Sentencia C-053 de 2019

C-053-19 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-053/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ARTICULO 33 DE LA LEY 136 DE 1994-Inexequible CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición demandada FUNCION LEGISLATIVA-Legislación orgánica LEY ORGANICA-Característica especial/LEY ORGANICA-Requisitos constitucionales especiales/LEY ORGANICA-Finalidad/ LEY ORGANICA-Materias reservadas/LEY ORGANICA-Mayoría absoluta/LEY ORGANICA-Claridad de propósitos RESERVA DE LEY ORGANICA-Jurisprudencia constitucional RESERVA ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido y alcance LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Interpretación sistemática y finalística RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional Cuando en el ejercicio de la competencia en el manejo del uso del suelo confluyan competencias nacionales o de otro nivel, es necesario que una ley orgánica defina la manera en que los principios de Estado unitario y de autonomía de las entidades territoriales serán armonizados de conformidad con la concurrencia, coordinación y subsidiariedad. LEY ESTATUTARIA-Reserva material/LEY ESTATUTARIA-Fundamento constitucional LEY ESTATUTARIA-Materias que regula LEY ESTATUTARIA-Reserva de manera restrictiva Dada la amplitud de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria y la necesidad de no vaciar la competencia del legislador ordinario, la jurisprudencia constitucional se ha propuesto delimitar el alcance de las leyes estatutarias frente a cada una de las materias objeto de regulación. LEY ESTATUTARIA-Especificidad de las materias que regula RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE JUSTICIA-Sentido restrictivo LEY ESTATUTARIA-Derechos Fundamentales` MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Regulación estatutaria/MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reserva de trámite estatutario/MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Jurisprudencia constitucional CONSULTA POPULAR-Mecanismo de participación MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato CONSULTA POPULAR-Naturaleza y alcance/CONSULTA POPULAR-Definición/CONSULTA POPULAR-Reglas jurisprudenciales/CONSULTA POPULAR-Límites competenciales En lo que se refiere a las llamadas restricciones competenciales del pueblo en la consulta popular, la Corte Constitucional ha señalado de forma expresa la imposibilidad de realizar consultas populares sobre asuntos ajenos a las competencias de las autoridades territoriales o sobre aquellos que tengan incidencia en los asuntos nacionales o departamentales. CONSULTA POPULAR TERRITORIAL-Límites competenciales De todo el anterior recuento jurisprudencial se concluye que, dentro del marco de la democracia participativa, la consulta popular es un mecanismo idóneo para que la ciudadanía decida, a través de una respuesta afirmativa o negativa, sobre asuntos nacionales, departamentales, municipales, distritales o locales. No obstante, dependiendo del nivel a tratar, la consulta se encuentra limitada por reparto de competencias establecidas en la Constitución y en la Ley Referencia: Expedientes D-12324 y D- 12328 (Acumulados) Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D. C., trece (13) de febrero dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Libardo Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortíz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas, Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Yolanda Salgado Blanco, Christian Camilo Burbano Plaza y John Jairo Bohórquez Anacona demandaron separadamente la inconstitucionalidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. En sesión del 20 de septiembre de 2017, la Sala Plena de esta Corporación resolvió acumularlos para que fueran tramitados conjuntamente y radicarlos con los números D-12324 y D-12328, respectivamente. 1. Norma demandada “Ley 136 de 1994 (Junio 02) Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 863 de 2009 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: ARTÍCULO 33. USOS DEL SUELO. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio. Ver: Artículo 30 y ss Ley 388 de 1997. PARÁGRAFO. En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo Municipal.” 2. Resumen de la demanda D-12324 Según la demandante Yolanda Salgado Blanco, el contenido del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 quebranta los artículos 105, 151, 152, 288 y 313.7 de la Constitución Política de Colombia. La accionante señala que la norma desconoce la reserva orgánica y estatuaria tanto de las competencias de las entidades territoriales en el manejo del uso del suelo- en relación con las primeras- como de los mecanismos de participación ciudadana en el caso de la reserva estatutaria. En cuanto al orden jurídico como sistema jerárquico, la actora explica que la unidad del sistema jurídico, su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. El artículo 33 de la Ley 136 de 1994 vulnera el artículo 151 de la Carta Política, porque éste consagra que compete al Congreso expedir leyes orgánicas relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Si bien es cierto, una ley ordinaria desarrolla o complementa una ley orgánica, no puede asumir la temática propia de la misma, en razón a la categorización y áreas de conocimiento asignadas a las leyes orgánicas. En el caso sub examine, corresponde con precisión a las leyes orgánicas reglar el tema del ordenamiento territorial que toca la norma demandada, y notoriamente en su artículo 33 asciende a un asunto taxativo de competencia ambiental que debe definirse mediante ley orgánica. La norma incide en el impacto ambiental porque el uso del suelo podría denotar una temática constitucional de alta envergadura. La Constitución Política en su artículo 300.2 otorga a las Asambleas departamentales competencia ambiental específica y el artículo 313.9 dispone que los concejos municipales sean los encargados del control, preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio. En esa vía, la Corte en su sentencia C-554 de 2007, adicional a los entes territoriales, manifiesta que también los organismos autónomos en materia ambiental, están sujetos al ordenamiento superior y legal. Ello contrasta con lo expuesto en la presente disposición, que otorga competencia estatutaria al municipio mediante una ley de inferior jerarquía. En materia de organización territorial, la Corte ha definido algunas de las temáticas que deben regularse por ley orgánica, debido a que éstas tienen una relación directa con la estructura y organización territorial. En la Sentencia C-600A de 1995, la Corte sintetizó las materias que guardan relación con la legislación orgánica de ordenamiento territorial, siendo, entre otras, la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar. Por consiguiente, en opinión de la actora, se configura un verdadero vicio material de competencia, siendo éste el presupuesto esencial de legitimidad que se le da al funcionario o a la Corporación. El artículo 33 de la Ley 136 de 1994 vulnera el artículo 152 de la Carta Política, porque el mismo consagra que mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará los mecanismos de participación ciudadana, enunciados también en el artículo 103 de la Constitución Nacional, dentro de los cuales se encuentra la Consulta Popular. Con base en este precepto, la citada ley ordinaria contraviene el ámbito normativo propio de regulación por vía estatutaria, por tratarse de mecanismos que son exclusivos del rango o resorte estatutario. 