Sentencia C-065 de 2021

C-065-21 NOTA DE RELATORIA: Mediante el auto número 700 del 24 de septiembre de 2021, el cual se anexa en la parte final, se dispuso corregir la expresión plural "por los cargos analizados" al singular "por el cargo examinado", contenida en la parte final del resolutivo único de esta providencia. Sentencia C-065/21 COMISIONES PARA LA SEGURIDAD, COMODIDAD Y CONVIVENCIA EN EL FUTBOL-Derecho de participación (…) la Corte advierte que la inclusión de los representantes de las barras organizadas como uno de los invitados a la Comisión expresamente reconocidos en la norma satisface los estándares constitucionales de garantía del derecho de participación, en tanto que permite a estos actores de los espectáculos del fútbol tomar un lugar en las discusiones sobre los asuntos que los afectan o benefician. En efecto, es el legislador el encargado de crear los espacios de participación ciudadana, los cuales deben tener como finalidad la determinación de escenarios en los que los sujetos interesados en un asunto específico de interés público, puedan involucrarse -directa o indirectamente- en los procesos de toma de decisiones, supuestos que se cumplen en la norma objeto de estudio. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Condiciones para que se consolide el cargo INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de igualdad DEMOCRACIA-Concepto DERECHO A LA PARTICIPACION-Instrumentos internacionales DERECHO A LA PARTICIPACION-Manifestación del principio democrático del Estado Social de Derecho PRINCIPIO DEMOCRATICO-Derecho de la ciudadanía a participar en la toma de decisiones PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo DERECHO A LA PARTICIPACION-Protección constitucional/ DERECHO A LA PARTICIPACION-Carácter fundamental DERECHO A LA PARTICIPACION-No circunscrita al campo electoral (…) independientemente de lo que acontece respecto de la democracia representativa, las posibilidades de participación no se agotan en el derecho al sufragio, sino que sus formas pueden realizarse por medio otros métodos que permitan el acercamiento de la ciudadanía a las decisiones que en general afectan su vida. Estas formas pueden variar por diversos factores atendiendo, por ejemplo, a las circunstancias particulares del grupo social o de las materias involucradas en cada asunto. En todo caso, sin importar el mecanismo de participación que sea determinado por la ley, ésta deberá garantizar que quienes se encuentren involucrados estén informados de las actuaciones de las administraciones públicas o de las autoridades en general, y/o contar con herramientas o espacios para manifestarse o expresar sus puntos de vista. Ello necesariamente se integra con el carácter pluralista e inclusivo del Estado colombiano, según el cual resulta imperativo involucrar a todos los grupos, inclusive los minoritarios, en los asuntos que los afectan. DERECHO A LA PARTICIPACION-Alcance en la jurisprudencia constitucional PARTICIPACION CIUDADANA-Mecanismos DERECHO A LA RECREACION, A LA PRACTICA DEL DEPORTE Y APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE-Alcance ORGANIZACION DEPORTIVA-Vigilancia y control por el Estado BARRAS DE FUTBOL-Función (…) las barras son actores importantes en el desarrollo de los espectáculos del fútbol y respaldan la naturaleza competitiva que supone esta práctica deportiva. Ello, sumado al impacto social que tienen estas agrupaciones, las cuales, dada su organización y estructura jerárquica pueden tener control e impacto social, del cual pueden surgir consecuencias positivas para la convivencia y el progreso social. BARRAS DE FUTBOL-Naturaleza Dentro de los actores que integran los espectáculos de fútbol profesional es posible identificar a las barras, entendidas como grupos de aficionados que se organizan para apoyar de manera conjunta a un mismo equipo de fútbol y, que, sin perjuicio del impacto social que tienen dada su estructura jerárquica y las prácticas del barrismo social, son de naturaleza eminentemente privada. Esto quiere decir, que sin perjuicio de los deberes específicos que les imponen en algunas normas, a ellas no se les ha atribuido ni delegado el ejercicio de funciones públicas propias del poder de policía, ni desarrollan actividades de policía administrativa, aunque tienen derecho a participar en la discusión y recomendaciones de políticas públicas que luego, conforme a las competencias atribuidas a las autoridades podrán ser adoptadas por éstas. COMISIONES PARA LA SEGURIDAD, COMODIDAD Y CONVIVENCIA EN EL FUTBOL-Funciones Expediente: D-13817 Actor: Carlos David Ramírez Benavides Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1270 de 2009“Por la cual se crea la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol y se dictan otras disposiciones” Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D. C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el artículo 241 de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. La norma demandada En ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos David Ramírez Benavides presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1270 de 2009 “Por la cual se crea la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol y se dictan otras disposiciones”. A continuación, se transcriben las normas acusadas. Los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante recaen sobre los apartes resaltados. “Ley 1270 de 2009 (enero 5)[1] Por la cual se crea la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol y se dictan otras disposiciones El Congreso de Colombia Decreta: (…) ARTÍCULO 2o. INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN. La Comisión Nacional de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, tendrá la siguiente composición: - El Ministro del Interior y de Justicia o el Director de Asuntos Territoriales y Orden Público, o su delegado, quien la presidirá. - El Ministro de Educación Nacional o el Director de Calidad Básica y Media, o su delegado. - El Ministro de Cultura o el Director de Infancia y Juventud, o su delegado. - El Director General del Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes- o el Subdirector Técnico del Sistema Nacional y Proyectos Especiales, o su delegado. - El Director de la Policía Nacional o el Subdirector General, o su delegado. - El Presidente de la Federación Colombiana de Fútbol o su delegado. - El Presidente de la División Mayor del Fútbol Profesional Colombiano o su delegado. - El Director General para la Prevención y Atención de Desastres o su delegado. De acuerdo con las necesidades establecidas por la Comisión Nacional actuarán en calidad de invitados, con voz pero sin voto, las siguientes personas: - El Fiscal General de la Nación o su delegado. - El Procurador General de la Nación o su delegado. - El Defensor del Pueblo o su delegado. - Las autoridades municipales