Sentencia C-066 de 2018

C-066-18 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-066/18 REGIMEN CONSTRIBUTIVO DE SALUD-Objeciones presidenciales al proyecto de ley que modifica la cotización mensual de los pensionados OBJECIONES GUBERNAMENTALES AL PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LA COTIZACION MENSUAL AL REGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS-Objeciones fundadas/OBJECIONES PRESIDENCIALES-Trámite/OBJECIONES PRESIDENCIALES-Oportunidad INICIATIVA LEGISLATIVA-Clausula general del Congreso de la República/INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance/INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales AVAL GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Requisitos Como requisitos de dicho aval, señalaron las providencias que (i) el consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe necesariamente haber sido expresado dentro del trámite legislativo. (…) (ii) puede ser expreso o tácito; (iii) no requiere ser presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales; (iv) el aval no tiene que ser dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por el ministro titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto. Incluso la sola presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo. La Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga las veces del ministro correspondiente y (v) en cuanto a la oportunidad en la que debe manifestarse el aval, se tiene que éste debe manifestarse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias. AVAL GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Negativo Cuando ha existido una manifestación expresa del ejecutivo, oponiéndose al trámite del Proyecto no puede derivarse de ninguna manera un aval gubernamental. VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Convalidación INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA EN TRIBUTO-Vulneración/EXENCION DE TRIBUTO-No solo abarca la eliminación total del tributo, sino también la disminución de la tarifa PROYECTO DE LEY-Vicio de procedimiento Referencia: Expediente OG-155 Revisión oficiosa de constitucionalidad de las Objeciones Gubernamentales al proyecto de Ley “número 062 de 2015 Cámara- 170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 2015 Cámara “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados” Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D. C., veinte (20) de junio de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 23 de enero de 2018, el Secretario General del Senado remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Proyecto de Ley “número 062 de 2015 Cámara- 170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 20015 Cámara “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”, que fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad. II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO. El texto del proyecto de ley objetado es el siguiente: LEY N°.___________________________________ “POR EL CUAL SE MODIFICA LA COTIZACIÓN MENSUAL AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1° Modifíquese el inciso del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 4% del ingreso de la respectiva mesada pensional. La cual se hará efectiva a partir del 1 de enero de 2017. ARTÍCULO 2°. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga de manera expresa toda disposición anterior que le sean contraria EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA OSCAR MAURICIO LIZCANO ARANGO EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA GREGORIO ELJACH PACHECO III. LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES. El Presidente de la República y los ministros de Hacienda y Crédito Público, Salud y del Trabajo objetaron la constitucionalidad del proyecto de la referencia, por considerar lo siguiente: 1. La aprobación en la plenaria del Senado de la República del informe de conciliación del proyecto de ley 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado al 008 de 2015, Cámara "por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados", incurrió en vicios en su formación, los cuales se pueden evidenciar de la siguiente manera: (i) la votación del informe de conciliación carecía de unanimidad (ii) en la sesión plenaria del 7 de junio de 2017, en la cual se aprobó el informe de conciliación, se eludió el debate parlamentario, (iii) no se convalidó el vicio porque la plenaria en la sesión del 20 de junio aprobó un informe de una subcomisión, cuya recomendación era ratificar la votación del 7 de junio (que se encontraba viciada), con lo cual se negó a los miembros de la plenaria del Senado la oportunidad de sanear el vicio en el que se había incurrido. 2. El proyecto es inconstitucional por violación del artículo 154 Superior en tanto establece una exención tributaria sin el aval expreso del Gobierno. Dado que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los aportes al Sistema General de la Seguridad Social Integral (salud y pensiones) son aportes parafiscales, la disminución del monto de la tarifa del 12% al 4% para los pensionados constituye un beneficio tributario cuya consagración legal requiere el aval expreso del Gobierno, representado en este caso por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, única cartera con la competencia legal para este efecto. 3. El proyecto de ley es violatorio de los principios de equidad y progresividad en materia tributaria, porque propone una modificación en la carga impositiva de un grupo específico de contribuyentes, omitiendo analizar (i) la capacidad contributiva del grupo específico, (ii) la progresividad del sistema de salud y (iii) la capacidad contributiva del resto de contribuyentes que pertenecen al sistema. 4. El proyecto es inconstitucional por violación a los principios de solidaridad y progresividad de la seguridad social establecidos en el artículo 48 de la Constitución Política. Hay un desconocimiento del principio de solidaridad, entendido como "el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades", en la medida en que la iniciativa disminuye las fuentes de recursos en beneficio de un grupo específico de aportantes, lo que dificulta la ampliación de cobertura y de servicios, la prestación del servicio de salud para los afiliados al régimen subsidiado y rompe con el esquema de subsidios cruzados que sustenta el sistema de salud. Respecto del principio de progresividad, la medida incorporada por el proyecto de ley se estima regresiva en la medida que privar sistema de salud de una importante fuente de financiamiento, sin establecer la fuente sustitutiva de recursos. Una decisión de esta naturaleza le está prohibida al Estado, pues (i) desconoce la obligación de avanzar en la garantía del derecho a la salud, y (ii) al reducir las fuentes de financiación, pone en peligro el cumplimiento de las obligaciones ya existentes en materia de cobertura y prestación de servicios, toda vez que el sistema de salud es oneroso y su prestación es imposible sin recursos que permitan hacerla efectiva. 