3. Resumen de la demanda D- 12328 Los accionantes Christian Camilo Burbano Plaza y John Jairo Bohórquez Anacona sostienen que la importancia que las leyes orgánicas tienen en el ordenamiento jurídico colombiano, como estructuradoras u ordenadoras, es que organizan el aspecto orgánico o funcional de la República respecto de determinadas materias constitucionalmente relevantes establecidas de manera taxativa en la Carta, e imponiendo límites a la actividad legislativa ordinaria. En la Sentencia C-337 de 1993, la Corte señaló que “las leyes orgánicas reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política. Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan”. Las materias que han de ser reguladas por el legislador orgánico están ubicadas de forma dispersa en diferentes títulos de la Carta, este es el caso de la asignación y distribución general de competencias a las entidades territoriales (Arts. 151 y 288). En otros casos, pese a que la Constitución no dice expresamente que la ley sea orgánica, al momento de hacer un análisis sistemático y finalístico de la norma, la Corte ha encontrado que materias como las citadas en el artículo 105 de la Constitución deben ser objeto de ley orgánica, tal como lo ha manifestado en Sentencia C-600A de 1995. El desconocimiento por parte del legislador ordinario de la reserva de ley orgánica llevará consigo la inexequibilidad de las leyes demandadas, por violación del principio competencial. Los accionantes explican que de lo dicho anteriormente se pueden sacar tres conclusiones. La primera, es que existen ciertos temas que por su importancia para la estructuración del Estado deben ser regulados por una ley orgánica. La segunda, establece que entre dichas materias se encuentra lo relativo a la asignación de competencias a entidades descentralizadas territoriales (Arts. 151 y 288 C.P), como también que deberán estar sujetas a los requisitos de una ley orgánica, las consultas populares que pueden celebrar los alcaldes y gobernadores sobre asuntos del respectivo departamento. Por último, se encuentra tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, que todo trámite legislativo que deba realizarse por ley orgánica y se haga por ley ordinaria, adolece de un vicio material por falta de competencia, y por tanto, la norma es violatoria de la Constitución y deberá ser declarada inexequible. La contradicción entre la norma demandada y la norma constitucional consiste en que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 es una ley ordinaria que impone una condición que deben cumplir los entes territoriales toda vez que determinados proyectos amenacen un cambio significativo en el uso del suelo. La regulación de los usos del suelo, a juicio de los demandantes, es una materia propia de ser tramitada mediante una ley orgánica, porque como lo prescribe la Constitución, una ley orgánica es la que determinará las competencias de las entidades territoriales (Arts. 151 y 288). Además, hace parte de una ley orgánica lo consagrado en el Artículo 150 ordinal 4, relativo a la división del territorio, pues pese a que no se encuentra literalmente en la Constitución que dicha ley sea orgánica, por la materia que regula la misma, debe ser objeto de este trámite especial. Dice la Corte: “Así, el artículo 105 señala que la realización de consultas populares departamentales y municipales “sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio” deberá efectuarse de conformidad con “los requisitos y formalidades que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y en los casos que éste determine”. Igualmente, el artículo 150 ordinal 4 señala que dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de “definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”. Para la Corte es entonces claro que estos dos artículos –así como otros de la Carta- contienen ciertas materias propias de la legislación orgánica territorial, a pesar de que la Constitución no utilice de manera expresa la expresión “ley orgánica”. (Sentencia C-795 de 2000) Al respecto, es manifiesto que el uso del suelo es un aspecto fundamental de la organización territorial, directamente relacionado con la división general del territorio, y en consecuencia debe ser regulado por una ley orgánica. Es entonces que la Ley 1454 de 2011, o también conocida como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ha regulado el tema, garantizando la competencia de los municipios en esta materia. Los accionantes manifiestan que el artículo 33 de la ley 136 de 1994 agrega un requisito a los municipios para decidir sobre el uso del suelo, materia que debe ser regulada por una ley orgánica y no por una ley ordinaria como la que se sitúa como objeto de censura constitucional. Ello viola lo dispuesto en el artículo 151 y 288 en lo relacionado a que las competencias respecto de los entes territoriales y la nación deben darse por ley orgánica, y el artículo 150-4 de la Constitución, en el entendido que, según una interpretación sistemática y finalista de la Constitución, todo lo relacionado con ordenamiento territorial y en mayor razón el uso del suelo, debe ser regulado por una norma especial de carácter orgánico. Es por estas razones que la norma acusada ha configurado un vicio material de competencia que no caduca y es insubsanable, por cuanto el legislador ordinario invadió las facultades del legislador orgánico. Por lo tanto, los accionantes concluyen que la norma acusada desconoce el principio de reserva de ley orgánica, con lo cual viola materialmente la Carta y por ello el artículo en cuestión deberá ser declarado inexequible. El segundo cargo