Sentencia C-060 de 2023

C-060-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-060 de 2023 ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretación del Consejo de Estado sobre requisitos de admisibilidad no desconoce la Constitución Política (…) la Sala encontró que su determinación por parte de la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, predicables de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, según las cuales estas demandas deben dirigirse contra actos administrativos de carácter general producidos en desarrollo de una expresa atribución constitucional, que desarrollen de manera directa la norma superior, y que no sean objeto de desarrollo legal, no desconoce la Constitución Política. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES-Distinción entre disposición jurídica y norma jurídica CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-Alcance/CONTROL CONSTITUCIONAL DE INTERPRETACIONES JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRINCIPIO DE SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Carácter formal y material La guarda de la supremacía e integridad de la Constitución supone el ejercicio del control formal y material de las normas inferiores; así como la existencia de mecanismos para que los ciudadanos puedan exigir de las autoridades la realización de los derechos constitucionales subjetivos. A la jurisdicción constitucional le corresponde realizar lo anterior a través del ejercicio de control constitucional. Así, “la supremacía normativa de la Constitución tiene como su principal garantía la existencia del control de constitucionalidad a cargo de determinados órganos del poder judicial”. Es preciso señalar que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado son los únicos titulares del control de constitucionalidad abstracto y todos los jueces de la República participan en el ejercicio del control concreto de constitucionalidad. PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION-Contenido y alcance (…) el principio de supremacía constitucional se origina en el artículo 4° superior, el cual dispone que la Constitución es la norma suprema en el ordenamiento jurídico y su aplicación es preferente cuando se presenta una contradicción con otras normas jurídicas, lo que debe ser entendido como un parámetro de validez al interior del sistema de fuentes del derecho. PRINCIPIO DE SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Relación entre la Constitución y las demás fuentes de derecho PRINCIPIO DE SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Función jerárquica, directiva e integradora DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO-Relación (…) el derecho al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia, están relacionados y se orientan a que las personas puedan tramitar sus pretensiones a través de mecanismos idóneos, que les permitan ser escuchados por jueces imparciales, y que produzcan una decisión de fondo. Esto debe llevarse a cabo mediante procedimientos legales previamente establecidos cuyo seguimiento estricto materializa una garantía contra la arbitrariedad. ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Antecedentes (…) los antecedentes de la acción de nulidad por inconstitucionalidad se encuentran en la Ley 130 de 1913, la Ley 167 de 1941 y el Decreto 01 de 1984, que preveían la posibilidad de solicitar la nulidad de algunos actos de gobierno o emanados de las corporaciones territoriales, por ser contrarios a la Constitución, y que debía tramitarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En la actualidad, las normas vigentes sobre la materia son el artículo 135 del CPACA y el artículo 49 de la LEAJ, que disponen que, sin que exista término de prescripción o caducidad, los ciudadanos pueden solicitar la nulidad de los decretos generales provenientes del Gobierno u otros organismos, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, por infracción directa de la Carta. ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia del Consejo de Estado ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Reglas CONSEJO DE ESTADO-Conocimiento de asuntos cuya competencia no haya sido asignada a la Corte Constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO-Alcance COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS-Jurisprudencia constitucional REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Plena- SENTENCIA C-060 DE 2023 Referencia: Expediente D-14891 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la interpretación judicial del Consejo de Estado sobre el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Demandante: Juan Manuel López Molina. Magistrado sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El señor Juan Manuel López Molina, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra la interpretación judicial del Consejo de Estado sobre el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “[P]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (en adelante “CPACA”). Argumentó el demandante que con esa interpretación se desconocen los artículos 2º, 29, 40-6, 229 y 237 de la Constitución Política; el artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos; el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y los artículos 37, 43 y 49 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 (en adelante “LEAJ”). 2. Mediante auto del 17 de agosto de 2022 el magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda, luego de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 1991. En la misma providencia se dispuso: (i) correr traslado del expediente a la procuradora general de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (arts. 242.2 y 278.5 CP y 7 del Decreto Ley 2067 de 1991); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (art. 7° del Decreto Ley 2067 de 1991); (iii) comunicar el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República (arts. 244 CP y 11 del Decreto Ley 2067 de 1991); (iv) comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, a los Ministerios del Interior y, de Justicia y del Derecho (art. 11 del Decreto Ley 2067 de 1991); e (vi) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades del país para que presentaran por escrito su concepto sobre el asunto objeto de controversia[1] (art. 13 del Decreto Ley 2067 de 1991). 3. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. A. Texto normativo demandado 4. A continuación, se transcriben tanto la interpretación judicial demandada, como el precepto normativo a que se refiere, este último de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011: · La interpretación judicial demandada: “[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular ha dicho la Corporación que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “[n]ecesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal […]”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición acusada no sea un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, porque éstos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución […]”[2]. · Norma legal a que se refiere la interpretación judicial: “LEY 1437 DE 2011 (enero 18) Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”[3]. B. Pretensión y cargos de la demanda 5. El demandante solicitó a la Corte: “i. Declarar INEXEQUIBLE la interpretación judicial acusada. ii. EXHORTAR al Consejo de Estado para que en lo sucesivo se abstenga de imponer requisitos que limiten el objeto, contenido y finalidad de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad”[4]. 6. Según el demandante, la interpretación judicial supone tanto la exclusión del control de constitucionalidad a cargo del Consejo de Estado de un grupo de decretos, e incurre en la prohibición contenida en la sentencia C-037 de 1996, consistente en establecer “cualquier enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo”[5]. Precisó que con la interpretación demandada se desconocen los artículos 2º, 29, 40-6, 229 y 237 de la Constitución Política; el artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y los artículos 37, 43 y 49 de la LEAJ. 7. El concepto de la violación formulado por el accionante se integró por una única acusación de inconstitucionalidad contra la citada interpretación judicial. Así, sostuvo que “[d]e manera irrazonable, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por medio de su Jurisprudencia, creó una enumeración taxativa de los Decretos que son susceptibles de ser demandados por medio de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad, lista que limita sustancialmente las previsiones constitucionales establecidas en el artículo 237-2, así como en los artículos 37, 43 y 49 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, en razón de que estos artículos señalan expresamente que esta acción constitucional procede contra todos los Decretos del Gobierno Nacional cuyo control no esté asignado a la Corte Constitucional”[6]. 8. En opinión del accionante, de acuerdo con la interpretación judicial demandada, el Consejo de Estado “ha venido reduciendo el alcance y el objeto”[7] de la acción de nulidad por inconstitucionalidad y ha erigido requisitos adicionales a los indicados por la Constitución y la Ley, así: “acerca de los supuestos para la procedencia de esta acción pública de nulidad por inconstitucionalidad, señala esta interpretación judicial que “la disposición acusada debe ser un decreto de carácter general”, pero además, “debe ser dictado en ejercicio de una expresa atribución constitucional y tratarse de un reglamento constitucional autónomo”, es decir, “ser aquel de los que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica”. Además, señala esta jurisprudencia que esta acción “no procede cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal”, y justifica esta interpretación y aplicación del derecho señalando que en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal además de la Constitución”, razón por la cual, según este Alto Tribunal, se debe preferir el control de legalidad sobre el de constitucionalidad”[8]. 9. Para el demandante, el ejercicio interpretativo del Consejo de Estado convierte los decretos susceptibles de ser atacados mediante el mecanismo de la nulidad por inconstitucionalidad en una enumeración taxativa, en contraste con el carácter subsidiario y amplio que le reconocen la Constitución y la Ley. Así, en virtud de la interpretación judicial acusada, el alcance de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad no llegará a comprender a todo decreto expedido por el Gobierno cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, sino solo a algunos específicos, que no dependan en su desarrollo de una Ley. Esta limitación, a modo de enumeración de asuntos comprendidos dentro de la competencia del Consejo de Estado mediante la acción de nulidad por inconstitucionalidad, ya había sido rechazada por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996, al expulsar disposiciones del proyecto de ordenamiento estatutario de la LEAJ que limitaban la competencia a ciertos decretos. En esa providencia se indicó lo siguiente: “Por otra parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la Carta es a todas luces inconstitucional y, por lo mismo, obliga a la Corte a declarar la inexequibilidad de la siguiente expresión del artículo bajo examen: ‘ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de decretos: 1. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; 2. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones; 3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y, 4. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa’”[9]. 10. A partir de ello, coligió que de la sentencia C-037 de 1996 se deriva “el carácter inconstitucional de cualquier enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo”[10], como la que pretende imponerse a través de la interpretación judicial censurada. Al respecto, señaló que “[t]ampoco la Constitución Política autoriza la creación de una lista taxativa de las competencias constitucionales del Consejo de Estado en materia de control constitucional, mucho menos el Constituyente Primario delega dicha facultad en algún órgano de la Rama Judicial. Recuérdese que la competencia del Consejo de Estado para ejercer control constitucional sobre los Decretos del Gobierno Nacional es residual, carácter que excluye el señalamiento taxativo de competencias”[11]. 