Sentencia C-066 de 2003

C-066-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-066/03 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos jurídicos de la norma INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva del cargo ACTO LEGISLATIVO DE SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Sistema de participación de entidades territoriales SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Cuantía determinada por una base inicial fijada por la propia Constitución PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Concepto político PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Concepto Referencia: expediente D-4043 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º (parcial) y 67 de la Ley 179 de 1994 y el artículo 1º (parcial) de la Ley 225 de 1995 Demandante: Nestor Raúl Correa Henao Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Nestor Raúl Correa Henao, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º (parcial) y 67 de la Ley 179 de 1994 y 1º (parcial) de la Ley 225 de 1995. La Corte, mediante Auto de junio 12 de 2002 proferido por el Despacho del Magistrado Sustanciador, admitió la demanda, una vez consideró que el demandante la había corregido en los términos fijados en el Auto de mayo 24 de 2002, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en los Diarios Oficiales 41.659 de diciembre 30 de 1994 y 42.157 de diciembre 20 de 1995. Se subrayan los apartes demandados. Ley 179 de 1994 Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley38 de 1989, Orgánica de Presupuesto “Artículo 3°. El literal a) del artículo 7° la Ley 38 de 1989 quedará así: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos. Esta clasificación modifica las demás establecidas para el presupuesto General de la Nación en la Ley 38 de 1989.” Artículo 67. Nuevo. Eliminar las referencias a las rentas contractuales que se hagan en esta ley. Ley 225 de 1995 Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto. “Artículo 1°. El literal a) del artículo 7° de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 3° de la Ley 179 de 1994, quedará así: El presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.” 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Considera el demandante que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 49, 58, 67, 151, 287, 350, 352, 356, 357, 358, 362, 365 y 366 de la Constitución Política. 2. Fundamentos de la demanda 2.1. Cargo principal Realiza el actor, en primer lugar, un recuento sobre el tratamiento constitucional de las que denomina “transferencias fiscales interterritoriales”, dentro del cual cuestiona la modificación que en la materia se introdujo en el Acto Legislativo No. 1 de 2001, en cuanto que iría, en su criterio, en contravía con el impulso descentralizador que proviene de la Constitución de 1991 y con la atención prioritaria del gasto social que se realiza con los recursos que se transfieren a las entidades territoriales. Dentro de ese marco conceptual, para el demandante, las disposiciones acusadas tienen en común el hecho de “... erosionar la canasta de los recursos que hacen parte de los ‘ingresos corrientes de la nación’ ...”, concepto que sirve de base para establecer el monto de las transferencias o de la participación que de acuerdo con los artículos 356 y 357 de la Constitución deben recibir las entidades territoriales. Estima el actor que el concepto de “ingresos corrientes de la Nación” se constitucionalizó en 1991, de tal manera que sobre la materia existe una “rigidez constitucional”, en la medida en que “... lo que en ese momento fuese ingresos corrientes de la nación queda definitivamente afectado a las transferencias a las entidades territoriales para la atención del gasto social (salvo reforma constitucional), sin que pueda entonces el legislador violar esa especial afectación.” De este modo, el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, al clasificar los ingresos de la Nación o Presupuesto de Rentas en cuatro grupos, adiciona dos más a la clasificación contenida en el artículo 19 de la Ley 38 de 1989, toda vez que además de los ingresos corrientes y recursos de capital, agrega las contribuciones parafiscales que a su juicio deberían hacer parte de los ingresos corrientes (susceptibles de ser transferidos), no tributarios de la Nación, y añade también los ingresos de los establecimientos públicos. Por su parte, el artículo 67 de la Ley 179 de 1994, elimina las rentas contractuales que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, se consideraban ingresos corrientes (susceptibles de ser transferidos), no tributarios de la Nación. Señala el actor que al eliminarlas de la clasificación, estas rentas quedan en una especie de limbo, “pues ya no se saben qué son, pero en todo caso han dejado de ser ingreso corriente”. Entre tanto, el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, modifica el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, y clasifica los ingresos de la Nación en cinco grupos, ya no en cuatro como en la Ley 179 de 1994, ni en dos como lo preveía la Ley 38 de 1989. Así, además de ingresos corrientes y recursos de capital, se encuentran las contribuciones parafiscales, los ingresos de los establecimientos públicos y añade los fondos especiales, que a su juicio deberían ser parte de los ingresos corrientes. Las anteriores disposiciones, sostiene el actor, violan el núcleo esencial del concepto “ingresos corrientes de la Nación”, contenido en el artículo 358 de la Constitución, en consonancia con los artículos 356 y 357. Al efecto señala que la clasificación del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación en ingresos corrientes, recursos de capital, rentas parafiscales, fondos especiales y rentas de los establecimientos públicos, “... contiene más conceptos que los señalados en la Constitución, dado que ésta sólo se refiere a ingresos corrientes y recursos de capital”. Sostiene el actor que “se observa en general la clara intención de los gobiernos y del legislativo de recortar sistemáticamente las transferencias a las entidades territoriales, que son las que financian el gasto social, con el objeto de financiar el déficit fiscal de la Nación y pagar la deuda externa”. Finalmente, en este aparte, el actor solicita que si la Corte considera que es posible que la Ley Orgánica de presupuesto realice la clasificación de los recursos del presupuesto en rubros distintos de los previstos en el artículo 358 de la Constitución, la sentencia sea de carácter interpretativo para que se establezca cuales de esos rubros hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación. 2.2. Cargo accesorio: violación consecuencial de otras disposiciones de la Constitución. 