contempla la inconstitucionalidad por violación de las competencias constitucionales otorgadas a los entes territoriales descentralizados en materia de regulación de usos del suelo. En efecto, si los artículos 151 y 288 destinan a una ley orgánica lo relacionado con las competencias asignadas a los entes territoriales, el artículo 313 reforzará ese criterio al establecer que dentro de esas competencias corresponde a los concejos municipales lo relacionado con la reglamentación de usos del suelo, dentro de los límites que fije una ley de naturaleza orgánica. Sin embargo, los demandantes manifiestan que no les es ajena la posición por la cual se afirma que una ley orgánica, al ser legislación sobre legislación, determina el marco de acción del legislador ordinario, el cual podrá regular la materia siempre que se ajuste a los lineamientos dados por la Constitución y la ley orgánica. En el mismo sentido, quienes sustentan esta posición sostienen que una ley ordinaria puede regular ex ante a una ley orgánica siempre que la primera no sea contraria a la Constitución ni a los lineamientos de la segunda que fue posteriormente promulgada, más cuando la misma ley orgánica así lo permite. En todo caso, la norma ordinaria deberá respetar los lineamientos dados por la Constitución y la ley orgánica, por cuanto no podría controvertirla ni mucho menos modificarla. Mientras que los artículos 150-4, 151 y 288 de la Constitución determinan que una ley orgánica será la encargada de determinar las competencias de los entes territoriales en materia de ordenamiento territorial, los artículos 1, 2 y 29 de la ley 1454 de 2011[1] recogen ese mandato y asignan dichas competencias a los municipios y no al legislador ordinario, respetando y desarrollando lo ya establecido en la Constitución en su artículo 313-7. En cuanto a la norma cuestionada, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece un requisito adicional no señalado en la ley orgánica para la aprobación de proyectos que puedan amenazar un cambio sustancial en el uso del suelo, esto es, una consulta popular previa y obligatoria. En este contexto, el legislador ordinario no solo invade la competencia del legislador orgánico en esta materia, sino que además invade la competencia que taxativamente la Constitución y la Ley Orgánica asignaron a los entes territoriales en materia de regulación de los usos del suelo. Por tanto, es posible concluir que la citada norma es inconstitucional por contener un vicio sustancial de falta de competencia al usurpar la facultad reguladora de los entes territoriales en lo referente a los usos del suelo, como también por constituir un vaciamiento de las competencias dadas por la Constitución en su artículo 313-7 a los concejos municipales. El tercer cargo planteado por los accionantes versa sobre la violación directa del artículo 105 de la Constitución, el cual determina la posibilidad de realizar consultas populares por parte de alcaldes y gobernadores en asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio. El artículo demandado contradice esta disposición constitucional, toda vez que la norma superior consagra una facultad dispositiva, mas no obligatoria, de convocar consultas populares. A pesar de lo establecido, el artículo demandado establece la obligatoriedad de la consulta, es decir, un trámite adicional, previo y obligatorio no consagrado ni por la Constitución ni por la norma orgánica, y cuya regulación debería ser competencia de los entes territoriales. Someter las decisiones a consulta popular puede, quizá, darle una mayor legitimidad, sin embargo acarrearía más trámites burocráticos y mayor gasto en recursos de capital y de tiempo, situación que directamente retrasaría proyectos importantes para el desarrollo de la región y el interés general. Por esta razón, su uso deberá ser una decisión política discrecional de cada ente territorial, más no una imposición del legislador ordinario, invadiendo las competencias propias del legislador orgánico y las competencias asignadas a los entes territoriales. Los accionantes también anotan que en una democracia participativa como Colombia el principio democrático no solo se garantiza imponiendo un nuevo requisito procedimental a la administración pública como la consulta popular previa y obligatoria. En nuestro orden jurídico los ciudadanos tienen en sus manos múltiples formas de ser partícipes de la vida política y ejercer control político sobre los gobernantes. En este sentido, las consultas populares pueden ser también de iniciativa ciudadana, así como el referendo y también la revocatoria del mandato. El cuarto cargo consiste en una contradicción respecto del artículo 31 literal c de la Ley Estatutaria de mecanismos de participación, Ley1757 de 2015. Lo anterior por cuanto el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece la obligatoriedad de la realización de la consulta popular en proyectos de cambio de uso del suelo, mientras el artículo 31 de la Ley 1757 de 2015 dispone que ellas son optativas para las autoridades territoriales. La violación de la reserva de ley estatutaria se proyecta más allá del proceso legislativo, pues afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una particular fuerza normativa a la legislación estatutaria, cuyos mandatos no pueden ser desconocidos por una ley ordinaria. Así, la regulación normativa que le da la ley ordinaria demandada a la consulta popular no es la adecuada, y por tanto, contradice la Ley Estatutaria de Participación Ciudadana. II. INTERVENCIONES Durante el trámite del proceso se presentaron, dentro de los términos legales las intervenciones de las siguientes entidades: 1. Federación Colombiana de Municipios El Director jurídico de la Federación Colombiana de Municipios argumentó que en las demandas se predica violación del artículo 105 de la Constitución, aduciendo que en algunas sentencias la Corte ha señalado que lo relacionado con la organización territorial es de reserva de la legislación orgánica, y que las consultas populares a cargo de alcaldes y gobernadores en todo caso han de ser reguladas en leyes de tal calidad. Recordó que en la Sentencia C-579 de 2001, la Corte señaló que por virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de competencia del legislador ordinario, enunció las materias relacionadas con la organización territorial de la República que forman parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Pone de presente que aunque el demandante señaló que el artículo 105 de la Constitución Política remite a la legislación orgánica, esto no es lo que se concluye de su tenor literal. Precisó que asimilar la expresión “Estatuto General de la Organización Territorial” con legislación orgánica es apartarse de la Constitución en la medida en que esta emplea el nombre propio y preciso, más exactamente la palabra “orgánica” cuando quiere aludir a ese tipo específico de leyes y que lo adecuado sería entender que se está aludiendo al “régimen municipal”. Por lo anterior, la Federación Colombiana de Municipios solicitó a la Corte declarar exequible el precepto acusado. 