Sentencia C-055 de 1998

C-055-98 Sentencia C-055/98 Sentencia C-055/98 MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Naturaleza No es posible asimilar a los miembros de dicho Consejo con los Magistrados de las Altas Corporaciones que ejercen la función de administrar justicia, y específicamente para los efectos de determinar su misma remuneración. No obstante la loable actividad que desempeñan los miembros de aquél organismo, sus decisiones son de índole administrativa y no jurisdiccional, y además son susceptibles de ser anuladas por la jurisdicción contenciosa administrativa. En cuanto a la naturaleza de la función que desempeñan los Miembros del Consejo Nacional Electoral, si bien tienen la calidad de servidores públicos en los términos del artículo 123 constitucional, en la medida en que están al servicio del Estado y cumplen sus funciones en la forma prevista en la Constitución y la ley, ello no les otorga el carácter ni de empleados ni de trabajadores del Estado, pues su vinculación no es laboral sino de prestación de funciones públicas, y en consecuencia no están sujetos al régimen legal de los servidores públicos, ya que están sometidos al régimen de servidores, miembros de corporaciones públicas. Los miembros del Consejo Nacional Electoral tienen la posibilidad de ejercer la profesión en asuntos diferentes a los electorales o contractuales de derecho público, lo que legitima el establecimiento de una remuneración especial por honorarios, sin sujeción a jornada, que a juicio de la Corporación no resulta violatorio de los preceptos constitucionales. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Pago de honorarios No es inconstitucional que existan servidores públicos permanentes que sean retribuidos mediante honorarios, debido a la naturaleza del servicio prestado, lo cual justifica el pago a los Magistrados del Consejo por honorarios. NORMA ACUSADA-Ausencia de concepto de violación Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, los ciudadanos tienen como carga mínima sustentar de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional, por lo cual se entiende que no ha habido demanda en debida forma si el actor señala una determinada norma legal pero no formula ningún cargo específico contra ella. En tales casos, lo procedente es que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo, puesto que a esta Corporación no corresponde revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Inhabilidad para ejercer profesión La Corte no encuentra ninguna objeción a que la ley prevea esa inhabilidad, puesto que, conforme a lo señalado por la sentencia No. C-658 de 1996, ésta tiene perfecto asidero constitucional, siempre y cuando se entienda que la prohibición que consagra no puede ser interpretada de tal manera que se excluya a los servidores públicos del ejercicio de aquellas acciones judiciales que no están reservadas a los abogados y que son un desarrollo de los derechos fundamentales de la persona. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Periodo legal/MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Fecha de iniciación de periodo Para la Corte es claro que el mandato legal se refiere al período de cuatro años para el cual son elegidos los representantes y senadores, y no a los dos períodos de sesiones ordinarias del Congreso que la Carta prevé en cada legislatura. Los magistrados electorales inician su período de cuatro años, cada cuatro años, el primero de septiembre siguiente a la elección de nuevos senadores y representantes, esto es, a la instalación de un Congreso cuya composición política puede haber variado debido a las elecciones. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Periodo es objetivo Si la composición política del Congreso varía cada cuatro años debido a las elecciones, y la Carta ordena que el Consejo Nacional Electoral refleje esa composición, una consecuencia ineludible se sigue: el período de los magistrados es objetivo, pues es la única manera para lograr el resultado pretendido por el Constituyente. En efecto, si el período de los magistrados electorales fuera subjetivo, en muchas ocasiones no sería posible que la integración del Consejo Nacional Electoral reflejara la composición del Congreso. Para mostrar lo anterior basta pensar que faltando un año para las elecciones de los parlamentarios se retira un magistrado electoral de un partido A, que es dominante en el Congreso, por lo cual el Consejo de Estado elige como nuevo miembro del Consejo Electoral a una persona de esa misma afiliación. Supongamos entonces que ese partido A sufre una derrota electoral, de suerte que pierde toda representación en el Congreso. Si admitimos que el período es subjetivo, entonces la integración del Consejo Electoral no podría reflejar la nueva composición del Congreso, tal y como lo ordena la Constitución. En cambio, si admitimos períodos objetivos, puede realizarse el mandato constitucional en este aspecto, pues para ello basta que los integrantes del Consejo Electoral sean nombrados poco tiempo después de las elecciones para Congreso, tal y como lo ordena el artículo parcialmente acusado. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Prohibición de reelección/MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Caso en que se entiende nombramiento en interinidad para que no opere prohibición de reelección La Corte considera que, en virtud del principio de igualdad (CP art. 13), no desconocería esa prohibición constitucional que el Legislador prevea que un nombramiento de un magistrado electoral efectuado cuando ya falta poco tiempo para terminar el respectivo período del Consejo Nacional Electoral, se entiende realizado en interinidad, por lo cual la persona podría ser reelecta ulteriormente para ese mismo cargo. En efecto, de esa manera se respeta la prohibición constitucional, pues en sentido estricto la persona no es reelecta, y se logra una regulación acorde con el principio de igualdad. Sin embargo, fuera de esa excepcional hipótesis, la prohibición constitucional debe operar con todo su vigor, ya que tal fue la voluntad del Constituyente. GACETA JUDICIAL-Error en la publicación de sentencia No obstante el rechazo de la demanda, al examinar detenidamente la citada providencia, la Corte Constitucional pudo constatar que existía una enorme incongruencia entre la parte motiva que defendía la constitucionalidad de la norma acusada, y la parte resolutiva que declaraba su inexequibilidad. Por tal razón, la Corte decidió revisar el original de la sentencia para determinar si había existido error en la publicación de la Gaceta Judicial, encontrando que la norma había sido efectivamente declarada exequible, lo cual significa que al momento de proferirse el presente fallo, dicho inciso se encuentra vigente. Así pues, debe entonces la Corte dejar en claro que el artículo 25 del Decreto 2241 de 1986 se encuentra vigente, y que a pesar de ello no entrará al examen de constitucionalidad del precepto, con fundamento en el mencionado auto por medio del cual se rechazó la demanda respecto del mismo. Referencia: Expediente D-1746 Normas acusadas: Artículos 16, 18, 19 y 23 del Decreto 2241 de 1.986. Demandante: José