11. Para reforzar su argumentación, el demandante explicó que “el acceso a la jurisdicción no es el mismo si a su demanda se le da el trámite de nulidad por inconstitucionalidad a si se le da el trámite de simple nulidad ya que existe, en virtud de la vinculación funcional que tiene el Consejo de Estado a la Jurisdicción Constitucional cuando este conoce de acciones y procesos constitucionales, una dualidad en la jurisdicción que conoce del caso: (i) El Consejo de Estado es juez constitucional cuando conoce de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad; (ii) el Consejo de estado es juez de la Jurisdicción Contencioso Administrativa cuando conoce del medio de control de simple nulidad. (…) De este razonamiento se desprenden otras consecuencias para efectos del trámite de la demanda; (i) En la jurisdicción constitucional el juez prioriza el cotejo de la norma acusada con los textos constitucionales, mientras que en la jurisdicción contencioso administrativa, el juez, en dicho cotejo, prioriza la confrontación de la norma acusada con los textos de tipo de legal; (ii) como juez que integra funcionalmente la jurisdicción constitucional, el Consejo de Estado da tramite preferente a las demandas de nulidad por inconstitucionalidad y la sentencia es adoptada con prelación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Acuerdo 080 de 2019), contrario sensu, como juez de lo contencioso administrativo, el Consejo de Estado no da este tipo de tramite preferente a las demandas tramitadas bajo la forma de nulidad simple y la sentencia es adoptada por las diferentes secciones y subsecciones que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”[12]. Así, para el demandante la circunstancia de que algunos decretos únicamente puedan ser cuestionados mediante nulidad simple, desconoce las garantías de juez natural y respeto por las particularidades de cada juicio. 12. El accionante agregó que la citada interpretación no es aislada, habiéndose reiterado en dos sentencias adicionales de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y, retomada por sentencias de cada una de las secciones del Consejo de Estado[13]. Precisó que la norma contenida en la interpretación judicial es consistente y reiterada, pues proviene de un precedente judicial debidamente consolidado. 13. Finalmente, señaló que la interpretación judicial afecta la supremacía constitucional, desconoce el debido proceso e ignora la competencia asignada directamente por la Constitución y la LEAJ al Consejo de Estado, pues no reconoce que las facultades que la Carta le otorgó a ese alto tribunal para controlar materialmente la constitucionalidad, se refieren a todos aquellos decretos que no son de competencia de la Corte Constitucional. En efecto, reiteró que la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad debe desarrollarse tal como indican los artículos 237 de la Constitución y los artículos 37, 43 y 49 de la LEAJ, y no solo respecto de aquellos incluidos en el listado de decretos que derivaría de la interpretación demandada. C. Intervenciones 14. Durante el trámite del proceso se recibieron oportunamente siete conceptos y escritos de intervención[14], los cuales serán agrupados a continuación, de acuerdo con el tipo de solicitud formulada ante esta corporación. 15. Solicitud de exequibilidad. Los intervinientes se refieren a la competencia residual en materia de control de constitucionalidad que detenta el Consejo de Estado. Asimismo, coinciden con la interpretación judicial acusada pues reconocen que el alcance de la competencia de esa alta corte para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad se contrae a aquellos decretos que no desarrollen la Ley, es decir, aquellos proferidos por el Gobierno y otras entidades públicas facultadas de manera directa por la Constitución para expedir normas que no son objeto de control por parte de la Corte Constitucional. 16. Solicitud de exequibilidad condicionada. Se solicita a la Corte esclarecer, mediante un condicionamiento de la interpretación judicial, que la acción de nulidad por inconstitucionalidad en cabeza del Consejo de Estado debe tramitarse respecto de decretos que tengan como fundamento una norma constitucional y no solo la Ley. Asimismo, que el factor determinante de la competencia de la autoridad judicial esté dado por el tipo de argumentos que se utilicen para atacar el decreto. Así, si se trata de una contrastación entre la Ley y el reglamento, la competencia del Consejo de Estado estará relacionada con la nulidad simple, mientras que si lo que se presenta es un cargo por violación de la Constitución, el medio de control deberá ser la nulidad por inconstitucionalidad. 17. Solicitud de inhibición. Se fundamenta en que la Corte Constitucional no debe inmiscuirse en las interpretaciones de las normas que el Consejo de Estado hace como cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 18. Solicitud de inconstitucionalidad de la interpretación judicial. La interpretación limita un mecanismo constitucional tendiente a asegurar la supremacía constitucional e impone barreras para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. D. Concepto de la procuradora general de la Nación 19. La procuradora general de la Nación rindió el concepto de rigor y solicitó la declaratoria de exequibilidad. Argumentó que los artículos 237, 238, 241 y 242 de la Constitución establecen “un sistema de control de constitucionalidad abstracto de los actos normativos de carácter general del nivel central, que se caracteriza por su naturaleza concentrada, en tanto fue atribuido de manera privativa a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado”[15]. De esa forma, sostuvo que una interpretación teleológica, histórica y sistemática, permite concluir que a la Corte Constitucional le corresponde confrontar con la Constitución las normas con fuerza material de ley, mientras que el Consejo de Estado debe pronunciarse sobre actos administrativos, a través de los diversos medios de control de nulidad. 20. Consideró que la interpretación del artículo 135 del CPACA no es contraria a la Constitución, por los siguientes motivos: (i) Respeta la competencia residual del Consejo de Estado en el ejercicio del control de constitucionalidad, en tanto establece requisitos generales de procedibilidad, pero no incorpora una lista taxativa de los decretos objeto de control. (ii) “Atiende al precedente según el cual solo le corresponde al Consejo de Estado el conocimiento de aquellos actos de carácter general de naturaleza administrativa (sentencias C-037 de 1996, C-049 de 2012 y C-400 de 2013)”[16]. (iii) “Responde a la naturaleza del control de constitucionalidad (art. 4 CP) y, por ende, al objeto de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, en la medida en que limita su procedencia para cuestionar actos de carácter superior autónomo, es decir, aquellos que son expedidos en desarrollo directo de la Carta Política sin que medie alguna regulación legal. Ello asegura que el parámetro de conformidad de las disposiciones se restrinja a preceptos constitucionales, pues si se acepta la viabilidad de dicho medio frente a cuerpos normativos que desarrollan leyes, la confrontación también debería efectuarse necesariamente en relación con estas últimas”[17]. 