Sentencia C-069 de 2023

C-069-23 CÓDIGO NACIONAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-Expresión “exhibicionismo que genere molestia a la comunidad” es un concepto jurídico indeterminado que vulnera el principio de estricta legalidad CÓDIGO NACIONAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-Prohibición de exhibicionismo cuando se exponen órganos genitales para generar acoso o violencia sexual CÓDIGO NACIONAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-Jurisprudencia constitucional POLICIA NACIONAL-Concepto/POLICIA NACIONAL-Finalidad primordial PODER DE POLICIA-Concepto El poder de policía es la facultad de expedir las normas en materia de policía, de carácter general, impersonal y abstracto, ejercida por el Congreso de la República. Adicionalmente, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, conforme a los artículos 12 y 13, ejercen dentro de su respectivo ámbito territorial, un poder subsidiario y residual de policía para dictar normas en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley. FUNCION DE POLICIA-Concepto/ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto ACTIVIDAD DE POLICIA-Finalidad (…) la autoridad de policía tiene como fin principal la prevención de aquellas conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de policía, la función de policía y la actividad de policía materializada en órdenes, cada uno ejercido por distintos estamentos, los cuales encuentran límites definidos por la Constitución y la ley. ACTIVIDAD DE POLICIA-Naturaleza preventiva (…) la naturaleza de la actividad que desempeñan los miembros activos de la Policía Nacional es, en esencia, preventiva, puesto que el ejercicio pleno de los derechos, facultades y garantías constitucionales de las personas depende del adecuado cumplimiento de las funciones a cargo de esa institución. ACTIVIDAD DE POLICIA-Límites PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Uso de tipos abiertos o en blanco PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Contenido (…) el principio de estricta legalidad exige la existencia de una regulación previa y suficiente que oriente las funciones y permita establecer el alcance de las autoridades de policía, sin que ello se traduzca en que dicha regulación sea detallada y exhaustiva en todos los casos y que la totalidad de las actuaciones públicas deban agotarse en las disposiciones de naturaleza legislativa. PROCESOS POLICIVOS-Proceso verbal inmediato/PROCESOS POLICIVOS-Proceso verbal abreviado CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Alcance e interpretación en la jurisprudencia constitucional CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Criterios para su admisibilidad (...) la Corte ha señalado que “tales conceptos no están proscritos en el orden jurídico, sino que antes bien es aceptable que los mismos se prevean, pues otorgan la necesaria flexibilidad y adaptabilidad al derecho legislado, en aquellos ámbitos de regulación donde no resulta jurídica o fácticamente viable prever disposiciones taxativas.” Por supuesto, esto no puede traducirse en una carta abierta en manos del intérprete para establecer el contenido y el alcance de la norma, puesto que, en todo caso, dicho ejercicio hermenéutico deberá: (i) ser claro, razonable, y proporcional; (ii) atribuir eficacia al valor de la justicia; y (iii) no negar ni restringir, sin justificación alguna, principios y derechos constitucionales. PROBLEMAS DE INDETERMINACION DE SENTIDO EN TODO LENGUAJE NATURAL-Ambigüedad, vaguedad o textura abierta CLAUSULAS INDETERMINADAS Y RESTRICCION DE LAS LIBERTADES CONSTITUCIONALES-Reglas EXHIBICIONISMO-Concepto EXHIBICIONISMO-Antecedentes legislativos EXHIBICIONISMO-Derecho comparado REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-069 DE 2023 Expediente: D-14.874 Acción pública de inconstitucionalidad en contra del literal “b”, del numeral 2, del artículo 33 (parcial) de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. Norma demandada A continuación, se transcribe la norma demandada: “LEY 1801 DE 2016 (julio 29)[1] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: (…) ARTÍCULO 33. COMPORTAMIENTOS QUE AFECTAN LA TRANQUILIDAD Y RELACIONES RESPETUOSAS DE LAS PERSONAS. Los siguientes comportamientos afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas y por lo tanto no deben efectuarse: (…) 2. En espacio público, lugares abiertos al público, o que siendo privados trasciendan a lo público: (…) b) Realizar actos sexuales o de exhibicionismo que generen molestia a la comunidad”. B. La demanda admitida 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, el 1 de julio de 2022, el ciudadano Julián Ricardo Valencia Montoya presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de la expresión “o de exhibicionismo que generen molestia a la comunidad” contenida en el literal “b”, del numeral 2, del artículo 33 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 2. Por medio de Auto del 2 de agosto de 2022, se inadmitió la demanda. Luego, el actor presentó escrito de corrección,[2] el cual fue analizado mediante Auto del 25 de agosto de 2022, en el que se rechazó la demanda frente a los cargos segundo y el denominado como transversal, y se admitió un único cargo, llamado por el demandante como “trasgresión de los artículos 13 y 29 de la Constitución, y el artículo 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”.[3] Cargo único: La expresión demandada trasgrede el artículo 29 de la Constitución -principio de legalidad- 3. El accionante sostiene que la expresión demandada desconoce el principio de legalidad del derecho al debido proceso, pues “ni de la misma ni del demás articulado propio de la ley que la contiene se alcanza a establecer de manera determinada o siquiera determinable cuál es la conducta que se pretende sancionar y las circunstancias en que dicha represalia es procedente”[4]. En sustento de dicha afirmación,[5] el accionante indicó que en la Sentencia C-713 de 2012 la Corte precisó que el principio de legalidad, como pilar fundamental del debido proceso, exige que la conducta a sancionar esté plenamente determinada en la ley, así: “(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que este señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no solo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable y tiene como finalidad proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial, asegurar la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal y en su materialización participan, los principios de reserva de ley y de tipicidad.” Por consiguiente, concluye que la expresión “o de exhibicionismo que generen molestia a la comunidad” vulnera el artículo 29 de la Carta Política, pues no cumple con dicho requisito. 4. En esta línea, el actor reconoce que, dado que la norma acusada hace parte de las medidas correctivas policivas, su naturaleza es la de un proceso administrativo sancionatorio en el cual, de acuerdo con la Sentencia C-860 de 2006, el principio de legalidad cuenta con una intensidad y rigor menor que en el ámbito penal frente a la descripción típica de la conducta, considerando, incluso, la posibilidad de admitir conceptos jurídicos indeterminados y tipos en blanco. 