María Obando Garrido Temas: Función electoral, organización electoral y status constitucional de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral. Regímenes de vinculación al Estado y de inhabilidades e incompatibilidades de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral. Prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público, excepciones legales y principio de igualdad. Prohibición de reelección de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral y período constitucional de estos funcionarios. Magistrados Ponentes: Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA Santa Fe de Bogotá, cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998). La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz. EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano José María Obando Barrido presenta demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 (parcial), 18 (parcial), 19, 23 (parcial) y 25 del decreto 2241 de 1986, la cual fue radicada con el número D-1746. Mediante auto del 4 de agosto de 1997, el Magistrado Ponente rechaza la demanda en lo referente al artículo 25 del decreto 2241 de 1986, por cuanto, según aparece publicado en la Gaceta Judicial No 2248, p 292, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia No 67 del 16 de mayo de 1991, había declarado, en la parte resolutiva, inexequible ese artículo. Igualmente, ese mismo auto inadmite la demanda respecto de los otros artículos por cuanto el actor no había expresado las razones por las cuales la Corte es competente. El 12 de agosto, el actor presenta corrección de su demanda y ésta es admitida mediante auto del 15 de agosto de 1997, que ordenó también fijar en lista las normas acusadas para la intervención ciudadana, enviar copias al Procurador General de la Nación y comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso y al Consejo Nacional Electoral para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas sometidas a control. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. II. LOS TEXTOS OBJETO DE REVISIÓN. A continuación se transcriben los artículos demandados y se subraya la parte acusada. "Decreto 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral” (...) Artículo 16. Los miembros del Consejo Nacional Electoral serán elegidos por el Consejo de Estado en pleno para un periodo de cuatro años que comenzará el primero de septiembre inmediatamente siguiente a la iniciación de cada uno de los respectivos periodos constitucionales del Congreso y no podrán ser reelegidos para el periodo inmediatamente siguiente. Los miembros del Consejo Nacional Electoral tomarán posesión de su cargo ante el Presidente del Consejo de Estado”. Artículo 18. Los miembros del Consejo nacional Electoral ejercerán sus funciones en forma permanente, sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual y estarán sometidos a la prohibición del ejercicio de toda actividad partidista y de todo cargo público. No estarán sujetos a la edad de retiro forzoso. Artículo 19. El Consejo Nacional Electoral se reunirá por convocatoria de su Presidente, de la mayoría de sus miembros o por solicitud del Registrador Nacional del Estado Civil, y lo hará por lo menos una vez al mes. Artículo 23. Durante el período para el cual sean designados y hasta un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones, los miembros del Consejo Nacional Electoral estarán inhabilitados: a) Para ejercer la profesión de abogado, como litigantes o asesores, en asuntos electorales o contractuales de derecho público, salvo, en este último caso, cuando actúen en defensa de la Administración". III. LA DEMANDA. Según el actor, las disposiciones impugnadas vulneran el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 25, 48, 53, 113, 120, 122, 123, 124, 127, 128, 264 y 265 de la Constitución. A juicio del demandante, las normas acusadas desconocen los artículos 120 y 123 de la Carta Política, puesto que los Magistrados del Consejo Nacional Electoral no son particulares temporalmente investidos de una función pública sino que son “empleados públicos de rango constitucional”, y por lo tanto deben estar sometidos a un régimen laboral igual al de los empleados de los otros entes autónomos similares, como la Contraloría y la Procuraduría. Según su criterio, estos funcionarios deben entonces recibir un salario como retribución económica por su trabajo, y no honorarios profesionales, por cuanto no se encuentran “vinculados por contrato de prestación de servicios” ya que “su calidad de servidores públicos se las da directamente la Constitución Nacional en sus artículos 120, 122, 123, 264 y 265”. Lo anterior es aún más claro, agrega el actor, si se tiene en cuenta que los Consejeros Electorales “deben reunir las calidades de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.” Sin embargo, destaca que las normas acusadas desconocen esta situación, por lo cual legalmente estos servidores no se encuentran vinculados laboralmente al Estado, ni están sometidos a la jornada laboral ordinaria, ni devengan prestaciones sociales. Por esta razón, estima que se vulnera el derecho a la igualdad, al trabajo y a las prestaciones sociales de estos servidores públicos, pues la disposición acusada puede entenderse de dos maneras: que los Consejeros Electorales deben laborar indefinidamente sin sujeción a horario, hipótesis indamisible, o que los miembros del Consejo nacional Electoral por su labor no recibirán sueldo mensual, ni unas prestaciones sociales, lo cual, en su criterio, también es inconstitucional pues se desconoce la igualdad. Según el demandante, las disposiciones acusadas vulneran también los artículos 264 y 265 de la Carta que rigen la organización electoral y establecen los requisitos para ser Magistrado del Consejo Nacional Electoral, la no reelección de los mismos y las funciones que deben cumplir. Así, según su parecer la ausencia de vinculación laboral degenera en una dedicación no exclusiva de estos empleados al importante cargo que desempeñan. Por ello, concluye que “no es jurídicamente aceptable que se los considere como particulares, que pueden al mismo tiempo ejercer funciones electorales, ejercer la profesión de abogado, contratar con la Administración Pública y recibir una remuneración de contratistas del Estado”. Además, afirma que el artículo 16 acusado es inexequible, pues desconoce la absoluta prohibición que la Carta establece en relación con la reelección de estos funcionarios. Finalmente, el demandante agrega que todos estos vicios de inconstitucionalidad derivan de que el código electoral vigente es anterior a la Carta de 1991, por lo cual es necesaria la expedición de una nueva ley electoral que armonice con la actual regulación constitucional. IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS 4.1 Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho La Ministra de Justicia y del Derecho, a través de apoderado, interviene en el proceso para impugnar la demanda. Según su criterio, el actor no expresa por qué la Corte es competente para conocer de la acción, con lo cual el demandante incumplió lo contemplado en el artículo 2 numeral 5 del decreto 2067 de 1991. Por esta razón, el interviniente