21. A continuación, se presentan los principales argumentos de los escritos de intervención y las solicitudes presentadas ante la Corte Constitucional, entre ellas la de la procuradora general de la Nación: Interviniente Argumentación Solicitud Procuradora general de la Nación En el marco del control de constitucionalidad difuso elegido por la Constitución, la interpretación del artículo 135 del CPACA es exequible porque no incorpora una lista taxativa de los decretos objeto de control por medio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad; concuerda con el precedente de la Corte “según el cual solo le corresponde al Consejo de Estado el conocimiento de aquellos actos de carácter general de naturaleza administrativa”[18]; y defiende que el parámetro de constitucionalidad sea la Constitución, sin involucrar la Ley. Exequibilidad Ministerio de Justicia y del Derecho[19] Señala que “es la Corte Constitucional la que cuenta con todos los elementos de juicio que permiten determinar de forma independiente la validez constitucional de la interpretación que el honorable Consejo de Estado le da al artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 para efectos de determinar sobre qué ‘decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional’ es procedente la acción de nulidad por inconstitucionalidad”. Resalta que la Corte Constitucional ha construido una doctrina estable en relación con el alcance y finalidad de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad, y trae a colación las sentencias C-037 de 1996, C-560 de 1999, C-1290 de 2001, C-400 de 2013 y el auto A-088 de 2011. De dichas providencias destaca que el modelo de control constitucional colombiano supone un esquema difuso funcional, en el que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado comparten la función de control de constitucionalidad, cada una respecto de unas normas, correspondiendo a este último el pronunciamiento acerca de decretos que no son competencia de la primera. En consecuencia, la competencia del Consejo de Estado en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad es residual y se proyecta sobre todos los decretos dictados por el Gobierno Nacional u otros órganos con competencias normativas constitucionalmente atribuidas[20], que no correspondan en su control a la Corte Constitucional; “resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición”[21], ya que “[l]imitar de esa forma los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la Carta es a todas luces inconstitucional”[22]. Se ha interpretado que los decretos a los que se refiere el núm. 2 del artículo 237 de la Constitución, corresponden a aquellos no establecidos en el artículo 241 como de competencia de la Corte. Ahora bien, “dentro de la doctrina relativa al control de los decretos del Presidente de la República, distintos de aquellos que constitucionalmente compete conocer y decidir a la Corte Constitucional, aún antes de la Ley 446 de 1998, se había adoptado la orientación de que solamente los decretos del Presidente que entrañaran una contrariedad directa de la Constitución y que no configuraran desarrollo de función administrativa podían ser enjuiciados mediante la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 ; ello por cuanto para los decretos en los cuales se plasma ejercicio de función administrativa la competencia del Consejo se basa en el artículo 237-1- de la Constitución conforme al cual el Consejo desempeña las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo”[23]. Aunque se ha reconocido “que la competencia del Consejo de Estado para decidir acciones de nulidad por inconstitucionalidad le ha sido atribuida directamente por la Constitución, no lo es menos que ella también autoriza al legislador para distribuir esa competencia entre las salas y secciones que lo conforman”[24]. De otro lado, muestra cómo la jurisprudencia del Consejo de Estado ha defendido la interpretación demandada, que reconoce que el artículo 135 del CPACA está pensado no para dotar al medio de control de la nulidad por inconstitucionalidad de la amplitud para controlar “cualquier disposición administrativa que viole la Constitución”[25], sino que se establece para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, “pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema”[26], de modo que la nulidad por inconstitucionalidad solo procede cuando los decretos a que se refiere no “son objeto de desarrollo legal”[27]. Asimismo, destaca que la doctrina ha considerado que el artículo 125 del CPACA “amplió los actos normativos que pueden ser impugnados mediante la acción de nulidad por inconstitucionalidad, al incluir las normas de carácter general proferidas por organismos distintos al Gobierno nacional, tales como los órganos de control, las entidades que hacen parte de la organización electoral o el Consejo Superior de la Judicatura, expedidos en virtud de expresas facultades constitucionales […]”[28]. Termina su intervención, en la que expuso la tensión y el contexto de la acusación, señalando que “este ministerio, respetuoso de la autonomía e independencia de la Rama Judicial y luego de hacer un breve panorama de la doctrina relacionada con el problema jurídico que se aborda en este proceso, tiene la certeza de que la honorable Corte Constitucional explicará con la mayor claridad cuál es el alcance normativo, que a la luz de los artículos 4, 237 y 241 de la Constitución Política, tiene el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, para efectos de determinar sobre qué ‘decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional’ es procedente la acción de nulidad por inconstitucionalidad”. No establece una posición en favor o en contra Universidad Externado de Colombia Considera que de conformidad con lo expuesto en sentencia C-249 de 2017 la demanda es inepta, ya que el debate apunta a controvertir la comprensión que el Consejo de Estado en su rol de juez competente y suprema autoridad de lo contencioso administrativo ha realizado respecto del precepto demandado en escenarios específicos. Estima desafortunado que la demanda no se base en el contenido normativo