5. Como argumento de inconstitucionalidad e inconveniencia se presentan en el numeral cinco del escrito consideraciones sobre el impacto fiscal de la medida, indicando que el proyecto de ley pone en riesgo la garantía del derecho fundamental a la salud de una gran parte de la población (cerca de 4.4 millones de afiliados) debido a que se verán afectados los recursos para financiar los beneficios en salud a los que actualmente tienen derecho, al eliminar una importante fuente de recursos, lo que afectaría a la población más necesitada cuya atención en salud depende directamente de la provisión de servicios por parte del sistema. 6. Finalmente, como un argumento subsidiario de inconstitucionalidad, se encuentra la violación al principio de irretroactividad de la ley. Alega que a pesar de que los argumentos expuestos son suficientes para demostrar la inconstitucionalidad del proyecto de ley que nos ocupa, en cualquier caso, es importante resaltar que en eventual caso en que se considerara que la norma es ajustada a la Constitución, los efectos de esta no pueden ser efectivos a partir del 1 de enero de 2017, sino a partir del momento de su publicación. Para tal efecto, se exponen los rasgos fundamentales del principio de irretroactividad tributaria y la teoría de las situaciones jurídicas consolidadas, para concluir que tratándose de un tributo de causación instantánea la aplicación retroactiva de un beneficio tributario resulta inconstitucional. En este orden, las objeciones pueden dividirse de la siguiente forma: 1. Objeciones por vicios de trámite Primero. Vicios de trámite en la discusión y aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley objetados por parte de la plenaria del Senado de la República. Violación de los artículos 133, 157-3 y 161 de la Constitución Política y los artículos 122, 123-4 y 126 de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992). El proceso de aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley bajo estudio en la plenaria del Senado sufrió una serie de irregularidades que configuran un vicio en la formación de la ley. 1. La votación del informe de conciliación realizada en la plenaria del Senado de la República, no es válida por cuanto no cumple con el requisito de unanimidad. La votación del informe de conciliación realizada en la sesión plenaria del 7 de junio de 2017 presenta un vicio de forma, toda vez que la aprobación tuvo origen en una votación ordinaria que no gozaba del requisito de unanimidad exigido para esta clase de votaciones. La Corte Constitucional consolidó en la sentencia C-337 de 2015 el precedente recogido en los autos 32 de 2012, 118 de 2013 y 175 de 2015 sobre las condiciones de validez de la votación ordinaria entendida como la excepción a la regla de votación nominal y pública establecida en el artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo quinto del Acto Legislativo 01 de 2009. La Corte ha concluido que la votación ordinaria no puede ser utilizada como una vía para eludir el cumplimiento de los requisitos que la Constitución impone para aprobar válidamente un proyecto de ley. En resumen, el precedente constitucional sobre la votación ordinaria implica que la simple manifestación de unanimidad no es suficiente para tener por válida una votación efectuada con excepción a la regla de votación nominal y pública. La Corte ha indicado entonces que la validez de la votación ordinaria requiere la demostración razonable de i) la existencia de quórum decisorio y mayorías, ii) la existencia de indicios razonables sobre la voluntad unánime de la corporación de aprobar el proyecto, que se expresa en la ausencia de manifestaciones de oposición por los participantes o solicitudes de votación nominal y pública. En el caso que nos ocupa, el quórum y las mayorías decisorias son fácilmente verificables toda vez que dos minutos antes de la votación ordinaria del proyecto se había efectuado la votación nominal y pública de otro proyecto de ley, aprobado por 58 votos. Sin embargo, en este caso los indicios que podrían tener por demostrada la voluntad unánime de la plenaria del Senado de votar afirmativamente el proyecto se ven claramente desvirtuados con las manifestaciones efectuadas por una gran cantidad de congresistas sobre la inadmisibilidad del texto aprobado por la plenaria de la Cámara, que fuera acogido por la Comisión de conciliación. Lo anterior permite concluir que, no sólo no existen indicios razonables sobre la voluntad unánime de la plenaria del Senado de aprobar el informe de conciliación, sino que existen suficientes pruebas en contrario que permiten predicar el incumplimiento del requisito señalado en el precedente jurisprudencial para predicar la validez de esta votación ordinaria. 2. La votación vulneró el principio democrático por falta de deliberación o elusión de debate en la aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado. El debate ha sido definido por la Corte Constitucional como la oportunidad que tienen los senadores y representantes de participar en la discusión y aprobación de una ley durante su trámite en el Congreso, sin que la deliberación se encuentre sujeta a un grado mínimo de calidad, intensidad, profundidad y suficiencia. En este sentido, se ha constituido como una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria y como un prerrequisito para la toma de decisiones, mediante el cual se asegura la intervención activa de los congresistas, en especial de los grupos minoritarios, en el proceso de expedición de las leyes. La Corte ha sido enfática en resaltar que, si bien existe la necesidad de debate, ello no quiere decir que se exijan intervenciones para cada una de las normas que conforman el proyecto deliberado, o que se requiera la intervención de un número específico de los miembros del Congreso. Sin embargo, lo que no puede ser eludido en ningún trámite legislativo, "es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca”. Adicionalmente, la jurisprudencia ha calificado como inadmisible “que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir". En ese orden, esa Corporación ha entendido que el derecho a debatir es satisfecho "cuando los órganos directivos de las células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometido a la consideración del legislador[1]". Pues lo que se pretende garantizar con el debate parlamentario es que la votación sea el resultado de la deliberación libre de ideas, conceptos y criterios[2]. En ese orden, con respecto al caso específico, dice el escrito de objeciones que la elusión del debate se comprueba en la medida en que, de manera contraria a lo dispuesto por el artículo 94 del Reglamento del Congreso, el presidente de la plenaria en ningún momento abrió a discusión el informe de conciliación. A partir de lo descrito, es evidente que la aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado no tiene validez, por cuanto la presidencia de esa Cámara no permitió a los miembros de esta discernir, hacer pública su opinión, manifestar sus ideas o expresar su desacuerdo con respecto al texto a hechos presentados. Ahora bien, se debe considerar la existencia de un precedente fijado por la Corte Constitucional según el cual en la votación de los informes de conciliación las plenarias pueden válidamente pasar a la votación sin solicitar la apertura del debate, cuando el articulado ya había sido considerado a profundidad en los anteriores debates y los congresistas compartían las propuestas contenidas en el informe de mediación, como lo establece la sentencia C-473 de 2005. Sin embargo, en el presente caso no es posible concluir que nos encontremos ante el mismo supuesto fáctico, puesto que las intervenciones de los senadores dan cuenta del profundo desconocimiento que existía entre los mismos del texto acogido por la comisión de mediación y por lo tanto no es posible considerar que consentían en el contenido de este. Así, era obligación del Presidente de la plenaria brindar la oportunidad de debatir conforme a las reglas expuestas, requisito que no fue cumplido. 