas económicas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, específicamente en lo tocante al crecimiento económico sostenible como eje estratégico incluido en el PND. De esta forma, la actividad de monitoreo sobre los recursos del sistema general de participaciones, no vulneraría la autonomía propia de las entidades territoriales consagrada en la Constitución Política; ambas disposiciones son medios adecuados para resguardar los contenidos económicos incluidos en el PND y el adecuado manejo de los ingresos que cada entidad obtiene por cuenta del SGP. 3.1.6. La Universidad del Rosario. - La demanda presentada en el presente caso en contra de las disposiciones de la Ley 1450 de 2011 por vulneración de la regla de unidad de materia, es inepta. La demanda no trasciende de la mera acusación de inconstitucionalidad de los artículos demandados, por lo que el demandante no cumplió con la carga mínima procesal establecida en el Decreto 2067 de 1991 para que la Corte Constitucional proceda a examinar la situación formulada. - El principio de unidad de materia referido al plan nacional de desarrollo está vinculado a los objetivos normativos fijados en el art. 339 de la Carta, según el cual en la parte general del plan “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno” y en el plan de inversiones pública se indicarán “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”. Así mismo, se reconoce la necesidad de normas instrumentales que permitan la realización de tales propósitos y objetivos o de los programas y proyectos “de inversión pública nacional” y que tales normas instrumentales deben guardar una relación de conexidad directa y teleológica con el plan de inversiones o los propósitos y objetivos nacionales. Finalmente, es claro que la ley del plan no puede contener normas que modifiquen el ordenamiento, suplan fallas o vacíos normativos, salvo que medien las relaciones necesarias con el artículo 339 de la Carta o exista algún criterio de conexidad directa. - Frente a los artículos 20 y 22 de la ley 1450 de 201. El artículo 2 de la ley del PND, en su acápite de Vivienda y Ciudades Amigables, incluye en su numeral 2.6 el tema del agua potable y el saneamiento básico, como aspecto básico para la igualdad de oportunidades cuyo acceso debe ser garantizado por el Estado. Así, resulta plausible que asuntos relacionados a su prestación oportuna y continua, como lo es el sistema de monitoreo de recursos del SGP de agua y saneamiento, sean incluidos en el PND. Adicionalmente, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, por lo cual entre los objetivos fundamentales de su actividad se encuentran la solución a las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable. Por lo anterior, se considera que el tema del agua potable y el saneamiento básico, además de ser una política del Estado ineludible en cualquier PND por los principios constitucionales que la promueven, efectivamente se encuentra incluido en el actual PND por lo que no se le haya razón al demandante. En el mismo sentido se pronunció con respecto al artículo 22 de la ley 1450 de 2011, pues igual que el artículo 20, se refiere al tema del agua y saneamiento básico, de modo que no se desconoce la regla de la unidad de materia. - Frente a los Arts. 23 y 24 de la ley 1450 de 2011. El artículo 2 de la ley del PND se hace varias veces referencia al impuesto predial como fórmula para invertir en la gestión de riesgo, mejorar las condiciones del campo y optimizar la generación de oferta de vivienda. Por lo anterior, considera que la norma cumple con el principio de unidad de materia. - Frente al artículo 49 de la ley 1450 de 2011. Las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 – Prosperidad para Todos”, que integra la parte general del PND, establece que “Los esfuerzos en materia de promoción a la inversión se complementarán con el ajuste de los incentivos del régimen de zonas francas y de contratos de estabilidad jurídica, de tal manera que contribuyan a la transformación productiva del país, dinamicen la transferencia de tecnología y produzcan externalidades positivas en la economía nacional”. Se observa que en la propia Ley del PND se está haciendo referencia a la promoción del crecimiento económico comprende políticas de atracción de mayor inversión. No resulta discordante que en un artículo de la mencionada ley se regulen los contratos de estabilidad económica, que buscan precisamente consolidar para los extranjeros y nacionales inversiones seguras y estables en Colombia, a modo de incentivo estratégico del desarrollo económico del país y la disminución del desempleo. - Con respecto al artículo 175 de la ley demandada: en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 – Prosperidad para Todos”, se hacen 261 referencias a aspectos de promoción y recuperación de aspectos culturales tanto a nivel nacional como regional. Por lo anterior, su financiamiento está ineludiblemente en concordancia con la parte general del mencionado PND. - En relación con el artículo 274 de la ley acusada: la regulación del régimen de contratación pública se sale de la órbita del mencionado PND, pues ni en él ni en los documentos base, se establece relación alguna con el mencionado artículo, con lo que se vulnera el principio de unidad de materia. Menciona igualmente que se debe en cuenta que el numeral 5 del art. 2 de la ley 1150 de 2007, fue adicionado por el art. 94 de la ley 1474 de 2011. 3.1.7. El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia. - Frente a los artículos 20 y 22 de la Ley 1450 de 2011. La Constitución expresamente establece que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella…”. Desde una perspectiva opuesta, la unidad de materia solo se rompe por la ausencia directa y absoluta de conexión entre los distintos aspectos que regulan la ley y la materia que fundamenta el contenido de la misma. En el contexto de la ley del plan nacional de desarrollo y como quiera que la Nación tiene dentro de sus previsiones la realización de inversiones en el sector de agua potable y saneamiento básico, se encuentra una relación fuerte con las medidas de control de las inversiones del sector. - Con respecto a los artículos 23 y 24 de la Ley 1450 de 2011. Con las modificaciones que introduce la norma se pretende fortalecer el sistema tributario de los municipios y distritos en uno de sus elementos más importantes, el impuesto predial. No hay relación alguna entre este tema y la financiación del Plan Nacional de Desarrollo, lo que implica la violación de la Constitución por unidad de materia. - Frente al artículo 175 ley 1450 de 2011. Es una norma de control referida a la ejecución de recursos que son fuente exógena de financiación del gasto público territorial. Desde esa perspectiva el legislador tiene una amplia competencia en orden a establecer regulaciones puntuales sobre la suerte de estos recursos. No obstante lo anterior, no se identifica ninguna relación con la parte general, ni con el plan de inversiones pública del plan de desarrollo. Salvo lo que tendría que ver con mayores recursos para la financiación del presupuesto general de la Nación. 