2.2.1. Para el demandante las normas acusadas, al desconocer el derecho que tienen los entes territoriales a participar de los ingresos corrientes de la Nación, disminuyen los recursos que por transferencias deben recibir dichos entes, afectando la atención de los servicios prioritarios a cargo de éstos como la salud y la educación, toda vez que a menores transferencias de recursos, menor cobertura y calidad de dichos servicios, todo lo cual resulta contrario a los artículos 49 y 67 de la Carta. 2.2.2. Los normas acusadas son contrarias a los artículos 2 y 365 de la Constitución que regulan la eficacia de los derechos y los fines del Estado, en cuanto que los recortes a las transferencias implican que en lugar de que el Estado esté al servicio de las personas, éstas parecerían estar al servicio de las finanzas públicas. 2.2.3. Las normas demandadas violan la prioridad del gasto público social prevista en los artículos 350 y 366 de la Constitución, por cuanto éste ha devenido menos importante que el pago de la deuda externa, que es la finalidad a la que atiende el recorte de las transferencias. 2.2.4. Se viola la autonomía de las entidades territoriales prevista en los artículos 1 y 287 de la Constitución, puesto que no puede haber efectiva autonomía si no hay recursos para el efecto. 2.2.5. Se desconoce el derecho de propiedad privada de las entidades territoriales previsto en los artículos 58 y 362 de la Constitución, dado que las transferencias nacionales pertenecen a éstas y no a la Nación. 2.2.6. “... se viola la legalidad, igualdad y debido proceso de las entidades territoriales, artículos 6, 13 y 29 de la Constitución, en cuanto que se han desconocido las reglas del juego y el igual derecho de los tres niveles de gobierno a obtener y manejar sus propios recursos.” 2.2.7. Cargo de forma. “... se viola por último la ley orgánica de presupuesto, artículos 151 y 152 de la Constitución: las leyes demandadas no son ‘orgánicas’ ambas y, sin embargo, han desconocido la clasificación de los ingresos que hizo el Estatuto Orgánico de Presupuesto, Ley 38 de 1989, hoy Decreto 111 de 1995 (sic). Ahora bien, ley ordinaria no mata ley orgánica. Al desconocer una ley orgánica, la ley ordinaria deviene inconstitucional por violación directa delos artículos 151 y 352 de la preceptiva superior.” III. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Salud. El ciudadano Bernardo Alfonso Ortega Campo, actuando en representación del Ministerio de Salud y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención, solicitando a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas. El interviniente destaca el papel que la Constitución ha asignado al legislador en el desarrollo de los postulados del Estado Social de Derecho contenidos en la Carta, y pone de presente que con fundamento en las disposiciones de orden constitucional el legislador ha venido expidiendo algunas normas que desarrollan los principios, instituciones y reglamentaciones de orden económico, disposiciones éstas que se encuentran contenidas, entre otras, en las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. Advierte que la Corte Constitucional ha señalado que la Ley 179 de 1994 es una ley orgánica, al manifestar que “... como tal se tramitó y aprobó. Su mismo título lo advierte: ‘Ley 179 de 19954 (diciembre 30), por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto’.” Señala que la Ley Orgánica contenida en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas a su vez en el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, constituyen junto con la Carta Fundamental “el marco normativo al cual se sujeta el procedimiento presupuestal”, razón por la cual, agrega, “dicha legislación tiene una preeminencia fundamental, toda vez que la Carta la ha erigido como el ordenamiento al cual debe someterse todo el proceso presupuestario”, pues la misma Constitución “prescribe en primer término la supremacía del Estatuto Superior, en segundo término instituye a la ley orgánica del presupuesto como la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano, y por último ordena que los principios constitucionales se apliquen, en lo pertinente a las entidades territoriales para la elaboración (programación), aprobación (con sus modificaciones), y ejecución del presupuesto de cada una de ellas.” Señala, que “[e]l contenido normativo demandado no vulnera la autonomía presupuestal de las entidades territoriales sino que busca asegurar que, dentro del marco de la descentralización, se dé aplicación al principio de prioridad del gasto público socia l...” De esta manera, agrega, puede manifestarse que con las disposiciones demandadas se aplican eficazmente, “los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que animan la organización de la gestión pública a partir del supuesto de la existencia de una República unitaria que se erige como centro de impulsión política de toda la actividad estatal -Artículo 288 C.P.-” Afirma que como lo ha advertido la Corte, la Constitución de 1991, introdujo cambios fundamentales en el régimen territorial pues pasó de un esquema con centralización política y descentralización administrativa, a un sistema de autonomía para las entidades territoriales sin abandonar la unidad del Estado (art. 1 C.P.). En el caso de la Ley Orgánica de Presupuesto, sostiene que como lo ha señalado la doctrina, ésta no sólo regula aspectos formales del presupuesto, sino aspectos sustantivos, de importancia económica y administrativa, como son los relativos a la programación y ejecución presupuestal, y la armonización entre los presupuestos y el plan nacional de desarrollo. Concluye, que es una pauta general, de cobertura nacional de enorme poder centralizador y racionalizador. Así mismo, dice, se ha considerado que de acuerdo con el artículo 252 de la Constitución, le corresponde a la ley orgánica, entre otros aspectos, regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales, así como su coordinación con el plan de desarrollo. Por lo tanto, la competencia de las entidades territoriales en ésta materia está expresamente limitada por la Constitución, (...) la redacción del artículo 352 es imperativa; la ley orgánica debe regular la materia y no puede, simplemente delegar su función en órgano alguno de las entidades territoriales. El artículo 352 es tan preciso, y tan especial, que no permite que la ‘ley orgánica del ordenamiento territorial’ a la que se refiere 288 (sic) de la Constitución vuelva sobre el tema.” En esta materia el actor hace una extensa transcripción de la Sentencia C-478 de 1992. El interviniente, sostiene que el actor en el caso que se examina funda sus ataques en apreciaciones de tipo subjetivo que no cumplen con las exigencias dispuestas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y las consideraciones que esta Corporación ha manifestado al respecto. En consecuencia, señala que la demanda no cumple con los requisitos mínimos exigidos para que la acción prospere. 