o distritales, o su delegado. - Los representantes de los programas de convivencia en el deporte institucionalizados por las autoridades locales. - Los representantes de los organismos de socorro y/o atención de emergencias, o sus delegados. - Los representantes de las empresas encargadas de la venta de entradas a espectáculos de fútbol. - Los representantes de las asociaciones de técnicos de fútbol. - Los representantes de los círculos de periodistas deportivos. - Los integrantes de la Comisión Arbitral Nacional del fútbol colombiano, o alguno de ellos. - Un delegado de las barras organizadas existentes en el país, conforme al procedimiento de elección que se establezca en el reglamento. - Un representante de los futbolistas profesionales, conforme a procedimiento de elección que se establezca en el reglamento. - Los integrantes de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República y/o de la Cámara de Representantes, o alguno(s) de ellos. PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol queda facultada para invitar a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, nacional o internacional, cuya presencia se considere conveniente o necesaria para el desarrollo y el cumplimiento de sus funciones. Los invitados tendrán derecho a voz, pero no a voto. (…) ARTÍCULO 7o. COMISIONES LOCALES. Cada municipio o distrito podrá constituir una Comisión Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, la cual estará integrada de la siguiente manera: - El Alcalde local, o su delegado, quien la presidirá. - El Secretario de Deportes o quien haga sus veces, o su delegado. - El Comandante de la Policía Nacional en el ámbito local o su delegado. - El Presidente de la liga de fútbol regional o su delegado. - Los Presidentes de los clubes profesionales de la localidad. - El Director local de Prevención y Atención de Emergencias y Desastres o su delegado. De acuerdo con las necesidades establecidas por la Comisión Local actuarán en calidad de invitados, con voz pero sin voto, las siguientes personas: - El administrador de los escenarios deportivos destinados al fútbol de la respectiva localidad. - El director del programa de convivencia en el deporte del gobierno local o quien haga sus veces. - Los organismos de socorro y/o atención de emergencias que participen del evento. - Un delegado de la Personería Local. - Un delegado de las barras organizadas de los equipos de fútbol profesional con representación en el ámbito local, conforme al procedimiento de elección que se establezca en el reglamento. Las funciones y operación de las comisiones locales estarán determinadas por la Comisión Nacional. PARÁGRAFO. La Comisión Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol queda facultada para invitar a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, nacional o internacional, cuya presencia se considere conveniente o necesaria para el desarrollo y el cumplimiento de sus funciones. Los invitados tendrán derecho a voz, pero no a voto”. 2. La demanda El actor señaló que los apartes de las normas acusadas vulneran el preámbulo, los artículos 1, 2, 13 y 40 de la Constitución Política, de acuerdo con los siguientes argumentos: 2.1. El presunto desconocimiento del principio democrático y el derecho de participación El demandante sostuvo que limitar a la calidad de invitado la participación del delegado de las barras organizadas de fútbol en las Comisiones Nacional y Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol quebranta el Preámbulo de la Constitución, así como sus artículos 1, 2 y 40, en los que se hace referencia al carácter participativo del Estado, el fin esencial de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”[2], y se consagra el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en el ejercicio, conformación y control del poder político. Dentro de este último, destacó garantías como la de elegir y ser elegido, y tomar parte en “otras formas de participación democrática”[3]. En cuanto a la democracia participativa, el actor señaló que por virtud de esta “…se les confiere a los ciudadanos una mayor intervención e influencia en la toma de decisiones en diferentes escenarios tanto públicos como privados, pues su voz y voto, tienen influencia y un peso específico”[4]. En esta misma línea, mencionó que “de la lectura de la Norma Superior se predica que la finalidad de una democracia participativa es conceder al ciudadano la certeza de que no será excluido de los debates, del análisis, ni de la resolución de los factores que inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos políticos que comprometen el futuro colectivo. La Constitución Política consagra que todo ciudadano es participante activo en las decisiones que los llegasen a afectar.”[5] Así las cosas, advirtió que la garantía de tal derecho se materializa a través de los mecanismos contenidos en el artículo 103 de la Constitución,[6] principalmente, por medio del voto. Igualmente, que de dicha disposición se deriva una carga en cabeza del Estado para respaldar todo tipo de organizaciones ciudadanas y ampliar los escenarios de participación para que todas las personas puedan involucrarse en los procesos decisorios que afectan su vida y la orientación del Estado y la comunidad. En concreto, con fundamento en lo expuesto por esta Corte en la Sentencia C-336 de 1994, explicó que el principio constitucional de la democracia participativa no se reduce al campo de lo político-electoral, sino también se extiende a lo administrativo, social, económico, cultural, sindical o gremial, así como a ciertos escenarios de la vida privada de las personas. En esa dirección, manifestó que “[l]a Corte ha dicho que el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. El primer concepto, en la medida en que compromete varios escenarios procesos y lugares tanto públicos como privados. El segundo porque su dinámica ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos”[7]. En consecuencia, el accionante consideró que las Comisiones Nacional y Locales de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol (en adelante Comisiones de Convivencia) deben ser espacios en los que se concreta el principio de democracia participativa, en el entendido de que todos los sujetos involucrados en este escenario deportivo y a quienes puedan afectar las decisiones que ahí se toman -como lo son las Barras- puedan asistir permanentemente a las reuniones y contar con voz y voto.[8] En este orden de ideas, plantea una afectación del “concepto expansivo de la democracia participativa (…) puesto que la norma acusada no previó incluir a las Barras como miembros permanentes en las Comisiones, aunado a que no le otorgó derecho al voto.” De ahí que “[l]a mera invitación de las Barras a la Comisiones no garantiza el reconocimiento que tiene todo ciudadano a participar en las decisiones que lo puedan afectar. Pues si las Comisiones deciden no invitar a las Barras[,] implica que no serán escuchados conforme al grupo social más importante y el actor más fundamental en las políticas de seguridad, comodidad y convivencia en los escenarios deportivos.”