5. Así, resalta que en dicha sentencia, la Corte afirmó que “la jurisprudencia constitucional, ha sostenido reiteradamente que el derecho administrativo sancionador guarda importantes diferencias con otras modalidades del ejercicio del ius puniendi estatal, específicamente con el derecho penal, especialmente en lo que hace referencia a los principios de legalidad y de tipicidad; al respecto se ha sostenido que si bien los comportamientos sancionables por la Administración deben estar previamente definidos de manera suficientemente clara, el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal; por lo tanto el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho administrativo sancionador resulta más admisible que en materia penal.”[6] 6. En ese contexto, el demandante subrayó que la Sentencia C-435 de 2013, se encargó de la definición, alcance y admisibilidad de los conceptos jurídicos indeterminados, concluyendo que, aunque es aceptable la presencia de estos dentro del ordenamiento jurídico, lo cierto es que, “la jurisprudencia ha dispuesto unos mínimos para estos conceptos que siendo indeterminados permitan determinar con ‘suficiente precisión’ el alcance de la proscripción.”[7] 7. En síntesis, para el actor el concepto de exhibicionismo que cause molestia a la comunidad no ha sido definido por nuestro ordenamiento jurídico, pues la concreción de dicha definición o concepto queda sujeta al arbitrio de su intérprete, esto es, la autoridad de policía. Así, considera que un mismo supuesto fáctico, v. gr. el gusto o las preferencias en el vestuario como la cantidad, calidad o tono, por influencia del clima o incluso por determinadas celebraciones, darían lugar a dos consecuencias distintas. En prueba de ello, cita un ejemplo real de una turista extranjera que en el 2021 fue multada por llevar descubierto el torso en símbolo de protesta en una playa de Colombia. El actor concluye que la disposición demandada es tan indeterminada que podría ser utilizada para censurar manifestaciones artísticas o de protesta, ya que no contiene la suficiente precisión para lograr advertir en qué consiste dicha conducta, y por lo tanto, debería ser expulsada del ordenamiento jurídico vigente por violar el artículo 29 de la Constitución. C. Trámite procesal 8. Dentro del término de fijación en lista y en el marco del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, se recibieron cuatro intervenciones ciudadanas, por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad de Cartagena, la Universidad de los Andes y la Universidad Externado de Colombia, y un concepto de un invitado por la Corte, Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, los cuales se presentarán de acuerdo con apoyo u oposición a la norma acusada. Intervenciones que consideran que la norma es constitucional a) Ministerio de Justicia y del Derecho 9. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó que se declare exequible la norma acusada, pues, a su juicio, la expresión demandada no es indeterminada, y no vulnera el principio de tipicidad.[8] Para ese efecto, argumentó que la expresión contenida en el literal b) del artículo 33 de la Ley 1801 de 2016 no contiene un comportamiento indeterminado, y garantiza el derecho a la defensa y al debido proceso. Asimismo, indicó que la disposición “consagra expresamente el comportamiento prohibido, como es realizar actos de exhibicionismo públicos que generen molestia a la comunidad.”[9] 10. Agregó que, el significado gramático de exhibicionismo, según la Real Academia de la Lengua Española es “prurito de exhibirse (…) perversión consistente en el impulso de mostrar los órganos genitales.”[10] Por otro lado, manifestó que, según la norma demandada, “no constituyen actos sexuales o de exhibicionismo los besos o caricias que las personas, sin importar su género, color de piel, orientación sexual o identidad de género, manifiesten como expresiones de cariño, en ejercicio de su derecho al libre desarrollo de la personalidad.”[11] 11. El Ministerio indicó que esta Corte, en la Sentencia C-860 de 2006, reiteró que, “la flexibilidad que en esta materia adquieren los principios de legalidad y tipicidad como parte del derecho al debido proceso, no siendo exigible con tanta intensidad y rigor la descripción de las conductas, comportamientos y la sanción.”[12] En ese orden, la vida en sociedad implica el cumplimiento de deberes y el respeto de los derechos de las demás personas, por lo cual, el interés individual debe ceder al interés general, conforme el artículo 1 de la Constitución. Y debido a esto, “no vulneró derecho o libertan alguna, la regulación de las circunstancias o comportamientos como sería el exhibicionismo público que, entiende el legislador, es un comportamiento que afecta la tranquilidad, relaciones respetuosas y la privacidad de las personas.”[13] 12. Finalmente, indicó que, con relación al principio de tipicidad, la descripción de la norma es completa, clara e inequívoca y que “se busca que la descripción que haga el legislador sea [de] tal claridad que permita que sus destinatarios conozcan exactamente las conductas reprochables.”[14] b) Universidad de Cartagena 13. La interviniente planteó que la norma acusada es constitucional toda vez que se ajusta al margen de configuración del legislador, y destaca que esta no tiene ambigüedad e incertidumbre que afecte la claridad y precisión del tipo sancionatorio. En apoyo de su argumento, sostuvo que: 14. Primero, en la Sentencia C-435 de 2013, la Corte puntualizó que el principio de legalidad se relaciona con la prohibición de expedir regulaciones deficientes. Lo cual, no significa que el legislador deba ocuparse de forma exhaustiva sobre la materia, pues sería imposible prever todas las posibilidades de restricción del derecho. 15. Segundo, en cuanto a la vaguedad e indeterminación de las faltas y conductas contravencionales, los conceptos jurídicos indeterminados de contenido moral, en tratándose del derecho administrativo sancionatorio, son en principio inconstitucionales, dado el carácter pluriétnico y multicultural de la Nación. De conformidad con lo señalado en la Sentencia C-435 de 2013, frente al decoro y la compostura “el Legislador debe evitar emplear palabras y conceptos que impliquen un grado de ambigüedad tal, que afecten la certeza del derecho y lleven a una interpretación absolutamente discrecional de la autoridad a quien corresponde aplicar determinada disposición, especialmente cuando se trata de normas que restringen el derecho a la libertad en sus múltiples expresiones.” 16. En ese marco, concluyó que si bien la norma acusada contiene conceptos jurídicos imprecisos estos pueden ser determinables a través de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole. Así, el decoro y la compostura se pueden precisar, siempre y cuando se contextualice con las normas del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y estén circunscritos a la Constitución y a la jurisprudencia constitucional. 