2. Intervención de la Auditoria General de la Nación El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón en representación de la Auditoria General de la Nación dentro de la oportunidad legal prevista, presentó escrito de intervención solicitando a la Corte declararse inhibida para pronunciarse respecto de lo demandado del artículo 3º de la Ley 179 de 1994 y declarar exequibles los artículos 67 de la ley citada y 1º de la Ley 225 de 1995, en lo acusado. Señala el interviniente que el Legislador, al expedir las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995 se orientó de manera conciente a reformar la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto y que las mismas se ocupan de temas contemplados en los artículos 151 y 352 Constitucionales sobre leyes orgánicas. Agrega que el trámite legislativo que surtieron fue el contemplado para una ley orgánica. Por consiguiente, concluye, que las normas impugnadas, a contrario de lo que sostiene le actor, sí son disposiciones de carácter orgánico. Por otra parte, señala que el actor impugna el artículo 3° de la Ley 179 de 1994, no obstante que el mismo fue modificado por el artículo 1º de la Ley 225 de 1995 y compilado en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996. De este modo, sostiene, el demandante dirige su inconformidad respecto de una norma que no existe en el ordenamiento jurídico, esto es, el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, sobre la cual, en su concepto, debe producirse sentencia inhibitoria. Manifiesta que el problema relacionado con la priorización del gasto social frente al pago de la deuda externa o las expensas para financiar la guerra no se soluciona incluyendo las contribuciones parafiscales o las tasas dentro de los ingresos corrientes de la Nación, debido a que tales recursos, por su propia naturaleza no son susceptibles de desviarse para la atención de sectores distintos de aquellos para los cuales fueron concebidos. En relación con las contribuciones parafiscales, el interviniente hace un recuento jurisprudencial y doctrinal acerca de su concepto, naturaleza jurídica y caracterización para concluir que “(...) las contribuciones parafiscales y aún las contribuciones especiales, dentro de la excepcionalidad que le es propia, han entrado a procurar una suerte de equilibrio dentro del actual proceso de redefinición del Estado y de globalización de las relaciones mercantiles. Se ha encontrado allí uno de sus hitos más importantes y punto de quiebre para hallar mecanismos alternativos de financiación autónoma de sectores donde existe una consolidación de intereses. Pero esta justificación, no desdice del carácter público de los mismos, sometido a un destino específico precisamente aquel que se define en virtud de dicha consolidación.” Así mismo, señala que “al no ingresar al presupuesto y ser susceptible de cálculo, definen una realidad fiscal diversa a la propia de los ingresos corrientes de la Nación (pues son sectoriales). Puede, eso sí, predicarse su ocurrencia sin que ello implique la posibilidad de financiar cualquier gasto de la Nación con los mismos. De allí que el destino no esté llamado ser un simple eufemismo. Contiene una relevancia y es que en virtud del mismo, no podrían formar parte de la base para calcular participaciones o transferencias. Debe recabarse en que sí lo (sic) la Nación no lo recibe para sí, no se entiende que deba, contablemente, producir un mayor valor de los ingresos corrientes.” En relación con los fondos especiales, señala el interviniente que, en primer lugar, los mismos, por su naturaleza, se asocian con el concepto de tasa, entendida como el costo que debe pagar el contribuyente por la prestación de un servicio (art. 30 del Decreto compilatorio 111 de 1996). Desde esa perspectiva, efectúa una recopilación de lo que se ha entendido a nivel jurisprudencial y doctrinal por esta modalidad de ingreso fiscal. Pone de presente que existen dos clases de tasas, unas costeables y otras que, en función de criterios políticos, se determinan tomando en cuenta la capacidad contributiva del sujeto. Afirma que una de las características de la tasa, suele ser el pago como contrapartida por la prestación de un servicio de carácter divisible. Dice que su creación obedece a la paulatina independencia de servicios costeables por los administrados. “La lógica de éste instituto tributario obedece, entonces, a la real posibilidad que existe para determinar un beneficio a favor de un individuo por la prestación de un servicio. No quiere decir esto que todos aquellos servicios que tengan esta especial característica deben financiarse mediante el sistema típico de tasa. Otros criterios de carácter político y social, según se ha indicado, inciden en la búsqueda de mecanismos de costo que consulten la capacidad contributiva del individuo frente al gravamen.” Al respecto, analiza dos fenómenos, por un lado, la intervención del Estado en procura de una ubicación de los bienes y servicios que consulte un equilibrio social y no se limite a arbitrar la que ofrece el mercado, y por el otro, el tránsito hacia los servicios autocosteables. Señala, que estos dos procesos, suelen presentarse como “antípodas pero es menester que en un Estado Social de Derecho se logre su armonización de acuerdo con las prioridades que en él se definen. Las variables económicas son matizadas por variables políticas y sociales que permiten llegar a una conclusión diferente.” En relación con el primer fenómeno reseñado, indica que para un Estado Social de Derecho es particularmente importante garantizar la prestación de servicios que tienen un carácter fundamental y sobre los cuales radica el acuerdo constitucional. Indica el interviniente, que si dicho principio se cumple a cabalidad, la tasa, entendida como división de costo-beneficio, no será el mecanismo más efectivo para cumplir con dicho fin. Indica que su complementación es precisa con recursos provenientes de otros sectores de la sociedad, en desarrollo del principio de solidaridad que es esencial a este tipo de Estado. Concluye que la existencia del destino de los recursos al financiamiento de una actividad, hasta el punto que en tanto medición de un servicio, es susceptible de ser retornado al contribuyente o imputado a la siguiente vigencia fiscal, hace, que resulte totalmente ajeno el incluirlos como ingresos corrientes de la nación, como lo propone el actor precisamente porque su propósito es hacer costeable la prestación de un servicio público y no formar parte del acopio general de recursos con los cuales se financian las restantes actividades de la Nación. Concluye, que lo “indicado respecto de la parafiscalidad es predicable en relación con los fondos especiales, básicamente las tasas. No se vulnera entonces, el denominado “núcleo esencial de los ingresos corrientes de la Nación”. En torno a las rentas contractuales, considera “(...) que la eliminación de las