[9] En esta misma línea, concluyó que “[l]a norma acusada no cumple con la finalidad de una democracia participativa (…) la cual es conceder al ciudadano la certeza de que no será excluido de los debates. Pues en el presente caso, se observa que la Ley 1270 de 2009 excluyó a las Barras de los debates en las Comisiones, ya que, al ser invitados y no tener derecho a voto, lo que digan o hablen en estos escenarios no tendrán un efecto vinculante en las decisiones que se adopten las cuales recaerán sobre ellos.” En relación con este último punto, relativo al impacto que tienen las medidas adoptadas por las Comisiones, precisó que “son las Barras los principales actores en la implementación de políticas, planes y programas en la seguridad de los estadios, ya que son a ellos a quienes recaen estas medidas y son ellos, quienes tienen las mejores soluciones a los problemas que se puedan presentar en los diferentes escenarios futboleros.”[10] 2.2. El presunto desconocimiento del derecho a la igualdad El actor indicó que los apartes de la norma acusada vulneran el artículo 13 de la Constitución, por cuanto constituye un acto discriminatorio en contra de los representantes de las Barras, a quienes se les impide asistir como miembros permanentes de las Comisiones de Convivencia y no se les permite participar en la toma de decisiones. Para exponer este cargo, recordó las tres etapas del juicio integrado de igualdad, así como las reglas de la jurisprudencia para aplicar un grado de intensidad leve, intermedio o estricto. A efectos de abordar el juicio de igualdad, propuso como grupos comparables que reciben un trato desigual al delegado de las barras organizadas frente a los miembros de las Comisiones de Convivencia a quienes la ley otorgó el derecho al voto. Siguiendo con este análisis, anotó que el trato conferido por la norma entre esos dos grupos es discriminatorio “puesto que el beneficio del voto recae sobre personas que no se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta”[11]. En esa medida, a juicio del demandante, es equivocado “imponer brechas a los grupos discriminados o marginados, como ocurre en el presente caso, que la participación ciudadana de que gozan las personas en la toma de las decisiones que los impactan quedó cercenada por dejar a las Barras sin derecho a voto y como invitados en las Comisiones”[12]. En ese orden, afirmó que “para el presente caso procede el test estricto, ya que (i) las medidas implican una clasificación sospechosa, pues la medida está encaminada a personas que a lo largo de la historia han sido discriminadas por la sociedad. Asimismo, (ii) se trata de medidas que limitan el goce de un derecho para personas en situación de debilidad y marginadas, esto es, las Barras. Igualmente (iii) la medida que se establece implica, a primera vista, la afectación de manera grave de derechos fundamentales, estos son, el derecho al voto, el derecho a no ser discriminado, el libre desarrollo de la personalidad y la libertad de conciencia. Finalmente, (iv) la Ley 1270 de 2009 le otorga el privilegio de asistir y votar en las Comisiones a las personas con más ventajas dentro del Estado colombiano”[13]. 3. Trámite inicial Con auto del 31 de agosto de 2020, la Corte Constitucional (i) admitió la demanda de la referencia, (ii) ordenó fijar en lista por el término de 10 días para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnarla o defenderla; (iii) ordenó comunicar el inicio del proceso al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Deporte, a la Policía Nacional, a la Federación Colombiana de Fútbol (FCF), a la División Mayor del Fútbol Profesional Colombiano (DIMAYOR), a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, a la Defensoría del Pueblo, a la Asociación Colombiana de Futbolistas Profesionales (ACOLFUTPRO), a la Federación Colombiana de Municipios, a las Alcaldías de Bogotá, Medellín, Cali, Pasto, Barranquilla, Manizales y Santa Marta, y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Sergio Arboleda y Nariño, para que, si lo consideran conveniente, intervengan en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición acusada; (iv) ordenó comunicar la demanda a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y (v) dio traslado al Procurador General de la Nación. Entre el 16 de marzo de 2020 y el 31 de julio de 2020 los términos del proceso estuvieron suspendidos, debido a la pandemia del COVID-19.[14] 4. Intervenciones Durante el trámite de este proceso se recibieron oportunamente nueve (9) escritos de intervención[15] y uno (1) extemporáneo,[16] a saber: Concepto Interviniente Exequibilidad Ministerio del Deporte Alcaldía de Cali Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Alcaldía de Santa Marta Federación Colombiana de Municipios Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Exequibilidad condicionada Universidad Libre Inexequibilidad parcial Ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña Sin posición Alcaldía de Manizales[17] 4.1. Ministerio del Deporte Esta entidad consideró que los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009 no vulneran los derechos a la participación política y a la igualdad, dado que (i) estas normas persiguen una finalidad legítima como lo es proteger la seguridad pública, el derecho al deporte, a la recreación, a la paz y a la convivencia, entre otros; (ii) estos preceptos son la expresión de la reserva y libertad de configuración legislativa, mediante la cual se resolvió otorgar esta función administrativa a otras autoridades como el Ministerio de Justicia y la Policía Nacional; y, (iii) se trata de una medida proporcional para garantizar la seguridad pública con ocasión de los eventos deportivos, con la que se produce una leve limitación de los derechos de los barristas, quienes participan en las decisiones con voz y sin voto. 4.2. Alcaldía de Cali Esta autoridad municipal consideró que los apartes de las normas demandadas son constitucionales, ya que no suponen una limitación irrazonable de la participación democrática al considerar que el derecho al sufragio tiene una naturaleza estrictamente jurídica y política, encaminada a una manifestación que permite el ejercicio y control del poder político. De igual manera, destacó que los barristas han sido vinculados a los procesos de creación e implementación de las políticas públicas dirigidas al fútbol como fenómeno social, tal como sucedió respecto del Plan Decenal de Convivencia en el Fútbol 2014-2024. Adicionalmente, con miras a demostrar que el derecho a igualdad tampoco resulta transgredido, indicó lo siguiente