17. Finalmente, indicó que frente a la expresión exhibicionismo, semánticamente, el acto de exhibirse comporta la “perversión consistente en el impulso a mostrar los órganos genitales.” Asimismo, expuso que, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia definió el término “exhibicionismo” como, “una faceta externa que consiste, generalmente, en la sola exposición de órganos genitales ante personas desconocidas”, y que, “las conductas exhibicionistas que atenten exclusivamente contra una pretendida «moral pública», concepto que por su vaguedad y subjetivismo dejó de ser un bien jurídico tutelado desde el Código Penal de 1980.” Intervenciones que consideran que la norma es inconstitucional a) Universidad de los Andes 18. Esta universidad fundó la inconstitucionalidad de la norma en: (i) la condición de vulnerabilidad de las poblaciones LGTBTIQA+ frente a las actuaciones de las autoridades y la sociedad colombiana; y, (ii) la ambigüedad y falta de definiciones del Código Nacional de Policía alrededor de los conceptos de “exhibicionismo” y “muestras de afecto”.[15] 19. Frente al primero de ellos (condición de vulnerabilidad) trajo a colación la Sentencia T-068 de 2021, en la cual, en criterio de la universidad invitada, esta Corporación señaló que los individuos pertenecientes a la población LGBIQA+ son sujetos de especial protección constitucional.[16] En ese sentido, la institución resaltó que las cifras presentadas por la ONG Colombia Diversa, relacionan que: (i) en el año 2019 se presentaron 83 eventos de violencia policial contra la población LGTBIQA+, lo cual, demuestra un aumento de casi el 10% respecto del año inmediatamente anterior; (ii) el grupo más afectado son las mujeres trans, quienes tuvieron 43 víctimas en el 2019; (iii) 50 de estos casos de violencia policial ocurrieron en espacio público, y 24 de ellos, corresponden directamente a la aplicación irregular de la normatividad del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, es decir, frente a su falta de claridad. 20. Agregó que, el Departamento Nacional de Planeación consignó en un informe sobre la situación de la población LGTBIQA+ que, el 30.3% de los hombres y el 22.3 % de las mujeres prefieren no tener como vecino a una persona perteneciente a dicha población, y que, el 68,4% de las mujeres y el 70,1% de los hombres consideraban que las parejas del mismo sexo no deberían besarse en el espacio público (calle).[17] Así entonces, con estas cifras, la Universidad pretende demostrar que la población LGTBIQA+ sufre un alto grado de discriminación, razón por la que, “la norma demandada puede incrementar incluso la legitimidad con la que los particulares llevan a cabo este tipo de actuaciones, dado que la normativa no es clara en definir qué es permitido y que no.”[18] 21. Respecto al segundo argumento (ambigüedad y falta de definiciones), la Universidad indicó que, ante la falta de conceptualización de los términos “exhibicionismo”, “acto sexual” y “muestra de afecto” en la Ley 1801 de 2016, se genera “una posibilidad de actos arbitrarios por parte de las autoridades que ejecutan actos bajo los contenidos de los artículos demandados.”[19] 22. Luego, la Universidad indicó que la norma demandada: (i) no tiene contenido normativo en el sistema jurídico que defina el concepto de exhibicionismo, acto sexual o muestra de afecto, lo cual conlleva a que las autoridades policivas cuenten con un nivel de discrecionalidad que les permite adecuar la conducta a supuestos de hecho que no sean razonables; (ii) el nivel de indeterminación de los conceptos jurídicos es tan abierto que no puede ser concretado en forma razonable; y, (iii) la falta de certeza afecta los derechos y libertades de poblaciones históricamente vulneradas.[20] 23. Así las cosas, la Universidad recomendó a la Corte, “declarar la inconstitucionalidad de la expresión demandada, además de las señaladas en el artículo 40, hasta tanto el legislador no provea una definición constitucionalmente aceptable que proteja los derechos de las poblaciones afectadas.”[21] Adicionalmente, solicitó que, en caso de que la expresión sea declarada exequible, se debería condicionar su interpretación en el contexto del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.[22] b) Universidad Externado de Colombia 24. La Universidad Externado planteó las siguientes temáticas de análisis: (i) las facultades del órgano de Policía y los principios constitucionales de pertinencia en razón de los cargos; (ii) definición de exhibicionismo; y, (iii) el enfoque de género en el precepto impugnado.[23] 25. Frente al primer punto (facultades del órgano de policía) indicó que la Policía es un órgano administrativo que ejerce funciones de coerción con la finalidad de proteger el orden público, el cual es entendido cómo “seguridad, tranquilidad y sanidad ambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos fundamentales, en el marco de la dignidad humana.”[24] 26. Agregó que, la Policía Nacional tendría facultades para imponer medidas correctivas para lograr la fuerza coercitiva del contenido del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. No obstante, indicó que, según la Sentencia C-142 de 2020, debe aplicarse el test de proporcionalidad mediante el cual “se encuentra que el fin buscado por las multas, en el contexto del CNPC, es el de disuadir, prevenir, resarcir, procurar, educar, proteger o establecer la convivencia.”[25] Asimismo, indicó que dicha función también está limitada por el principio de legalidad, “toda vez que afecta tanto los derechos fundamentales como las libertades públicas.”[26] 27. La Universidad consideró que el precepto acusado no satisface los requisitos mínimos de legalidad “al no consagrar de manera clara y certera el comportamiento que debe ser sancionado por los órganos administrativos.”[27] Por otro lado, enfatizó en que, “el termino exhibicionismo no goza de la claridad que se reclama.”[28] 28. Respecto del segundo punto (definición de exhibicionismo) adujo que, según la Real Academia de la Lengua, exhibicionismo significa “(i) Prurito de exhibirse, (ii) Perversión consistente en el impulso de mostrar los órganos genitales.”[29] Además, agregó que, según la Corte Suprema de Justicia, el precepto debe entenderse cómo aquellos actos obscenos de contenido explícito, es decir, “la desnudez de zonas corporales erógenas sólo configura una actividad sexual si es manifiesta o explícitamente sexual”,[30] y que no constituirían exhibicionismo los besos o caricias de las personas que “manifiesten como expresiones de cariño, en ejercicio de su derecho al libre desarrollo de la personalidad.”[31] 29. En este punto, la Universidad indicó que, ni el diccionario, ni las decisiones de la Corte Suprema de Justicia proporcionan certeza sobre la configuración del término exhibicionismo, y las conductas a las que se refiere. 