referencias a las mismas dentro de una ley en nada afecta su constitucionalidad, en un cargo que supondría la existencia de una omisión legislativa. Ella no se presenta en este caso, salvo, en cuanto específico se aluda a las mismas bien como ingresos corrientes bien como ingresos no corrientes. En tanto norma que consagra una eliminación constituye una dimensión propia del desarrollo de las funciones atribuidas al Congreso de la República como lo es la facultad derogatoria, Tampoco existe violación alguna”. El interviniente concluye que, “que las definiciones de las contribuciones en general están en ciernes los elementos propios para caracterizarlos (sic) y agruparlas. De allí que se hable de recurrencia, destinación e intermitencia. El tema de la regularidad no resulta, veleidoso, menos si causa unos efectos en las denominadas participaciones pues es un ingreso con el que cuenta la Nación y sobre el que, a salvo situaciones excepcionales, garantiza su existencia. De allí que pueda participar del mismo. Así, los ingresos, corrientes, además de la regularidad, presentan otras características como la precedibilidad, referencialidad, normalidad y la posibilidad de medir los elementos como la solidez y la situación fiscal del país. Esto permite diferenciar los ingresos corrientes de aquellos de capital, en los cuales existe un margen alto y considerable de incertidumbre. Si bien subsiste una costumbre de solventar gastos a través del crédito, al punto que se convierte en rutinario, debe indicarse que tal reflexión no resulta válido en tiempos de recesión.” 3. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en su calidad de representante de la Federación Colombina de Municipios presentó un escrito de coadyuvancia de la demanda, en el cual reitera los argumentos presentados por el actor, particularmente en cuanto hace a la inclusión en la clasificación de los recursos del presupuesto del concepto de los fondos especiales, al cual, sostiene, se han trasladado ingresos por tasas y contribuciones que deberían estar clasificados como ingresos corrientes de la Nación y en cuanto a la supresión de las rentas contractuales como clasificación de los ingresos corrientes de la Nación. Para ilustrar su posición, el interviniente acompaña unos cuadros que muestran la evolución que la clasificación de los ingresos por tasas y contribuciones ha sufrido entre 1992 y 1998, para mostrar cómo, ingresos que originalmente estaban clasificados como corrientes de la Nación pasaron a formar parte de rubros separados como “fondos especiales” o “rentas parafiscales”. El interviniente se refiere también a la violación de la reserva de ley orgánica y al desconocimiento, por vía de consecuencia, de las normas sobre autonomía territorial y prioridad del gasto destinado a educación y salud. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 1° de la Ley 225 de 1995, así como la del artículo 67 de la Ley 179 de 1994, y que se inhiba para pronunciarse respecto del artículo 3º de esta misma ley. 1. Señala el Jefe del Ministerio Público que el artículo 3º de la Ley 179 de 1994 fue modificado por el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, y que hoy no se encuentra vigente. Dicha derogación, agrega, impide que la Corte se pronuncie sobre el mismo, dado que hay carencia actual de objeto. 2. Por otra parte, se afirma en el concepto fiscal que en relación con el cargo atinente a los vicios de forma en la expedición de las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, procede un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda, pues el actor no formuló ni desarrolló cargo alguno por este concepto, según las exigencias que se desprenden del numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. No obstante la anterior consideración, para el evento en que la Corte decidiera ocuparse del examen de la acusación presentada por el actor, el señor Procurador realiza un minucioso análisis del trámite que surtieron las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, para concluir que ellas se tramitaron con orgánicas, con el lleno de los requisitos que al efecto contempla la Constitución, con la sola salvedad de que no fue posible establecer, para la Ley 179 de 1994, si en la plenaria del Senado el proyecto fue aprobado por la mayoría especial, debido a que se extravió el expediente legislativo en el Congreso de la República. 3. Al analizar el cargo principal presentado por el actor, el señor Procurador General se refiere a la naturaleza jurídica de cada uno de los componentes del presupuesto de Rentas, y afirma que cada uno de ellos posee unas características esenciales que impiden que los conceptos acusados puedan ser catalogados bajo un único rubro, el de los ingresos corrientes de la Nación, como pretende el actor. Afirma que los ingresos corrientes de la Nación, tienen la característica de ser relativamente constantes y de estimación más segura, en razón de la fuente de su recaudo, y que tienen como finalidad tanto la de atender los gastos que demande la Nación, como la de servir de fuente de financiación a los entes territoriales a través del denominado sistema general de participaciones, hecho que los diferencia de los recursos de capital, que se caracterizan por ser fluctuantes, esporádicos e inestables. Pone de presente la vista fiscal, la necesidad de que exista una distribución equilibrada de los recursos públicos, que permita atender tantos el gasto público social que se hace a nivel territorial, dentro de los parámetros de descentralización y autonomía previstos en la Carta, como los servicios a cargo de la Nación, como seguridad pública o justicia. Después de un detenido estudio de cada uno de los conceptos cuya clasificación separada respecto de los ingresos corrientes de la Nación cuestiona el actor, concluye que por su naturaleza y finalidad constitucional y legal, esas rentas no pueden hacer parte de los ingresos corrientes de la Nación, toda vez que de ser ello así, las mismas no cumplirían la finalidad para la que fueron creadas, dado que al engrosar dicho rubro, tendrían que servir de fuente de financiación de los gastos de la Nación y de los entes territoriales, vía sistema general de participación, en desmedro y desvirtuando su naturaleza y la finalidad para la que fueron creados bien por el constituyente o por el legislador. 4. De manera particular, en relación con las contribuciones parafiscales, expresa que si se aceptara que las contribuciones parafiscales hicieran parte del rubro ingresos corrientes de la Nación, las mismas perderían su naturaleza, puesto que, tal como han sido previstas en el artículo 2º de la Ley 225 de 1995, compilado en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, si fueron creadas en beneficio de un grupo determinado, para satisfacer necesidades propias de éste y cuyo pago sólo asumen quienes lo integran, no existe razón jurídica válida para sostener que deben hacer parte de tales ingresos, pues dejarían de cumplir la razón constitucional y legal para las cuales fueron creadas, esto es, recuperar los costos de servicios que se presten o mantener la participación de los beneficios que se proporcionen, en cumplimiento de funciones del Estado o en desarrollo de actividades de interés general. 