respecto de la naturaleza y composición de la comisión: “Así, la expedición de la Ley 1270 de 2009 trajo consigo la creación de la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, cuya naturaleza corresponde a un organismo asesor del Gobierno Nacional, cuyo objetivo principal se centra en la implementación de un conjunto de políticas, planes y programas orientados a mantener la seguridad y la sana convivencia durante la práctica de este deporte en los escenarios deportivos de las principales ciudades del país, teniendo en cuenta los múltiples episodios de violencia que se presentan durante la realización de tales eventos deportivos. Entonces, en atención a su naturaleza, es plausible afirmar que los miembros que integran la comisión, así como la secretaría técnica que la compone, tienen atribuidas obligaciones específicas y especiales relacionadas con las funciones que ejercen en el desempeño de sus cargos, así como el conocimiento técnico, jurídico y deportivo que les es propio. En este sentido, no es plausible asignar tales facultades a los miembros que hacen parte de la Comisión, en calidad de invitados, tal como ocurre con los representantes y/o delegados de los equipos deportivos de fútbol conocidos como barras bravas. Lo anterior, teniendo en cuenta que corresponde al legislador hacer uso de las facultades constitucionales que le han sido atribuidas, y con fundamento en las cuales le es plausible atribuir dichas competencias administrativas a los diferentes Ministerios”. 4.3. Alcaldía Mayor de Bogotá Para esta entidad no se afectaron las garantías mencionadas por el actor en su demanda, en tanto que “su participación se materializa en el derecho a voz que les otorga la ley, lo que supone que cuentan con toda la libertad de intervenir y participar en forma activa en las deliberaciones que se realicen en el seno de estos cuerpos colegiados exponiendo su visión como organización cívica y actor fundamental de los temas relacionados con el fútbol, y aunado a ello, no es el único mecanismo de participación democrática al que pueden acceder como organización civil”. Por consiguiente, considera que la Corte debe declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. 4.4. Alcaldía de Santa Marta Frente al derecho de participación, esta entidad recalcó que corresponde al Estado la carga de velar por la seguridad de la población. Las Barras son colectividades que “no ejercen funciones o actividades que propendan por mantener el orden público y garantizar la convivencia ciudadana”, razón por la cual se debe respetar la intención del legislador de no incluirlos como miembros de las Comisiones de Convivencia. En lo relativo al derecho a la igualdad, resaltó que no se configura trato discriminatorio alguno al crear dos categorías: invitados y miembros, y que, atendiendo a las funciones que se asignan a cada uno, es entendible que los segundos sean a quienes se les asigna voz y voto. 4.5. Federación Colombiana de Municipios Por su parte, la Federación Colombiana de Municipios se pronunció únicamente acerca del cargo relativo a la participación democrática, respecto del cual consideró que las normas (parciales) demandadas son exequibles. En concreto, indicó que con la Ley 1270 de 2009 se crean “medios idóneos de participación [para] los integrantes de las barras de los equipos deportivos”, pues se les abre un espacio para expresarse y proponer iniciativas que permitan garantizar la seguridad en los eventos deportivos. La ausencia del derecho al voto tiene una justificación constitucional, en tanto que con la creación de la Comisión se persigue una finalidad superior como lo es garantizar el orden público, la convivencia y la seguridad en los escenarios futbolísticos, decisiones que “no pueden ser tomadas por grupos que no tienen imparcialidad para tomarlas[,] como se refiere la Sentencia T-637 de 2001, y, que, además, son causantes de los episodios de violencia que se han vivido en los estadios y por fuera de ellos”. 4.6. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Esta entidad solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. En su escrito, hizo referencia a la importancia el barrismo en Colombia y el reconocimiento de este fenómeno social que se realizó por medio de la Ley 1270 de 2009, a partir de la cual se permitió su participación en temas relacionados con la convivencia y seguridad en el fútbol. Adicionalmente, expuso: “[R]especto a la naturaleza y a la función de las comisiones podemos concluir que los miembros que integran la comisión que cuentan con voz y con voto, tienen facultades específicas para integrar el organismo asesor, por tal razón, la mayoría de los miembros son representantes del gobierno y por tanto cuentan con la experiencia, el conocimiento técnico y jurídico para recomendar la implementación de políticas públicas al gobierno nacional. Por las anteriores consideraciones, no es posible asignar las funciones descritas a los invitados de la comisión que cuentan con vos, pero no voto, pues el legislador determinó el alcance de la intervención de los miembros de la comisión con el objeto de salvaguardar el orden público en los escenarios futbolísticos; adicionalmente, es una competencia del legislador, el atribuir las competencias administrativas, como lo son las asignadas a las comisiones asesoras del gobierno nacional”. Por otra parte, la entidad señaló que con la posibilidad de participar en las discusiones como invitados se traduce en la existencia de medios idóneos que se otorgan a los miembros de las barras. En efecto, los artículos accionados reconocen en las Barras “su importancia como fenómeno social y político, dándoles la facultad de intervenir y llevar sus consideraciones ante el organismo asesor y participar en las deliberaciones, de manera que la comisión puede tener en cuenta las recomendaciones de los representantes de las barras a la hora de sugerir y aconsejar al gobierno nacional respecto de la adopción de políticas públicas”. De ahí que, los artículos 2 y 7 en los apartes acusados, no vulneran el derecho a la participación. En lo que respecta al cargo de igualdad, anota que las Barras no son minorías, ni “víctimas de opresión sistemática e histórica”, por lo que no corresponde realizar un juicio de igualdad estricto en este caso. 4.7. Universidad Libre En la primera parte de su intervención señaló que se debía declarar la exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009. No obstante, en su solicitud final señaló que la decisión debe estar condicionada bajo el entendido que “el papel de las barras está siendo relegado y que se les debe tener en cuenta en las decisiones de la comisión. Su participación no solo debe ser de los responsables de lo ocurrido en relación con hechos violentos, sino como actores que pueden aportar a las soluciones porque ellos se destacan por sus