Sentencia C-075 de 2006

C-075-06 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-075/06 SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Importancia SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Características POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Cumplimiento de deberes sociales como principal objetivo INTERVENCION DEL ESTADO EN SERVICIOS PUBLICOS- Corrección de las fallas del mercado INTERVENCION DEL ESTADO EN SERVICIOS PUBLICOS-Finalidad USUARIO Y EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Naturaleza de la relación jurídica CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Definición CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Características CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Perfeccionamiento FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concepto SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterio de suficiencia financiera DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Consagración constitucional DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Concepto DEMOCRACIA INDUSTRIAL-Objetivo/DEMOCRACIA ECONOMICA-Objetivo La democracia industrial tiene como objetivo mejorar y garantizar los derechos de los trabajadores y de otros sectores de la sociedad mediante su participación en la dirección y administración de las empresas, al reconocerlos como elementos determinantes y vitales en el proceso de producción. En contraste la democracia económica trasciende los propósitos de la simple dirección, para permitir a los trabajadores su participación en la propiedad de las empresas y, por supuesto, en los rendimientos de la gestión económica. Así se realiza efectivamente uno de los fines esenciales del Estado, orientado a facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica (C.P. art. 2°), lo que promueve en la práctica la superación de las condiciones de desigualdad imperantes en nuestra sociedad (C.P. art. 13). Como manifestaciones de este tipo de democracia encontramos los artículos 58, 60 y 64 de la Constitución Política, mediante los cuales se impulsa el acceso progresivo a las formas asociativas y solidarias de propiedad, a la tierra de los trabajadores agrarios y a la propiedad accionaria en las empresas oficiales objeto de enajenación. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Importancia DEMOCRATIZACION EN LA ADMINISTRACION Y PROPIEDAD DE LAS EMPRESAS-Principio constitucional DEMOCRATIZACION EN LA ADMINISTRACION Y PROPIEDAD DE LAS EMPRESAS-Desarrollo legal/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS Y DEMOCRATIZACION EN LA ADMINISTRACION Y PROPIEDAD DE LAS EMPRESAS En el ámbito de los servicios públicos domiciliarios, el legislador se encuentra de igual manera sometido a la obligación constitucional de promover la democratización de la administración y la propiedad de las empresas, para lo cual no sólo debe realizar los mandatos específicos previstos por el Constituyente en el ordenamiento Superior, sino que también puede acudir a cualquier otro mecanismo alternativo que permita garantizar la efectividad del citado principio. En este último caso, al evidenciar dicho desarrollo el ejercicio de la libertad de configuración normativa del legislador, es claro que, para su ejecución es indispensable acreditar el cumplimiento de los distintos fines, principios, derechos y deberes constitucionales que le sirven de fundamento al régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios. FONDO DE CAPITALIZACION SOCIAL-Concepto FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Cobro de valores diferentes a los del consumo DERECHO DE ASOCIACION-Concepto PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Derecho de adquirir acciones o partes de interés social o participar en los fondos de capitalización social/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD EN CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Establecimiento del derecho de adquirir acciones o partes de interés social o participar en los fondos de capitalización social El hecho de que el legislador le haya atribuido a las empresas de servicios públicos domiciliarios la posibilidad de establecer en los contratos de condiciones uniformes, el derecho a que una parte del pago de los servicios públicos le confieran a los suscriptores la alternativa de adquirir acciones o partes de interés social, o de participar en los fondos de capitalización social que se constituyan para asegurar la recuperación y estabilización de dichas empresas; en ningún momento, quebranta la Constitución Política, pues lo que se persigue en realidad a través de la aplicación de estas figuras, es obtener los recursos de capital suficientes que garanticen la continua y permanente prestación de los servicios, en el marco de la viabilidad comercial de las empresas y de acuerdo al deber superior de los usuarios de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Es pertinente aclarar que aun cuando en esta ocasión se reconoce, como una manifestación del principio de solidaridad que se predica entre los usuarios, el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través de las empresas prestadoras de servicios públicos, ello no es óbice para que este mismo principio constitucional se predique exclusivamente del comportamiento de las mencionadas empresas. La norma acusada se ajusta también al ordenamiento Superior, pues una lectura detenida de la misma permite establecer, sin la menor duda, que mediante ella se pretende hacer efectivo el principio constitucional de democratizar la propiedad, lo que facilita el cumplimiento de varios fines específicos del Estado Social de Derecho que apuntan a reconocer (i) la función social de la propiedad, (ii) el impulso de la propiedad solidaria, y (iii) la consolidación de los usuarios en la titularidad y gestión de las empresas de servicios públicos domiciliarios (C.P. arts. 1°, 58, 60 y 369). En este contexto fue en el que se propuso la creación de la norma demandada. DERECHO DE ASOCIACION Y USUARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Establecimiento del derecho de adquirir acciones o partes de interés social o participar en los fondos de capitalización social/USUARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Manifestación previa, expresa, específica e informada del consentimiento de adquirir acciones o participar en el fondo de capitalización social de la empresa/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación En el asunto sub-examine se alega por el accionante que la medida prevista en la norma acusada, les permite a las empresas de servicios públicos domiciliarios imponer la obligación de suscribir acciones o participar en los fondos de capitalización social que le dan viabilidad financiera a dichas compañías, independientemente de la voluntad de sus usuarios y/o suscriptores. Teniendo en cuenta el núcleo esencial del derecho fundamental de asociación, en su aspecto negativo, la Corte encuentra que la única lectura válida de la disposición acusada, es aquella que se limita a reconocer en su contenido normativo, un derecho