5. Argumento similar, señala, puede plantearse frente a los ingresos de los fondos especiales y de los establecimientos públicos del orden nacional e incluso descentralizado, toda vez que “... si tanto los fondos como los establecimientos fuero creados para que asumieran la prestación de una función o servicio público específico a cargo del Estado (artículo 30 del Decreto 111 de 1996), a efectos de lograr su cumplimiento en forma eficiente , transparente, eficaz, entre otros, no tendría razón de ser que los ingresos de éstos entren hacer parte de los ingresos corrientes de la Nación ...”, pues sus recursos deben ser manejados con autonomía e independencia de dicho rubro, con el fin único de cumplir con la función o servicio público que a éstos corresponde. 6. Así mismo, considera que el actor no tiene razón cuando afirma que el legislador violó el artículo 358 Superior, al establecer los componentes del Presupuesto de Rentas, por fuera de los dos componentes que señala la norma constitucional citada, pues por la naturaleza y finalidad que tienen los ingresos que por diferentes conceptos recibe la Nación, le es dable al legislador hacer la subclasificación que se demandada en la Ley Orgánica del Presupuesto. 7. De igual manera, considera el Jefe del Ministerio Público, “no se violan los derechos a la salud y a la educación, la eficacia teleológica estatal, la prioridad del gasto público social, la autonomía y propiedad de los entes territoriales, la legalidad y el debido proceso, ya que las partidas presupuestales demandadas no lesionan la composición de los ingresos corrientes.” 8. Por otra parte, en relación con las rentas contractuales, a las que dedica un extenso aparte de su intervención, pone de presente que la Corte, en la Sentencia C-423 de 1995, declaró la inexequibilidad de la inclusión de los recursos provenientes de los contratos de concesión a los particulares del servicio de telefonía móvil celular como recursos de capital y no como parte de los ingresos corrientes, “... pues la justificación dada para tal efecto, cual era que si se engrosaba la partida de ingresos corrientes con un volumen repentino de ingresos nuevos en cantidades exorbitantes produciría desestabilización económica por alterar los niveles de inflación, era un argumento de conveniencia y oportunidad macroeconómica que no justificaba el desconocimiento de la normativa orgánica presupuestal vigente, es decir, el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, que señalaba que las rentas contractuales hacían parte de los ingresos corrientes de la Nación.” Agrega que, en ese contexto, es necesario tener en cuenta que dentro del escenario que surge de la Constitución de 1991, el Estado, para cumplir con sus fines y garantizar la continua y eficiente prestación de servicios públicos, debe acudir a la explotación y concesión de muchos de sus bienes y servicios por vía contractual, lo cual con frecuencia requiere inversiones muy onerosas para poner tales bienes y servicios a tono con las exigencias actuales de integración internacional en tecnología y comercio. Ello, señala, obligó al legislador a redefinir los conceptos presupuestales tanto de ingresos corrientes y de capital, para garantizar la autonomía territorial -inversión social-, y el cumplimiento de sus fines, como la prestación de los servicios públicos, haciendo justicia redistributiva y honrando sus obligaciones, tales como el servicio de la deuda (artículo 346 Superior). Dice el concepto fiscal que “[l]o anterior lleva a que se reconsidere lo expuesto en la sentencia aludida, sobre la forma como deben clasificarse las rentas contractuales, que no pueden ser exclusivamente el de la regularidad y la eventualidad del bien o servicio negociado per se, pues ello generaría una inequidad presupuestal en relación con los ingresos del Estado frente a los de las entidades territoriales, porque éstas se quedarían con unos recursos sin asumir su proporción en las responsabilidades por las obligaciones que el Estado contrajo en relación con el contrato que genera la respectiva renta”. Señala que la mayoría de los contratos de concesión y explotación de bienes estatales, son celebrados por entidades descentralizadas según su especialidad, contratos que por su carácter de sinalagmáticos, requieren de inversión previa y el mantenimiento del equilibrio contractual, que hace que el erario público se vea comprometido financieramente y que según la ejecución o liquidación contractual, no siempre se produzcan rentas y sí pérdidas que se deben cubrir. Precisamente, agrega el Jefe del Ministerio público, con el fin de atender en debida forma el punto de vista presupuestal los fenómenos antes referidos, el Legislador eliminó la referencia a las rentas contractuales como parte de los ingresos corrientes, y decidió vincularlas tanto a la naturaleza contractual y a la especialidad del servicio público suministrado o a la finalidad estatal satisfecha desde el punto de vista constitucional. “Esa era la razón por la que en el concepto de recursos de capital, consagrado en el artículo 21 de la ley 38 de 1989 no se incluían los excedentes financieros de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta, hecho que tenía que modificar el legislador para hacer compatibles las nuevas disposiciones constitucionales, razón por la que al expedir la Ley 179 de 1994, se incluyen los excedentes financieros de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas como parte de los recursos de capital (art. 13) y en el artículo 67 eliminó la referencia de las rentas contractuales.” Lo anterior, no significa, señala, que el concepto de rentas contractuales desaparezca del presupuesto, sino que su manejo se adaptó a las nuevas exigencias, para permitir el cumplimiento de los fines estatales o la satisfacción de las necesidades de los servicios públicos, lo que se realiza a través de la descentralización especializada, en donde las rentas contractuales netas que se produzcan ingresan al presupuesto general de la Nación como parte de los recursos de capital, para que el Estado recupere las inversiones precontractuales y contractuales que haya efectuado y cumpla con las obligaciones crediticias que se hayan adquirido.