cuestionado, y solicita que la Corte se declare inhibida para conocer la demanda de fondo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991. Sin perjuicio de lo anterior, indica que, si la Corte decidiera entrar al fondo del asunto, los cargos deberán ser desestimados teniendo en cuenta que el problema que se plantea es aparente. Explica que la cuestión de constitucionalidad planteada se resuelve a través de una interpretación armónica de las disposiciones normativas sobre nulidad simple y nulidad por inconstitucionalidad. Esto, debido a que, “pese a que el demandante parezca sesgado en su contra”, la acción de nulidad es un medio idóneo para controlar la constitucionalidad de los actos administrativos enjuiciados, como históricamente ha sucedido desde la promulgación de la Ley 130 de 1913. No obstante, estima que esta es una ocasión para que la Corte Constitucional despeje las dudas existentes respecto del artículo 135 del CPACA, teniendo en cuenta que una interpretación exegética produciría una inconveniente ampliación de la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado -en detrimento de la competencia de sus secciones- para conocer de la acción de simple nulidad; lo cual, refiere, no necesariamente quiere decir mayor garantía de la supremacía constitucional, ni una tutela judicial más efectiva. Concluye que la demanda ofrece una oportunidad para pronunciarse sobre cuál es el objeto específico de la acción consagrada en el artículo 137.2 de la Constitución Política. Inhibición. En subsidio, exequibilidad Universidad de Cartagena Considera que la Corte debe declarar la exequibilidad de la interpretación acusada. En cuanto a la precisión del alcance de la expresión “decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo”, destaca que ha de tenerse en cuenta que la misma proviene de la competencia residual dentro del control constitucional que ejerce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que está delimitada tanto por el contenido del acto, como por la necesaria confrontación con la Carta Política para resolver el reparo. Concluye que, en la acción de nulidad por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado funge como un juez constitucional, quien puede interpretar, dar alcance, o imponer límites a una norma. Por lo anterior, la delimitación jurisprudencial de requisitos de procedencia que aclaran o definen el alcance del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, no contraría la Constitución, teniendo en cuanta que: i) la interpretación judicial hace parte intrínseca de la labor judicial dentro de un sistema de derecho y ii) la labor del Consejo de Estado en ejercicio del control constitucional residual le permite ser guardián e intérprete de la Constitución. Exequibilidad Consejo de Estado La demanda de inconstitucionalidad no cumple con algunos requisitos de procedibilidad, dado que se propone una discusión de tipo hermenéutico, sin relevancia constitucional y, en el que no se presenta ningún enunciado que contraríe la Constitución Política. Resalta que se dirige contra la interpretación que ha efectuado el máximo tribunal de lo contencioso administrativo al ejercer la función que le asigna el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución y el artículo 135 del CPACA. Para sustentar lo anterior expone lo siguiente: i) El artículo 135 del CPACA establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden el Gobierno Nacional y otras entidades u organismos, frente a las cuales no exista una ley que trate previamente el tema, para aludir a los denominados reglamentos autónomos o constitucionales, cuya naturaleza es la de un reglamento y no la de una ley. ii) La exigencia de confrontar directamente la norma acusada con la Constitución no es de creación jurisprudencial, puesto que se encuentra prevista en el artículo 135 del CPACA. iii) La delimitación general de la norma habilita la competencia del Consejo de Estado para realizar una labor interpretativa respecto de cuáles decretos será de su conocimiento, por lo que ese papel hermenéutico, respaldado por los artículos 228 y 230 de la Constitución, ha evitado el desbordamiento de funciones asignadas en materia de control de constitucionalidad. iv) No se restringe a la ciudadanía el acceso al medio de control de constitucionalidad y no se ha creado una enunciación taxativa de los presupuestos para la procedencia del medio de control, como de manera errada lo entiende el actor. v) La Ley garantiza el acceso a la administración de justicia, en la posibilidad de la adecuación de los medios de control. Así, si el juez observa que se acudió a la vía procesal inadecuada, la adecuación del trámite del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad al de nulidad simple, facilita la labor del ciudadano y atiende al cumplimiento estricto de la Ley y a la materialización de las garantías constitucionales. vi) Los silogismos planteados por el accionante “carecen de sentido y lógica”, pues parten de premisas erradas y llegan a conclusiones que no reflejan la realidad de la función que ejerce el Consejo de Estado en los juicios de constitucionalidad. vii) La interpretación del Consejo de Estado no transgrede el objeto, el contenido y la finalidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. Exequibilidad Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo (Uniciencia) La pretensión de nulidad por inconstitucionalidad difiere de la de nulidad simple, en que la primera se basa en “la infracción directa de la Constitución en los decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional”[29]. La interpretación demandada limita el derecho a interponer acciones para buscar la nulidad del decreto controvertido cuando esté en contra de la Constitución. Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 135 del CPACA dispone que la nulidad por inconstitucionalidad podrá ejercerse en cualquier tiempo. En definitiva, “lo que no se encuentre atribuido a la Corte Constitucional, el Consejo de Estado deberá conocerlo para su control abstracto de carácter residual a la norma demandada, todo esto sin poner barrera alguna o impedimento”[30]. Inexequibilidad Instituto Colombiano de Derecho Procesal Las exigencias contenidas en la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, del 7 de septiembre de 2021, dentro del expediente 1100.