consistente en poder adquirir acciones o partes de interés social en dichas empresas o participar en los fondos de capitalización social dirigidos a solventar su viabilidad y continuidad comercial, pero sometiendo su ingreso a la manifestación previa, expresa, específica e informada de su consentimiento en asociarse. De acuerdo con las consideraciones expuestas, y en aras de garantizar los principios de conservación del derecho y democrático en la creación de las leyes, esta Corporación procederá a declarar la constitucionalidad de la norma demandada, teniendo en consideración que el derecho a adquirir acciones o partes de interés social así como el derecho a participar en los fondos de capitalización social que se constituyan para asegurar la debida prestación de dichos servicios, si bien pueden incorporarse en el contrato de condiciones uniformes, su operatividad en la práctica se somete a la manifestación del consentimiento del usuario y/o suscriptor en asociarse. Para el efecto, es indispensable precisar que la manifestación de dicho consentimiento debe ir incorporada en un documento separado distinto a la factura de cobro. Dicha voluntad se torna expresa en la medida en que el citado documento permita la manifestación libre, explícita y espontánea del consentimiento en asociarse. Es específica en cuanto logra individualizar el negocio jurídico que se propone a los usuarios y/o suscriptores de los servicios públicos domiciliarios, sin incluir en el mismo documento otro tipo de derechos u obligaciones que surjan del contrato de condiciones uniformes. Finalmente, es informado, cuando se tienen todos los elementos de juicio que otorguen la posibilidad de aceptar o rehusar el contrato de participación social que se propone celebrar en la disposición acusada. Referencia: expediente D-5747 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 131 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”. Demandante: Wilson Ruiz Orejuela. Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL. Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Wilson Ruiz Orejuela, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 131 y 132 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”. El Magistrado Sustanciador mediante Auto del once (11) de mayo de 2005 resolvió admitir la demanda, en relación con el artículo 131 de la Ley 812 de 2003, procediendo a la vez a su inadmisión, en lo que se refiere al precepto legal demandando del artículo 132 de la citada ley, por ausencia de cargos de inconstitucionalidad, concediéndole al accionante un plazo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del citado proveído, a fin de proceder a su corrección en los términos allí previstos. Por Auto del veinte (20) de mayo de 2005, se resolvió rechazar la demanda frente al artículo 132 de la Ley 812 de 2003, pues la misma no fue objeto de corrección en los términos establecidos en el citado Auto inadmisorio. Con posterioridad, la Sala Plena de esta Corporación, a través de Auto del veintiocho (28) de junio de 2005, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, negó el recurso de súplica interpuesto por el accionante el día veinticinco (25) de mayo del mismo año, mediante el cual pretendía impugnar por fuera de término la decisión de rechazo. Una vez resuelto el recurso de súplica, y con fundamento en lo dispuesto en el Auto de veinte (20) de mayo de 2005, se ordenó la fijación en lista y, simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, se dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, al Comité de Expertos Comisionados de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible y de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, al Defensor del Pueblo y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario y Nacional, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto del artículo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.231 del viernes 27 de junio de 2003: “LEY 812 DE 2003 (Junio 26) Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 131. El artículo 151 de la Ley 142 de 1994 quedará así: En el contrato de condiciones uniformes se podrá establecer que una parte del pago de los servicios confieran al suscriptor o al usuario el derecho a adquirir acciones o partes de interés social en las empresas oficiales, mixtas o privadas. Así mismo, en dichos contratos se podrá establecer que una parte del pago de los servicios públicos otorgue a los suscriptores o usuarios el derecho a participar en los Fondos de Capitalización Social que se constituyan, para la prestación de los servicios públicos de los cuales son beneficiarios”. III. LA DEMANDA 3.1. Normas constitucionales que se consideran infringidas El demandante considera que la disposición acusada vulnera los artículos 1, 2, 4, 13, 20, 333 y 365 de la Constitución Política. 3.2. Fundamentos de la demanda Según el demandante las empresas de servicios públicos domiciliarios no pueden obligar a los usuarios a convertirse en accionistas de las mismas o a realizar aportes a los fondos de capitalización social, pues una decisión en ese sentido afectaría de manera notoria la libertad de los usuarios a escoger como invierten su dinero. En ese sentido, el actor sostiene que la disposición acusada, “(...) viola el derecho de las personas a escoger libremente en donde quieren ahorrar. El ahorro debe ser voluntario y no obligatorio como lo quieren imponer, desconociendo que nuestro país es libre y democrático, amén que quieran volverlo como un Estado dictador”. Indica que tal y como está concebida la norma demandada además de constituir una indebida intervención del Estado en la libertad de ahorro de los ciudadanos, pone en entredicho el derecho al mínimo vital de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, en especial, de las personas estratificadas en los niveles 1 y 2 de la población, quienes para atender la obligación económica impuesta en la norma demandada dirigida a solventar la crisis financiera de las empresas públicas de servicios domiciliarios, como lo es, en su opinión, EMCALI E.I.C.E., verían seriamente comprometidos los recursos necesarios para asegurar su digna subsistencia y la de su familia. Finalmente, considera que las empresas de servicios públicos domiciliarios por disposición constitucional y legal no les corresponde captar dinero del público, situación que se presenta cuando los usuarios tienen que entregar aportes obligatorios para la capitalización de dichas empresas, vulnerándose de esa manera el derecho a la igualdad, en relación con aquellas entidades que con autorización previa de la Superintendencia Bancaria han accedido al cumplimiento y desarrollo de dicha función. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención de la ciudadana Ayda Milena Navia Castillo Dentro de la oportunidad procesal prevista, la señora Ayda Milena Navia Castillo, intervino en el presente proceso de constitucionalidad, coadyuvando el escrito de demanda. En su opinión, el artículo 131 de la Ley 812 de 2003, es contrario a la libertad de expresión reconocida en la Constitución Política (C.P. art. 20), pues faculta a las empresas de servicios públicos domiciliarios para imponer una obligación de ahorro, sin contar con la debida opinión y el consentimiento de sus usuarios, “afectando gravemente su mínimo vital para una efectiva existencia digna”. Aunado a lo anterior, es claro que la disposición acusada al obligar a los usuarios a realizar un ahorro en acciones, partes de interés o en fondos de capitalización social, está cercenando la posibilidad de las entidades bancarias para captar recursos del público, situación que riñe de manera manifiesta con el derecho fundamental a la igualdad, toda vez que las empresas de servicios públicos domiciliarios no están habilitadas por el Estado para prestar servicios financieros. 4.2. Intervención de la ciudadana Martha Isabel Carvajal Ramos Mediante escrito del pasado 25 de mayo, la citada ciudadana intervino en el proceso de la referencia, solicitándole a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del artículo demandado. Inicialmente la interviniente manifiesta que se desconoce el derecho a la libertad contractual al imponerse en la norma acusada un ahorro obligatorio a favor de las empresas de servicios públicos domiciliarios, ya que se priva a los usuarios de dichos servicios de la posibilidad de decidir cómo quieren invertir sus recursos, en qué tipo de establecimientos, y en especial, si tienen las capacidades económicas para hacerlo. De igual manera, considera que se vulneran los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana, toda vez que con la medida impuesta se agrava la situación de las personas marginadas en razón de sus condiciones económicas, ya que si por lo general aquéllas reciben un salario mínimo, es indiscutible que el mismo no les alcanzará para sobrevivir y además ahorrar en empresas de servicios públicos, como arbitrariamente lo pretende imponer la norma demandada. Finamente, el interviniente considera que atendiendo a lo previsto en la Constitución y en la Ley (Decreto 663 de 1993, artículos 1, 2 y 3), los establecimientos de crédito son las únicas instituciones aptas para captar y colocar recursos del público, por lo que es innegable que la disposición acusada no podía otorgarle dicha atribución a las empresas de servicios públicos domiciliarios. 4.3. Intervención del ciudadano Alexander López Maya El ciudadano en cuestión intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad, solicitando a esta Corporación declarar inexequible el artículo demandando, con fundamento en las siguientes razones: Para comenzar señala que el precepto legal acusado desconoce los artículos 2° y 78 de la Constitución Política, pues durante el proceso legislativo que condujo a su creación normativa se omitió el deber constitucional de oír previamente a los consumidores y a sus asociaciones, siendo que la norma demandada impone una carga económica que los afecta directamente. En este sentido, manifiesta que el artículo 78 Superior, es categórico en sostener que: “El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”. A continuación manifiesta que el artículo 355 de la Constitución Política prohíbe a las Ramas y órganos del poder público decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, por lo que teniendo en cuenta que las empresas de servicios públicos pueden ser privadas, mixtas u oficiales, y al no establecer la disposición acusada restricciones o limitaciones precisas sobre las condiciones que deben reunir las compañías favorecidas con los mecanismos de capitalización en ella previstos, resulta inconstitucional que el legislador les permita a las empresas privadas imponer en sus contratos de condiciones uniformes una carga económica a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues en este caso a pesar de la expresa prohibición constitucional se estaría creando en la práctica “auxilios privados”. El interviniente considera que el artículo 131 de la Ley 812 de 2003 atenta directamente contra el derecho al mínimo vital de la población de los estratos sociales económicamente más deprimidos, ya que constituye un hecho notorio que en esos sectores, que difícilmente alcanzan a cubrir sus necesidad básicas, puedan contar con excedentes en sus ingresos, para responder a la imposición de invertir una suma de dinero en acciones, partes de interés o en fondos de capitalización social de empresas de servicios públicos domiciliarios. En apoyo de lo anterior, el señor López Maya estima que la norma demandada vulnera los artículos 367 y 368 de la Constitución, que al reconocer la posibilidad del Estado de otorgar subsidios a los sectores pobres de la población, está tácitamente admitiendo que existe un sector de la misma que carece de los recursos suficientes para pagar una tarifa plena que le permita tener acceso a los servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, en su opinión, el artículo demandando subvierte la citada regla constitucional, ordenando a todos los usuarios -sin importar su situación socioeconómica- a subsidiar a las empresas de servicios públicos domiciliarios. Por esta razón, concluye que: “de ser válido este artículo 131 de la Ley 812 de 2003, existiría un contrasentido con lo promulgado en la Constitución Nacional, pues se aceptaría que la población de las capas sociales deprimidas pueden pagar las tarifas de los servicios públicos y que además estos sectores disponen de excedentes en sus ingresos, con los cuales se deben apalancar financieramente las empresas prestadoras de los servicios públicos”. Luego considera que la norma acusada también puede ser declarada inexequible por violar los principios de consecutividad y de unidad de materia, a partir de los fundamentos expuestos en los salvamentos de voto a la sentencia C-305 de 2004[1], por los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería. Para concluir afirma que el artículo demandado desconoce el núcleo esencial de la autonomía territorial (C.P. art. 287), pues el ordenar que los recursos obtenidos por el cobro de los servicios públicos domiciliarios deben destinarse exclusivamente a un fondo de capitalización social, con el sólo requisito de establecerlo así en los contratos de condiciones uniformes, impide que los recursos de las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, como fuente endógena del patrimonio de las entidades territoriales, se administre según sus propias preferencias, expectativas y necesidades. 