30. En cuanto al tercer argumento (enfoque de género en el precepto impugnado), adujó que, la Corte Suprema de Justicia lo ha definido como “un mandado constitucional y supraconstitucional que vincula a todos los órganos e institucionales del poder público, y que les obliga a que, en el ejercicio de sus funciones y competencias, obren en modos que les permitan identificar, cuestionar y superar la discriminación social, económica, familiar e institucional a la que históricamente han sometido a las mujeres.”[32] Enfatizó que, el cuerpo policivo carece de este enfoque de género por su actuar opresivo hacía el cuerpo de la mujer. 31. En conclusión, la institución universitaria solicitó a esta Corporación “la declaratoria de inconstitucionalidad del término demandado”, pues el mismo carece de certeza. Sin embargo, en caso de que no se declare la inexequibilidad pretendida, pidió que se condicione la interpretación del término a “exponer el miembro viril o la vagina libidinosamente.”[33] 32. Como resultado de la invitación realizada por virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se recibió el siguiente concepto. a) Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 33. El ciudadano invitado indicó que el precepto normativo es exequible pero, que sin un adecuado contexto normativo la disposición acusada eventualmente podría transgredir el derecho fundamental al debido proceso.[34] Esto, por cuanto, una autoridad de policía al aplicar una sanción se encuentra condicionada a una interpretación netamente subjetiva. Ello, confrontaría a dos valores superiores; (i) “la proscripción de la arbitrariedad en las competencias atribuidas a las autoridades del Estado investidas con funciones sancionatorias, específicamente dentro del marco del poder de Policía;”[35] y, (ii) “el Deber Superior para un Estado Democrático, de aplicar con escalpelo las competencias en la función del Estado de dispensar la Justicia, entendida como la vigencia de los derechos de las personas, tanto en actuaciones judiciales como en función netamente administrativa.”[36] 34. En relación con el alcance regulador del precepto impugnado, mencionó que, derivado del movimiento constituyente, nacido en el periodo de la posguerra de 1945, y con la Constitución de Bon de 1959, existe una tensión entre “las facultades ordenadoras del Estado, y el Derecho a la Libertad de las personas.”[37] Así mismo, la garantía al derecho a la libertad supone la intervención del Estado, que, con una ponderación, limita el derecho a la libertad de los individuos, para poder garantizarlo en el colectivo. 35. Por otro lado, explicó que, los conceptos jurídicos indeterminados representan una hipótesis en la cual la norma le atribuye una competencia a la Administración Públicas que “implica un escenario autónomo, para que el funcionario realice dentro un ejercicio discrecional, no autónomo ni arbitrario la determinación de una regla implícita en la que se concreta la voluntad de la administración, en desarrollo de la norma originaria que crea la competencia. Con este presupuesto, los conceptos jurídicos indeterminados son de naturaleza normativa, eventos de la competencia, imposibles en la regulación del poder de Policía de los Estados, porque esta autoridad, trasiega por los canales inherentes al proceso sancionatorio, expreso en su máxima ratio que es el Derecho Penal, y como no, en la función disciplinaria atenuadamente punitiva y en la atribución reguladora de la convivencia propia del Derecho de Policía.”[38] 36. En opinión del invitado, el precepto cuestionado no contiene ningún concepto jurídico indeterminado, y la demanda comete el error de no poner de presente la integridad del artículo 33 de la Ley 1801 de 2016. Esto, porque la regulación en materia de policía describe como bien jurídico tutelado la prohibición de comportamientos que afectan la tranquilidad y las relaciones respetuosas, y “no otorga por ninguna de las aristas de análisis, ninguna autonomía ni discrecionalidad para tipificar como conducta dañosa a la tranquilidad y a las relaciones respetuosas, la conducta de exhibicionismo que genera molestia a la comunidad.”[39] 37. Finalmente, adujo que, el exhibicionismo a que se refiere la norma acusada, “indica conductas sexuales públicas que, por ser ajenas a cualquier tipo de consenso, representan un acto arbitrario de quien realiza la conducta que, además es potencialmente contentiva de delitos o de conductas penales.”[40] D. Concepto del Ministerio Público 38. En cumplimiento del artículo 278.5 de la Constitución, la señora Procuradora General de la Nación rindió el Concepto No. 7125,[41] por medio del cual solicitó declarar la exequibilidad de la expresión cuestionada, puesto que ella “no desconoce el principio de legalidad al tratarse de la tipificación de una contravención policiva que resulta determinable y, por consiguiente, evita la arbitrariedad en su aplicación.”[42] 39. En primer lugar, el Ministerio Público trajo a colación que, en materia policiva, el principio de legalidad debe describir la conducta sancionable de forma específica y precisa, ya sea en su cuerpo normativo o que sea determinable. En ese sentido, indicó que las acciones reprochadas son determinables, conforme lo ha definido esta Corte en Sentencia C-530 de 2003, cuando “sea posible concretar su alcance en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados.”[43] 40. Así las cosas, indicó que la tipificación del exhibicionismo tiene un alcance que puede concretarse razonablemente, por las siguientes razones: (i) el significado de la palabra “exhibicionismo” se refiere a la “perversión consistente en el impulso a mostrar los órganos genitales;”[44] (ii) desde el ámbito científico, se entiende como “tendencia recurrente y permanente de exhibir los genitales a extraños;”[45] y, (iii) la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia lo ha definido como la “exposición de los órganos genitales ante personas desconocidas.”[46] 41. Por consiguiente, la Vista fiscal sostuvo que la expresión normativa acusada se ajusta al principio de legalidad y por consiguiente debe ser declarada exequible. E. Recapitulación de intervenciones y concepto 42. Finalmente, a continuación, se realizará una síntesis de las intervenciones y el concepto presentados: Intervinientes Solicitud Solicitud subsidiaria Ministerio de Justicia y del Derecho Exequibilidad - Universidad de Cartagena Exequibilidad - Universidad de los Andes Inexequibilidad Exequibilidad condicionada Universidad Externado Inexequibilidad Exequibilidad condicionada Procuraduría General de la Nación Exequibilidad - Invitado Concepto Gustavo Gómez Aranguren No es un concepto indeterminado - II. CONSIDERACIONES A. Competencia 43. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la acción pública de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la expresión acusada está inserta en una ley de la República que se encuentra vigente, como lo es, la Ley 1801 de 2016. B. Planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión 44. Establecido lo anterior y de conformidad con los argumentos expuestos en el cargo único de la demanda,[47] denominado por el accionante como “trasgresión de los artículos 13 y 29 de la Constitución, y el artículo 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”, la Sala considera pertinente precisar que pese a la mención que ahí se hace de los artículos 13 de la Constitución y el 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, se advierte que la argumentación del cargo se enfoca exclusivamente en el artículo 29 de la Constitución, toda vez que se concentra en alegar que la expresión acusada desconoce el principio de legalidad al incorporar un concepto no definido por nuestro ordenamiento jurídico, del cual su concreción dependerá del arbitrio de su intérprete, esto es, la autoridad de policía. De manera que, por razones metodológicas, la mención de dichas normas no se tendrá en cuenta en el análisis del único cargo admitido. 45. En este orden de ideas, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que se debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿La expresión “o de exhibicionismo que generen molestia a la comunidad” contenida en el literal “b”, del numeral 2, del artículo 33 de la Ley 1801 de 2016, desconoce el principio de legalidad contenido en el artículo 29 de la Constitución al presuntamente contener un concepto jurídico indeterminado cuando tipifica un comportamiento contrario a la convivencia? 46. Al resolver dicho problema, la Corte (i) revisará brevemente el contexto jurisprudencial acerca del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y recabará en el rol de la Policía Nacional en el ordenamiento jurídico vigente y su relación con el debido proceso -principio de legalidad-; (ii) hará referencia al proceso verbal policivo, (iii) estudiará la naturaleza de los conceptos jurídicos indeterminados; (iv) analizará el concepto de exhibicionismo; y, finalmente, (v) resolverá el cargo formulado en la demanda. C. Solución al problema jurídico planteado 47. A continuación, la Sala Plena abordará el estudio de los temas propuestos en la formulación del problema jurídico y, enseguida, resolverá el cargo propuesto en la demanda. (i) Contexto jurisprudencial acerca del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana 48. Como primera medida, es de resaltar que desde la entrada en vigencia de la Ley 1801 de 2016 a la fecha, esta Corte ha proferido varios pronunciamientos en sede de control abstracto de constitucionalidad (38 sentencias). Algunas de ellas, con decisión inhibitoria o de estarse a lo resuelto,[48] otras mixtas en las que predominan la exequibilidad simple,[49] otras con exequibilidad condicionada[50] y varios casos en los que se declaró la expulsión del ordenamiento jurídico de algunas disposiciones de la ley en cita.[51] De esta nutrida jurisprudencia es factible identificar: las atribuciones en materia de policía, las finalidades del Código y algunos límites identificados, así como el alcance de las normas de textura abierta en materia correctiva y las exigencias del principio de legalidad en dicha temática. De las atribuciones en materia policiva 49. La Policía Nacional, desde sus orígenes fue contemplada como parte integrante de las autoridades de la República de Colombia como cuerpo armado[52] con vocación de permanencia, de naturaleza civil a cargo de la Nación, creada para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.[53] Con el fin de lograr su propósito fue dotada con la actividad de policía, la cual, tiene un carácter comunitario, preventivo educativo, ecológico, solidario y de apoyo judicial, entre otros. 50. Ahora, con la expedición de la Ley 1801 de 2016 y en apoyo de su carácter preventivo, el legislador dispuso “las condiciones para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente”. Sobre esa base, frente al articulado contenido en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana es preciso comprender que su razón de ser esta circunscrita al desarrollo de acciones en pro de evitar, justamente, el desequilibrio social mediante actuaciones preventivas por parte del cuerpo de policía. 51. En ese sentido, es claro que el legislador acogió la tradicional conceptualización sobre actividad, poder y función de policía, además, el artículo 11 de la referida ley establece que el poder de policía es la facultad de expedir las normas en materia de policía, de carácter general, impersonal y abstracto, ejercida por el Congreso de la República. Adicionalmente, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, conforme a los artículos 12 y 13, ejercen dentro de su respectivo ámbito territorial, un poder subsidiario y residual de policía para dictar normas en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley[54]; así como reglamentar residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de policía.[55] 52. En lo referente al cumplimiento de sus fines, en la Sentencia C-024 de 1994, la Corte ha distinguido que las atribuciones estatales en materia policiva se ejercen mediante tres clases de facultades:[56] la actividad, poder y funciones de policía. “Cada una de estas competencias es ejercida por diferentes entidades del Estado, así: el poder de policía lo ejerce el Congreso de la República, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los concejos; la función de policía es la gestión administrativa concreta de las autoridades de la rama ejecutiva; y la actividad de policía es la que realiza el cuerpo de policía para aplicar materialmente las medidas dispuestas en ejercicio del poder y la función de policía.”[57] 53. A continuación, se sintetizan tales facultades de policía, según la jurisprudencia constitucional antedicha: Actividad Poder Función Se materializa en órdenes, por su parte, se encuentra limitada por los aspectos señalados para el poder y la función de Policía, por el respeto de los derechos y libertades de las personas y por los controles judiciales a su ejercicio. Así, la actividad material de policía se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la arbitrariedad y en general, se halla regida por un mandato ético superior de abjurar de todo derroche inútil de la coacción policial. La competencia policial comporta el mandato ético de servir y respetar a los ciudadanos porque el abuso de las competencias y funciones, o la intimidación gratuita y la exacerbación de la fuerza, son la negación de la propia razón de existencia de la institución policial. Está sujeto a los mandatos constitucionales y a la regulación internacional sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Además de los límites constitucionales y de derecho internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad,[58] a la eficacia[59] y necesidad del uso del poder,[60] a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas de Policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población. 54. En este derrotero, al expedirse la Ley 1801 de 2016, el legislador acogió la tradicional conceptualización sobre poder, función y actividad de policía. Por ejemplo, el artículo 11 de la Ley en cita, dispone que el poder de policía es la facultad de expedir las normas en materia de policía, de carácter general, impersonal y abstracto, ejercida por el Congreso de la República. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, conforme a los artículos 12 y 13, ejercen dentro de su respectivo ámbito territorial, un poder subsidiario y residual de policía para dictar normas en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley[61]; así como reglamentar residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de policía.[62] 55. Asimismo, se evidenció la necesidad de derogar el antiguo Código Nacional de Policía[63], toda vez que el cambio de Constitución, de leyes, de tecnología, de comunicación, incluso de nuevas conductas sociales, enrostraban su obsolescencia. Dentro de las finalidades perseguidas por el legislador se introdujo el concepto de “convivencia”, a fin de establecer objetivos, principios, medidas y procedimientos de policía acordes con la nueva realidad social. En la Sentencia C-211 de 2017 se sintetizaron las novedades del actual Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, de la siguiente forma: “(i) la precisión de los comportamientos favorables y contrarios a la convivencia; (ii) las medidas correctivas cuentan con efectividad y se actualizan los montos de las multas, pretendiéndose también la reparación, restitución o corrección de la conducta; (iii) la precisión de las competencias de las autoridades de policía y del único procedimiento expedito y autónomo; (iv) la utilización de mecanismos alternativos de solución de desacuerdos y conflictos, propendiendo por el desarrollo de una cultura ciudadana que privilegie las situaciones que afectan la convivencia; (v) la incorporación de componentes de sensibilidad social y el reconocimiento de la diversidad y la coexistencia pacífica; (vi) el desarrollo de los comportamientos favorables y desfavorables a las reuniones, eventos y espectáculos, para permitir a las autoridades contar con herramientas que permitan garantizar la seguridad; y (vii) alinear el Código con la legislación actual en materia de respeto por el medio ambiente y los animales, control a la minería ilegal e incorporación de medidas contra el hurto de celulares.”[64] Finalidad preventiva y límites 56. En hilo con lo anterior, la finalidad de la Policía Nacional está enmarcada, en la actividad de policía, desarrollada mediante acciones preventivas y desprovistas de carácter castrense, dirigida al manejo y conservación del orden público y, de manera especial, a la consecución de la convivencia entre las personas, preservando la tranquilidad y seguridad ciudadana ahora denominada seguridad humana. 57. En ese orden de ideas, la Corte ha puntualizado que el ejercicio de los derechos y deberes en cabeza de las personas dentro de un Estado Social de Derecho como el colombiano, el cual se traduce en una finalidad esencial de la Policía Nacional, requiere del cumplimiento de ciertas condiciones, como “el respeto irrestricto de la dignidad humana de cada ciudadano, de allí que se exija que la convivencia permita el disfrute de derechos, y no, por el contrario, que con la excusa de garantizarla se restrinjan injustificadamente los mismos. Las condiciones de convivencia se constituyen entonces en un medio que garantiza, y no un fin que restringe injustificadamente los reseñados derechos.”[65] 58. Para la Corte, la autoridad de policía tiene como fin principal la prevención de aquellas conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de policía, la función de policía y la actividad de policía materializada en órdenes, cada uno ejercido por distintos estamentos, los cuales encuentran límites definidos por la Constitución y la ley.[66] 59. Nótese como, conforme al artículo 20 de la Ley 1801 de 2016, la actividad de policía se relaciona con la ejecución de los medios y medidas de carácter correctivo, según las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a miembros uniformados de la Policía Nacional como institución. De ese modo, por medio de tal ejecución “se concretan y se hacen cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de policía, a las cuales la referida institución se encuentra subordinada. La actividad de policía es, por lo tanto, una labor oficial estrictamente material y no jurídica, al tenor de la propia norma en mención. A este respecto, la Constitución expresamente se ocupa de denotar el alcance de las funciones de la Policía Nacional.”[67] 60. De lo expuesto, y atendiendo a la jurisprudencia constitucional, resulta importante identificar que la naturaleza de la actividad que desempeñan los miembros activos de la Policía Nacional es, en esencia, preventiva, puesto que el ejercicio pleno de los derechos, facultades y garantías constitucionales de las personas depende del adecuado cumplimiento de las funciones a cargo de esa institución. Igualmente, “la debida ejecución de su papel permite la salvaguarda de la convivencia pacífica al interior de las comunidades locales y la sociedad.”[68] 61. Además, debe destacarse que, la actividad de policía, como cualquier otra, comporta unos límites, algunos contenidos en la propia Ley 1801 de 2016, v. gr. “en los fines de la convivencia,[69] los principios,[70] el ejercicio de la libertad y los derechos de los asociados,[71] así como en los deberes de las autoridades de policía.[72] En ese sentido, en varias providencias, la Corte ha reiterado “las autoridades están sometidas al principio de legalidad, en esta medida les está vedado actuar al margen de los procedimientos prescritos en la ley, ya que todo exceso será sancionado (…).”[73] 62. De manera que, conforme a la resolución del cargo formulado en la presente demanda, es preciso acotar que el fundamento y el límite de las competencias de la Policía Nacional se traduce en la preservación del orden público, comprendido como la garantía de la seguridad, la tranquilidad, la sanidad medioambiental, entre otras, que son necesarias para el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas, bajo la observancia de la dignidad humana. En efecto, en las consideraciones de la Sentencia C-134 de 2021, la Corte identificó que la “noción de seguridad ciudadana debe, sin embargo, ser precisada en la actualidad, a la luz de la denominada seguridad humana. Este concepto subraya la importancia de garantizar, de modo articulado, la paz, la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos, de un modo eficazmente orientado a la prevención.”[74] Por lo tanto, en esta oportunidad la Corte consideró que: “la seguridad humana promueve la adopción de medidas centradas en las personas, multisectoriales, apropiadas a cada contexto y orientadas a la prevención. Su finalidad general es reducir la posibilidad de que se produzcan conflictos, ayudar a superar los obstáculos que entorpecen el desarrollo y promueven los derechos humanos de todas y todos. Así mismo, debe tenerse en cuenta que la Ley 1801 de 2016 introdujo una nueva concepción sobre la actividad de policía, de tal manera que aquello que le confiere sentido y, al propio tiempo, demarca sus límites, ya no es tanto el concepto tradicional de orden público, sino una noción más anclada en los derechos, de convivencia ciudadana.”