-03-21-000-2018-00441-00(AI), son razonables y ajustadas al ordenamiento. El requisito de que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional no fue establecido de forma novedosa por el Consejo de Estado, sino que reproduce el artículo 135 del CPACA -estudiado en la sentencia C-400 de 2013-, que establece que serán objeto de control por medio de la nulidad por inconstitucionalidad los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional y los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. En ese sentido, “si se trata de Decretos o actos que no son dictados por expresa atribución constitucional, sino legal, el estudio le correspondería al Consejo de Estado, pero a través del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, derivado del 237-1 de la Carta, en tanto implicaría un análisis de la norma habilitante, es decir de la ley, escapando así al objeto y propósito de la nulidad por inconstitucionalidad”[31]. Agrega que el requisito de que “el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley”, es “absolutamente acorde con la naturaleza de esta acción”[32], pues según el artículo 135 del CPACA procede “por infracción directa de la Constitución”. En sede de nulidad por inconstitucionalidad el Consejo de Estado “ejerce jurisdicción constitucional, y no contencioso administrativa”[33] (art. 43 de la LEAJ). El requisito de que la disposición acusada no sea un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, por ser competencia de la Constitución, proviene de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y no del Consejo de Estado (sentencias C-400 de 2013, C-049 de 2012 y C-429 de 2019). Asimismo, el requisito de que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo es acorde con la jurisprudencia constitucional, particularmente con la sentencia SU-355 de 2020. Exequibilidad Harold Eduardo Sua Montaña Señala que “[v]iendo los informes, proyectos de reforma y gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente concernientes a la coyuntura constitucional planteada por el accionante, no se observa ánimo alguno de corresponderle únicamente al Consejo de Estado a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad el conocimiento de derecho del gobierno nacional dictados en ejercicio de una expresa atribución constitucional el conocimiento permanente o propio de aplicación o desarrollo reglamentario directo de un precepto, regla o principio constitucional sino más bien de cualquier decreto del gobierno nacional sin fuerza material de ley en aras de garantizar la supremacía de la constitución con un control constitucional sobre las normas nacionales provenientes de la Rama Ejecutiva o Legislativa del poder público”[34]. El Consejo de Estado limitó la acción por inconstitucionalidad, volviendo ilusorio el mecanismo, en contravía de los artículos 4 y 84 de la Constitución. Tanto la nulidad simple, como la nulidad por inconstitucionalidad deben recaer sobre los mismos tipos de actos, pero por motivos distintos. Exequibilidad condicionada[35] II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 22. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por relacionarse con preceptos contenidos en normas con fuerza y rango de ley: Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo - CPACA). En cuanto a la competencia para pronunciarse sobre demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones realizadas por autoridades judiciales, la Corte ha entendido que se realiza porque dicha interpretación se refiere a uno de los contenidos de la norma con fuerza de ley, para garantizar la supremacía constitucional (art. 4° de la Constitución), de acuerdo con lo que se expondrá en las consideraciones siguientes. B. CUESTIÓN PREVIA: APTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA 23. La Sala empieza por estudiar la aptitud sustantiva de la demanda incoada por el ciudadano López Molina, en consideración a que la Universidad Externado de Colombia solicitó, de manera principal, que la Corte profiera una sentencia inhibitoria y a que, aunque el Consejo de Estado pidió la declaratoria de exequibilidad de su interpretación jurisprudencial, en el contenido de su intervención afirmó que la demanda no cumple con algunos requisitos de aptitud. 24. Los intervinientes fundamentaron la falta de aptitud de la demanda en que esta cuestiona la actividad del Consejo de Estado en ejercicio de sus competencias, en lugar de atacar el precepto legal demandado, lo que, además, representaría una discusión hermenéutica sin relevancia constitucional, según su criterio. 25. Al respecto, es preciso recordar que los requisitos generales con los que se evalúan los cargos de inconstitucionalidad están contenidos en el artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 1991[36] y en la jurisprudencia constitucional, a partir de la sentencia C-1052 de 2001[37]. Y que, contrario a lo que sostienen los mencionados intervinientes, en varias oportunidades la Corte sí ha admitido como objeto del control abstracto de constitucionalidad las interpretaciones judiciales sobre las normas[38], dado su carácter normativo. Ahora bien, en estos casos se ha exigido una mayor carga argumentativa por parte del accionante[39]. 26. La Corte ha sido consistente en señalar que la resolución de controversias sobre la interpretación de las leyes es excepcional dado que, por regla general, ello compete a los jueces directamente. Así, “ha reconocido su competencia para pronunciarse en conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, siempre que dicha interpretación involucre problemas de interpretación constitucional”[40]. Desde el punto de vista de la distinción entre disposición y norma jurídica, por regla general, en sede abstracta “el control de constitucionalidad recae sobre la norma jurídica o contenido normativo, y no sobre el ejercicio intelectivo que realizó el juez para llegar a esa regla o mandato que se deriva de la disposición”[41]; mientras que, en sede de control de constitucionalidad concreto, es posible analizar la conducta judicial, principalmente a través del defecto sustantivo en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales. No obstante, es preciso recordar que “a veces los textos legales admiten interpretaciones distintas, y algunas de ellas pueden ser contrarias a la Constitución”[42]; por lo que la Corte se ha visto avocada a controlarlas. 