4.4. Intervención del ciudadano Adolfo León López Giraldo En su condición de Personero Municipal de Santiago de Cali, el señor Adolfo León López Giraldo, intervino en el presente proceso de constitucionalidad, solicitando la declaratoria de inexequibilidad del artículo demandado. Para justificar su pretensión, el interviniente expuso las siguientes razones: Considera que la razón principal que motiva su participación en este proceso de constitucionalidad, es el abuso que la empresa EMCALI está realizando sobre sus usuarios, a partir de la aplicación de la atribución prevista en la norma acusada. Para el efecto, el interviniente sostiene que: “Nuestra participación obedece más a fondo a la aplicación que con base en este articulado han dado las Empresas Municipales de Cali al cobro del aporte al fondo de capitalización social, nuestra fundamentación respecto de la inconstitucionalidad, nace del análisis a los hechos atentatorios al orden legal constitucional, a la imposición y a la obligatoriedad que surge con la adopción de la ley y al mal uso del principio de solidaridad, somos conocedores de primera mano de los abusos que se han generado con base en la aplicación del articulado sujeto a control y es por esto que exponemos nuestros conceptos abiertos en cuanto a la imposición y cobro del 2%, acto inconsulto y obligado que surge como un cobro agregado por usar el servicio público de Acueducto, Alcantarillado, Energía y Teléfono, obliga a consumidores o usuarios a pagar el 2% de todo lo que se encuentra inmerso en las facturas de servicios públicos de EMCALI; Es de recodar que las facturas de servicios públicos prestan mérito ejecutivo, se asemejan a un título valor por sus efectos y se supone que el derecho a participar en los fondos de capitalización social es ‘voluntario’ (...)”. Con fundamento en lo anterior, el interviniente afirma que el principal motivo que conduce a la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada, es la indeterminación de su contenido normativo, contrario al principio constitucional de seguridad jurídica. Así estima que la norma demandada no precisa el alcance de expresiones, tales como, “se podrá” y “que una parte”, lo que conduce a que resulte prácticamente imposible determinar si la medida legislativa prevista está consagrando un derecho o una obligación, y además en qué cantidad o porcentaje la misma puede realizarse. Por ello afirma que la norma demandada: “lo único que consigue es despertar incertidumbre entre sus destinatarios y operadores jurídicos, porque su texto, lejos de ser claro y cierto, está afectado de una oscuridad tal que hace difícil su ejecución práctica, lo que evidentemente atenta contra el principio de la seguridad jurídica que le es inmanente”. Enseguida resalta que la disposición acusada desconoce además el principio de participación ciudadana que se pregona del Texto Superior, por virtud del cual es necesario obtener el consentimiento de los usuarios de los servicios públicos para imponer un gravamen económico lesivo de sus propios intereses. Estima además que el artículo 131 de la Ley 812 de 2003 es inconstitucional, pues lejos de regular las condiciones bajo las cuales tendría lugar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como lo exige el artículo 365 de la Carta Fundamental, está delegando en las empresas de dicho sector económico, la posibilidad de imponer un “tributo” disfrazado de “aporte”, contrariando lo previsto en el artículo 338 Superior. El interviniente afirma que el precepto legal demandado permite la vulneración de la autonomía territorial de los municipios (C.P. art. 287), ya que los recursos obtenidos del aporte obligatorio impuesto a los usuarios de los servicios públicos, son fuentes endógenas de dichas entidades territoriales, cuya administración y dirección le corresponde a los concejos municipales, y no a un fondo de capitalización. Para concluir se sostiene que la norma acusada desconoce de igual manera la libertad contractual, la autonomía de la voluntad privada y el derecho de asociación, creando indebidamente una ventaja privada en las condiciones económicas de las empresas de servicios públicos domiciliarios dentro de un mercado económico determinado, cuya solvencia financiera debe lograrse por la vía de la eficiencia y no a través de la imposición de un impuesto disfrazado. 4.5. Intervención del ciudadano José Alonso Cruz Pérez El citado ciudadano intervino en su condición de representante de la Organización de Control Social Vital, solicitándole a esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo demandando. A su juicio, el artículo 131 de la Ley 812 de 2003 desconoce los derechos fundamentales al mínimo vital y a la libertad contractual, por cuanto al otorgar la facultad a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, oficiales o privadas, para establecer y/o modificar unilateralmente los contratos de condiciones uniformes, en el sentido de crear fondos de capitalización en donde se capten ahorros o aportes de los usuarios o suscriptores, “de contera está obligando a dichos usuarios o suscriptores a aportar y/o a ahorrar en los citados fondos, sin consultar la verdadera capacidad económica de los usuarios obligados, sin importar su suerte y lo más grave, sin permitir la opción o facultad de decidir entre aportar y/o ahorrar o no hacerlo, coaccionándolos a actuar bajo presión y no precisamente permitiéndoles actuar movidos por su conciencia, convicción y libre elección”. En este sentido, pone de presente la respuesta que la empresa EMCALI ha realizado a los derechos de petición presentados por varios de sus usuarios, referentes a la obligatoriedad o no de proceder al pago del derecho de participación en el fondo de capitalización social de dicha empresa, incluido dentro de los cobros relacionados en las facturas de servicios públicos domiciliarios. Según el interviniente, el formato de respuesta señala lo siguiente: “Se reitera entonces que el artículo 131 produce ajustes al contrato de condiciones uniformes para promover la democratización de las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas, lo cual conduce a la introducción de reglas para garantizar la continuidad en la prestación del servicio por parte de éstas empresas (...) Por último, el aporte será de carácter obligatorio una vez se incluya la modificación en el contrato de condiciones uniformes en virtud a la potestad que otorga la Ley 812, en su artículo 131 que modifica el 151 de la Ley 142 de 1994”. Así las cosas, el señor Cruz sostiene que el artículo demandado, en lugar de crear strictu sensu un derecho de participación a favor de sus usuarios, lo que en realidad ha establecido a través de la obligatoriedad en su cobro es un “tributo”, contrariando las exigencias previstas en el artículo 338 Superior. A manera de ejemplo, considera entonces que para poder decretar el aporte obligatorio del 2% al fondo de capitalización social de EMCALI, se requería previamente de una ley tributaria que hubiese creado dicho tributo, y además que en la misma se hubiere conferido al Concejo Municipal de Cali la posibilidad de fijar su tarifa. 4.6. Intervenciones ciudadanas El día 11 de agosto de 2005, se presentó un escrito acompañado de 83 folios, en los que se adjuntan un número mayor de 100 firmas, mediante las cuales los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de la ciudad de Santiago de Cali apoyan la pretensión del accionante, consistente en declarar la inconstitucionalidad del artículo 131 de la Ley 812 de 2003. 