iniciativas de construcción de expresiones de paz con fines sociales, deportivos y culturales.” Para fundamentar lo anterior, la Universidad estudió de fondo únicamente lo relacionado con la participación democrática y al respecto mencionó que el fútbol debe ser entendido no solo como un deporte, sino como “industria cultural” de la cual surge una movilización de personas (los hinchas), quienes tienen un rol específico en esta dinámica más allá de ser espectadores convencionales. Por ello, dijo, es necesario “redimensionar las formas de expresión y prácticas de los integrantes de las barras de fútbol”. Bajo este panorama, señaló, “la lectura conjunta de la Ley 1270 de 2009 y el Decreto 1007 de 2012 permite concluir que la participación del aficionado es fundamental para crear, organizar y dar a conocer a la comunidad los protocolos, medidas o políticas relacionadas con la seguridad, convivencia y comodidad en el fútbol, puesto que el objetivo conjunto de la ley y el decreto, es que los aficionados al fútbol puedan disfrutar de este evento sin que se presenten altercados, actos o situaciones de violencia o inseguridad.” En lo tocante al cargo de igualdad, señaló que este no debía ser examinado de fondo, en tanto que “el demandante solo argumenta que las barras han sido discriminadas por la sociedad a lo largo de la historia”, pero no desarrolla ninguna de las reglas fijadas por la jurisprudencia frente al juicio integrado de igualdad. 4.8. Ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña Este ciudadano interviniente indicó que el análisis por parte de esta Corporación debe limitarse al cargo de violación en contra de los artículos 1, 2 y 40 de la Constitución y, en virtud del mismo, “elimina[r] las expresiones ‘De acuerdo con las necesidades establecidas por la Comisión Nacional actuarán en calidad de invitados, con voz, pero sin voto, las siguientes personas’ y ‘De acuerdo con las necesidades establecidas por la Comisión Local actuarán en calidad de invitados, con voz, pero sin voto, las siguientes personas’”, contenidas en los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009. Así pues, el ciudadano considera que es necesario que el Congreso evalúe la posibilidad de hacer integrantes de las Comisiones a quienes en un principio fueron concebidos como invitados, teniendo en cuenta las siguientes apreciaciones: “1. Las barras de fútbol tienen capacidad de decisión sobre los asuntos que los afectan. 2. Algunos de los asuntos que afectan a las barras de fútbol son la seguridad, comodidad y convivencia en la organización y práctica de dicho deporte en los espacios donde ellos están apoyando a su equipo. 3. Brindarles voz y voto a las barras de fútbol en (…) [las Comisiones] les permite ejercer su capacidad de decisión sobre la seguridad, comodidad y convivencia futbolística que les afecta. 4. La única forma para darle voz y voto a las barras de fútbol en las respectivas comisiones de seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol es integrándolos a la composición de dichas comisiones. 5. Corresponde propiamente al Congreso de la República integrar a las barras de fútbol con voz y voto en (…) [las Comisiones]. 6. La Corte Constitucional puede declarar inexequible las expresiones legales que impiden a determinados grupos decidir por sí mismos sobre los asuntos que los afectan mediante sus respectivos representantes delegados.” En lo relativo al cargo de igualdad, el interviniente considera que no se cumplen con los requisitos de argumentación suficiente dado que no se deriva un mínimo indicio sobre la concepción discriminatoria introducida por el Legislador al consagrar los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009. 5. El concepto del Procurador General de la Nación El Procurador General de la Nación intervino en esta actuación judicial y, en concepto rendido el día 22 de octubre de 2020, solicitó de la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes demandados en los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009, toda vez que, dijo, no vulneran el derecho a la igualdad, ni la participación ciudadana. A juicio de la Vista Fiscal, “dicha ley contiene medios idóneos para asegurar la participación de los integrantes de las barras de los equipos de fútbol puesto que, en efecto, cuentan con participación en [las Comisiones] (…), les permiten proponer ideas, sugerir cambios y expresarse para garantizar la seguridad y convivencia en los eventos deportivos”. En efecto, precisó que los mecanismos de participación contemplados en la Constitución son diversos y no suponen el mismo grado de intervención, ya que se trata de garantías cuya regulación constitucional varía. Ahora bien, en lo relativo al derecho a la participación política, señaló que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha advertido que se trata de una garantía susceptible de ser limitada, cuando sea necesario garantizar la imparcialidad de las actuaciones de la función pública.[18] De ahí que, descendiendo al caso concreto, señaló, el derecho de participación de los representantes de las barras “se ve materializada en el derecho a voz que se otorga en la ley, pues fungen como invitados según las necesidades de la Comisión, lo que implica que pueden intervenir y participar, sin perjuicio de que la toma de decisiones está en cabeza de las autoridades que actúan como integrantes principales de la Comisión.” Así pues, agregó, no es posible entregarles funciones que se han atribuido a servidores públicos en ejercicio de sus cargos, a otros miembros que actúan sólo en calidad de invitados. Sobre todo, en el entendido que “[l]a participación con voz, pero sin voto evidencia que los invitados no cumplen funciones administrativas, [sino que su rol] consiste en presentar las opiniones de quienes son portavoces de las necesidades de la comunidad que se pretende beneficiar con las decisiones que se adoptan al interior de la Comisión.” En esta misma línea, el Procurador señaló que no se configura una afectación a la igualdad, toda vez que la norma es clara en “la diferenciación en los roles asignados a los integrantes principales de la Comisión y a quienes participan en calidad de invitados” y por lo tanto no puede otorgarse un tratamiento igual a dos partes que son desiguales. Por último, el Procurador indicó que “el legislador cuenta con amplia libertad de configuración para determinar la estructura de la administración nacional, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, lo que incluye la creación de órganos consultivos para toda la administración nacional o parte de ella”, dentro de los cuales, el Congreso de la República puede fijar su estructura y, en consecuencia, los términos de la participación de los particulares en estos órganos. II. CONSIDERACIONES Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada, en la medida en que corresponde al ejercicio de una acción de inconstitucionalidad contra varias normas o prescripciones contenidas en una Ley, asuntos que, en virtud del artículo 241.4 de la Constitución Política, son competencia de esta Corporación. Cuestiones previas 2. El artículo 241 de la Constitución le confía a la Corte Constitucional “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos de este artículo” especificando, en el numeral 4, que deberá “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. A su vez, el artículo 242 de la Constitución señala que los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional son regulados por la ley, según los parámetros previstos en la Constitución. En el presente caso, fue acusada parcialmente una ley, por un ciudadano, y la demanda fue admitida en el proceso constitucional que se tramita bajo el número D-13817. 