2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio manifestó que aunque el demandante considera que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 desconoce algunas normas constitucionales, ello no deja de ser más que una apreciación subjetiva. Advirtió que no existen vicios de forma ni de fondo en su formación, puesto que no se evidencian irregularidades durante el trámite y menos la transgresión a requisitos previamente establecidos que afecten de alguna manera su eficacia y validez. También advirtió que no existe ningún argumento que demuestre la inconstitucionalidad de las normas por su oposición a la Carta Política y que tal como lo advierte la Corte, la simple denuncia de una contradicción sin argumentos objetivos y verificables o como resultado de interpretaciones confusas del ordenamiento jurídico vigente, sin relevancia constitucional, no obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye una formulación concreta del concepto de la violación constitucional, de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva en la demanda. Sostiene que si no se cumplen todas las exigencias legales, dentro de las cuales está explicar las razones por las cuales la norma acusada desconoce una o varias disposiciones de la Carta, el juez constitucional no puede llenar este vacío creando razones de su propia cosecha, habida cuenta que para establecer con fuerza de verdad jurídica la exequibilidad, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente sobre una deducción del actor, pues para llegar a la declaración de inexequibilidad es necesario definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la constitución. En conclusión, consideró no se cumplen con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues en la demanda no se expresan las razones por las cuales se estima que las disposiciones acusadas son contrarias a la Carta Política. Por todo anterior, solicitó que se declare exequible el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 pues, a su juicio, se encuentra ajustado a la Constitución Política, a las demás normas que regulan la materia y a la jurisprudencia de la Corte. 3. Universidad Sergio Arboleda El Decano de la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda argumentó que la consulta popular es uno de los mecanismos de participación ciudadana en ejercicio de su soberanía, cuya reglamentación debe hacerse mediante ley. Adujo que la consulta popular tiene la condición de derecho político fundamental, lo que hace que su regulación, tanto en lo municipal como en otros ámbitos territoriales más amplios, no pueda hacerse de manera exclusiva mediante leyes orgánicas de ordenamiento territorial, por lo que también se lleva a cabo por medio de leyes estatutarias. En segundo lugar, recalcó que la competencia de los municipios para reglamentar el uso del suelo no es de orden legal, sino constitucional y su ejercicio corresponde a los concejos municipales. Por tanto, respecto del ejercicio de la competencia para reglamentar el uso del suelo se puede tener como referente una ley distinta a la orgánica de ordenamiento territorial, como puede y debe hacerse, por ejemplo, con la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana. Por otra parte, señaló que existen otras normas constitucionales en las cuales se dispone que las consultas populares también pueden regularse por otro tipo de leyes, de manera que no se puede concluir a partir de una lectura aislada del artículo 105 de la Carta que su regulación depende exclusivamente de la ley orgánica de ordenamiento territorial. Con fundamento en las anteriores razones, solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. 4. Ministerio de Minas y Energía El apoderado especial del Ministerio de Minas y Energía solicitó que la norma demandada fuera declarada inconstitucional, de conformidad con los siguientes argumentos: Señaló que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se estableció la constitucionalidad de la propiedad del suelo y del subsuelo, así como de los contratos de concesión y que es potestad del legislador establecer los términos y condiciones que regirán la materia y la capacidad del Estado para regular e intervenir en la exploración y explotación minera. Advirtió que la Corte ha sido muy clara al manifestar que la legislación sobre el ordenamiento territorial es competencia del Congreso de la República a través de leyes orgánicas, por lo que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 es inconstitucional por vicio de forma en su trámite, dado que mediante esa ley ordinaria se pretende regular el ordenamiento del territorio. Expuso que la Ley Orgánica 1454 de 2011 derogó lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, habida cuenta que la primera dispone todo lo relativo al ordenamiento del territorio y contempló la utilización de mecanismos de concertación, concurrencia y armonización de las competencias de los diferentes entes territoriales y la nación. Por lo anteriormente expuesto y de acuerdo con los fundamentos de hecho como de derechos constitucionales expresados en múltiples ocasiones por la Corte Constitucional, el Ministerio solicitó que se declare la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Subsidiariamente, y en caso de declararse exequible el artículo demandado, solicitó que este se interprete bajo el entendido que no se pueden prohibir los proyectos turísticos, la actividad extractiva o generación de energía en forma general y abstracta mediante consulta popular y, de esta manera, se atienda la literalidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 y los municipios lleven a cabo dicha la consulta cuando el desarrollo o ejecución de estos proyectos sean incompatibles con la actividad tradicional de los municipios. 5. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI El representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia solicitó a la Corte Constitucional que declare inexequible el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 de acuerdo con los siguientes argumentos: Inicialmente se refirió a las consultas populares territoriales obligatorias previstas en la Constitución Política y adujo que como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2015, la realización de consultas populares, tanto en el ámbito de la nación como en el de los departamentos, municipios y distritos, es en principio una facultad del Presidente de la República, de los gobernadores y de los alcaldes. Advirtió que la Constitución Política señala unos casos en los que la consulta popular territorial tiene un carácter obligatorio, como en el caso de la formación de nuevos departamentos, la conformación de un área metropolitana o para la vinculación de un municipio a una provincia ya constituida. No obstante, precisa que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 consagra un caso de consulta popular territorial obligatoria que no fue previsto en la Constitución Política, de tal suerte que contraviene lo dispuesto en el artículo 105 que establece que la realización de consultas populares es una facultad y no un deber de gobernadores y alcaldes. Precisó que el artículo 105 de la Constitución Política señala que el Estatuto de la Organización Territorial debe fijar los casos en los que procede la consulta popular, al igual que los requisitos y formalidades. Por su parte, el artículo 151 de la Carta Política consagra que el Congreso de la República expedirá Leyes Orgánicas, entre otros casos, para la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. En este sentido, de admitirse que una ley puede establecer casos nuevos en los que la consulta popular territorial es obligatoria, esta ley deberá ser de carácter orgánica y no ordinaria como la Ley 136 de 1994. 6. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La Directora General (E) de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado coadyuvó la demanda presentada contra el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, debido a que considera que la norma demandada es inconstitucional por incurrir en dos vicios. Inicialmente, resaltó que la norma demandada distribuye competencias normativas entre la nación y los entes territoriales, afecta bienes jurídicos de especial importancia constitucional y desconoce la reserva de ley orgánica que se encuentra prevista en el artículo 151 superior. Concluyó que debido a su cardinal importancia para el desarrollo del modelo de organización territorial que se esboza en el texto superior, esta clase de asuntos deben ser decididos mediante leyes orgánicas. Adicionalmente, se refirió a la Sentencia C-273 de 2016 en la que se pone de presente que el artículo 151 Superior contempla “cuatro temas reservados a la legislación orgánica: actividad del Congreso; proceso de planeación; proceso de presupuestación y asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”. Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado estimó que la norma demandada desconoce los principios de concertación y de conservación del Estado unitario ya que concede a los municipios la facultad omnímoda de decidir la suerte de los proyectos de extracción de recursos naturales que hayan de ser realizados en su territorio y condiciona su ejecución al deber de realizar una consulta popular. Advirtió que el Congreso ha otorgado una prevalencia absoluta al principio de autonomía territorial sobre el postulado del Estado unitario, por lo que se hace imperioso examinar los límites constitucionales que debe respetar el principio de autonomía. Precisa que el principio del Estado unitario no autoriza a la administración central a imponer su criterio a las entidades territoriales sobre la realización de los proyectos de exploración y explotación minera, por lo que es preciso que la implementación de dichos proyectos sea el resultado de la deliberación conjunta y de la coordinación de las autoridades implicadas, de modo que ninguna de ellas subordine los intereses y los derechos del otro nivel de la administración. 7. Asociación Colombiana de Minería El presidente y representante legal de la Asociación Colombiana de Minería presentó escrito para coadyuvar las demandas contra el artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Consideró el presidente de la asociación interviniente que el artículo 33 de la Ley ordinaria 136 de 1994 fue derogado tácitamente por el literal b) del numeral 4 del artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011, el cual preceptúa que es competencia de los municipios, como entes territoriales, reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de conformidad con las leyes. En segundo lugar, resaltó que el artículo 33 acusado es el fundamento por el cual el juez constitucional avala la convocatoria y realización de consultas populares sobre asuntos como la minería y los hidrocarburos, pese a que por ser un asunto de naturaleza territorial tendría que ser regulado mediante normas de naturaleza orgánica. En concordancia con lo anterior, precisó que la norma acusada viola el artículo 105 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 151 y 288 superiores, ya que en su contenido trata una temática propia de una ley orgánica. En virtud de lo anterior, la Asociación Colombiana de Minería solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 al quebrantar la Constitución y la Ley 1454 de 2011. 8. Asociación Colombiana del Petróleo El representante legal de la Asociación Colombiana del Petróleo coadyuvó las demandas acumuladas contra el artículo 33 de la Ley 136 de 1994. El representante sostuvo que en el presente caso se configuró una derogatoria tácita del artículo demandado en virtud de la expedición del artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011, que establece como facultad de los municipios reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes, y de otra parte, el artículo 40 de la ley que dispone que esta rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. De otra parte, debe aclararse que con todo y que opera el fenómeno de la derogatoria tácita, el artículo demandado vulnera los artículos 105, 151 y 288 de la Constitución Política pues todas las normas relativas a la asignación de competencias a las entidades territoriales son asuntos de naturaleza de ley orgánica y no ordinaria, razón adicional para solicitar su inexequibilidad. Por lo anterior, la Asociación Colombiana del Petróleo solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. 9. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible La apoderada del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó que se declare la exequibilidad de las normas demandadas por cuanto las mismas se encuentran ajustadas a la Carta Política y se ciñen a los objetivos y principios constitucionales que regulan la materia. Relató que las acusaciones acerca de la inconstitucionalidad de la norma señalada hacen referencia a la presunta transgresión de la jerarquía normativa, entendida por el accionante como un sistema no escrito en la Carta Política, pero que subyace al sistema legal de nuestro país y que la norma demandada, al permitir que las decisiones de los concejos municipales tengan una jerarquía superior a la que le corresponde dentro de la escala de normas vulnera la Carta Política. Frente a la potestad de configuración legislativa, el Ministerio recalcó que la misma emerge de la posibilidad abierta por el propio Constituyente cuando omitió regular de forma detallada temas que corresponden al debate político y económico, que son propios del proceso legislativo y que corresponde a ese escenario adelantar, tal y como se llevó a cabo en el presente caso, sin menospreciar que es parte del principio democrático que la toma de decisiones soberanas sobre la ponderación entre principios y derechos constitucionalmente protegidos debe resolverlas el Congreso de la República a través de un instrumento normativo. Consideró que el contenido de la norma que es objeto de demanda no asigna competencias de tipo normativo a una autoridad territorial sino que impone la responsabilidad de realizar la consulta popular a la comunidad en casos específicos, a la vez que indica que las decisiones sobre el uso del suelo deberán ser apoyadas por el concejo como actividad que no indica el desarrollo normativo de lo decidido en la consulta que se llegue a realizar o la asignación de cualquier otra función similar a dichas autoridades, con lo cual el cargo de inconstitucionalidad propuesto en el presente caso relacionado con la presunta reserva de Ley Orgánica es improcedente y la norma demandada debe declararse ajustada a la Constitución Política. Por lo expuesto, el ministerio solicitó que se declare la exequibilidad de la norma demandada teniendo en cuenta que la misma se encuentra conforme con las disposiciones de la Carta Jurídica. 10. Agencia Nacional de Minería La apoderada de la Agencia Nacional de Minería solicitó a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la norma impugnada. La Agencia recordó que las Leyes orgánicas son normas generales que abarcan plenamente la reglamentación de una materia y se encargan de diseñar las pautas para que el legislador ordinario desarrolle en el futuro determinados temas. Precisó que por su naturaleza, estas leyes tienen una función auto limitante de la actividad legislativa ordinaria, lo que le otorga además de una jerarquía superior, la calidad de ordenadora con la correspondiente estabilidad y permanencia necesaria para ello. Aseguró que la regulación de los aspectos relacionados con la asignación de competencias normativas y no normativas de los entes territoriales, la reglamentación de los usos del suelo con la distribución de competencias entre la nación y los entes territoriales, así como la regulación de los mecanismos de participación ciudadana son temáticas que, de acuerdo con la Constitución, deben ser desarrollados mediante leyes orgánicas y leyes estatutarias, las cuales tienen unas características específicas en su trámite y mayorías en su aprobación. A juicio de la Agencia, el contenido del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 corresponde a una regulación propia del régimen de la organización territorial, por tratarse de la posible afectación de los usos del suelo y de las actividades propias del municipio, como consecuencia de la realización de proyectos mineros, turísticos y otros, y la forma en que las autoridades pueden sortearlos, aspectos que no son accesorios, sino que constituyen un asunto medular de la organización territorial que no fue definido por el Constituyente y que al ser regulados por el legislador ordinario se transgrede el artículo 151 constitucional, pues a través de una ley ordinaria se regula una materia reservada al legislador orgánico. Consideró que el artículo 33 acusado pretende, a través de un mecanismo de participación ciudadana, dirimir un conflicto entre las competencias nacionales sobre el manejo del subsuelo junto con los recursos no renovables y las competencias territoriales sobre ordenamiento del territorio, lo que a todas luces transgrede los artículos 151 y 288 constitucionales que establecen que la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales debe ser establecida a través de una ley orgánica y que, además, su ejercicio debe fundarse en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, aspectos que no se ven reflejados en la norma. Por lo expuesto, la Agencia Nacional de Minería solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, por la vulneración de los artículos 151, 152, 153 y 288 de la Constitución Política, sobre la reserva de ley orgánica y de ley estatutaria. 11. Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica- ACOLGEN El delegado para asumir la representación judicial de la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica- ACOLGEN- coadyuvó de manera completa los argumentos esbozados en las pretensiones formuladas de las demandas acumuladas contra el artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Señaló que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, de naturaleza ordinaria, fue derogado de manera tácita en el año 2011 por el literal b) del numeral 4 del artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011. Para la Asociación Colombiana de Generadores de Energía, la norma acusada vulnera de manera evidente y directa el principio de reserva de Ley orgánica consagrado en el artículo 151 Constitucional que impone un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas, como aquellas que se ocupan de reglamentar y regular los usos del suelo, y por ello no es posible que el contenido del artículo demandado, por ser de naturaleza y rango de ley ordinaria, reforme un aspecto sustancial de la Ley Orgánica 1454 de 2001. Con fundamento en lo anterior, la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar inconstitucional el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 al quebrantar los artículos 105, 151 y 288 de la Constitución así como los artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011. 