4.7. Intervención del Departamento Nacional de Planeación El ciudadano Diego Mauricio Ávila Arellano, en representación del Departamento Nacional de Planeación, dentro del término legal previsto, solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para fallar en el presente proceso de constitucionalidad, pues el demandante no expresó las razones en las que se apoya para alegar que el precepto enjuiciado se opone a la Constitución Política. En caso de que dicha pretensión no prospere, solicita se declare la exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones: Con relación al pago de los servicios públicos al cual alude la norma demandada, señala que éste debe corresponder únicamente al costo económico eficiente de prestación del servicio, que las empresas transfieren a los usuarios de acuerdo con las metodologías tarifarias expedidas por las respectivas comisiones de regulación con sujeción a los criterios establecidos en la Ley 142 de 1994. Así las cosas, el artículo en cuestión se refiere a que, en el evento en que el contrato de condiciones uniformes lo contemple, el usuario tiene el “derecho” no la obligación a que una parte de su pago por la prestación del servicio, se capitalice a su nombre en la empresa prestadora. “Esto tiene sentido al considerar que una parte de dicho costo económico corresponde a una inversión y reposición de activos, que deben tener una rentabilidad”. Indica que el artículo 131 de la Ley 812 de 2003, no obliga a los usuarios a realizar un ahorro, como lo sugiere el actor. “La participación en un fondo de capitalización social, en caso de que se estableciera en un contrato de condiciones uniformes, no generaría un costo adicional en la factura de usuario, sino que abre la posibilidad a que el usuario capitalice parte del costo del servicio público, valor que de cualquier forma tendría que pagar”. En apoyo de lo anterior, el interviniente considera que admitir como regla general la posibilidad de que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios deban siempre debatir individualmente las reglas convencionales, promovería la violación de la igualdad, “pues ya no serían los principios de solidaridad, universalidad, ni los objetivos de bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, las pautas que habrían de tenerse en cuenta en la celebración del respectivo contrato, sino que ellas vendrían a ser reemplazadas por el ánimo de lucro y el interés individual (...)”. 4.8. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejía, en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, presentó escrito de intervención por medio del cual solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada. Para comenzar señala que principios y derechos fundamentales como la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y el interés general previstos en el artículo 1° del Texto Fundamental, se materializan a través de la Ley 812 de 2003, pues ella representa una alternativa importante para la protección de los diferentes derechos e intereses sociales involucrados, como el derecho al trabajo de los trabajadores de las empresas de servicios públicos que acudan a la figura de los fondos de capitalización social, y los derechos a una vivienda digna, a la salud, a la igualdad, entre otros, de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios; además, abarca aspectos de realización práctica de otros preceptos superiores, como la dignidad humana, la solidaridad y la primacía del interés general de todas las personas, en especial las de escasos recursos que mediante los fondos mencionados, podrán contar con que la prestación de los servicios públicos domiciliarios no se verá interrumpida por factores diversos, de los cuales la falta de recursos de las empresas, es la principal. De otro lado, y con fundamento en estas medidas, las citadas empresas de servicios públicos domiciliarios tendrán la capacidad de incrementar la cobertura y calidad de prestación de tales servicios. En relación con los artículos 2, 4 y 13 Superiores, indica que contrario a las afirmaciones del demandante, el artículo 131 de la Ley 812 de 2003, permite desarrollar y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, como lo es el referente a la prestación continua e ininterrumpida de los servicios públicos domiciliarios, pues hace efectiva la igualdad de las personas, fundamentalmente de aquellas de menores ingresos. Indica que para alcanzar un mayor cubrimiento y calidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se necesitan cuantiosos recursos, y es allí en donde los diversos órganos del Estado, haciendo uso de sus facultades constitucionales y legales, deben presentar, como se hace mediante la norma impugnada, estrategias viables dirigidas a la satisfacción de las necesidades mencionadas. Respecto de la supuesta violación por parte de la norma demandada del artículo 333 de la Carta Política, afirma que la normatividad de los servicios público domiciliarios está basada sobre la misma, en especial el artículo 131 de la Ley 812 de 2003. 4.9. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana Ana María del Pilar Nieto, en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó escrito de intervención por medio del cual solicita a la Corte se declare inhibida para proferir fallo de fondo en el presente caso. Para la interviniente de la lectura de los argumentos de la demanda se descubre que el actor motivó la inconstitucionalidad del artículo 131 de la Ley 812 de 2003, en su inconformidad respecto del supuesto cobro indebido de unas sumas de dinero en las facturas de servicios públicos, sin que, en realidad, haya justificado la inconstitucionalidad de la norma. A su juicio, la supuesta acusación se fundamenta en apreciaciones subjetivas, razón por la cual solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para proferir fallo de fondo en el presente caso. 4.10. Intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Dentro del término legal previsto, la ciudadana Mónica Hilarión Madariaga, en representación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, presentó escrito de intervención solicitando la declaratoria de exequibilidad de la norma demanda. A juicio de la interviniente, el actor no formula ningún cargo específico en contra del artículo acusado, razón por la cual solicita a la Corte Constitucional se declare inhibida para proferir el fallo de fondo en el asunto que se examina. En caso de que no sea aceptada tal solicitud, pide se declare exequible el artículo 131 de la Ley 812 de 2002, bajo los siguientes argumentos. Según la ciudadana Hilarión Madariaga a través de los artículos 131 y 132 de la Ley 812 de 2003, se diseñaron nuevos mecanismos de participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las empresas de servicios. El artículo 131 modifica el artículo 151 de la Ley 142 de 1994 y dispone que a través de los contratos de servicios públicos se pueden establecer que parte del pago de los servicios otorgará a los usuarios el derecho a participar en fondos de capitalización social que se constituyan para la prestación de los servicios públicos. Afirma que estos fondos de capitalización, no sólo tienen el propósito de hacer viables las empresas y garantizar la prestación de los servicios, sino que también tienen la virtud de permitir que los usuarios puedan participar en la administración de dichas compañías. Este último propósito, en su opinión, logra demostrar la constitucionalidad de la norma, pues es claro que el artículo acusado establece un mecanismo legal de democratización accionaria, que hace efectiva la democracia participativa y la solidaridad de las personas que integran nuestro Estado. Así, a manera de ejemplo, resalta que al permitir el artículo 131 acusado la participación en el capital social de las empresas de servicios públicos, lo usuarios bajos ciertas condiciones pueden llegar a designar representantes en sus juntas directivas, quienes pueden velar por los intereses de los suscriptores de los contratos de condiciones uniformes tanto en calidad como en precios. Así las cosas, concluye que la norma acusada desarrolla en debida forma la Constitución, “porque asegura la prestación de los servicios públicos en beneficio del interés colectivo y la participación de todos en las decisiones que los afectan”. 