(Art. 346 C.P.) De igual manera, agrega, “y para responder la función interventora del Estado en la economía y el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (artículos 334 y 773 íbidem), mediante la Ley, el legislador incorporó al régimen presupuestal los principios de coherencia macroeconómica y homeostasis presupuestal (artículos 7 y 8) y de manera consecuente con estos principios estableció en el artículo 154 un manejo presupuestal de inversión externa y reabsorción presupuestal frente a la percepción extraordinaria de rentas por parte de la Nación que pueden causar desequilibrio macroeconómico, consistente en la apropiación de parte de tales rentas extraordinarias para asuntos presupuestales ordinarios que garanticen la evolución normal del la economía, y con el resto constituir y capitalizar un Fondo de recursos de superávit de la Nación con el fin de que sean administrados sin que afecten la base monetaria. Así, los recursos del Fondo se transfieren al Presupuesto General de la Nación cuando éstos se puedan programar para un período mínimo de ocho años como ingresos corrientes, porque sólo así se garantizará no sólo la estabilidad económica sino la percepción de recursos vía sistema general de participaciones por parte de los entes territoriales. Ninguna de estas circunstancias fue analizada en la Sentencia C-243 de 1995. Concluye el Jefe del Ministerio Público que en la medida en que las rentas contractuales puedan percibirse por un término más o menos prolongado, el termino de 8 años parece racional, tal y como lo señala el artículo 15 de la Ley 179 de 1994, es lógico, que las mismas hagan parte de ingresos Corrientes de la Nación y que en esa medida los entes territoriales participen en su distribución, lo que no es razonado, agrega, es que es que estos entes participen de éstas independiente de la estabilidad en su percepción, pues si para un año existe y para el otro ya no, correspondería a la Nación asumir dicho déficit para garantizar que éstos reciban la porción que a ellos les corresponde en los términos del artículo 357 Constitucional, tal y como fue modificado por el Acto Legislativo No 1 de 2001. Por las anteriores, razones, el Ministerio Público solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de la eliminación de las rentas contractuales del sistema presupuestal vigente y revisar el criterio que sobre el particular se expuso en la Sentencia C-243 de 1995, dado que este precedente no puede ser tenido en cuenta para resolver el presente caso. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Consideraciones preliminares 1.1. Cargo por violación del artículo 3º de la Ley 179 de 1994 Considera el señor Procurador General de la Nación en su concepto, que el artículo 3º de la Ley 179 de 1994 fue modificado por el artículo 1º de la Ley 225 de 1995 y no estaría produciendo efectos jurídicos en la actualidad, lo cual impediría que la Corte se pronuncie sobre el mismo. No obstante que, en principio, tal apreciación es correcta, para adoptar una determinación en torno a la competencia de la Corte es necesario analizar más detenidamente la estructura de la demanda. El artículo 1º de la Ley 225 de 1995 modifica el artículo 7º de la Ley 38 de 1989 el cual a su vez, había sido modificado por el artículo 3º de la Ley 179 de 1994. El actor podría haber optado por demandar directamente el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, compilado en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, pero prefirió demandar conjuntamente los artículos 3º de la Ley 179 de 1994 y 1º de la Ley 225 de 1995. Y esa opción tiene consecuencias desde la perspectiva del control de constitucionalidad. De prosperar la acción, si lo demandado fuese el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, el mismo sería excluido de manera definitiva del ordenamiento, sin que en principio sus previsiones normativas fuesen sustituidas por otras. En cambio si se demanda la ley que subrogó ese artículo, el efecto de la inexequibilidad es, también en principio, el de excluir del ordenamiento el contenido de la modificación, dejando a salvo la norma modificada. Cuando quiera que el actor considere que tal norma igualmente es inconstitucional, se vería forzado a demandarla también, para evitar que el pronunciamiento de la Corte sea inocuo. En este caso no se acudió a demandar el artículo 7º de la Ley 38 porque la pretensión parece ser la de que, excluidas las modificaciones introducidas por las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, recupere su vigencia el texto original de la Ley 38, que es del siguiente tenor: Artículo 7° El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas. Contendrá la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los Establecimientos Públicos. b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para las Ramas Legislativa, Ejecutiva, Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los Establecimientos Públicos Nacionales, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. Parágrafo. En armonía con la Constitución Política, la expresión "Presupuesto de Rentas" comprende el Presupuesto de Rentas y el Presupuesto de los Recursos de Capital de que trata el presente Estatuto. Se tiene, entonces que, si se declara la inexequibilidad de la ley reformada, desaparece el sustrato material de todas las reformas que hayan obrado sobre la misma y por consiguiente la inexequibilidad las comprende a todas, al paso que si se declara la inexequibilidad de una de tales modificaciones, la última, se excluye del ordenamiento el contenido modificatorio, con lo cual recobra su vigencia la norma anterior. Así, si bien en la actualidad el artículo 3º de la Ley 179 de 1994 no está produciendo efectos, porque fue subrogado por el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, encuentra la Corte que sería susceptible de producirlos, en el evento en que fuese declarada la inexequibilidad de esta última disposición, razón por la cual, en tal caso, cabría que la Corte se pronuncie sobre su constitucionalidad. Idéntica consideración cabe respecto del artículo 67 de la Ley 179 de 1994, puesto que, independientemente de su contenido normativo y por virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, no existe en la Ley Orgánica de Presupuesto referencia alguna a las rentas contractuales, razón por la cual el pronunciamiento de la Corte sobre esta disposición sólo sería relevante en el evento de prosperar la demanda contra el artículo 1º de la Ley 225 de 1995. 1.2. En la corrección de la demanda, el actor, sin expresar que adiciona la demanda, relaciona entre las disposiciones acusadas el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, que corresponde al texto compilado de las normas inicialmente acusadas. Tal como ha sido sostenido por esta Corporación, no obstante que el Decreto 111 de 1996, en cuanto que decreto de compilación de normas, es un decreto ejecutivo, el conocimiento de las normas materialmente legales que lo integran corresponde a la Corte Constitucional. Por consiguiente, de prosperar la demanda contra los artículos acusados, la Corte examinaría si procede integrar la unidad normativa o hay necesidad de precisar los alcances de su fallo en función del Decreto de compilación.