3.1.8. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal Ninguno de los argumentos expuestos por el demandante reúne los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para estructurar un cargo idóneo para que esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo, pues el demandante se limita a señalar unas disposiciones constitucionales supuestamente infringidas, pero no desarrolla o explica el alcance o la razón de la incompatibilidad entre las normas demandadas y las disposiciones constitucionales, careciendo la demanda de los requisitos de especificidad, pertinencia, suficiencia y claridad. Por tal razón, Corte Constitucional habrá de emitir un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda. 3.1.9. La Federación Colombiana de Municipios Comparte los argumentos del accionante, pues ni la urgencia ni la alta conveniencia de las disposiciones acusadas justifican que se emplee la ley del Plan como una oportunidad para efectuar ajustes a todas las normas que los necesitan, y considera evidente la violación en el presente caso del principio de unidad de materia. 3.2. Sobre el desconocimiento del principio de autonomía territorial 3.2.1. Ministerio del Interior y de Justicia El actor se limita a expresar que los artículos 11, 12, 13 y 14 de la ley 1450 de 2011 vulneran los artículos 1 y 287 de la Constitución, enunciando algunas jurisprudencias sobre los principios y algunos conceptos relacionados con gasto público territorial y las vigencias futuras, recursos del sistema general de participaciones y el destino de los recursos para el deporte y la cultura. Se encuentra que hay ausencia de elementos y de argumentos concretos que permitan a la Corte confrontar la disposición legislativa impugnada con el texto constitucional, por lo tanto no procede alternativa distinta para la Corte que inhibirse. 3.1.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Corte ha de declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al no cumplir con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Sin embargo, en el evento que la Corte decidiera pronunciarse de fondo, se realizan las siguientes consideraciones: - Frente al Art. 11 de la ley 1450 de 2011. La norma no restringe la autonomía de las entidades territoriales sino les abre una nueva posibilidad, al facultarlas para hacer uso del instrumento de las vigencias futuras, en caso de existir recursos de cofinanciación de la Nación. Así, la norma demandada no crea condicionamientos adicionales a los ya existentes, pues remite para la aplicación de las vigencias futuras a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, y se establece con el fin de que las entidades territoriales puedan cumplir con las metas de coberturas establecidas en el PND. - Frente al Art. 12 de la ley 1450 de 2011. Debe reiterarse que la norma no está eliminando la posibilidad para la entidad territorial de obtener el giro directo de los recursos del SGP; se limita a establecer condiciones para su autorización en caso de que las entidades territoriales quieran obtenerlos en esquemas fiduciarios diferentes a los constituidos en el marco de los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios públicos de agua y saneamiento básico. En otras palabras, afectan solamente la forma en que se hace el giro, pero en ningún caso la capacidad de las entidades territoriales de disponer de los recursos, con lo cual no se afecta su autonomía, al no alterar ni restringir el derecho de estas a tomar parte en los recursos del SGP. Aún más, debe tenerse en cuenta que el giro directo es una modalidad por la que puede optar la entidad territorial, siendo facultativo y no obligatorio para la recepción de los recursos del SGP destinados a agua y saneamiento básico. - Frente al Art. 13 de la ley 1450 de 2011. Los resguardos indígenas no son entidades territoriales de acuerdo con la Constitución, por lo que la autonomía de los mismos debe analizarse desde un marco diferente al de la ‘autonomía territorial’. Se considera que la norma no viola la autonomía de los resguardos, toda vez que la disposición atacada se limita, de un lado, a establecer la obligación de celebrar un contrato para la financiación de proyectos de inversión, situación que ya fue estudiada por la Corte, que encontró la obligación de realizar este tipo de contratos de administración acorde con la Constitución, mediante sentencia C-921 de 2007. Por otro lado, la obligación de que el contrato se realice de acuerdo con la clasificación de gastos establecida en el estatuto orgánico de presupuesto, en nada afecta la autonomía de tales resguardos indígenas, ya que el mencionado artículo 13 contiene simplemente una norma de orden instrumental que permite, a partir de la clasificación del gasto, verificar que los recursos lleguen a su destino final. Igualmente, la disposición se encamina a la realización del artículo 352 Constitucional, pues pretende que este tipo de destinaciones presupuestales se expresen de acuerdo con las normas orgánicas que los regulan. - Frente al Art. 14 de la ley 1450 de 2011. En nada infringe la Constitución, toda vez que la norma se refiere a fuentes exógenas de financiación de las entidades territoriales, por lo que una determinación del destino de las mismas para nada afecta su autonomía, en especial porque éstas son las que terminan ejecutando los recursos, bajo unos lineamientos que en este caso confían parte de los recursos a recreación, deporte y cultura. - Frente al Art. 24 de la ley 1450 de 2011. La norma acusada no vulnera la autonomía territorial, pues lo único que hace es reiterar el contenido del Art. 5 de la Ley 14 de 1983 que establece la obligación de formar catastros y actualizarlos en periodos máximos de 5 años. Igualmente facilita el manejo de la información catastral y con ello brinda herramientas valiosas a las entidades territoriales para el manejo de la tierra -en especial la titulación de predios- y los recursos que para ellas produce la propiedad raíz. 3.2.3. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Los carg...