4.11. Intervención de la Universidad del Rosario El Ciudadano Alejandro Venegas Franco en calidad de Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino con el fin de defender la constitucionalidad de la norma demandada. Para el interviniente, la participación accionaria de los usuarios es un claro reflejo del principio de la participación democrática en las decisiones del Estado, por lo que resulta indiscutible que dicho espacio propicia la inclusión de la colectividad en la dirección de la organización estatal y cumple a su vez la finalidad de respetar y dar espacios efectivos a la iniciativa popular. Se afirma que en el texto de la Ley 812 de 2003 se expone con suficiencia la creación del concepto de capitalismo social en los servicios públicos, orientado a capitalizar las empresas prestadoras a fin de recuperar su viabilidad económica y hacerlas sostenibles. Para cumplir dicho propósito, el interviniente considera que la posibilidad de participar en el capital social de las empresas prestadoras es razonable y proporcional; mientras que en tratándose de la capitalización en los fondos sociales, es indispensable asegurar que los recursos obtenidos, lejos de limitarse a dar solvencia financiera a las empresas, se deben destinar específicamente a proteger a sectores marginales de la población que no han logrado aún beneficiarse de estos servicios. Por lo anterior, manifiesta que: “Así como los fundamentos del Estado Social de Derecho en el estadio de la participación, la libre competencia y la realización de los fines del Estado se conservan en el texto de la norma demandada, en el entendido que permite que los usuarios ostenten algún tipo de derecho societario en el capital de las empresas prestadoras de los servicios, sin embargo, con respecto a la constitución de fondos de capitalización social, debe tenerse presente que la existencia de estos fondos podría cumplir un fin realmente social si se sujetaran a la satisfacción de las necesidades de quienes no gozan aún en condiciones de igualdad de los servicios y se establecieran con naturaleza solidaria, privilegiando a los sectores que aún se encuentran sin cobertura o requieren mejor prestación de los servicios”. Así concluye que la constitucionalidad de la norma demandada debería proceder de manera condicionada, en el sentido de ordenar que los fondos de capitalización social cumplan una efectiva y real voluntad solidaria, priorizando sus recursos en los sectores más vulnerables de la población. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En el concepto de rigor, el Representante del Ministerio Público solicita a la Corte que declare exequible el artículo demandado. En primer lugar, el Jefe del Ministerio Público, señala que el contrato de condiciones uniformes se constituye en un instrumento valioso para consolidar la eficiente prestación de los servicios públicos y materializar los derechos de los usuarios. Por ello, la naturaleza estatutaria y/o contractual de este contrato permite que los usuarios tengan derecho a que las cláusulas generales sean conocidas de manera oportuna. Esto significa que la publicidad se convierte en el eje fundamental de la ejecución de las cláusulas contractuales y sin la cual carecería de obligatoriedad lo contenido en ellas. Advierte que existirán circunstancias en que el contrato de condiciones uniformes per se no resulte suficiente para que se consolide la relación usuarios-empresa de servicios públicos domiciliarios, como ocurre con el derecho que tienen los usuarios de comprar acciones en las empresas mencionadas. En estos eventos, destaca, prima la parte consensual del contrato, pues no es posible bajo ninguna circunstancia que la empresa de servicios públicos, inserte una estipulación en la que se determine que los usuarios deben adquirir obligatoriamente sus acciones, pues un “actuar en esa dirección es desconocer preceptos constitucionales como la libre iniciativa privada y la libertad económica. Por tanto, en una situación como ésta, es deber de la empresa de servicios públicos domiciliarios suscribir un contrato en el que manifieste expresamente la voluntad del usuario de participar como accionista de dicha empresa.” A continuación señala que el artículo 131 de la Ley 812 de 2003, obedece al desarrollo del principio constitucional que propenden por la democratización de las empresas de servicios públicos, que tiene como soporte constitucional los artículos 40 y 369 de la Carta Política, mediante los cuales se les confiere a los usuarios el derecho a participar en la gestión y fiscalización de dichas empresas. Indica que de la lectura de la norma impugnada, no se vislumbra la exigibilidad de las cláusulas orientadas a hacer efectiva la adquisición de acciones, razón por la cual las empresas de servicios públicos domiciliarios deben contar obligatoriamente con el consentimiento del usuario. En este orden de ideas, señala que no es admisible que una empresa de servicios públicos domiciliarios, a pesar de tener un fin legítimo como es el de garantizar la efectiva prestación de los servicios públicos, exija a todos o algunos de sus usuarios comprar obligatoriamente acciones de la compañía, pues es claro que una decisión en dicho sentido vulnera derechos constitucionales, tales como, la libre iniciativa privada y la libertad económica. Además, considera que “la debida y eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios es una obligación del Estado con fundamento en la Constitución Política, y es aquél quien debe procurar el cumplimiento de dicha obligación, lo cual significa que no tiene asidero que se le traslade a los usuarios deberes como la adquisición de acciones con el objetivo de capitalizar las empresas. Adoptar una decisión en ese sentido, es permitir la ineptitud e incapacidad del Estado para cumplir uno de los fines más esenciales para el cual fue creado, como es la satisfacción de las necesidades colectivas a través de la adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios”. Respecto del derecho a participar en los fondos de capitalización social que se constituyan para la prestación de servicios