3. Los artículos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991[19] prescriben un conjunto de requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad. Así, en el artículo 2 se advierte que la demanda debe presentarse por escrito y en duplicado y que, en su contenido, el demandante está llamado a: (i) señalar las normas demandadas y transcribirlas o adjuntar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) indicar los preceptos constitucionales que considera infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichas normas se estiman violadas; (iv) precisar el trámite previsto en la Constitución para expedir el acto demandado y el modo en el cual éste fue desconocido (siempre que se trate de un vicio en el proceso de formación de la norma); y, (v) explicar la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre la demanda. El artículo 6 dispone que, además de los anteriores requisitos, la demanda debe incluir “las normas que deberían ser demandadas para que el fallo no sea en sí mismo inocuo.”[20] Las dos primeras exigencias contenidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 se dirigen al logro de dos propósitos[21]: primero, determinar de forma clara y precisa el objeto de la acusación, es decir, identificar las normas que se demandan como inconstitucionales;[22] y, segundo, señalar con claridad las normas constitucionales que, en criterio del actor, resultan vulneradas por las disposiciones demandadas y que son relevantes para el juicio. 4. Desde su instalación en 1992, esta Corte se ha ocupado en distintas oportunidades de los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para efectos de que sea sometida a trámite y, en 2001, recogió las reglas jurisprudenciales fijadas a lo largo de la primera década de funcionamiento de la Corporación en una decisión que ha sido reiterada de manera amplia y continuada a lo largo de estos años, precisando y determinando, caso a caso, los alcances de la misma.[23] En aquella oportunidad se reiteró que toda acción de inconstitucionalidad requiere tres elementos básicos: “[1] debe referir con precisión el objeto demandado, [2] el concepto de la violación y [3] la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto [art. 2, Decreto 2067 de 1991 y jurisprudencia constitucional]”.[24] El segundo de estos elementos (el concepto de la violación), debe contemplar a su vez, tres requisitos mínimos: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (art. 2, núm.. 2, Decreto 2067 de 1991); (ii) “la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas”;[25] y, (iii) las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución, las cuales deberán ser, por lo menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.[26] En cuanto al requisito de presentar las razones por las cuales se consideran violadas las normas constitucionales, la Corte ha reiterado que las demandas deben satisfacer unas condiciones mínimas de argumentación a efectos de posibilitar el control de constitucionalidad.[27] Según la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–[28] y, (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. Así, las razones que sustentan la violación deben ser: (i) claras, esto es, que siguen una exposición comprensible y presentan un razonamiento de fácil entendimiento; (ii) ciertas, es decir, que recaen directamente sobre el contenido de la disposición demandada, no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor, ni sobre interpretaciones puramente subjetivas o caprichosas; (iii) específicas, al mostrar de forma diáfana la manera como la norma demandada vulnera la Carta Política, lo cual excluye argumentos vagos o genéricos; (iv) pertinentes, es decir, que planteen un problema de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y, (v) suficientes, de forma que contengan elementos fácticos y probatorios que susciten por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la inconstitucionalidad del precepto impugnado.[29] En sus pronunciamientos, la Corte ha enfatizado que las exigencias que rigen en esta materia no resultan contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que tiene como finalidad permitir que la guardiana de la Constitución pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas en esta materia por la Constitución Política.[30] Con todo, la Corte también ha aceptado que cuando la Constitución hace referencia a la guarda integral y supremacía de la Constitución, “la acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional.”[31] 6. En el presente caso, los cargos fueron admitidos a examen por el magistrado ponente en auto proferido el 31 de agosto de 2020 por cumplir prima facie con los requisitos que la ley establece y que la jurisprudencia ha precisado, sin perjuicio que puedan ser examinados por la Sala Plena al momento de proferir la decisión de mérito, con base en planteamientos expuestos sobre el particular por los intervinientes y el agente del Ministerio Público. 7. En lo relativo al primero de ellos -esto es, que la norma acusada que determina que la participación de los representantes de las Barras no es de carácter permanente y solo se les otorga voz, pero no voto, vulnera el principio de democracia participativa y el derecho de participación política-, los intervinientes no alegaron que se incumplieran con las exigencias para ser objeto de pronunciamiento de fondo. En este mismo sentido, la Corte estima plenamente acreditados los requisitos de carga argumentativa, en tanto es posible abstraer razones claras, ciertas, suficientes, pertinentes y específicas sobre el concepto de la violación que hacen posible un pronunciamiento de fondo. 