[75] 63. Respecto a este último punto, la Corte aclaró, y en esta ocasión se reitera, que es necesario comprender el tratamiento entre las relaciones de las personas y las autoridades de policía, en doble vía, puesto que, de un lado, se espera que las autoridades policiales actúen dentro del parámetro legal que les compete en respeto de los derechos humanos y, de otro, que las personas, además de comprender dicho ejercicio, acaten las medidas que adopte la Policía Nacional en aras de la preservación del orden público en general. No obstante, esta Corte no desconoce que esta relación no es horizontal en virtud de lo previsto en el artículo 95 de la Constitución,[76] y toda vez que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los principios constitucionales “no le suprime [a la policía] su carácter de ser un poder habilitado para hacer uso de la fuerza y, por lo tanto, para poner eventualmente en riesgo la vigencia de los derechos fundamentales”.[77] 64. En consecuencia, la imposición de órdenes de policía en principio conduciría a implementar mecanismos dirigidos a mantener y restablecer la convivencia social -mediación y conciliación- lo cual, comporta un cambio en el lenguaje legislativo empleado para introducir estas reglas. De ello, se dio cuenta en las sentencias C-281 de 2017 y C-134 de 2021 al indicar que “el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana ya no se refiere a contravenciones y sanciones, sino a comportamientos contrarios a la convivencia y a medidas correctivas. Este lenguaje y el sentido de las reglas buscan que la Policía dirija su actuación a restablecer la convivencia, tratar los desacuerdos y conflictos sociales y, de esta manera, prevenir su escalamiento a escenarios judiciales o de violencia.”[78] Alcance de las medidas correctivas frente al principio de estricta legalidad 65. Como se ha expuesto, tanto la función como la actividad de policía deben observar con plenitud el respeto del principio de estricta legalidad, el cual ha sido comprendido como un rasgo que caracteriza el funcionamiento del Estado Social de Derecho. Por lo tanto, la “actuación de las autoridades públicas se sujeta a las condiciones que para ello se hubieren establecido en las normas que disciplinan su actuación. Así, la Corte ha señalado que el principio de legalidad es expresión del principio [separación funcional de ramas que integran el poder público], y sirve para definir la relación entre el individuo y el Estado al establecer que el poder coercitivo de este último solo es legítimo si se encuentra autorizado en la ley.”[79] 66. A su vez, esta Corporación ha reconocido, como fines esenciales del principio de legalidad: (i) la protección de la libertad, cuando restringe las limitaciones no contenidas en una norma que así lo prevea; (ii) la protección de la democracia, “porque la ley a la que se somete el ejercicio de la función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos, por lo cual se asegura el carácter democrático del Estado;”[80] y, (iii) controlar la atribución de responsabilidades, cuando orienta “las actividades de los organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto del comportamiento de las autoridades públicas”[81]. En ese sentido, para la Sala Plena, esto se traduce en: “la prohibición de expedir ‘regulaciones deficientes’ para el ejercicio de funciones públicas, sin que ello signifique que en todos los casos es necesario contar con disposiciones exhaustivas porque sería imposible que el legislador previera todas las posibilidades de restricción de derechos, especialmente debido a la complejidad de las funciones del Estado lo cual lleva a que un amplio número de funciones se encuentren reguladas en cláusulas generales. En este sentido, la jurisprudencia ha establecido que una regulación es deficiente cuando, dependiendo del área de que se trate, las autoridades públicas no tengan ningún parámetro de orientación de modo que no pueda preverse con seguridad suficiente la conducta del servidor público que la concreta.”[82] 67. De manera similar, frente a las medidas correctivas y su relación con el uso de tipos abiertos o en blanco, en la Sentencia C-054 de 2019, esta Corte se pronunció sobre la Ley 1801 de 2016, en el sentido de indicar que el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana está inspirado en un enfoque de prevención y en la misión de preservar las condiciones para la vida en comunidad, sin perjuicio de que las mismas puedan afectar derechos fundamentales. Por ese motivo, algunas medidas restrictivas de derechos son denominadas medidas de corrección. 68. A su turno, la Corte Constitucional ha destacado la importancia de esta concepción del poder, la función, en los términos de los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 1801 de 2016, y la actividad de policía de naturaleza preventiva. Sin embargo, de esta inspiración general no se sigue que en esta normativa estén excluidas las normas sancionatorias, entendidas como aquellas que imponen consecuencias negativas a raíz de la transgresión de reglas de comportamiento social. En esta oportunidad, la Sala hizo referencia a que las normas con textura abierta son constitucionalmente admisibles siempre que cumplan con los siguientes criterios: “[El poder de policía, en tanto facultad que incide en el ejercicio de los derechos fundamentales no solo está reservado al Legislador. Además, debe materializarse con respeto por los principios de razonabilidad y proporcionalidad y no trasgredir el contenido esencial de los derechos fundamentales. En lo que hace a las normas que imponen medidas correctivas, la Corporación ha considerado que estas son asimilables a las normas sancionatorias de carácter administrativo. En consecuencia, son aplicables los principios del debido proceso, aunque no necesariamente con la misma intensidad que en el escenario del derecho penal. En el mismo sentido, es aplicable la jurisprudencia constitucional que admite excepcionalmente el uso de tipos abiertos o en blanco, siempre que (i) sea posible para las personas conocer con seguridad la conducta prohibida, (ii) las remisiones sean identificables (sin que deban ser normas de jerarquía legal, necesariamente), y (iii) no deriven en arbitrariedad en el momento de aplicación.”[83] 69. En suma, el principio de estricta legalidad exige la existencia de una regulación previa y suficiente que oriente las funciones y permita establecer el alcance de las autoridades de policía, sin que ello se traduzca en que dicha regulación sea detallada y exhaustiva en todos los casos y que la totalidad de las actuaciones públicas deban agotarse en las disposiciones de naturaleza legislativa. (ii) El proceso verbal en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (CNSCC) 70. Como se ha venido explicando, el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana le corresponde a la autoridad de policía.[84] Esto, en el marco de un proceso único de policía que se puede desarrollar, dependiendo del comportamiento, en uno verbal inmediato y otro verbal abreviado. De modo general, se encuentra regulado en cuanto a su ámbito de aplicación, competencia, medios de prueba y procedimiento para la imposición de comparendos, entre otras actuaciones (artículos 213 a 221 del CNSCC). 