públicos, indica la Vista Fiscal, que igualmente deben someterse a la voluntariedad de los usuarios. En ese orden de ideas, debe ser entendido y aplicado la segunda parte del inciso del artículo 131 de la Ley 812 de 2003, esto es, “que solamente si concurre la voluntad del usuario o suscriptor, se le puede hacer partícipe de los fondos de capitalización social, una decisión de las empresas de servicios públicos domiciliarios desconociendo esa premisa, afectaría notoriamente sin justificación alguna derechos constitucionales como la propiedad, la libre iniciativa privada, la libertad económica, y en general la libertad plena que le asiste a cualquier persona de invertir su dinero como a bien lo tenga”. Con todo, a pesar de la claridad de la disposición demandada que no permite la obligatoriedad de la misma, en el sentido de adquirir acciones de las empresas de servicios públicos domiciliarios y la participación en los fondos de capitalización social, el Jefe del Ministerio público solicita que la disposición acusada sea declarada constitucional, bajo el entendido que la adquisición de acciones de las empresas de servicios públicos domiciliarios y la participación en los fondos mencionados, es un acto de mera liberalidad del usuario, que si bien es dable insertarse en el Contrato de Condiciones Uniformes, las Cláusulas no surtirán efectos sin el consentimiento expreso del usuario. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los preceptos normativos acusados previstos en el artículo 131 de la Ley 812 de 2003, ya que se trata de una disposición contenida en una ley de la República. Problema jurídico 2. Con fundamento en los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación determinar, si el legislador al establecer la posibilidad que las empresas oficiales, mixtas o privadas de servicios públicos domiciliarios estipulen en los contratos de condiciones uniformes, el derecho a favor de los usuarios y/o suscriptores de adquirir acciones o partes de interés social, así como el derecho a participar en los fondos de capitalización social de dichas empresas, desconoce los derechos constitucionales a la libertad contractual y de asociación, en la medida en que -a juicio del accionante- se les permite a esas empresas la facturación directa de los citados conceptos sin obtener previamente el consentimiento de sus usuarios. Para resolver el citado interrogante, la Sala Plena (i) reiterará sus precedentes en relación con el marco constitucional de la potestad de configuración del legislador en la regulación de los servicios públicos domiciliarios, (ii) analizará la jurisprudencia correspondiente a la democratización en la administración y propiedad de las empresas, (iii) y finalizará con el estudio puntual acerca de la exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal demandado. Marco constitucional de la potestad de configuración del legislador en la regulación de los servicios públicos domiciliarios 3. De conformidad con lo previsto en la Constitución Política, la definición del régimen jurídico para asegurar la eficiente y continua prestación de los servicios públicos domiciliarios le corresponde al legislador (C.P. art. 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370). Sin embargo, como bien lo ha sostenido esta Corporación, para llevar a cabo el ejercicio de dicha atribución se señaló por el Constituyente de 1991 un detallado marco constitucional que refleja la importancia de dichos servicios como instrumentos para asegurar la realización de los fines del Estado Social de Derecho, así como para velar por el logro de la plena vigencia y eficacia de los derechos constitucionales que garantizan una existencia digna. Así lo reconoció este Tribunal, entre otras, en la sentencia C-389 de 2002[2], al determinar que: “El contenido social de los fines del Estado se desarrolla de manera particular en los servicios públicos domiciliarios, en la medida en que se orientan a satisfacer las necesidades básicas esenciales de las personas. Por lo tanto, la idea de tales servicios no puede concebirse en otra forma, teniendo en cuenta el inescindible vínculo existente entre la prestación de los mismos y la efectividad de ciertas garantías y derechos constitucionales fundamentales de las personas, que constituyen razón de la existencia de la parte orgánica de la Carta y de la estructura y ejercicio del poder público. Indudablemente, una ineficiente prestación de los servicios públicos puede acarrear perjuicio para derechos de alta significación como la vida, la integridad personal, la salud, etc.”. Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación[3], el marco constitucional bajo el cual se establecen las condiciones que le permiten al legislador señalar el régimen jurídico al que se encuentra sometido la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se estructura -en esencia- sobre las siguientes bases: (i) Por los principios fundamentales consagrados en el Título I de la Constitución Política (C.P. arts. 1, 2 y 5), que le imponen al Estado la obligación positiva de adoptar las medidas que resulten necesarias para proteger a los residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y demás derechos inalienables; (ii) por ciertos derechos específicos consagrados en el Título II del mismo Texto Superior, los cuales se orientan primordialmente a velar por la efectividad de las condiciones mínimas que hacen posible la existencia digna de todas las personas, como ocurre, por ejemplo, con los derechos a la vida, a la salud y al saneamiento ambiental (C.P. arts. 11, 12, 13, 49, 78 y 79) al igual que por aquellas reglas y cánones normativos que garantizan el mandato constitucional de la democratización en la administración y en la propiedad de las empresas (C.P. arts. 38, 58, 60 y 64). De la misma manera, forman parte del marco constitucional de los servicios públicos domiciliarios, (iii) los mandatos constitucionales previstos en el régimen económico y de la hacienda pública (C.P. art. 333 y 334) que aparte de reconocer los derechos a la libertad económica, libertad de empresa, libre competencia económica y libre iniciativa privada, le atribuyen al Estado la potestad de intervenir en su ejercicio, entre otras, para “asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”; (iv) las normas relativas a las competencias de las entidades territoriales en materia de servicios públicos (C.P. arts. 106, 289, 302, 311 y 319); (v) las disposiciones del Título XII, capítulo 5 de la Constitución, que definen "la Finalidad Social del Estado y de los Servicios Públicos" (C.P. arts. 265 a 370); y por último (vi) las normas que le atribuyen al Presidente de la República la potestad de ejercer la inspección y vigilancia de los servicios públicos (C.P. art. 189. num. 22), así como aquellas que le otorgan la potestad reglamentaria para proceder al “señalamiento de las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”[4] (C.P. art. 370). 