considera que esta Corporación debió inadmitir el escrito para su posterior corrección, y como “ello no ocurrió”, concluye que la sentencia debe ser inhibitoria por inepta demanda. Por otra parte, respecto al derecho a la igualdad, el interviniente considera que el Legislador tiene autonomía para otorgar un régimen diverso a los magistrados electorales, puesto que estos últimos se encuentran en diferente situación a los magistrados pertenecientes a la Rama Judicial. Así, mientras que la función de los primeros no requiere de tiempo completo y dedicación exclusiva, la de los segundos sí. Para justificar esta afirmación, el interviniente examina las distintas funciones que el artículo 265 de la Carta atribuye al Consejo Nacional Electoral, y concluye que “éstas perfectamente pueden ser cumplidas con dedicación de tiempo parcial y esporádico de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral.” En su concepto, la función del “numeral 2º se realiza en una sesión y cada cinco años; la del numeral 8º es de poca ocurrencia; las de los numerales 9º y 11º se expiden por una vez; la del numeral 7º solamente al terminar cada votación nacional; las de los numerales 1º, 3º, 5º, 6º y 10º básicamente en época preelectoral y electoral; la del numeral 4º es esporádica.” Por consiguiente, este ciudadano considera que la regulación del Código Electoral “es coherente con las ideas de los artículos 264 y 265 de la Carta que pretenden establecer un control electoral que no requiere dedicación de tiempo completo de sus magistrados.” Por ello, concluye que: “Tales magistrados son autoridades (servidores públicos) con un régimen de remuneración especial por honorarios, pues al igual que los concejales municipales deben tener una investidura para el ejercicio de las funciones de su cargo, pero por la temporalidad de sus funciones (no son de tiempo completo) no merecen un salario con prestaciones sociales sino honorarios. Confirma la afirmación de la temporalidad el hecho de que otro artículo del mismo decreto 2241 de 1986 expresamente indique que “art. 18. ….ejercerán sus funciones… sin sujeción a jornada… fija mensual…” para indicar que tendrán discrecionalidad de reunión según las necesidades del servicio y no que laborarán hasta enfermar como lo plantea ilógicamente el libelista. Recapitulando, dicha labor es temporal y por ello no están sujetos a jornada fija mensual, se les cancelan honorarios y se les autoriza que en su tiempo libre desempeñen labores que les permitan obtener otros ingresos que no sean incompatibles con las funciones electorales ni propias de su cargo. En consecuencia, al igual que quienes reciben honorarios, deben ellos por su cuenta procurar su afiliación a los regímenes de seguridad social como son salud y pensiones. Por otra parte, no es admisible la afirmación del impugnante en cuanto a que por reunir los Magistrados del Consejo Nacional Electoral los mismos requisitos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia deben recibir el mismo tratamiento salarial y prestacional porque existen las diferencias anotadas que justifican un trato diferente. La igualdad en las calidades en mención tiene el propósito de asegurar el desempeño de tan importantes cargos por personas de las más altas características, no la igualdad prestacional". De otro parte, el interviniente considera que es una restricción razonable que los Magistrados del Consejo Nacional Electoral no puedan ejercer cargos en la Administración Pública y que no estén sometidos a la edad de retiro forzoso. Finalmente, según el ciudadano, debe declararse inexequible el aparte del artículo 16 que prohibe la reelección únicamente para el periodo inmediatamente siguiente, por cuanto la prohibición constitucional en esta materia es de carácter absoluto. 4.2 Intervención del Ministerio del Interior El Ministro del Interior, a través de apoderada, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Respecto al artículo 16 demandado, la interviniente considera que la prohibición de reelección en el periodo inmediatamente siguiente no es inconstitucional porque busca evitar la desviación de la función pública y es un desarrollo del artículo 264 de la Constitución. De otra parte, según su criterio, los artículos 18 y 25 acusados son constitucionales porque la ausencia de horario laboral no implica que los magistrados del Consejo Electoral tengan una jornada de trabajo desmedida, sino que tienen la autonomía para manejar libremente su tiempo. Además, su régimen no es el de un empleado sino el de “servidores miembros de corporaciones públicas". Concluye que: "Los miembros del Consejo Nacional Electoral si bien tienen la calidad de Servidores Públicos (art. 123 C.P.), pues están al servicio del Estado y cumplen sus funciones en la forma prevista tanto en la Constitución como en la Ley. Pero dicha calidad no les otorga el carácter ni de empleados ni de trabajadores del Estado, la vinculación no es laboral es de prestación de funciones públicas y en consecuencia no están sujetos al régimen legal de los empleados públicos, pues están sometidos al régimen de “servidores miembros de corporaciones públicas” tal como se señala en el artículo 123 de la Carta Política". Finalmente, la interviniente considera que las incompatibilidades y las prohibiciones previstas por los artículos 23 y 25 acusados están inspiradas en razones de moralidad y transparencia, y que por lo tanto son congruentes con la normatividad constitucional. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación, Dr. Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, salvo la expresión “para el periodo inmediatamente siguiente” del artículo 16, que considera que es inexequible. El Jefe del Ministerio Público comienza por hacer algunas consideraciones acerca de la naturaleza autónoma que el Constituyente otorgó a la organización electoral y que es desarrollada de manera especial por los artículos 120, 123, 264 y 265 de la Carta. A partir de lo anterior, concluye que la prohibición de reelección establecida en el artículo 16 de la norma acusada es acorde a la Carta Política, pero no así la expresión "para el periodo inmediatamente siguiente" que desconoce el carácter absoluto que la Constitución Política otorga a esta prohibición. De otro lado, según el Procurador, el Legislador posee las atribuciones para regular el ejercicio de la función pública, conforme a los artículos 123 y 150-23 de la Constitución, y en ejercicio de esta competencia se establecen un conjunto de reglas especiales para el ejercicio de la función electoral que consultan su carácter especial. Por esta razón se decidió, dadas las características especiales de esta función, no someter a los miembros del Consejo Nacional Electoral a jornada y establecer que deben efectuar al menos una sola reunión al mes, previa convocatoria. Así las cosas, a juicio del Procurador, la no sujeción a un régimen laboral no vulnera los derechos al trabajo y a la seguridad social de estos magistrados puesto que éstos perciben honorarios como forma de pago por los servicios prestados. En su criterio, "Bajo estos supuestos, es claro que el artículo 18 acusado no desconoce los derechos laborales de los miembros