[1] 1.3. Cargo por violación de las disposiciones relativas a las leyes orgánicas. El actor expresa, como cargo de forma, que se han violado las normas constitucionales relativas a las leyes orgánicas, en la medida en que las disposiciones acusadas tienen el carácter de leyes ordinarias, pero se orientan a modificar una ley orgánica. Debe la Corte precisar, en primer lugar, que el cargo según el cual una materia propia de ley orgánica se reguló mediante ley ordinaria, no es de forma sino de fondo, en cuanto que afecta la competencia del Congreso. La Corte, en Sentencia C-894 de 1999 expresó que “... resulta relevante recordar que, según reiterada jurisprudencia, la vulneración de la reserva de ley orgánica no constituye un vicio de forma de aquellos que caducan, según el artículo 242-3 de la Carta, al año de haber sido publicada la correspondiente ley. Por el contrario, este tipo de vicios se originan en una transgresión de las normas constitucionales sobre competencia de los distintos órganos del Estado y, en esa medida, adquieren el carácter de falta material o sustantiva.[2] En consecuencia, no es procedente, en casos como el que analiza la Corte, entrar a definir si ya ha transcurrido el término establecido por el artículo 242-3 de la Carta, por cuanto, se repite, las faltas materiales por violación de la competencia no caducan.” Así, se tiene que si se tratase, como lo señala el actor, de un cargo por vicios de forma, la acción por este concepto, a tenor de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución, ya habría caducado porque las normas demandadas se expidieron en los años 1994 y 1995. En cuanto hace a la formulación del cargo, el actor se limita a señalar que “... las leyes demandadas no son ‘orgánicas’ ambas y, sin embargo, han desconocido la clasificación de los ingresos que hizo el Estatuto Orgánico de Presupuesto, Ley 38 de 1989, hoy Decreto 111 de 1995 (sic). Agrega que “... ley ordinaria no mata ley orgánica” y que “[a]l desconocer una ley orgánica, la ley ordinaria deviene inconstitucional por violación directa de los artículos 151 y 352 de la preceptiva superior” Sin embargo se tiene que tanto la Ley 179 de 1994, como la Ley 225 de 1995, de manera expresa, se orientaron a modificar la ley orgánica de presupuesto[3], y como lo manifestó la Corte a propósito de la Ley 179 de 1994, del propio encabezado o título de la ley se desprende su carácter orgánico.[4] Lo anterior haría necesario que el actor precisase las razones por las cuales las normas, pese a lo que expresa su encabezado, no tienen el carácter de orgánicas. Y dicha argumentación, además, debía orientarse a establecer que no se tramitaron con tal carácter, no simplemente a acreditar la existencia de un determinado vicio de procedimiento en el tramite de la ley, para lo cual, como se ha puntualizado, ya habría expirado el término de caducidad de la acción previsto en la Constitución para los vicios de forma. Como el actor no aporta argumento distinto que aquel según el cual “ley ordinaria no mata ley orgánica”, existe, en este acápite, ineptitud sustancial de la demanda y la Corte no hará un pronunciamiento de fondo sobre este particular. 1.4. Acto Legislativo No. 1 de 2001 El Acto Legislativo No. 1 de 2001 modificó el sistema de participación de las entidades territoriales en los recursos de la Nación, el cual, en principio, ya no se sujeta a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación. El Constituyente tomó como punto de partida del Sistema General de Participaciones una suma fija, que correspondía al cálculo de las transferencias y participaciones que conforme al régimen orgánico vigente para entonces correspondían a los departamentos, distritos y municipios, régimen que, por consiguiente puede tenerse como avalado por el propio constituyente. En efecto, dispuso, el parágrafo transitorio 1 del mencionado Acto Legislativo que “[e]l Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.” A su vez, en el inciso primero de la citada norma se dispone que: “El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.” De este modo, la cuantía de las participaciones está determinada por una base inicial definida por la propia Constitución y que se reajustará anualmente en función de la variación porcentual de los ingresos corrientes de la Nación. El constituyente, sin embargo, previó una fase de transición, en la que el reajuste se hace con referencia a la inflación y dispuso, además, que “[a]l finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001.” Así, no obstante que conforme al nuevo sistema las participaciones no se expresan ya como un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, lo cierto es que ese concepto continúa siendo un referente para determinar, vencido el periodo de transición, tanto los reajustes anuales en el valor de las participaciones, como los niveles mínimos que ellas pueden tener, razón por la cual tiene relevancia constitucional el pronunciamiento en torno a las normas que en criterio del actor desconocen el núcleo esencial del concepto “ingresos corrientes de la Nación”. 2. Problema jurídico En los anteriores términos, corresponde a la Corte determinar si las disposiciones demandadas, al cambiar la clasificación de las rentas que hacen parte del presupuesto nacional, introducen una modificación en el concepto de ingresos corrientes de la Nación que resulta contraria a la Constitución, en particular a las normas que disponen la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, y más específicamente al artículo 358 conforme al cual para esos efectos, “... entiéndese por ingresos corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital.” Concretamente debe establecerse si las disposiciones demandadas excluyen de ese concepto a las contribuciones parafiscales, a las rentas contractuales, a los ingresos de los establecimientos públicos y a los ingresos de los fondos especiales y si, dado el caso, tal exclusión es contraria a la Constitución. De manera consecuencial se verían afectadas también, en la medida en que de las disposiciones demandadas se derive un menor volumen de transferencias o participaciones, una afectación de las normas que garantizan la salud y la educación (arts. 49 y 67), la autonomía de las entidades territoriales (arts. 1 y 287), la propiedad privada de estas entidades (arts 58 y 362) y “... la legalidad igualdad y debido proceso de las entidades territoriales” (arts 6, 13 y 29). Para el pronunciamiento se impone establecer si el concepto de ingresos corrientes de la Nación incorporado a la Constitución en 1991, corresponde necesariamente a la significación que en el momento de entrar a regir la Constitución tenía esa expresión en la ley orgánica de presupuesto, o si, por el contrario, puede la ley orgánica determinar el alcance de la expresión, modificando la clasificación que existía en 1991, que era la contenida en la Ley 38 de 1989. Al respecto el actor manifiesta que en 1991 el tema quedó sometido a una rigidez constitucional, al punto que la Constitución de 1991 opera como una foto: lo que en ese momento fuese ingresos corrientes de la Nación queda definitivamente afectado a las transferencias a las entidades territoriales para la atención del gasto social (salvo reforma constitucional), sin que pueda entonces el legislador violar esa especial afectación. También habría necesidad de establecer, si la propia Constitución de 1991 reformó la clasificación presupuestal de los ingresos de la Nación, de manera que éstos sólo puedan clasificarse en Ingresos Corrientes, tributarios y no tributarios, y Recursos de Capital, sin que quepa distinguir otros conceptos, como los ingresos de los establecimientos públicos, las rentas parafiscales o los fondos especiales. 