12. Agencia Nacional de Hidrocarburos La Agencia Nacional de Hidrocarburos solicitó que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 demandado sea declarado inexequible. Recalcó que en un Estado Social de Derecho la consagración de mecanismos mediante los cuales se pueda concretar la democracia es en efecto la materialización de los fines esenciales del Estado; en el Artículo 103 de la Constitución se establecen diferentes mecanismos de participación ciudadana entre ellos la consulta popular, y en el artículo 152 se establece que los mismos serán regulados mediante leyes estatutarias. A su vez, la agencia advirtió que el artículo 33 de la Ley 136 impone a las entidades territoriales el mandato de llevar a cabo una consulta popular cuando se quieran realizar proyectos de importancia turística, minera o de cualquier tipo que amenacen con cambiar significativamente el suelo y que en este punto cobran vital relevancia los artículos 332 y 313 de la Constitución, pues el primero señala que es el Estado el propietario del subsuelo y los recursos naturales, y el segundo atribuye a los concejos municipales la regulación de los usos del suelo. Indicó que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional bajo el orden constitucional vigente no puede entenderse como antes, que sea la Nación en quién está la propiedad del subsuelo, pues es el Estado entendido como la totalidad de entidades tanto del orden nacional como el orden territorial, quienes son propietarios del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Adujo que aceptar que se imponga a una entidad del orden territorial tener que llevar a cabo una consulta popular en razón a la posible afectación al uso del suelo, implica el desconocimiento de las competencias de la Nación como copropietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Por último, aseguró que cuando el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 señala que los casos en los que la minería afecta el uso del suelo debe llevarse a cabo consulta popular, está desconociendo que al prohibir el uso del suelo en determinada materia se afecta la propiedad que tiene la Nación sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables y en consecuencia al realizar la asignación de competencias sobre determinada materia territorial está desconociendo la Constitución y la ley orgánica. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto del Ministerio Público, debe determinarse si el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, de naturaleza ordinaria, efectivamente regula la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, la distribución de competencias entre la nación y estas, así como la regulación de mecanismos de participación ciudadana, vulnerando de esta forma los principios de reserva de ley orgánica (artículos 105, 151 y 288 de la Constitución Política) y de ley estatutaria (artículo 152 ibídem), al establecer la realización de la consulta popular, cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales del municipio. El Ministerio Público considera que la norma demandada no altera las competencias y atribuciones de las entidades territoriales. Inicialmente, resaltó que la Constitución Política, respecto a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, concretamente en los artículos 150 numeral 4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329 estableció expresamente la reserva de ley orgánica. Aseguró que la Corte Constitucional ha reiterado qué materias están sujetas al trámite de la Ley orgánica en asuntos relacionados con las competencias y atribuciones de las entidades territoriales. Para la Procuraduría, la disposición evaluada no es de las que se pueda predicar una reserva de ley orgánica, puesto que se trata de una regulación de una materia concreta, que no toca los elementos estructurales de la organización territorial ni altera las competencias atribuidas por la Constitución a las entidades territoriales. Sostuvo que si bien la norma censurada impone la obligación a los municipios de realizar una consulta popular cuando se trata de proyectos que impliquen un cambio significativo en el uso del suelo, lo que en principio daría lugar a sostener que hubo una intervención sobre el alcance de las competencias previamente asignadas por la Carta Política a las entidades territoriales, lo cierto es que el contenido de la norma acusada no corresponde propiamente a un reparto de competencias. Así las cosas, el Ministerio Público considera que resulta constitucional permitir a través de ley ordinaria la razonable participación de la comunidad en casos como el previsto por la Ley 136 de 1994, esto es, cuando un proyecto turístico, minero o de otro tipo, puede llegar a crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, pues ello encuentra sustento en uno de los fines transversales de la Constitución Política como es el de facilitar la participación de la comunidad en las decisiones que le afectan. En cuanto a la supuesta vulneración del principio de reserva de ley estatutaria, recordó que de conformidad con el artículo 152 de la Carta Política, mediante leyes estatutarias el Congreso de la República habrá de regular 1) los derechos y deberes fundamentales, así como los procedimientos y recursos para su protección, 2) la administración de Justicia, 3) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales, 4) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana, 5) los estados de excepción y 6) la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República. En cuanto a la reserva legal aplicable a los mecanismos de participación ciudadana, expuso que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que la reserva es aplicable, por un lado, respecto de las disposiciones que introduzcan límites, restricciones, excepciones, prohibiciones o condicionamientos al ejercicio del derecho de participación ciudadana y, por otro, cuando el legislador asume de manera integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el artículo 152 Superior. De conformidad con lo anterior, recalcó que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 al ordenar la realización de una consulta popular cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenaza con crear un cambio significativo en el uso del suelo que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales del municipio, no vulnera la reserva legal estatutaria prevista en el artículo 152 Superior, porque no traduce límites, restricciones, excepciones, prohibiciones o condicionamientos al ejercicio del derecho de participación ciudadana y no reglamenta de manera integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el artículo 152 superior. Finalmente, el Ministerio Público concluyó que la disposición acusada no regula materias sujetas a reserva de ley estatutaria y de