del Consejo Nacional Electoral, toda vez que dicha Corporación sesiona únicamente cuando es convocada por su Presidente, por el Registrador Nacional del Estado Civil o la mayoría de sus miembros, de manera que tales servidores perciben una remuneración en forma de honorarios que es acorde con la naturaleza de las funciones desempeñadas y está en armonía con lo dispuesto por los citados mandatos constitucionales. Es de anotar, contrariamente a lo afirmado por el actor, que ni Carta Política, ni la ley otorgan a los miembros del Consejo Nacional Electoral el carácter de empleados públicos con derecho a recibir salarios y prestaciones sociales; y tampoco, según lo piensa el demandante, del derecho fundamental al trabajo se desprende la exegibilidad de esos beneficios laborales, puesto que el artículo 53 de la Carta es claro al prescribir como derecho fundamental de los trabajadores la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo”, que es satisfecho plenamente por las normas acusadas al asignarle a los Consejeros Electorales el reconocimientos de honorarios por la naturaleza de la labor desempeñada. La circunstancia de que los artículos 264 de la Constitución y 17 del código Electoral, dispongan que los miembros del Consejo Nacional Electoral deben reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, no puede ser entendida como una asimilación funcional con estos servidores públicos, de donde se deduzca una identidad de situación que les confiera derecho a solicitar, en un juicio de igualdad improcedente, el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales. Por el contrario, la exigencia de esas condiciones apunta a una finalidad bien distinta como es la de dotar al mencionado organismo de servidores públicos con las más altas calidades". Finalmente, para el Jefe del Ministerio Público, las prohibiciones respecto al ejercicio del derecho, la participación en actividades partidistas y la inhabilidad para ocupar cargos públicos son un desarrollo de las normas constitucionales contenidas en los artículos 127 y 128. Por las mismas razones, y con base en la sentencia C-658 de 1996, el Procurador considera que también es constitucional que se inhabilite a los miembros del Consejo Nacional Electoral para ejercer la abogacía, aun cuando precisa que la prohibición bajo estudio debe ser aplicada sin perjuicio del derecho de estos servidores “a intentar acciones judiciales que sean desarrollo de prerrogativas constitucionales de la persona, pues la Corte en la mencionada providencia dejó en claro que el ejercicio de las mismas no puede ser coartado de manera general a los servidores públicos.” VI. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Competencia Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 16 (parcial), 18 (parcial), 19, y 23 (parcial) del Decreto 2241 de 1.986, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de disposiciones que hacen parte de un decreto con fuerza de ley. Según uno de los intervinientes, la Corte debería inhibirse por cuanto el actor no expresó las razones por las cuáles esta Corporación es competente, por lo cual esta debió inadmitir la demanda. Sin embargo, esta pretensión del interviniente no es de recibo, por cuanto desconoce que, como se señaló en los antecedentes de esta sentencia, el Magistrado Ponente inadmitió en su momento la demanda pero el actor corrigió en término su escrito y señaló las razones de la competencia de la Corte, por lo cual procede un pronunciamiento de fondo sobre las normas impugnadas. Lo que se debate Según el actor, las normas acusadas atribuyen a los miembros del Consejo Nacional Electoral el carácter de simples particulares investidos de funciones públicas, ya que estos magistrados no reciben salarios sino honorarios y carecen de jornada de trabajo, con lo cual no sólo se violan los derechos laborales y a la igualdad de estas personas sino que, específicamente, se desconoce que, conforme a la Carta, los magistrados del Consejo Electoral son servidores públicos de rango constitucional. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que las normas acusadas se ajustan a la Constitución, ya que el legislador tiene la competencia general de regular la función pública, por lo cual puede perfectamente establecer un régimen particular, sin vinculación laboral y por un sistema de honorarios, para los Magistrados del Consejo Nacional Electoral, puesto que esa regulación se ajusta a las especificidades de esa entidad, y en especial al hecho de que sus funciones constitucionales y legales pueden ser cumplidas con una dedicación intermitente y de tiempo parcial de parte de tales Magistrados. Así entonces, para resolver los problemas planteados, la Corte debe analizar cuál es el status constitucional de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral, con el fin de determinar si el ejercicio de estas funciones puede ser retribuido mediante honorarios, o si por el contrario requiere de una vinculación laboral permanente. Función electoral, organización electoral y status de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral La función electoral cumple un papel esencial en cualquier democracia constitucional, tal y como esta Corporación ya lo había señalado en anteriores decisiones[1], puesto que, desde el punto de vista formal, una democracia puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, en la medida en que las decisio­nes colectivas son tomadas por los propios miembros de la comuni­dad. Esto diferencia el principio democrático de autoorganización de la sociedad -en el cual el orden es construido a partir de la voluntad de los gobernados- del principio autocrático -en el cual son los propios gobernantes quienes determinan de manera discrecional el orden social-. Y esa autoorganización y autogobierno de la sociedad democrática se efectúa en lo esencial por medio de los procedimientos electorales, ya que gracias a ellos, los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos y toman, de manera directa, determinadas decisiones por medio de referéndums, consultas y otros mecanismos de democracia participativa. Ahora bien, esta función electoral, que articula al pueblo -como fuente soberana de todo poder (CP art. 3º)- con las instituciones que de él emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas. Esta Corte ya había señalado que la realización de cualquier proceso electoral “entraña una serie de responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen funcionamiento del sistema”[2]. De allí la necesidad de una organización electoral, que tenga a su cargo la estructuración de las elecciones, su dirección y su control (CP arts 120 y 265). Por ello, así como no puede haber democracia sin función electoral, ésta última no puede ser ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que sin ésta “la expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido”, por lo cual “corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada”[3]. Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio democrático. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 confirió a la organización electoral un papel central en el diseño institucional, al punto no sólo de regularla directamente en la propia Carta, sino también de definirla como un órgano autónomo e independiente, con una función propia (CP. arts. 113 y 121). Dicha decisión tuvo como justificación que: "Es de la esencia de un Estado de Derecho como del sistema de gobierno que se adopte, que exista una función electoral, y que esa función tenga unos órganos encargados de regularla, hacerla cumplir y protegerla. Y tan de la esencia es que en un sistema democrático, la legitimidad del poder descansa en la existencia periódica de una elecciones libres, en el ejercicio espontáneo de la función electoral. Ahora, tal y como está estructurada la organización de quienes tienen a su cargo el desarrollo de la función electoral, ésta no pertenece a ninguna de las tradicionales ramas del poder público; no encaja en ninguna de las tres o en todas, si las consideramos en conjunto; desde luego que en ellas se hace uso de esta función, pero de manera secundaria y ellos obedece al principio según el cual, el poder es uno solo, distribuido en ramas para que en ejercicio de las competencias a cada una de ellas asignadas lo ejerzan primordialmente en una de sus facetas, y sin perjuicio de que en forma secundaria realicen otra u otras. Desde el punto de vista funcional, y contra el pensamiento de muchos respetables autores, la función electoral es distinta de las demás funciones del Estado, por su naturaleza, por sus objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral no es la aplicación de la ley, ni su creación; es sí el acto por medio del cual se integran los órganos de decisión en la dirección del Estado; por eso es distinto, de naturaleza y fines diferentes. Con el ejercicio de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado y se da certeza y seguridad a la decisiones que estos adopten; casi que pudiéramos decir que quien la ejerce, desempeña la máxima autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento es el cumplimiento de una atribución constitucional generadora de una situación de derecho, pues confieren nada menos que poder público. Por eso es muna función pública. En ella se asienta la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad.”[4] Por su parte, la regulación constitucional de la organización electoral se basó, en cierta medida, en algunos de los desarrollos legales e institucionales existentes antes de 1991. Así, en vez de optar por una Corte Electoral, como existe en otros países, el Constituyente de 1991 decidió preservar los organismos básicos de la organización electoral, a saber el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional, atribuyendo al primero en el artículo 265 nuevas e importantes funciones, respecto a aquellas establecidas en los artículos 12 y 13 del Código Electoral. Ahora bien, una comparación entre la normatividad legal preconstituyente y la regulación constitucional de las funciones del Consejo Nacional Electoral, muestra que la Carta de 1991 le asignó a esta nuevas competencias, como la posibilidad de presentar directamente proyectos de ley y actos legislativos (y no solamente efectuar recomendaciones al Gobierno), así como una serie de funciones relativas a los partidos y movimientos políticos, como velar por el cumplimiento de las normas en esta materia, distribuir aportes, colaborar en las consultas internas de los partidos y reglamentar su participación en los medios de comunicación del Estado. Estas nuevas competencias, así como su consagración constitucional, modifican en parte la naturaleza jurídica del Consejo Nacional Electoral y, en especial, la libertad del Legislador para regular la materia. En efecto, con la Constitución actual, esta entidad no sólo conserva las competencias que se le atribuían desde antes de la reforma constitucional de 1991, que incluso se ven en parte fortalecidas, sino que además, aumenta su importancia como órgano autónomo del Estado, por cuanto, adquiere jerarquía constitucional, y unas funciones y responsabilidades más complejas, como la vigilancia permanente del cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos en el marco de una democracia participativa (CP. arts. 108 y siguientes), y velar por el respeto y la garantía de los procesos electorales (CP. art. 265 ord 5º). Naturaleza de la función que desempeñan los Magistrados del Consejo Electoral y la retribución mediante honorarios - Examen del artículo 18 del Decreto 2241 de 1986. El artículo 18 del Decreto 2241 de 1986 "por el cual se adopta el Código Electoral", dispone que "los miembros del Consejo Nacional Electoral ejercerán sus funciones en forma permanente, sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual y estarán sometidos a la prohibición del ejercicio de toda actividad partidista y de todo cargo público". Según el demandante, el precepto mencionado desconoce los artículos 120 y 123 de la Constitución, ya que los miembros del Consejo Nacional Electoral no son particulares temporalmente investidos de una función pública sino que, son "empleados públicos de rango constitucional", y por consiguiente deben estar sometidos a un régimen laboral igual al de los empleados de los otros entes autónomos similares, como la Contraloría y la Procuraduría. Por consiguiente, dichos funcionarios deben entonces recibir un salario como retribución económica por su trabajo, y no honorarios profesionales por cuanto no se encuentran vinculados por contrato de prestación de servicios, ya que su calidad de servidores públicos se las da directamente la Constitución Nacional en los artículos mencionados. Ello resulta aún más claro, afirma el actor, si se tiene en cuenta que los citados funcionarios deben reunir las mismas calidades de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, no obstante lo cual no están sometidos a la jornada laboral ordinaria, ni sueldo fijo ni devengan prestaciones sociales. Por dichas razones, en opinión del actor, se vulnera el derecho a la igualdad, al trabajo y a la seguridad social. Finalmente, considera que el régimen legal del Decreto 2241 de 1986 fue derogado por la Carta de 1991 al elevar a rango constitucional la organización electoral, de la cual forma parte el Consejo Nacional Electoral como supremo director. De ahí que juzgue necesaria la expedición de una ley estatutaria que en armonía con la Constitución le reconozca a los Magistrados de dicho tribunal el carácter de servidores públicos de alta jerarquía. De conformidad con el artículo 25 del mismo Decreto 2241 de 1986, corresponde al Gobierno Nacional señalar anualmente los honorarios y viáticos que han de devengar los miembros del Consejo Nacional Electoral. Al examinar la constitucionalidad de este precepto, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 16 de mayo de 1991, la declaró exequible por considerar que "entratándose de un ente estatal único, el Consejo Nacional Electoral por su propia naturaleza requiere de una regulación de sus calidades y condiciones, incompatibilidades, funciones y remuneración a los cuales se refiere el citado decreto con toda legitimidad". Es indiscutible que a la luz de la Carta Política, el Consejo Nacional Electoral desempeña muy significativas e importantes funciones determinadas en los