3. El vicio de forma no fue convalidado durante el propio proceso legislativo. Dicen las objeciones que la Corte ha señalado que la falta de deliberación o elusión de debate da lugar a un vicio de trámite, pues de manera contraria a lo contemplado en la Constitución y en la Ley 5 de 1992, una decisión es tomada sin oportunidad de discusión, como lo señala la sentencia C-252 de 2012. En ese sentido, es evidente que a pesar de que la elusión de debate intentó ser convalidada dentro del trámite en el Congreso, la misma no fue saneada, por cuanto ante la aprobación del informe de la subcomisión conformada, se negó a los miembros de la plenaria del Senado la oportunidad de contar con un espacio para presentar sus consideraciones con respecto al informe de conciliación. En consecuencia, no se cumplió con el propósito de los artículos 157 de la Constitución Política y 94 del Reglamento del Congreso consistente en garantizar el principio democrático de participación política parlamentaria. Segundo. Creación de un beneficio tributario sin aval del Gobierno Nacional, violación del artículo 154 de la Constitución Política. Según las objeciones, el proyecto de ley 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara acumulado con el 008 de 2015 Cámara "por el cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados" fue expedido en violación de lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política, como quiera que establece una exención tributaria, lo que corresponde a un asunto de iniciativa legislativa privativa del ejecutivo, y carece de aval por parte del Gobierno Nacional. Toda contribución parafiscal, por su naturaleza tributaria, se encuentra sometida a las reglas y principios aplicables a cualquier tipo de norma que ostente este carácter y específicamente aquellas que rigen el procedimiento legislativo. Ahora bien, es relevante considerar que la disminución de la cotización en salud de los pensionados del 12% al 4% es una disminución de la tarifa de un tributo, y por lo mismo, es una medida que incorpora una exención o beneficio tributario. En esta materia, la Corte Constitucional ha señalado que las exenciones "impiden el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o disminuye la cuantía de la misma, por consideraciones de política fiscal. Así, si bien en principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho generador del tributo, este se excluye de forma anticipada de la obligación tributaria, por disposición legal, mediante una técnica de desgravación que le permite al legislador ajustar la carga tributaria (...)"[3] Por lo anterior, dado que el contenido del proyecto de ley sub examine incluye una exención tributaria, es preciso aclarar que tanto la Constitución como la propia Corte han resaltado que la iniciativa legislativa para estos asuntos es privativa del Gobierno. Ahora bien, aunque el legislador cuenta con una libertad de configuración para establecer este tipo de beneficios, se debe precisar que esa libertad de configuración no es absoluta y debe observar las reglas particulares aplicables, especialmente la iniciativa gubernamental, de acuerdo con el artículo 154 de la Constitución Política. La jurisprudencia de la Corte ha indicado que la disminución de las tarifas de los aportes a Seguridad Social está restringida por la iniciativa privativa del Gobierno a la que se refiere el artículo 154 de la Constitución. En el caso concreto, el proyecto de ley establece un beneficio tributario al disminuir el monto de las cotizaciones por aportes a salud de los pensionados del 12% al 4%. Actualmente el monto del aporte a salud para los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud es del 12.5% del ingreso, mientras que el de los pensionados es del 12% por efecto de una exención otorgada por la ley 1250 de 2008, medida que fue considerada por la Corte Constitucional como una exención generalizada para todos los pensionados, al manifestar que "la variación introducida por el Congreso consistió en extender una exención a toda la población pensionada y no sólo un sector de ella"[4]. Por lo anterior, al tratarse de un asunto iniciativa privativa del ejecutivo, el proyecto de la referencia debe contar con el consentimiento expreso del Gobierno Nacional, lo que jurisprudencialmente se ha denominado aval del Gobierno. Uno de los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional en esta materia es que el aval puede ser dado por el Presidente de la República o ser otorgado por el ministro titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto. En el presente caso el Ministerio de Trabajo manifestó ante el Congreso que la iniciativa presentada resultaría loable y meritoria. Sin embargo, el proyecto de Ley no incluye el análisis respecto al impacto fiscal que la disminución del porcentaje del aporte tendría sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de tal forma que no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la normatividad vigente y con sujeción a las normas de carácter presupuestal. Cualquier propuesta que se presente debe proteger los derechos de forma progresiva, de tal manera que no desborde la financiación del sistema. De otra parte, el Ministerio de Salud y Protección Social, emitió durante el trámite del proyecto de ley concepto en el cual concluye que por razones de orden constitucional y de inconveniencia, no era viable y, por tanto, solicitó respetuosamente su archivo. En igual sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió concepto frente al proyecto de Ley en diferentes etapas del proceso legislativo, absteniéndose de emitir concepto favorable y solicitando el archivo de la iniciativa, considerando que la disminución de los recursos era vertiginosa y comprometía seriamente la garantía constitucional al derecho a la seguridad social de la salud. De igual manera, explicó que se generaría un desequilibrio que debería ser asumido por la Nación por el monto anual de $3.7 billones de pesos, recursos que no estaban considerados en el presupuesto General de la Nación y ni el Marco Fiscal y de Gasto de Mediano Plazo. Así las cosas, según el Gobierno, se evidencia que ninguno de los ministerios que participaron durante el trámite del proyecto de Ley le dio aval a la iniciativa. No obstante, se debe tener en cuenta que reiterada jurisprudencia constitucional ha considerado que el aval que da el Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso no puede provenir de cualquier ministro por el solo hecho de serlo, sino sólo de aquel