4. Dentro de este preciso marco constitucional, el Constituyente le confió al legislador el deber de establecer las condiciones que permitan asegurar la efectividad del principio de concurrencia u oposición en la prestación de los servicios públicos domiciliarios. De suerte que no sólo participe el Estado, directa o indirectamente, sino también las comunidades organizadas, o los particulares (C.P. arts. 365 y 370). Del mismo modo, le asignó la obligación de fijar la naturaleza, extensión y cobertura de los servicios públicos, como las reglas que aseguren su calidad y financiación, señalando en este último caso el correspondiente régimen tarifario y la entidad competente para su establecimiento (C.P. art. 367), previendo anticipadamente que las tarifas por expreso mandato constitucional deben corresponder a los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos (C.P. art. 367-1). En el mismo sentido, el artículo 369 de la Constitución Política somete a estricta reserva legal, la determinación de los derechos y deberes de los usuarios, el régimen de su protección y las formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten los servicios públicos domiciliarios. 5. En este contexto, si bien es cierto que tal como lo establece el artículo 365 del Texto Superior los servicios públicos domiciliarios pueden ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas, o por particulares, lo que supone que su desarrollo se somete a los principios de la libre actividad económica e iniciativa privada (C.P. art. 333), también lo es que el logro de las finalidades sociales que justifican su prestación no está totalmente sujeta a las condiciones de mercado. Por ello, para asegurar el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado Social de Derecho (artículo 365 de la C.P.), y lograr dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de la población (art. 366 de la C.P.), el Estado no sólo mantiene las funciones de regulación, control y vigilancia sobre los servicios públicos, sino que también puede apelar a lo previsto en el artículo 334 de la Constitución Política que le encomienda la dirección general de la economía y lo habilita para “intervenir, por mandato de la ley, [...] en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. Dichas modalidades de intervención estatal en los servicios públicos, especialmente en el campo de la regulación económica, aun cuando se encuentran primordialmente dirigidas a asegurar el cumplimiento de los fines sociales del Estado, apuntan correlativamente a corregir las imperfecciones del mercado en materia de condiciones de competitividad, a la vez que propenden por la existencia de relaciones jurídicas de equilibrio entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. En idénticas palabras, esta Corporación sostuvo que: “La regulación del mercado por parte de los órganos respectivos, es uno de los mecanismos de los que dispone el Estado para proporcionar respuestas ágiles a las necesidades de sectores que, como el de los servicios públicos, se encuentran sujetos a permanentes variaciones. La corrección del mercado por medio de la regulación es una tarea entre cuyas funciones -además de perseguir condiciones básicas de equidad y solidaridad- se encuentra la de propender por unas condiciones adecuadas de competitividad”[5]. 6. El ejercicio de dicha potestad, en los términos varias veces expuestos por esta Corporación, se orienta a la realización de un orden social justo, con sujeción a los principios constitucionales de universalidad, razonabilidad, proporcionalidad, solidaridad y eficiencia en los que se debe fundar el régimen jurídico de los servicios públicos[6]. Por lo anterior, esta Corporación ha reconocido que el ejercicio de dicha potestad de configuración normativa propende como principal objetivo por el cumplimiento de los deberes sociales impuestos por la Constitución en este preciso ramo de la actividad económica, los cuales han sido clasificados por la jurisprudencia de la Corte en cuatro (4) grandes categorías, a saber: (i) asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (C.P. art. 365); (ii) solucionar las necesidades básicas insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable (C.P. art. 366); (iii) garantizar la universalidad de la cobertura y la calidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios (C.P. arts. 365 y 367); y finalmente, (iv) asegurar los derechos y deberes de los usuarios, así como las formas de su participación en la gestión y fiscalización de las empresas (C.P. art. 369). Estos criterios constitucionales evidencian que si bien el alcance de la libertad de configuración del legislador en materia de servicios públicos es amplia -pues se desarrolla en todos los aspectos de su prestación, vigilancia y control-, no es ilimitada, porque el ejercicio de dicha atribución debe estar encaminada y orientada a la realización efectiva de los fines, principios y deberes constitucionales que le sirven de fundamento. Así las cosas, al Congreso de la República, como una de las modalidades de intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), le corresponde desarrollar la política económica y social del Estado, y en particular le asiste la obligación de fijar el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios (C.P. arts. 365 a 370), dentro de los parámetros establecidos en la Constitución. 7. Los servicios públicos domiciliarios son una especie del género servicios públicos y se caracterizan, en líneas generales, por llegar al usuario y/o suscriptor a través de sistemas de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas y sitios de trabajo, y por cumplir la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas[7]. Bajo esta categoría, la Ley 142 de 1994, en el artículo 14-21, ha agrupado los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural y distribución de energía eléctrica. Para garantizar su continua prestación el Estado habilita a las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas[8], para suscribir un contrato de condiciones uniformes con los usuarios, mediante el cual se forma el consentimiento de las partes en el suministro de los servicios requeridos a cambio de un precio o tarifa en dinero, previamente regulada o vigilada[9], que para su cobro se plasma en un documento denominado factura[10]. Debe precisarse, sin embargo, que en materia de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo regulado por el legislador y lo previsto en la propia la Constitución Política, algunos de cuyos aspectos más relevantes fueron previamente relacionados en esta sentencia, la naturaleza de la relación jurídica existente entre la empresa que los presta y los usuarios que requieren su suministro, no es solamente de tipo contractual sino también de raigambre estatutario o reglamentario, tal y como lo reconoció esta Corporación, en sentencia T-540 de 1992[11], al resaltar que: “La relación jurídica entre el usuario y las empresas de servicios públicos domiciliarios es, en algunos aspectos y respecto de ciertos servicios, una relación legal y reglamentaria, estrictamente objetiva, que se concreta en un derecho a la prestación legal del servicio en los términos precisos de su reglamentación, sin que...