preceptos constitucionales, como entre otras, la de ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral. Empero, no es posible, como lo pretende el demandante, asimilar a los miembros de dicho Consejo con los Magistrados de las Altas Corporaciones que ejercen la función de administrar justicia, y específicamente para los efectos de determinar su misma remuneración. No obstante la loable actividad que desempeñan los miembros de aquél organismo, sus decisiones son de índole administrativa y no jurisdiccional, y además son susceptibles de ser anuladas por la jurisdicción contenciosa administrativa. Ahora bien, en cuanto a la naturaleza de la función que desempeñan los Miembros del Consejo Nacional Electoral, si bien tienen la calidad de servidores públicos en los términos del artículo 123 constitucional, en la medida en que están al servicio del Estado y cumplen sus funciones en la forma prevista en la Constitución y la ley, ello no les otorga el carácter ni de empleados ni de trabajadores del Estado, pues su vinculación no es laboral sino de prestación de funciones públicas, y en consecuencia no están sujetos al régimen legal de los servidores públicos, ya que están sometidos al régimen de servidores, miembros de corporaciones públicas, tal como lo señala el artículo ibídem. De otro lado, el precepto acusado no desconoce los derechos laborales de los miembros del Consejo Nacional Electoral ya que como lo anota el jefe del Ministerio Público en su concepto, dicha Corporación sesiona únicamente cuando es convocada por su Presidente, por el Registrador Nacional del Estado Civil, por la mayoría de sus miembros, lo que les permite percibir una remuneración a título de honorarios, acorde con la naturaleza de las funciones desempeñadas equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de la remuneración asignada a los Consejeros de Estado mensualmente (Decreto 760 de 1989), siendo además dicha remuneración compatible con cualquier pensión de jubilación (artículo 25 del Decreto 2241 de 1986). Por lo demás, los miembros del Consejo Nacional Electoral tienen la posibilidad de ejercer la profesión en asuntos diferentes a los electorales o contractuales de derecho público, lo que legitima el establecimiento de una remuneración especial por honorarios, sin sujeción a jornada, como lo establece el artículo 18 acusado, que a juicio de la Corporación no resulta violatorio de los preceptos constitucionales. Como lo expresó la vista fiscal, en criterio que se prohija, "es de anotar que ni la Carta Política, ni la ley otorgan a los miembros del Consejo Nacional Electoral el carácter de empleados públicos con derecho a recibir salarios y prestaciones sociales; y tampoco, según lo piensa el demandante, del derecho fundamental al trabajo se desprende la exigibilidad de esos beneficios laborales, puesto que el artículo 53 de la Carta es claro al prescribir como derecho fundamental de los trabajadores la "remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo", que es satisfecho plenamente por las normas acusadas al asignarle a los Consejeros Electorales el reconocimiento de honorarios por la naturaleza de la labor desempeñada. La circunstancia de que los artículos 264 de la Constitución y 17 del Código Electoral dispongan que los miembros del Consejo Nacional Electoral deben reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, no puede ser entendida como una asimilación funcional con estos servidores públicos, de donde se deduzca una identidad de situación que les confiera derecho a solicitar, en un juicio de igualdad improcedente, el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales. Por el contrario, la exigencia de esas condiciones apunta a una finalidad bien distinta como es la de dotar al mencionado organismo de servidores públicos con las más altas calidades. La norma en cuestión tampoco vulnera los derechos políticos de estos servidores públicos, puesto que la misma Carta Política en su artículo 127 les prohibe tajantemente participar en actividades partidistas, sin perjuicio del derecho al sufragio. Además, la inhabilidad para ocupar cargos públicos es conforme con el artículo 128 Superior que impide desempeñar simultáneamente más de un empleo oficial y recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Nacional". De otra parte, es pertinente destacar que la Constitución confiere una amplia libertad al Legislador para regular la función pública (CP. arts. 122 y 150 ord. 23), por lo que está habilitado para establecer diversas maneras para retribuir el trabajo de los distintos servidores públicos y de los particulares transitoriamente investidos de funciones públicas (CP art. 123), razón por la cual puede determinar el régimen jurídico de los servidores públicos, fijando las calidades, requisitos para acceder al cargo, remuneración, jornada, inhabilidades e incompatibilidades, etc., como lo hizo en el Decreto 2241 de 1986 respecto de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral. Además, es el mismo constituyente el que autoriza al legislador para señalar dichas situaciones, sin haberle fijado limitaciones o condiciones específicas para ello. Así, la ley puede prever que ciertos servicios sean desempeñados por funcionarios de tiempo completo, otros por empleados de medio tiempo, con los correspondientes salarios, o puede también la ley consagrar regímenes especiales en que determinadas funciones y servicios sean retribuidas mediante el pago de honorarios, como se hizo en el precepto sub examine. En ese orden de ideas, la Corte considera que no es inconstitucional que existan servidores públicos permanentes que sean retribuidos mediante honorarios, debido a la naturaleza del servicio prestado, lo cual justifica como se ha expresado, el pago a los Magistrados del Consejo por honorarios. Por consiguiente, la expresión "sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual" contenida en el artículo 18 del estatuto electoral habrá de declararse exequible por no vulnerar precepto constitucional alguno. No obstante lo anterior, el Congreso, por vía de una ley estatutaria que regule las funciones electorales (CP. artículo 152), podrá, si lo juzga necesario, modificar el régimen, las calidades, inhabilidades, jornada y remuneración de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral. El resto de la primera frase del artículo 18 no presenta vicios de inconstitucionalidad, pues se limita a señalar que esos servidores públicos ejercen funciones permanentes y no pueden desarrollar actividad partidista ni ningún otro cargo público, incompatibilidades que encuentran perfecto sustento constitucional, en la prohibición del desempeño simultáneo de dos o más cargos (CP art. 128) y en la interdicción de que quienes laboran en el órgano electoral o ejercen autoridad adelanten actividades partidistas (CP art. 127). De otro lado, la Corte destaca que si bien el demandante incluyó entre las normas acusadas la frase final del artículo 18 del estatuto electoral, según la cual los Magistrados electorales "no estarán sujetos a la edad de retiro forzoso", en realidad no formuló ningún cargo específico contra esa expresión, la cual tiene perfecta autonomía normativa. Ahora