cuya dependencia tenga alguna relación temática con el proyecto de ley. En atención a lo anterior, es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la única entidad competente para avalar las iniciativas tributarias, y así mismo es su función participar en la elaboración de la regulación económica de la Seguridad Social. Por lo tanto, se destaca en las objeciones que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público planteó observaciones de carácter técnico, fiscal y legal durante el trámite legislativo para oponerse al presente proyecto de Ley, manifestando expresamente la ausencia de aval de gobierno a la iniciativa. Por lo tanto, concluyen las objeciones señalando que el trámite de la presente iniciativa está viciado de inconstitucionalidad y el proyecto de ley debe ser declarado inexequible, debido a que refiere a un asunto de la competencia privativa del Ejecutivo para su trámite legislativo y que no contó con su aval. 2. Objeciones por vicios de fondo Primero. Violación de los principios de equidad y progresividad en materia tributaria. Aduce el Gobierno que la norma objetada propone una modificación profunda en la carga impositiva de un grupo específico de contribuyentes, sin observar de ninguna manera, no sólo la capacidad del grupo específico de contribuyentes, sino omitiendo un análisis sistémico de la progresividad del sistema y desconociendo la capacidad contributiva del resto de contribuyentes que pertenecen al sistema. 1. Los principios de equidad y de progresividad en materia tributaria. Explica el Gobierno que estos principios se derivan directamente del artículo 363 de la Constitución Política. En este sentido, el principio de progresividad en materia tributaria ha sido definido por la Corte Constitucional, como aquél que se predica del sistema en su generalidad y que implica la necesidad de que el legislador observe la capacidad contributiva de los contribuyentes al momento de imponer cargas fiscales o establecer beneficios, garantizando que quiénes más tienen contribuyan más, y quienes menos tienen contribuyan menos. En el caso que nos ocupa, el legislador no tuvo en cuenta la capacidad contributiva de los contribuyentes y la importancia propia de la tarifa actual, suponiendo el establecimiento de un beneficio considerable que profundiza problemas de equidad y progresividad. 2. La importancia del aporte a salud de los pensionados. El tratamiento porcentual diferencial de este grupo fue considerado no sólo constitucional, sino necesario por la jurisprudencia constitucional. Por una parte, el porcentaje de cotización del 12% no puede considerarse inequitativo en la medida en que el mismo responde a la materialización del principio de solidaridad. Los pensionados aportan en un porcentaje mayor que el de los trabajadores activos por diversas razones. Por otra parte, respecto a la necesidad e importancia del tratamiento actual de los pensionados y su aporte diferencial, la jurisprudencia se ha referido a la necesidad de los respectivos aportes en materia de seguridad social, producto del principio de solidaridad. Al respecto recuerda el Gobierno que la Corte manifestó que en materia de seguridad social el principio de solidaridad implica que todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deben en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto. Sobre el caso particular de la carga impositiva de los pensionados, recuerda el escrito de objeciones que la Corte afirmó claramente que la tarifa del 12% de contribución de este grupo no sólo era equitativa, sino además necesaria, observando su situación particular y la necesidad de su solidaridad para con el resto de los trabajadores activos. En el caso de los pensionados, es obvio que, para asegurar la viabilidad financiera del sistema de salud, algún agente debe abonar esa suma, que era anteriormente cubierta por el empleador. Por ende, el Congreso puede establecer que es deber del pensionado cancelar ese monto de cotización, que no es desproporcionado, ya que es una contribución solidaria que evita mayores impuestos o aumentos en el nivel de cotización de los trabajadores activos. En conclusión, el aporte de los pensionados, tal como está diseñado actualmente, no sólo es constitucionalmente válido, sino necesario para la sostenibilidad del sistema, necesario para garantizar la equidad y progresividad en materia tributaria del mismo. 3. Las medidas introducidas por el proyecto de ley desconocen la capacidad económica de los contribuyentes, sus condiciones particulares y, por ende, le imprimen al sistema una dosis de regresividad manifiesta que demuestra su inconstitucionalidad. Sostiene el Gobierno que la norma demandada desconoce las características especiales de los dos grupos, y especialmente, al disminuir la carga de cotización de los pensionados, pasa por alto las respectivas capacidades contributivas y las diferentes cargas impositivas que los sujetos deben soportar. En otras palabras, a juicio del Ejecutivo, es evidente que la norma examinada adolece de inconstitucionalidad, pues desconoce los principios de equidad y progresividad tributarias, al contener una medida regresiva. Dice el Gobierno que es necesario preguntarse si la medida busca satisfacer un fin constitucionalmente imperativo. Al respecto, si bien es cierto que el grupo que se pretende beneficiar es un grupo al que quisiera dársele un beneficio tributario especial, lo cierto es que los sujetos pertenecientes al mismo ya se encuentran protegidos de múltiples maneras (menores cargas impositivas por beneficios exclusivos en el impuesto sobre la renta, como rentas exentas, e incluso por no estar sujeto a ciertas obligaciones de contribución, como en el caso de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensión). Un beneficio adicional y un desconocimiento de la capacidad contributiva de los mismos supone una modificación regresiva, que de ninguna manera buscaría satisfacer una finalidad constitucional imperativa, sino todo lo contrario, materializaría una situación inconstitucional de permanente inequidad y regresividad. Para el ejecutivo, es necesario (i) un análisis de si se trata de un beneficio tributario razonable, que persigue un fin constitucionalmente válido y (ii) una evaluación del efecto de la medida sobre la progresividad de todo el sistema. El proyecto de ley del asunto omite las dos consideraciones. Por un lado, reconoce un beneficio generalizado, sin consideración del monto del aporte o de la estructura financiera que respalde la pensión. Y, por otro lado, no reconoce que los pensionados son destinatarios de otros beneficios tributarios y por lo tanto ya ven su mesada protegida de la tributación por otros medios. Finalmente, la medida no reconoce que se trata de personas con capacidades contributivas similares o incluso superiores a los demás aportantes, quienes suelen tener menos cargas económicas o sociales y por lo tanto pueden hacer su aporte sin afectar su mínimo vital. De igualar las cargas impositivas de sujetos en condiciones diferentes y con capacidades contributivas diferentes, se estará afectando no sólo la sostenibilidad del sistema, sino su diseño progresivo, generándose regresividad. Segundo. Violación a los principios de solidaridad y progresividad de la seguridad social, artículo 48 de la Constitución Política. Para el Gobierno, el presente proyecto de ley es violatorio del principio de solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en la medida que sacrifica una fuente considerable de recursos del sistema en beneficio exclusivo de un grupo determinado (pensionados), lo que afecta la prestación adecuada del servicio en términos de cobertura y servicios prestados, así como implica el incremento de cargas en cabeza de los demás actores del sistema sin que exista una razón constitucional válida que lo justifique. Del mismo modo, se vulnera el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, en la medida que la supresión de las fuentes de recursos, sin establecer la manera en la que los mismos serán compensados, implica la eliminación de uno de los factores que configuran el sistema de salud. 