27. Esta última forma ocurre cuando un texto normativo es demandado por un ciudadano y la Corte Constitucional advierte que su contenido no es inconstitucional, pero tampoco puede ser declarado exequible de manera simple, por lo que es preciso “recurrir a una sentencia interpretativa o condicionada, y declarar exequible el texto legal, pero expulsando del ordenamiento el entendimiento de ese texto que resulta contrario a la Carta. (…) Una sentencia condicionada o interpretativa implica un cierto control sobre las interpretaciones de los operadores judiciales, puesto que expulsa del ordenamiento ciertos entendimientos de la disposición acusada. Sin embargo, ese control es indirecto y eventual, pues opera en abstracto, ya que no se refiere a las interpretaciones específicas realizadas por determinados jueces o tribunales, sino a entendimientos posibles e hipotéticos del texto acusado"[43]. Por otra parte, el control directo “ocurre cuando un ciudadano no cuestiona tanto el contenido abstracto de un determinado texto legal, sino la interpretación específica que del mismo han hecho determinados jueces”[44]. 28. Sobre el control directo, debe entenderse que, controlar la interpretación y aplicación de normas a través de sentencias de constitucionalidad “no implica (…) una intromisión o desplazamiento de la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el proceso de control abstracto -en estos casos- se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley"[45]. 29. A partir de lo anterior, en ese supuesto “el control constitucional no deja de ser abstracto por el solo hecho de recaer sobre interpretaciones”[46]. En ese evento, el control “se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley”[47]. 30. Dentro de este tipo de pronunciamientos es primordial respetar la separación de funciones entre otras jurisdicciones y la constitucional, así como la autonomía de los jueces para interpretar las disposiciones legales (art. 228, 230, 234, 236, 239 y 241 de la Constitución), teniendo claro que “a la Corte no le corresponde fijar el sentido de la ley, pues esto invalidaría la labor de los demás operadores jurídicos”[48]. En ese sentido, los jueces cuentan con la posibilidad de hacer varias y distintas lecturas de un mandato legal, siempre que todas ellas sean acordes con los postulados superiores. De acuerdo con ello, lo que en realidad le compete al órgano que encabeza la jurisdicción constitucional es “asegurar que todos los jueces estén sometidos al imperio de sus mandatos y las interpretaciones que éstos hagan deben corresponder con el texto fundamental”[49]. En definitiva, “en el control abstracto de constitucionalidad la labor de la Corte consiste en examinar qué interpretaciones de una disposición (normas) son válidas frente a la Constitución, para excluir aquellas que definitivamente se reflejan inadmisibles”[50]. 31. El control constitucional de las interpretaciones judiciales nace de la fuerza vinculante de la Constitución (art. 4 CP) y de la función de la Corte Constitucional como garante de la supremacía e integridad de la Carta (art. 241 CP). En efecto, el principio consignado en el artículo 4° superior “se hace extensivo tanto al tenor literal de la ley como al significado abstracto y real fijado por la autoridad judicial responsable -derecho viviente-, ya que en un Estado de Derecho no pueden subsistir aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico que fija la Constitución”[51]. Lo anterior se sustenta en el denominado derecho viviente, “el cual le exige al juez constitucional entender que por las dinámicas sociales los órganos de cierre autorizados podrán variar las interpretaciones de las normas jurídicas y fijar un nuevo sentido o alcance”[52]. De esa manera, “[el derecho viviente] propicia la realización de un juicio de constitucionalidad basado en el contexto dentro del cual la disposición ‘ha sido interpretada’ o ‘ha vivido’, de modo que el pronunciamiento de la Corte no se funde en los sentidos hipotéticos de la disposición controlada, sino en su ‘sentido real’ conferido por la ‘jurisdicción responsable de aplicarla’, de modo que si ese sentido real está ‘claramente establecido y ofrece rasgos de coherencia y unidad’, la Corte debe admitirlo ‘como el sentido en que dicha preceptiva ha de ser interpretada, al momento de decidir sobre su exequibilidad”[53]. 32. El propósito de este control es “hacer compatible la labor de los operadores jurídicos (judiciales y administrativos) con los valores, principios, derechos y garantías que subyacen en la Carta Política”[54]. Asimismo, es fundamental tener en cuenta que, dada la naturaleza excepcional del control de las interpretaciones judiciales, la Corte ha establecido unas exigencias específicas para que haya lugar a un pronunciamiento de fondo. Estas implican una mayor carga argumentativa en la demanda, que dé cuenta de “una mayor profundidad y solidez analítica en la sustentación de los cargos, aun cuando los requisitos siguen siendo los mismos que los de cualquier demanda de inconstitucionalidad, y no puede caerse en rigorismos extremos ni exigencias técnicas innecesarias que terminarían por anular el carácter público de esta acción”[55]. A través del siguiente cuadro se describen estos presupuestos: Criterio Aspectos que deben estar comprendidos Aspectos que deben estar excluidos Claridad - Señalar la disposición demandada y el contenido normativo derivado de esa disposición que genera la situación de inconstitucionalidad[56]. - Se debe indicar, de forma comprensible, cuál es la interpretación, contenido normativo o regla interpretativa de la disposición acusada que se considera inconstitucional[57]. - Dejar “de lado todo tipo de ambigüedades o anfibologías en la identificación de la norma impugnada”[58]. Certeza - Es preciso que la interpretación judicial se derive de normas con fuerza material de ley. “En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales ‘recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica’”[59]. - Las interpretaciones judiciales cuestionadas deben fijar un contenido normativo derivado directamente de la disposición impugnada[60]. - El reproche no puede sustentarse en “disposiciones que no han sido acusadas”[61]. - La interpretación judicial no puede derivarse de normas que no tienen fuerza material de ley, “como actos administrativos, contratos estatales o cualquier otra fuente de derecho”[62]. - El reproche no puede sustentarse en hipótesis hermenéuticas irreales, en implicaciones no derivadas de la interpretación, en proposiciones inferidas por el actor, o sobre disposiciones que no han sido acusadas[63]. - Carecen de certeza los argumentos con