bien, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, los ciudadanos tienen como carga mínima sustentar de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional, por lo cual se entiende que no ha habido demanda en debida forma si el actor señala una determinada norma legal pero no formula ningún cargo específico contra ella. En tales casos, lo procedente es que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo, puesto que a esta Corporación no corresponde revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos[5]. Por tal razón, la Corte se inhibirá de conocer de la expresión “No estarán sujetos a la edad de retiro forzoso” del artículo 18 por demanda inepta por ausencia de cargo. Examen de los artículos 19 y 23 del Decreto 2241 de 1986 La Corte no encuentra ninguna objeción contra el artículo 19, según el cual el “Consejo Nacional Electoral se reunirá por convocatoria de su Presidente, de la mayoría de sus miembros o por solicitud del Registrador Nacional del Estado Civil, y lo hará por lo menos una vez al mes”. En efecto, esa norma se limita a regular las reuniones del Consejo Nacional Electoral y a establecer que éste deberá ser convocado al menos una vez por mes, pero en manera alguna la disposición está estableciendo que tales encuentros constituyen la única actividad de los Magistrados electorales. Por otra parte, el literal a) del artículo 23 establece que durante el período para el cual sean designados y hasta un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones, los miembros del Consejo Nacional Electoral estarán inhabilitados para “ejercer la profesión de abogado, como litigantes o asesores, en asuntos electorales o contractuales de derecho público, salvo, en este último caso, cuando actúen en defensa de la Administración.” La Corte no encuentra ninguna objeción a que la ley prevea esa inhabilidad, puesto que, conforme a lo señalado por la sentencia No. C-658 de 1996, ésta tiene perfecto asidero constitucional, siempre y cuando se entienda que la prohibición que consagra no puede ser interpretada de tal manera que se excluya a los servidores públicos del ejercicio de aquellas acciones judiciales que no están reservadas a los abogados y que son un desarrollo de los derechos fundamentales de la persona. En efecto, la prohibición de que un servidor público ejerza la actividad de abogado tiene sustento constitucional pues, como lo señaló la sentencia citada, se evita que el funcionario utilice los poderes derivados de su cargo en su ejercicio profesional, con lo cual se controlan ciertos riesgos sociales ligados a la profesión de abogado (CP art. 26) y, además, se logra una mayor igualdad, ya que se impide que la función pública se traduzca en tratos discriminatorios entre las personas (CP art. 13). De esa manera, se protege también la función pública, pues se garantiza su moralidad, imparcialidad y eficacia (CP art. 209), ya que asegura que el empleado oficial se dedique esencialmente al cumplimiento de los deberes de su cargo, en la medida en que impide que la satisfacción de intereses particulares por parte del funcionario obstaculice el cumplimiento de las labores de interés general que le han sido encomendadas. Por ello, el literal será declarado exequible. Prohibición de reelección y período de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral. El actor acusa la expresión "y no podrán ser reelegidos para el período inmediatamente siguiente" del artículo 16 del Código Electoral, por cuanto considera que desconoce el carácter absoluto de la prohibición prevista en esta materia por la Carta. Uno de los intervinientes y la Vista Fiscal coinciden con la argumentación del demandante, aun cuando consideran que la Corte sólo debe retirar del ordenamiento el aparte "para el período inmediatamente siguiente", pues de esa manera, la norma acusada quedaría conforme a la Constitución. Ahora bien, la Corte considera que, previamente al examen del cargo específico de constitucionalidad, es necesario determinar qué entiende el Código Electoral por "período inmediatamente siguiente". En efecto, mal podría esta Corporación determinar si es o no constitucional la prohibición de la reelección de los magistrados del Consejo Electoral para el período siguiente sin haber estudiado cuál es el sentido mismo de esa inhabilidad. Por ello, y para una adecuada comprensión de los alcances de la expresión acusada, la Corte se encuentra obligada a examinar gran parte de la primera frase del artículo 16, en donde el Legislador ha definido cuál es el período de estos funcionarios. El artículo 16 del estatuto electoral establece que los miembros del Consejo Electoral son elegidos para un período de cuatro años, "que comenzará el primero de septiembre inmediatamente siguiente a la iniciación de cada uno de los respectivos periodos constitucionales del Congreso ". El quantum de cuatro años del período coincide con lo preceptuado por la Carta, por lo cual, en principio, ese aspecto no plantea ningún problema constitucional. Sin embargo, la definición legal del momento en que comienzan tales períodos suscita dos interrogantes, uno legal, sobre el significado mismo del mandato analizado, y otro constitucional relativo a la naturaleza objetiva o subjetiva del período de estos servidores públicos. Así, según el artículo parcialmente acusado, el período de los magistrados electorales siempre comienza el primero de septiembre siguiente a la iniciación de los "períodos constitucionales" del Congreso. Ahora bien, según la Carta, el Congreso se reúne en sesiones ordinarias durante dos "períodos" al año, los cuales comienzan el 20 de julio y el 16 de diciembre respectivamente (CP art. 138). Igualmente la Carta establece que los senadores y representantes son elegidos para un "período" de cuatro años que inicia el 20 de julio siguiente a la elección (CP art. 132). Una pregunta surge: ¿qué entendemos por períodos constitucionales del Congreso en el artículo parcialmente acusado, puesto que, como lo hemos visto, es posible atribuir dos sentidos a esa expresión? A pesar de esa eventual ambigüedad semántica, para la Corte es claro que el mandato legal se refiere al período de cuatro años para el cual son elegidos los representantes y senadores, y no a los dos períodos de sesiones ordinarias del Congreso que la Carta prevé en cada legislatura, por las siguientes tres razones: - De un lado, por un argumento histórico, ya que la norma acusada se expidió al amparo de la anterior Constitución, la cual no dividía las legislaturas en dos períodos, como lo hace la actual Carta, sino que simplemente preveía, en el artículo 168, unas sesiones ordinarias de 150 días por cada legislatura. Por ello, durante la vigencia de ese régimen constitucional, la expresión "período constitucional del Congreso" estaba en general reservada al tiempo para el cual eran electos los miembros de ese cuerpo representativo, esto es, cuatro años. Por ende, es natural que la norma acusada, que fue expedida en 1986, se refiera a ese período de cuatro años. - De otro lado, desde el punto de vista sistemático, esta interpretación es la más adecuada, pues armoniza el período de los magistrados electorales y el período