71. De modo particular, en cuanto al trámite del proceso verbal inmediato (artículo 222 del CNSCC) se tiene que éste se caracteriza por versar sobre “asuntos que se tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una orden de policía de inmediato cumplimento”.[85] Este debe iniciar de oficio o a petición del interesado, ha de identificarse y ubicarse al presunto infractor, en lo posible, en el lugar de los hechos para informarle sobre el comportamiento contrario a la convivencia. En esta etapa, y pese a su brevedad, se garantiza el derecho a ser oído en descargos. Una vez rendidos, la autoridad de policía intentará mediar en la situación y solo en caso de no ser posible impondrá la correspondiente medida correctiva mediante una orden de policía.[86] 72. En cuanto a los recursos disponibles para el ciudadano infractor, se previó el recurso de apelación que deberá ser resuelto por el Inspector de Policía en un término expedito. Ahora, en caso de incumplimiento de la orden de policía o de reincidencia, la norma dispone que la imposición de multa deberá hacerse mediante el proceso verbal abreviado. 73. En relación con el proceso verbal abreviado (artículos 223 a 230 del CNSCC), al analizarse una demanda de inconstitucionalidad promovida en contra del parágrafo 1 del artículo 223 del Código en cita, en la Sentencia C-349 de 2017 se efectuó una contextualización normativa detallada de este proceso, en especial, frente a las autoridades competentes para adelantarlo, trámite, presupuestos y consecuencias jurídicas, naturaleza de la presunción, las fases relevantes del proceso verbal abreviado de policía, las consecuencias del desacato, sustracción u omisión de cumplimiento de las decisiones u órdenes de las autoridades de Policía y los medios de prueba de los hechos constitutivos de infracción policiva.[87] De este recuento, en lo que atañe al presente proceso, se resalta lo siguiente: “El Código enuncia una serie numerosa de comportamientos contrarios a la convivencia y enlaza a cada uno consecuencias jurídicas diferentes. Así, (…) la tranquilidad y relaciones respetuosas entre las personas (art 33), la convivencia en los establecimientos educativos (art 34), la integridad de niños, niñas y adolescentes (art 38), a los grupos de especial protección constitucional (art 40), la posesión y tenencia de inmuebles (art 77). “El legislador señala que las consecuencias indicadas son ‘medidas correctivas’, cuyo objeto es ‘disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia’ (art 172). Enuncia un total de 20 medidas de esta naturaleza, y como se dijo algunas se aplican mediante el proceso verbal inmediato mientras otras por medio del proceso verbal abreviado (art 173). El Código advierte que la imposición de una medida correctiva debe ser informada a la Policía Nacional ‘para que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público’, información que estará amparada por el hábeas data (art 172). Precisa la ley que las medidas correccionales en ella contempladas “no tienen carácter sancionatorio” (ídem).” 74. Más adelante, y en hilo con lo anterior, en el estudio del artículo 35, numeral 2 de la Ley 1801 de 2016, en la Sentencia C-600 de 2019, la Corte concluyó que las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio. Sin embargo, las mismas puedan afectar derechos fundamentales. Adicionalmente, frente al proceso único de policía se concluyó que: “la aplicación válida del derecho sancionador estatal, precisa como necesario, i) que una ley previa (lex prævia) determine los supuestos que dan lugar a la sanción y defina los destinatarios de esta; asimismo, ii) que exista proporcionalidad entre la conducta disvaliosa y la sanción prevista y, iii) que el procedimiento administrativo de sanción sea el previsto por norma preexistente a ese acto. “Ese debido proceso, se constituye por el respeto a ultranza del plexo de garantías que hacen legítima la imposición de una consecuencia jurídica y se integra, a su vez, por subprincipios, que procuran la imposición racional, proporcionada y sobre todo democrática, de la consecuencia jurídica. Entre ellos pueden citarse: el acceso efectivo a la justicia, juez natural, defensa, juez independiente e imparcial, decisión dentro de un plazo razonable. De allí que el Código Nacional de Policía (sic) y Convivencia Ciudadana establezca el proceso verbal inmediato y el verbal abreviado, a través de los cuales las autoridades competentes impondrán las medidas correctivas razonables, proporcionales y necesarias para lograr la resolución de los conflictos de convivencia ciudadana.” (iii) Conceptos jurídicos indeterminados, su admisibilidad y reglas jurisprudenciales aplicables 75. En armonía con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte, se ha encargado de señalar cuándo un concepto jurídico indeterminado viola el principio de legalidad. Esto, bajo el siguiente criterio: “[E]l principio de legalidad no es vulnerado por cualquier indeterminación normativa, sino por una indeterminación insuperable, situación que se presenta cuando una norma es ambigua y ‘ni aun con apoyo en argumentos jurídicos razonables es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el comportamiento lícito del ilícito’. De acuerdo con este criterio, una indeterminación inicial se entiende superada si (i) como resultado de la interpretación razonable se asegura un grado admisible de previsibilidad a los destinatarios de la ley, (ii) se garantiza el derecho de defensa pues una eventual imputación o acusación por violar la norma es susceptible de ser refutada y (iii) el sentido del precepto es tan claro que es posible definir cuál es el comportamiento que pretende prevenirse o estimularse.”[88] 76. Igualmente, la Corte en la Sentencia C-600 de 2019 precisó que el mandato de estricta legalidad es una de las garantías más importantes del debido proceso y un elemento esencial del estado constitucional, de manera que este mandato tiene dos dimensiones, “el principio de mera legalidad que se refiere a la reserva legislativa para definir los tipos y las correspondientes sanciones y, el principio de legalidad estricta que implica la definición precisa, clara e inequívoca de las conductas por sancionar”[89]. Con todo, en dicha decisión se aclaró que si bien el mandato de legalidad se aplica de forma mucho más estricta en el derecho penal que en el disciplinario, “a pesar de ello, ha asegurado que, haciendo las precisiones necesarias, en dichos ámbitos del derecho sancionatorio, son aplicables –mutatis mutandi– las garantías constitucionales propias del derecho penal, como serían los principios de tipicidad y legalidad [estricta]”[90]. 77. Uno de los pilares en los cuales se cimenta el ordenamiento jurídico colombiano, corresponde a la garantía sobre las libertades de los ciudadanos que lo integran. Bajo ese aspecto, ellos tienen la posibilidad de expresarse, manifestarse, des...