los cuales se “endilga a la norma demandada un contenido normativo que no le es propio y que tampoco le ha atribuido la jurisprudencia” ordinaria o constitucional[64]. - Se debe dejar de lado esta vía y centrarse en el texto de la norma, cuando en realidad la demanda no se dirija contra la interpretación, sino contra un texto legal específico, en los casos en los que “la interpretación cuestionada se fundamenta esencialmente, y en forma razonable, en un texto legal, y la función esencial de ese texto es precisamente la de determinar, o al menos posibilitar esa interpretación adelantada por el operador jurídico”[65]. Pertinencia - Indicar “cómo y en qué medida la interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional”[66]. - Carece de pertinencia una demanda que dirige su reproche de constitucionalidad “a partir de una situación concreta y al margen de la competencia asignada a la Corte para pronunciarse sobre la acción pública de inconstitucionalidad”[67], lo que ocurre cuando se pretenden cuestionar las actuaciones surtidas en un proceso concreto, puesto que a través de dicha acción pública no es viable controvertir la cosa juzgada de otros procesos[68]. - No se deben aportar “razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia”[69]. - “Los cargos formulados a partir de situaciones hipotéticas o interpretaciones en un caso particular impiden que se habilite la competencia de la Corte Constitucional para adelantar el control abstracto de la norma demandada”[70]. - “[N]o compete a la Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos legales, ni adelantar una suerte de ‘corrección hermenéutica de las decisiones judiciales que fijan el sentido de las leyes, a menos que la decisión implique una problemática de orden constitucional’”[71]. Especificidad - Las razones de inconstitucionalidad deben ser puntuales y recaer “sobre el contenido normativo cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada”[72]. - Las razones de inconstitucionalidad no deben estar fundadas “sobre la base de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’”[73]. Suficiencia - La interpretación judicial atacada debe haber sido realizada por el órgano de cierre competente para pronunciarse sobre la norma[74]. - Debe demostrarse que “se está ante una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso en particular, pues ‘una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse’”[75]. En efecto, debe tener las siguientes características: a) ser consistente (si existen contradicciones o dicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido, sino de controversias jurisprudenciales”[76]); b) estar consolidada (“un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción[77]); y c) ser relevante (“para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma”[78]). 33. A continuación, la Sala pasa a examinar si la demanda instaurada en esta oportunidad cumple con los requisitos de admisibilidad específicos para evaluar los cuestionamientos sobre interpretaciones judiciales. Claridad: 34. El accionante indica que la disposición demandada es el artículo 135 del CPACA, que regula la nulidad por inconstitucionalidad; y que el contenido normativo cuestionado son los requisitos de procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad decantados por el Consejo de Estado en su jurisprudencia. En consecuencia, es clara la identificación del objeto de la demanda y no se presentan ambigüedades o anfibologías en ello. Certeza: 35. Se observa que sí se cumple con este presupuesto. El artículo del cual se predica la interpretación acusada es una norma con fuerza de ley, pues está contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, el cual tiene esa categoría. Además, se evidencia que la interpretación judicial en comento alberga un contenido normativo que se deriva de forma directa de aquella norma, pues fija los requisitos que deben cumplir los ciudadanos que emplean el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, siendo este un aspecto que impacta necesariamente la forma en que se entiende y aplica el artículo 135 del CPACA. 36. Adicionalmente, la demanda se dirige contra la actividad jurisdiccional en cuanto determina el alcance de la norma y no respecto de la norma misma. En esa medida, la Corte no está llamada a analizar aquellos asuntos que no se desprenden de la interpretación cuestionada, sino que se encuentran en la legislación, como son: (i) el requisito de que la disposición acusada sea un decreto de carácter general dictado por el Gobierno nacional, en tanto ello aparece explícito en el numeral 2 del artículo 237 constitucional; (ii) tampoco se abordará la exigencia de que se trate de un decreto general emanado de otra entidad u organismo por expresa disposición constitucional, pues eso se desprende textualmente del inciso segundo del artículo 135 del CPACA; (iii) debe descartarse la evaluación de la necesidad de que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley, dado que el artículo 135 del CPACA dispone que a través de la nulidad por inconstitucionalidad se demandan determinados actos “por infracción directa de la Constitución”. En el mismo sentido, el parágrafo del artículo 135 dispone que el Consejo de Estado “podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional”, lo cual es una insinuación de que la confrontación se realiza con los cánones constitucionales. Además, ello emana de la naturaleza misma de la acción e incluso de su nombre. (iv) Finalmente, tampoco se analizará la exigencia de que la disposición acusada no sea un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, dado que esa restricción emana directamente de los artículos 235 numeral 2; 241, numerales 5 y 7; 216, numeral 6; y 215, parágrafo de la Constitución Política; así como del artículo 135 del CPACA. 37. En consecuencia, los criterios restantes, sobre los cuales ha de recaer el análisis de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional, son los siguientes: (i) La disposición acusada debe ser un decreto dictado por el Gobierno nacional en ejercicio de una expresa atribución constitucional -se reitera que, normativamente, la calificación de que el decreto provenga de una expresa atribución constitucional solamente se predica de los actos de otros organismos o entidades, de tal forma que la jurisprudencia extendió esa característica a los decretos del Gobierno[79]-. (ii) El acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autó...