1. Violación al principio de solidaridad. De acuerdo con el artículo 49 Superior, la atención de la salud es un servicio público a cargo del Estado, a quien corresponde organizar, dirigir y reglamentar la prestación a los habitantes conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. 2. Los afiliados con capacidad de pago contribuyen a la financiación del aseguramiento en salud de la población pobre y vulnerable a través del régimen subsidiado y salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene dentro de su objeto crear condiciones de acceso para toda la población. En concreto, el régimen subsidiado de salud financia la atención a personas pobres y vulnerables y sus grupos familiares que no tienen capacidad de cotizar. Este régimen recibe recursos de diversas fuentes de financiación, dentro de las cuales se encuentran los aportes de los afiliados al régimen contributivo. Así, los recursos provenientes de los aportes son fundamentales para la efectiva garantía de la salud como servicio, no sólo para ellos mismos sino para los pertenecientes al régimen subsidiado. Por lo tanto, la disminución del monto de los aportes a salud de la población pensionada no puede ser examinada exclusivamente desde el provecho que representa para mantener el poder adquisitivo de las pensiones, sino que sus efectos deben ser considerados consultando el beneficio general de todos los afiliados al sistema de salud. 3. Los afiliados cotizantes con mayores niveles de capacidad de pago y por tanto mayor ingreso base de cotización concurren en el financiamiento de los afiliados con menor ingreso base de cotización (solidaridad expresada al interior del régimen contributivo): El porcentaje de cotización de salud del 12% para los pensionados tiene fundamento constitucional en la reciprocidad que resulta el principio de solidaridad, que obliga a las personas a contribuir en la financiación del sistema de manera sostenible. Lo anterior permite evidenciar que los recursos correspondientes a los aportes en salud no sólo permiten la prestación del servicio para los afiliados que pagan un aporte que supera el valor de la Unidad de Pago por Capitación –UPC- respectiva, sino que facilita la prestación de servicios de salud para los afiliados cuya UPC es más alta y que por tanto sus valores deben ser compensados a las EPS a través de los recursos provenientes de los aportes pagados por otros afiliados. 4. Violación al principio de progresividad del sistema de salud Este principio le impone al Estado el deber de, con la participación de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la Seguridad Social. Así las cosas, la disminución deliberada de los recursos del sistema de salud lleva irreductiblemente a infringir el límite de progresividad y, en consecuencia, corresponde a una acción que atenta de manera flagrante contra la sostenibilidad del sistema. El mandato de no regresividad implica que al Estado le está vedado disminuir los factores existentes que configuran el Sistema de salud y que el conjunto de estos es el irreductible punto de partida para la consecución del derecho. Por lo tanto, la desaparición de las fuentes de financiación del sistema de salud, sin que se establezcan otras que las reemplacen, afecta el cumplimiento de este mandato y no consulta los postulados constitucionales que ordenan tener en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ni las disposiciones de carácter orgánico sobre transparencia fiscal y estabilidad macroeconómica. En atención a lo expuesto, el proyecto de ley debe ser declarado inexequible, toda vez que la disminución del aporte en salud de los pensionados, sin que se establezca una fuente sustitutiva de los recursos, infringe los principios constitucionales de solidaridad y progresividad que orientan el Sistema General de Seguridad Social en salud, afectando la prestación adecuada del servicio de salud. Tercero. Violación de la sostenibilidad fiscal, objeción de constitucionalidad y de conveniencia. El proyecto de ley de la referencia fue expedido en violación de lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución, los artículos 5 y 6 de la Ley Estatutaria en Salud (en adelante LES) y el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, al afectar gravemente la sostenibilidad fiscal del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En ese sentido, su expedición no sólo resulta inconveniente para los ciudadanos y la sostenibilidad de los servicios de salud que hoy se financian con los recursos públicos de la salud, sino que además es inconstitucional. Explica el Gobierno que la sostenibilidad fiscal hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud por dos vías: primero por el artículo 334 de la Constitución que fue modificado en el año 2011 para que dicho principio fuera elevado a rango constitucional y segundo, por el artículo 6 de la ley 1751 de 2015 que incluyó la sostenibilidad como un principio del derecho fundamental a la salud. De conformidad con lo establecido en el artículo 334 de la Constitución Política, la sostenibilidad fiscal se plantea como una herramienta que debe ser utilizada por las tres ramas del poder público: Legislativa, Ejecutiva y Judicial en el ejercicio de sus funciones, con el fin de cumplir con los objetivos del Estado Social y Democrático de Derecho: mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, distribución equitativa de oportunidades y beneficios del desarrollo y preservación de un ambiente sano. Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 334 de la Constitución, la sostenibilidad fiscal no es una responsabilidad privativa de la rama ejecutiva del poder público, sino que además debe orientar el ejercicio de las competencias de todas las ramas y órganos del poder público. El criterio de sostenibilidad fiscal impone a los funcionarios públicos el deber de tomar conciencia sobre la importancia de que el gasto público debe ser sostenible en el tiempo, de tal forma que no supere los ingresos disponibles del Estado. Bajo este entendimiento, el criterio debe ser utilizado como una herramienta para lograr la realización de los objetivos del Estado Social y Democrático de Derecho, en la medida en que se reconoce que hay una relación importante entre las garantías constitucionales y la limitada disponibilidad de recursos públicos en el tiempo. Así las cosas, para el Gobierno, la sostenibilidad fiscal también debe ser una preocupación que atañe al Congreso de la República y no puede ser obviada en el ejercicio de sus funciones constitucionales. En la ley 1751 de 2015 el legislador estatutario estableció que para asegurar progresivamente el goce del derecho fundamental a la salud debía considerarse el criterio constitucional de sostenibilidad fiscal, con el objetivo de que los avances en materia de salud puedan materializarse en una garantía real del derecho y no en conceptos vacíos de imposible cumplimiento. Vale señalar, dice el Gobierno, que en materia de salud el criterio de sostenibilidad fiscal tiene especial relevancia debido a que los recursos que financian el sistema son limitados y estas disposiciones pueden terminar afectando la sostenibilidad del sistema y poner en riesgo la prestación de los beneficios de salud que ya se encuentran financiados. En el caso del presente proyecto de ley, a juicio del Gobierno, no se encuentra una justificación para eliminar fuentes de recursos de la salud, en abierta oposición a la sostenibilidad establecida en la Constitución y la Ley Estatutaria de Salud. La violación de la sostenibilidad fiscal también puede ser corroborada por el desconocimiento de disposiciones orgánicas y estatutarias sobre la materia. Al respecto, dicen las objeciones, es necesario recordar que la Corte Constitucional reconoció que las leyes orgánicas y estatutarias hacen parte del bloque de constitucionalidad y en ese sentido tienen jerarquía superior porque sirven de parámetro de constitucionalidad para la expedición de las leyes. Adicionalmente, la ley estatutaria se presenta como un desarrollo directo de la Constitución, por lo cual no habría lugar a que una ley ordinaria modifique o desconozca disposiciones de rango superior. En este caso, el proyecto de ley contraría de manera directa el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y el artículo 5 de la Ley 1751 de 2015. De acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, los proyectos de ley que generen gastos deben incluir un análisis de impacto fiscal y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dicho costo. En el trámite del presente proyecto de ley no se atendió esta premisa, en tanto el Congreso durante el trámite del proyecto, pese a que se explicó por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el impacto para las finanzas del sistema, se limitó a reconocer la existencia de un impacto fiscal sin que hubiera previsto en el texto de la ley las fuentes adicionales que garantizarán el financiamiento del gasto que dicha ley decreta. Con lo anterior, se incumple el deber que tiene el legislador de garantizar la financiación sostenible de los servicios, tal como lo disponen el artículo 334 Constitucional y el artículo 6 de la LES. Aunado a lo anterior se encuentra que el legislador desconoció el literal i) del artículo 5 de la Ley 1751 de 2015, que impone al Estado la obligación de adoptar las regulaciones y las políticas indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud sin excluir de dicha obligación ninguna de las ramas del poder público. Frente a lo anterior se encuentra que el proyecto de ley compromete la financiación sostenible del sistema de salud en tanto genera un impacto fiscal promedio anual (en el período 2017-2022) de $ 3.7 billones de pesos. Al respecto, se aclara que el texto propone su entrada en vigor desde el 1 de enero de 2017 reduciendo a los pensionados su cotización en salud a 4% de la respectiva mesada pensional, por lo cual se proyecta que sólo en 2017 el sistema de salud dejaría de recibir $3.1 billones de pesos. Se estima que el costo del proyecto durante el horizonte de 20 años (2017-2037) tendría un valor presente neto de $100 billones de pesos a precios de 2017. Para el año 2017, dado que la ley prevé que tendrá efectos a partir del 1 de enero de ese año, se generaría un desequilibro en el financiamiento del sistema de salud en el país. Para el presente año, se estima que el total de cotizaciones aportan al año alrededor de $19 billones, los cuales provienen del pago realizado por 12.8 millones de cotizantes colombianos. De este modo, alrededor de $4.6 billones de pesos corresponden a la cotización realizada por aproximadamente 2 millones de pensionados cotizantes (15.6 por ciento de los cotizantes), quienes aportan a la fecha el 12% del ingreso base de cotización. La disminución de la cotización a 4% del IBC haría que el recaudo por cotizaciones de mesadas pensionales se reduzca en $3.1 billones para el año 2017, afectando el financiamiento de la prestación de servicio de salud en el país y poniendo en riesgo la continuidad en el aseguramiento en salud de aproximadamente 4.4 millones de afiliados. Tal impacto pone en riesgo la sostenibilidad del sistema, puesto que el proyecto de ley no incluye una fuente de financiamiento adicional para el mismo, lo cual (i) genera desequilibrio financiero del sistema de salud con efectos fiscales, dada la participación de la Nación en la cofinanciación de los regímenes contributivo y subsidiado, (ii) limita el acceso de la población afiliada a los servicios y tratamientos de salud que el sistema suministra y (iii) compromete la progresividad del gasto público social que la Constitución ordena, teniendo en cuenta que los sistemas de salud enfrentan dinámicas de gasto derivadas del crecimiento y envejecimiento de la población y de la innovación tecnológica, principalmente. Visto lo anterior, la inconstitucionalidad e inconveniencia del proyecto de ley se materializa en el hecho de que legislador desatendió la corresponsabilidad que le imponen las normas de carácter orgánico y estatutario para garantizar fuentes alternativas de financiación de los costos incorporados y la sostenibilidad del sistema de salud. Cuarta. Petición subsidiaria. Artículo 1. Violación al principio de irretroactividad de la ley. Artículo 363 de la Constitución Política. El inciso segundo del artículo 1° del proyecto de Ley establece que el mismo será efectivo a partir del 1 de enero de 2017. Para el Gobierno, esta disposición implica un tratamiento retroactivo en la liquidación y pago de los aportes a salud de los pensionados, en la medida que establece que la reducción en el porcentaje correspondiente a la contribución en salud del 4% es efectiva a partir del 1 de enero de 2017, sin atender en que a la fecha que se han liquidado y pagado los aportes en salud de los pensionados con el 12% y respecto de los pagos de aportes en salud correspondientes a lo corrido de la vigencia 2017, en relación con los cuales, existe una situación jurídica consolidada. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido de manera general que “el principio de irretroactividad de la Ley tiene plena aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano”[5]. Ahora bien, el proyecto de ley versa sobre una materia tributaria, pues los aportes al sistema de salud son parafiscales. Por lo mismo, le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 363 de la Constitución Política, que establece expresamente que las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. En atención al manejo de los recursos en el Sistema, las objeciones gubernamentales recuerdan que los aportes pagados bajo una determinada legislación son aplicados mes a mes al Sistema de Seguridad Social en Salud. Es decir, son usados para financiar la Unidad de Pago por Capitación de un número determinable de beneficiarios del sistema en aplicación del principio de solidaridad previsto en el artículo 48 Superior, lo cual revela la existencia de una incuestionable situación jurídica consolidada en los términos del artículo 58 Constitucional, cuya preservación es el fin último del artículo 363 de la Constitución Política. Esto ha sido además acogido por la Corte Constitucional. Las anteriores consideraciones, a juicio del Gobierno, resultan completamente ajustadas al presente proyecto de ley. Por lo tanto, de manera subsidiaria, ante la eventualidad que la Corte Constitucional considere exequible la iniciativa objeto de la presente objeción, se deberá declarar la inexequibilidad de la expresión “la cual será efectiva a partir del 1 de enero de 2017…” IV. RAZONES PARA DECLARAR INFUNDADAS LAS OBJECIONES POR PARTE DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por su parte, las Comisiones Accidentales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes propusieron a las respectivas plenarias declarar infundadas las objeciones presidenciales e insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley. La primera objeción frente al proyecto de ley presentada por el Gobierno nacional corresponde a “Vicios de trámite en la discusión y aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley objetado por parte de la Plenaria del Senado de la República.” El Gobierno nacional argumenta que no abrir el debate para discutir el informe de conciliación y pasar directamente a votación presumiendo la unanimidad de criterio de los senadores implicó que la votación fuera ordinaria y no nominal. En este caso manifestó el Gobierno que el articulado no había sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas no compartían las propuestas contenidas en el informe, por lo que el método de votación adolece de un vicio de trámite. Para las células legislativas no existe vicio de trámite, por cuanto la Ley 5ª no indica la necesidad de someter a debate este tipo de informes, en la medida en que se presume que los senadores conocen el texto de conciliación. Adicionalmente, es necesario considerar que se trata de un proyecto de ley que contiene 2 artículos, uno de ellos referido a su vigencia. En este orden, el sentido del informe de conciliación era fácilmente comprensible para la Plenaria. De igual manera, el informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso número 436 de 2017 el día 6 de junio de 2017, cumpliendo con lo establecido en el artículo 161 de la Constitución Política, al haber sido publicado con un día de antelación a la realización del debate. Tomando en cuenta que la votación del día 7 de junio no tuvo vicios de trámite, por cuanto el informe de conciliación fue publicado dentro del término establecido por la Constitución y por tanto debió ser conocido por los senadores, las dos Cámaras aprobaron el informe de conciliación el cual acogió en su integridad el texto aprobado por la Cámara de Representantes, cumpliendo todos los requisitos legales y constitucionales. La segunda objeción planteada por el Gobierno nacional corresponde a que el proyecto de ley crea un beneficio tributario sin aval del Gobierno nacional, violando el artículo 154 de la Constitución Política, por lo que la iniciativa legislativa que se relaciona con este tema es exclusiva del ejecutivo y fue expedida sin aval del Gobierno nacional. Asimismo, indica que el Gobierno se opuso a la iniciativa a través del Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Hacienda. El argumento general es que los recursos que se dejarían de percibir tendrían que ser cubiertos por el Gobierno nacional y esto no se encuentra en el Presupuesto General de la Nación. Frente a dicha objeción, la Comisión manifestó que el presente proyecto de ley no requiere iniciativa exclusiva del Gobierno por cuanto no se trata de una exención tributaria sino una reducción de la tarifa, situación que supone la no necesidad de una iniciativa gubernamental exclusiva. En segundo lugar, pese a la necesidad de no requerir iniciativa privativa al ser un proyecto cuya temática no establece la obligación de obtenerlo, existió “aval” del Gobierno en cuanto el mismo equivale a la iniciativa siempre y cuando se cuente con (i) el consentimiento probado del Gobierno dentro del trámite legislativo, (ii) no es necesaria la formalidad en el aval bien sea por escrito o mediante alguna otra fórmula, (iii) el aval se debe presentar antes de la aprobación en Plenarias. En este sentido, para los efectos de esta iniciativa, el aval debe ser ejercido por el Presidente de la República y el ministro del ramo correspondiente. Desde esta perspectiva el Ministerio de Trabajo es el ministro quien para este tema constituye Gobierno y por lo tanto tiene la posibilidad de presentar o no el aval del proyecto en cuestión. Lo anterior se sustenta en el Decreto número 1833 de 2016. El aludido Ministerio de Trabajo se pronunció de manera favorable a la aprobación de la reducción del cobro hecho a los pensionados aduciendo que era loable. El legislativo también adujo que contrario a lo que afirma el Gobierno Nacional, si bien el Ministerio de Hacienda tiene alguna competencia funcional marginal en la medida, no se puede desconocer que la misma afecta esencialmente el Sistema de Seguridad Social y la garantía de los derechos de los pensionados. En ese sentido, prevalece la opinión manifestada por el Ministerio del Trabajo. Así mismo, señalaron las células legislativas, el propio Presidente de la República avaló el proyecto de ley en la alocución presidencial de fecha 6 de junio de 2014 en evento con pensionados del país antes de la segunda vuelta de elecciones presidenciales. La tercera objeción manifiesta que el proyecto de ley es violatorio de los principios de equidad y progresividad en materia tributaria, porque propone una modificación en la carga impositiva de un grupo específico de contribuyentes sin analizar su capacidad contributiva, la progresividad del sistema de salud y la capacidad contributiva del resto de contribuyentes que pertenecen al sistema. La Comisión manifestó que la contribución parafiscal en salud es general a los integrantes del sistema en los términos que la ley defina. De igual manera, considera que la progresividad se predica del sistema tributario y no cada tributo en sí mismo. Por lo tanto, la objeción desde esta perspectiva carece de fundamentación como quiera que no se demuestra en qué medida la iniciativa legislativa (reducción del 12% al 4%) modifica la progresividad del sistema de manera latente. De hecho, la reducción de la contribución significa una progresividad positiva en los derechos sociales que redundará en un mejor goce de los derechos por qué razón la iniciativa legislativa en cuestión genera una dosis de manifiesta regresividad, tampoco se demuestra cómo desfavorece el mínimo vital