constitucional del Congreso, pues ambos son de cuatro años. En cambio, la interpretación contraria conduce a resultados absurdos, pues implicaría que los magistrados electorales serían elegidos por cuatro años, pero que ese período comenzaría el primero de septiembre de cada año. - Finalmente, por un argumento finalístico, puesto que el nombramiento de todos los magistrados electorales inmediatamente después de la elección de senadores y representantes cumple una importante función, que es permitir que el Consejo Nacional Electoral refleje la composición política del Congreso, por cuanto éste se renueva cada cuatro años. Por todo lo anterior, la Corte concluye que, conforme a la norma acusada, los magistrados electorales inician su período de cuatro años, cada cuatro años, el primero de septiembre siguiente a la elección de nuevos senadores y representantes, esto es, a la instalación de un Congreso cuya composición política puede haber variado debido a las elecciones. Una vez precisado lo anterior, un interrogante constitucional surge. En efecto, según hemos visto, el artículo 16 parcialmente acusado consagra un período objetivo de cuatro años para el Consejo Electoral, puesto que éste se predica de la Corporación y del cargo, y no de los distintos magistrados, ya que dicho período inicia para todos el primero de septiembre siguiente a la instalación de un Congreso electoralmente renovado. La pregunta que se plantea es si esa naturaleza objetiva que la ley atribuye al período de los magistrados electorales es compatible con la Carta, o si ésta establece un período subjetivo de cuatro años para estos servidores públicos. Entra pues la Corte a examinar este punto, pues si la regulación constitucional hubiera conferido una naturaleza subjetiva al período de los magistrados electorales, entonces la regulación legal bajo estudio sería inconstitucional. Una primera lectura y una interpretación literal del artículo 264 de la Carta pueden sugerir que los magistrados electorales tienen un período subjetivo. Así, esa norma señala expresamente que esos funcionarios son elegidos "para un período de cuatro años", lo cual parece significar que cada vez que el Consejo de Estado elige a un nuevo magistrado, debe hacerlo por el término completo, pues la Carta ordena que sean nombrados "para un período de cuatro años". Por consiguiente, conforme a esa hermenéutica, deberíamos concluir que si a los tres años, un miembro de esa Corporación se retira, entonces su reemplazo debe ser elegido por cuatro años completos, y no por un año, como sucedería si los períodos fueran objetivos, pues en este último caso el nuevo magistrado electoral sería nombrado únicamente para culminar el período de su predecesor. La anterior interpretación sobre la naturaleza subjetiva del período los magistrados electorales parece encontrar sustento, además, en la absoluta prohibición de la reelección que la Carta establece en relación con estos funcionarios (CP art. 264). En efecto, no parece razonable, ni justo, que se prohiba la reelección de un magistrado electoral que simplemente ocupó el cargo por unos pocos meses para culminar el período de otro integrante del Consejo Nacional Electoral. En tercer término, podría invocarse un argumento de imparcialidad en favor de la tesis de la naturaleza subjetiva del período de los magistrados electorales. Así, podría considerarse que de esa manera el Consejo Nacional Electoral, que tiene a su cargo, entre otras funciones, la vigilancia de las elecciones y velar por el cumplimiento de las normas sobre los partidos, podría adquirir mayor independencia frente a las fuerzas políticas, puesto que, al existir períodos individuales, no todos sus miembros habrían sido postulados por los movimientos dominantes al momento de ejercer el control. En cambio, la tesis de la naturaleza objetiva del período de estos magistrados, disminuye la autonomía y la capacidad de control del Consejo Electoral ya que aumenta la influencia de la política partidista en la dinámica de ese organismo, puesto que cada cuatro años habría una renovación integral del organismo con base en las ternas presentadas por los movimientos políticos dominantes en el Congreso. Finalmente, la naturaleza subjetiva de los períodos de los magistrados electorales permite una mayor estabilidad y continuidad institucional del Consejo Nacional Electoral, puesto que se evita que exista una renovación integral cada cuatro años. La Corte considera que los anteriores argumentos no son deleznables. Sin embargo, no son de recibo, por cuanto desconocen el modelo de organización electoral que el Constituyente de 1991 adoptó. En efecto, en general, para la vigilancia de las elecciones y de los partidos suelen existir diversos modelos de organización, que podrían clasificarse en dos grandes posibilidades: de un lado, se puede atribuir esa función a entidades totalmente independientes de las fuerzas políticas, estilo cortes electorales, que son integradas por especialistas en la materia, que actúan de manera totalmente independiente. La elección de estos magistrados no requiere entonces contar con el aval de los partidos, ni interesa conocer su adscripción política, pues son nombrados simplemente por sus calidades personales y por ser expertos en la materia. Este modelo tiene la virtud de la independencia frente a las fuerzas políticas, con lo cual se puede lograr una mayor imparcialidad en el control del respeto a las reglas electorales. Pero, y por las mismas razones, este tipo de organización electoral no suele contar con la confianza de las fuerzas políticas dominantes. Por ello, a veces se ha implementado otro diseño institucional, que pretende lograr una mayor adhesión de los partidos, para lo cual se ha aceptado una mayor incidencia de los movimientos políticos en la integración misma de los organismos de control electoral. Este diseño, que tiene las virtudes y vicios inversos del modelo anterior, fue el adoptado por la Constitución en la integración del Consejo Nacional Electoral, pues el artículo 264 superior claramente establece que los magistrados de esa corporación son nombrados a partir de ternas elaboradas por los partidos y movimientos políticos y que las designaciones deben reflejar la composición política del Congreso. Por consiguiente, si la composición política del Congreso varía cada cuatro años debido a las elecciones (CP art. 132), y la Carta ordena que el Consejo Nacional Electoral refleje esa composición, una consecuencia ineludible se sigue: el período de los magistrados es objetivo, pues es la única manera para lograr el resultado pretendido por el Constituyente. En efecto, si el período de los magistrados electorales fuera subjetivo, en muchas ocasiones no sería posible que la integración del Consejo Nacional Electoral reflejara la composición del Congreso. Para mostrar lo anterior basta pensar que faltando un año para las elecciones de los parlamentarios se retira un magistrado electoral de un partido A, que es dominante en el Congreso, por lo cual el Consejo de Estado elige como nuevo miembro del Consejo Electoral a una persona de esa misma afiliación. Supongamos entonces que ese partido A sufre una derrota elec...