8. En lo relativo al segundo cargo por igualdad, la Universidad Libre y el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña indicaron que no satisface los supuestos jurisprudenciales para integrar un concepto de la violación al no evidenciarse el supuesto trato discriminatorio y no desarrollarse el juicio integrado de igualdad, por lo que, a su juicio, sobre este punto se debería proferir un fallo inhibitorio. La Sala advierte que efectivamente el presente cargo adolece de ineptitud sustantiva (i) al no cumplir con las cargas adicionales que ha exigido la jurisprudencia cuando se invoca la existencia de un trato discriminatorio, así como (ii) los criterios de especificidad, certeza y pertinencia exigidos por la jurisprudencia, por lo que, este asunto da lugar a un fallo inhibitorio. Esta decisión se adopta con sustento en los siguientes argumentos. 9. Primero, la Corte ha señalado que en los casos en que el cargo de inconstitucionalidad recaiga en la afectación del principio o derecho a la igualdad (art. 13 de la C.P.), se exige una carga adicional de justificación, esto es, la de: “i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes[,] en primer lugar[,] debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles; y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual.”[32] 10. En esta línea, esta Sala advierte que el demandante planteó un parámetro de comparación según el cual a todos los sujetos que aparecen listados en los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009 se les debe otorgar un trato igual, ya que son actores que, en general, tienen relación con los espectáculos del fútbol. Sin perjuicio del esfuerzo realizado por el demandante para demostrar que el criterio de comparación entre los miembros de las comisiones es que a algunos se le otorgó derecho al voto y a otros no, lo cierto es que, como lo mencionaron algunos intervinientes y el Ministerio Público,[33] la norma es clara al diferenciar entre dos roles de los sujetos que componen las Comisiones como lo son sus integrantes y los invitados. 11. Tal interpretación desconoce que las entidades y grupos que se incluyen en la norma, tienen funciones distintas y que sí parecería, prima facie, que existe una justificación para que el legislador, dentro de su amplio margen de competencia, hubiese decidido dividir los roles de los actores que hacen parte o se involucran de una forma u otra con los eventos de fútbol. Como se anunciará al examinar de fondo el primero de los cargos de la demanda, la distinción que aparece en la norma encuentra fundamento en el tipo de funciones que cumplen estos actores involucrados con el espectáculo del fútbol. Las funciones de los miembros que tienen un carácter permanente se encuentran directamente encaminadas al cumplimiento de la obligación estatal frente a la seguridad y el orden público, o tienen incidencia directa y oficial en la organización de este tipo de eventos deportivos, mientras que los invitados, entre los cuales están otros servidores públicos y representantes de diferentes sectores, se identifican como actores o entidades que pueden contribuir para que la toma de decisiones responda realmente a las necesidades e intereses de las comunidades involucradas. 12. Bajo este entendido, en la demanda no se advierten razones que permitan desvirtuar por qué ese criterio diferenciador impuesto por el legislador, en virtud de su libertad de configuración, se traduce en un acto de discriminación, siendo que no se observa un trato desigual entre sujetos con igual naturaleza. En consecuencia, no será posible que la Sala realice el juicio de igualdad, toda vez que no se acredita el presupuesto de carácter relacional del principio de igualdad, esto es, no existe un patrón de comparación o tertium comparationis.[34] 13. Segundo, el cargo adolece de falta de especificidad. La Corte no cuenta con elementos de juicio que le permitan realizar una contrastación del texto legal con la Constitución, toda vez que no se observa un tratamiento desigual que exija su intervención. De igual forma, los barristas no son un grupo discriminado o marginado, a diferencia de lo planteado en el escrito de la demanda. 14. El demandante acusa de discriminatorias las normas mencionadas, bajo el argumento que no les otorga a los delegados de los barristas el derecho de voto, pese a que son personas en “situaciones de debilidad manifiesta”[35], los cuales, dice, han sido “históricamente discriminados o marginados”. Al respecto, la Corte considera que las barras en general gozan de aceptación entre sus propios clubes y en la sociedad en general, aunque no desconoce el contexto histórico y social sobre los prejuicios que existen respecto de algunas barras particulares y esencialmente minoritarias en la vida social y deportiva, lo cual, en todo caso, no las hace acreedoras de un lugar en la comisión como miembros permanentes y, por ende con voto, por cuanto, en línea con lo que será explicado más adelante en este fallo, dentro de sus responsabilidades no se encuentra el cumplimiento de la obligación estatal de garantizar la seguridad y la convivencia pacífica, así como tampoco son organizadores oficiales de estos eventos deportivos -siendo estos los criterios para distinguir entre los roles asignados en la Comisión-. Por consiguiente, no se advierte un acto de discriminación en contra de los barristas; por el contrario, las normas acusadas de inconstitucionalidad los involucran dentro de un espacio de participación. 15. En lo que respecta a la falta de certeza, la Sala observa que el cargo se estructura bajo un entendimiento errado de la norma al considerar que los miembros permanentes y los invitados son sujetos con igual caracterización. Por último, no se advierte pertinencia en tanto y en cuanto los argumentos dados por el demandante parecen derivados de la conveniencia y postura subjetiva del accionante al señalar que los barristas son un grupo minoritario, discriminado, marginado y en situación de debilidad manifiesta. 16. En tal virtud, en lo que se refiere al cargo de igualdad propuesto por el demandante, la Corte se inhibirá para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009. 17. En consecuencia, se procede con el planteamiento del problema jurídico y el esquema de resolución respecto del primero de los cargos mencionados. Planteamiento del problema jurídico y metodología de resolución 18. La Ley 1270 de 2009 creó unos órganos de carácter asesor que tienen como objetivo velar por la seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol. De manera principal, aparece la Comisión Nacional la cual tendrá a su cargo la implementación de planes, programas y políticas dirigidas a mantener el orden público, la seguridad y convivencia en la organización práctica de los espectáculos deportivos de fútbol. Igualmente, se habilita a cada municipio y distrito para crear una Comisión con la misma finalidad, cuyas facultades se limitan al territorio en que sea instituida y su operación es determinada por la Comisión Nacional. 