de las personas pensionadas, toda vez que el proyecto de ley favorece a todas luces el mínimo vital de los pensionados. En la cuarta objeción, el Gobierno manifiesta que existe violación a los principios de solidaridad y progresividad de la seguridad social porque el proyecto de ley sacrifica una fuente considerable de recursos del sistema en beneficio de los pensionados, se vulnera el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales por la supresión de fuentes de recursos y los recursos obtenidos por el pago efectuado por los pensionados contribuyen al financiamiento del régimen subsidiado de salud. Al respecto el Congreso explica que la jurisprudencia constitucional en sede de revisión de las objeciones, frente a la misma problemática ha resuelto que la reducción de la tasa en favor de los pensionados es una forma de la solidaridad que busca que este grupo contribuya con la financiación del sistema pero que a su vez goce de una especial protección del Estado a razón de ser una población que cuenta con mayores contingencias que la población económicamente activa. Desde esta perspectiva, la idea del legislador de reducir la contribución en salud tiene claros fundamentos de constitucionalidad. Por último, el Congreso asevera que la objeción del Gobierno confunde y desconoce el concepto de solidaridad en materia pensional. En la quinta objeción el Gobierno argumenta que existe violación de la sostenibilidad fiscal en cuanto el Congreso no dispuso la fuente alternativa de recursos, afectando la cobertura y los beneficios de los usuarios del sistema de salud vigente. Asimismo, manifiesta que el proyecto viola leyes orgánicas y estatutarias que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Al respecto el Congreso manifestó que el principio de la sostenibilidad fiscal, de conformidad con el artículo 334 superior, resulta vinculante para todas las autoridades. Ello no quiere decir que cualquier determinación que vaya a ser adoptada por el Estado se encuentre sometida a una lógica incondicional economicista que anule los derechos de los ciudadanos ni los compromisos sociales que resultan exigibles a las autoridades en virtud de la cláusula del Estado Social de Derecho. Esta observación es pertinente en la medida en que la reducción de la cotización que habrá de favorecer a todos los pensionados o a aquellos que reciben menos de cuatro SMLMV pretende contribuir a la realización de su derecho fundamental al mínimo vital. En ese sentido, la constitucionalidad del proyecto de ley no puede ser tenida en cuenta suponiendo que se trata de una reforma legal que únicamente genera un impacto negativo en las finanzas públicas y se encuentra desprovista de alguna justificación que encuentre asidero en el texto constitucional. En este orden de ideas, la objeción formulada por el Gobierno nacional desconoce abiertamente el principio de solidaridad y la obligación que recae sobre el Estado de proporcionar especial protección a los pensionados, sujetos que se encuentran sometidos a condiciones especiales de marginación social, como la pobreza y la edad adulta. La sexta petición subsidiaria del Gobierno se funda en la supuesta violación al principio de irretroactividad de la ley. Al respecto, manifiesta la comisión accidental que en materia tributaria sí existe la posibilidad de aplicar la retroactividad, tal como lo señaló la Corte Constitucional en Sentencia C-549 de 1993, cuando la medida prescriba un mejor efecto tanto para el sujeto de derecho como para el bien común de manera concurrente. En conclusión, a juicio del Congreso, como no existen argumentos de peso que permitan hablar de una inconstitucionalidad o inconveniencia del proyecto de ley objetado y por el contrario se pudo demostrar que la medida adoptada por el legislativo en el proyecto de ley favorece las condiciones de vida de los pensionados como sujetos de especial protección constitucional y desarrolla claramente el postulado del Estado Social de Derecho. La comisión accidental solicitó a las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, aprobar el informe, negando las objeciones presidenciales al presente proyecto de ley. V. INTERVENCIONES Durante el trámite del proceso se presentaron, dentro de los términos legales las intervenciones de las siguientes entidades: Intervenciones recibidas dentro del término de la fijación en lista Dentro del término de fijación en lista, se presentaron las siguientes intervenciones: 1. Intervención del Sindicato Nacional de la Salud y la Seguridad Social – SINDESS El sindicato señala que la reducción de la cotización del 12% al 4% es justa y equitativa para los pensionados de Colombia, especialmente aquellos que tienen una mesada pensional de uno a ocho salarios mínimos. Destaca que un pensionado recibe sólo el 75% del salario devengado en su vida laboral activa, porcentaje al que ahora se le está descontando el 12% como aporte para la salud, recibiendo realmente el 63% del salario que devengaba. Manifiesta que no es aceptable que, habiendo trabajado toda la vida, al llegar a la etapa de pensionado, el Estado obligue a adquirir la responsabilidad total del pago al sistema de salud, por cuanto es inequitativo, vulnerando el derecho a disfrutar de una vejez digna y decente. Indica que pueden existir formas de amortizar el supuesto impacto a la sostenibilidad fiscal, si el Gobierno, como representante del Estado de Derecho, asume el 8% que normalmente asume el empleador en la etapa de vida laboral activa. Dentro de las propuestas planteadas para financiar ese 8%, encontramos la de disminuir las exenciones que se le hacen a las grandes multinacionales y empresas nacionales que operan en el país, cobrarle al sector financiero un tributo o destinar una parte de las regalías al pago del 8% al sistema de salud. Finalmente, propone que se imponga un impuesto a las mesadas de más de diez salarios mínimos. Hace referencia a que el debate surtido en Cámara y Senado se ajustó a la Ley y a los mandatos constitucionales y que, por lo tanto, no es válido decir que tuvo vicios de trámite. Asimismo, resalta que el Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón, firmó un acuerdo con las centrales obreras respaldando el proyecto relacionado con la reducción del aporte de salud, avalado a su vez por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuando se surtía la discusión sobre la reforma tributaria, en el año 2013. Por último, opinan que, si la Corte Constitucional aprueba el proyecto en mención, sería un acto de justicia social a favor de los pensionados con bajos recursos, los cuales tienen que subsistir en un país donde las condiciones de vida son cada vez más precarias y donde la corrupción ha aumentado considerablemente. 2. Intervención del señor Eduardo Visbal Robles El ciudadano solicita se declaren infundadas las objeciones presentadas. Empieza su intervención aduciendo que los pensionados no deberían tener que pagar por el mal manejo que el Gobierno le ha dado a la economía del país, por los elevados gastos que se han generado con ocasión del proceso de paz, por el aumento exagerado de los precios de los medicamentos que favorece a las industrias farmacéuticas en perjuicio de lo...