3. Análisis de los cargos Antes de adentrarse en el análisis de los problemas constitucionales que se derivan de la demanda presentada por actor, considera del caso la Corte referirse de manera general, por un lado, al concepto de Presupuesto General de la Nación, en particular a su estructura y a la clasificación de los recursos que lo conforman, y, por otro, al sistema General de Participaciones de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación. De manera preliminar, sin embargo, observa la Corte que la propia Constitución de 1991 introdujo importantes modificaciones en el régimen de las finanzas públicas, de las que se desprendía la necesidad de ajustar los contenidos de la ley orgánica de presupuesto vigente para entonces. Sin perjuicio del análisis pormenorizado que adelantará la Corte más adelante, puede advertirse que, prima facie, no es de recibo el símil fotográfico planteado por el actor, puesto que, como ha sido señalado por esta Corporación en diversas oportunidades, corresponde a la Ley Orgánica de Presupuesto, adecuar, con un relativo margen de amplitud, las instituciones presupuestales a los nuevos desarrollos que sobre la materia se introdujeron en la Constitución. Así, por ejemplo, en el concepto “fondos especiales”, que hacía parte de los ingresos corrientes no tributarios conforme a la Ley 38 de 1989, en la Ley 46 de 1990, correspondiente al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1991, estaban comprendidos los que corresponden a las contribuciones parafiscales que, sin embargo, están previstas hoy de manera autónoma en la Constitución. Se trata de unos recursos de afectación legal, para los cuales, en muchos casos, la propia ley ha previsto esquemas de distribución regional, sin que resultase posible, en su momento, que con base en las previsiones de una ley anterior a la Constitución se alterase esa afectación legal con base constitucional, para disponer que, de manera general, parte de esos recursos, que podría llegar hasta porcentajes tan significativos como los que se derivaban del régimen previsto inicialmente en la Carta del 91, se destinase a fines distintos y para atender necesidades de sectores diferentes de aquellos gravados con la contribución. En otro caso ilustrativo, también estaban contempladas, de manera general, como ingresos corrientes de la Nación, las “rentas contractuales” que para la vigencia presupuestal de 1991, conforme a la Ley 46 de 1990, comprendían los contratos de concesión y de asociación de hidrocarburos, cuyos recursos, sin embargo, tienen su propio régimen constitucional de distribución. Se imponía, entonces, para los eventos anteriores y para otros similares, que el legislador regulase, sistematizase y adecuase el concepto de ingresos corrientes de la Nación a las nuevas realidades constitucionales. De este modo, la argumentación del actor según la cual en 1991, con la entrada en vigencia de la Constitución, se produjo un efecto fotográfico que dotaba de rigidez constitucional a las definiciones contenidas en la Ley 38 de 1989, no resulta acorde con los desarrollos legislativos que la propia Constitución hizo imperativos. Corresponde, entonces, a la Corte, examinar si la manera como las leyes demandadas hicieron esa adecuación resulta acorde con la Constitución. Para el efecto se hará un análisis en torno al concepto y a la estructura del Presupuesto General de la Nación, en especial en cuanto hace a los ingresos corrientes de la Nación y a las rentas de destinación específica, así como al sistema que define la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, para examinar, después, cada uno de los conceptos cuya individualización frente a los ingresos corrientes de la Nación cuestiona el actor. 3.1. El Presupuesto General de la Nación El presupuesto público ha sido definido como “... un estimativo de los ingresos fiscales y una autorización de los gastos públicos que, normalmente cada año, efectúa el órgano de representación popular en ejercicio del control político que en materia fiscal le corresponde.”[5] Aparte de su significación desde el punto de vista político, como expresión del principio de legalidad de los ingresos y de los gastos, el presupuesto se ha convertido en un poderoso instrumento de manejo macroeconómico, en la medida en que, como lo ha expresado esta Corporación, “… está dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la política fiscal con las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los gastos del gobierno que inciden en la inflación, en la necesidad de contraer o liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los intereses. Además, el tamaño del presupuesto está relacionado con el déficit fiscal y el endeudamiento externo del sector nacional.”[6] En el mismo sentido, en la Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte señaló que el presupuesto general de la Nación es “... un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo; es también un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.” Dada su trascendencia, el régimen presupuestal tiene base constitucional y así, los artículos 345 y siguientes del Estatuto Superior regulan varios aspectos atinentes a su elaboración, presentación, aprobación, ejecución, etc., al paso que en el artículo 352 se dispuso que además de lo previsto sobre la materia por la propia Constitución, corresponde a la Ley Orgánica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los Presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. De conformidad con lo dispuesto en la Constitución y en la ley orgánica del presupuesto (hoy compilada en el Decreto 111 de 1996), el Presupuesto General de la Nación se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales, tal como se detalla a continuación: .- El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. (Artículo 11, Decreto 111 de 1996, literal a) .- El presupuesto de...