19. En lo relativo al objeto de estudio, los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009 se refieren a la integración de las Comisiones de Convivencia, en las cuales se distingue entre los miembros que la componen y los invitados, sin perjuicio que, además, la Comisión Nacional de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol queda facultada para invitar a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, nacional o internacional, cuya presencia se considere conveniente o necesaria para el desarrollo y el cumplimiento de sus funciones. En todos los casos, los invitados solo tienen voz, pero no derecho a voto y, por lo tanto, no participan en la adopción de recomendaciones o propuestas que es lo que corresponde hacer a este órgano de carácter asesor. 20. La demanda de inconstitucionalidad, frente al cargo aceptado, recae sobre la afectación del principio de democracia participativa y el derecho de participación que se deriva de la calidad de invitados que se otorga a los delegados de las barras organizadas de los equipos de fútbol profesional, de acuerdo con la cual su participación no es de carácter permanente y solo se les otorga voz, pero no voto. Lo anterior, bajo la consideración de que las comisiones tratan asuntos que afectan y/o benefician a este grupo de personas al ser actores fundamentales de la convivencia y seguridad en el fútbol, razón por la cual deberían tener la facultad para decidir sobre las políticas y planes que se deriven de las Comisiones. 21. A partir de lo anterior, corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico: ¿Se afecta la democracia participativa y el derecho de participación con las expresiones demandas de los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009 en las que (i) se incluyen a los delegados de las barras organizadas de los equipos de fútbol como invitados con voz, pero sin voto, de las Comisiones Nacional y Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, y (ii) sujetan su participación a los espacios en que así lo decida este órgano asesor? 22. Con el propósito de resolver la presente controversia, la Corte seguirá la siguiente metodología: (i) hará referencia sobre el principio de democracia participativa, el derecho de participación y los mecanismos de participación contenidos en la Constitución; (ii) expondrá algunos esquemas institucionales de creación constitucional o legal, que garantizan la participación de los particulares en la discusión de políticas públicas; (iii) precisará la naturaleza, derechos y deberes de las barras organizadas en el fútbol profesional; (iv) mencionará la naturaleza, funciones y composición de las Comisiones creadas a partir de la Ley 1270 de 2009; y, (v) finalmente, resolverá la controversia planteada. (i) La democracia participativa, el derecho de participación y los mecanismos de participación ciudadana 23. La democracia, como sistema según el cual la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público, que la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes,[36] es el instrumento por excelencia del sistema político de corte republicano, este último que constituye uno de los ejes axiales o temáticos de la Constitución Política colombiana.[37] 24. El concepto de democracia en la organización política se encuentra normalmente asociado a otros como los de soberanía, representación y participación, también consagrados como principios de la Carta Superior, los cuales suponen la fundamentación del poder político (como fuente de legitimidad) “para reconocer y tutelar los derechos de participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político e imponer deberes de respeto y protección al Estado y a los particulares (la democracia como fundamento de derechos y obligaciones) y para definir la forma en que tal poder opera democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse (la democracia como expresión de reglas de funcionamiento y toma de decisiones)”[38]. 25. Tal como lo ha señalado la Corte, “[t]odo ordenamiento realmente ‘democrático’ supone siempre algún grado de participación”,[39] en tanto que este principio se fundamenta en la soberanía del pueblo para adoptar las decisiones, ya sea directa, o indirectamente. Por ello, la democracia y con ella la participación es el sustrato esencial del sistema político y con él del sistema jurídico colombiano.[40] En línea con lo anterior, el carácter participativo del sistema democrático involucra a la ciudadanía en la toma de decisiones en distintos aspectos o escenarios de trascendencia nacional o local. 26. En suma, la democracia es (i) la fuente de legitimidad del poder político; (ii) fundamento esencial del sistema político de corte republicano que inspira nuestro modelo constitucional; (iii) instrumento fundamental para la garantía y efectividad de determinados derechos y deberes constitucionales; y, (iv) sistema por excelencia para la adopción de decisiones. 27. Por su parte, el derecho a la participación ha sido reconocido desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, en cuyo artículo 21 se expresa que: “Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. “Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. “La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.” El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[41] señala en su artículo 25 que: “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de la Organización de Estados Americanos consagra en sus artículos 13,[42] 20,[43] 21[44] y 22,[45] los derechos a tomar parte de las decisiones de quienes gobiernan, el derecho a reunirse y asociarse, y a presentar peticiones respetuosas. La Carta Democrática de la Organización de Estados Americanos, en su artículo 6, reconoce la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo en los siguientes términos: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.”[46] El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra varios derechos políticos entre los cuales se encuentra el derecho de todo ciudadano a participar en los asuntos públicos.[47] 28. Internamente, el derecho a la participación es una manifestación del principio democrático del Estado Social de Derecho y se deriva de disposiciones como el artículo 2º de la Constitución, conforme al cual, entre los fines esenciales del Estado, se encuentra facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, y el artículo 40 Superior, que consagra el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.[48] 29. De manera concreta, la Constitución Política 1991 les otorgó a las personas en general y a los ciudadanos en particular, la posibilidad de contribuir en el diseño de políticas y en el funcionamiento del Estado, así como -en ciertas circunstancias- adoptar directamente algunas decisiones.[49] Esto supone que el principio democrático contenido en el texto constitucional vigente es universal y expansivo. En palabras de esta Corporación: “Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de a...