ley orgánica y en consecuencia no vulnera la Constitución Política. Por las razones expuestas, la Procuraduría solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 33 de la Ley 136 de 1994. IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. COMPETENCIA Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley 136 de 1994, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un texto normativo que hace parte de una ley. 2. PROBLEMA JURÍDICO Y OBJETO DE LA DEMANDA De conformidad con los cargos anteriormente referidos, corresponde la Sala determinar si el legislador al establecer a través de una ley ordinaria que cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se debe realizar una consulta popular de conformidad con la ley, desconoció dos tipos de reserva: (i) la orgánica en relación con la asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y (ii) la estatutaria en lo referido al establecimiento de un mecanismo de participación ciudadana. La Federación Colombiana de Municipios, el Ministerio de Vivienda, la Universidad Sergio Arboleda y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitaron a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la disposición demandada, en cuanto no resulta violatoria de los postulados constitucionales, no presenta vicios de forma ni de fondo en su formación y además se ciñe a los objetivos y principios constitucionales que regulan la materia. Así mismo, el Ministerio Público solicitó la declaración de exequibilidad de la norma en cuanto consideró que la misma no altera las competencias y atribuciones de las entidades territoriales, no regula materias sujetas a reserva de ley estatutaria y de Ley Orgánica y en consecuencia no vulnera la Constitución Política. Por otro lado, el Ministerio de Minas y Energía, la Asociación Colombiana de Minería, la Asociación Colombiana del Petróleo y la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica ACOLGEN- solicitaron que fuera declarada la inexequibilidad de la norma demandada por la parte actora en cuanto el artículo 33 de la ley ordinaria 136 de 1994 fue derogado tácitamente por el literal B del numeral 4 del Artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011, el cual preceptúa que es competencia de los municipios, como entes territoriales, reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de conformidad con las leyes. Así mismo, la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Agencia Nacional de Minería y la Agencia Nacional de Hidrocarburos también le solicitaron a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la disposición acusada en virtud de que la misma desconoce la reserva de Ley orgánica que se encuentra prevista en el Artículo 151 Superior para regular estas materias y también desconoce la reserva de ley estatutaria con la introducción de modificaciones a la regulación sobre ordenamiento territorial y usos del suelo y de mecanismos de participación ciudadana a través de una ley ordinaria. Previo a resolver el problema jurídico planteado esta Corporación procederá a resolver dos cuestiones previas planteadas por algunos intervinientes: (i) el examen de la aptitud de la demanda y (ii) si el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 se encuentra vigente o si fue derogado por la Ley Orgánica1454 de 2011. Una vez superado este análisis, se hará un estudio del significado y alcance de la denominada reserva de ley orgánica, específicamente en materia de ordenamiento territorial. Seguidamente, se precisará la jurisprudencia sobre la reserva de ley estatutaria en materia de mecanismos de participación. Finalmente, se analizará la constitucionalidad de la disposición demandada. (i) Aptitud de la demanda El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[2]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha reiterado, en numerosas ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado. En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[3], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[4]. Esto implica entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. Se observa que los cargos presentados por los demandantes son claros, ciertos, específicos y pertinentes. Ciertamente, en sus escritos de demanda exponen que el legislador al establecer a través de una ley ordinaria que cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se debe realizar una consulta popular de conformidad con la ley, no tuvo en consideración que (i) aquellos temas referidos a la asignación de competencias entre entidades territoriales deben ser tramitados a través de una ley orgánica (artículo 151 superior) y (ii) la regulación de los mecanismos de participación corresponde al legislador estatutario (artículo 152 superior). La anterior argumentación se funda en el contenido normativo real de la disposición acusada, sigue un hilo explicativo claro que produce una duda suficiente sobre la constitucionalidad de la norma, plantea un problema específico y efectivo de confrontación entre la norma y la Constitución, por lo cual la Sala estima que los cargos son aptos. (ii) Vigencia del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 El artículo 40 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 dispone “La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” En este orden, para determinar si el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 fue objeto de derogatoria debe analizarse si su contenido fue regulado de manera distinta en la nueva normativa. El artículo 1 de la Ley 1454 de 2011 establece como su objeto “dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial.”. Al revisar su articulado se observa que la Ley desarrolla el concepto y las finalidades del ordenamiento territorial (art. 2), principios que lo rigen (art.3), establece la regulación de la organización territorial y la creación de la Comisión de Ordenamiento Territorial y de las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial (artículos 4 al 8), define los esquemas asociativos territoriales (artículos 9 al 20), dispone el marco de acción de la política legislativa en materia de ordenamiento territorial (artículos 21 al 25), consagra las reglas generales en materia de competencia de la Nación y de las entidades territoriales (artículo 26 al 29), establece las regiones administrativas y de planificación (artículos 30 al 36) y finalmente establece disposiciones varias de interpretación (artículos 37 al 40). En relación con la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 consagra: “ART.29 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. c) Determinación de...