Sentencia C-052 de 2019

C-052-19 Sentencia C-052/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA MONOPOLIO RENTISTICO DE LICORES DESTILADOS-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia Referencia: Expediente: D-12735 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 parágrafo, 2 (parcial), 4 (parcial), 6 numeral 2, 7 (parcial), y 17 (parcial) de la Ley 1816 de 2016, “Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones”. Actores: Pablo Elías González Monguí y Carlos Alberto Torres Ruiz. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, “la Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Pablo Elías González Monguí y Carlos Alberto Torres Ruiz solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 1 parágrafo, 2 (parcial), 4 (parcial), 6 numeral 2, 7 (parcial) y 17 (parcial) de la Ley 1816 de 2016, “Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones”. Los demandantes argumentaron que las disposiciones legales mencionadas desconocen los artículos 13 y 336 de la Constitución. Por medio de auto de fecha veinticinco (25) de junio de 2018, el Magistrado Sustanciador dispuso inadmitir la demanda contra los artículos 1 parágrafo, 2 (parcial), 4 (parcial), 6 numeral 2, 7 (parcial) y 17 (parcial) de la Ley 1816 de 2016, al estimar que no exponía de forma satisfactoria el concepto de la violación, según lo exige el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, pues, pese a que era clara, la argumentación utilizada no era cierta, específica, pertinente ni suficiente. En consecuencia, otorgó a los demandantes el término de tres (3) días para subsanar los vicios indicados, so pena de rechazo. Frente a esta decisión, los accionantes presentaron un escrito de corrección, en el que se centraron en señalar su discrepancia con los motivos de inadmisión expuestos por el Magistrado Sustanciador. Al analizar este escrito, a la luz del principio pro actione, admitió la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, mediante auto de fecha dieciocho (18) de julio de 2018. Igualmente, se dispuso a correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto de conformidad con el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, se fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma. A su vez, comunicó acerca de su iniciación al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución, así como al Presidente de la República, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al Ministerio del Interior, para que, de considerarlo pertinente, intervinieran en el proceso. Así mismo, se invitó a participar en el presente proceso a la Cámara de Servicios Legales de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (“ANDI”), al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a Justicia Tributaria, a la Federación Nacional de Departamentos y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la demanda de la referencia. A. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcriben las normas demandadas, subrayando y resaltando en negrilla los enunciados normativos que se solicita sean declarados inexequibles: “LEY 1816 DE 2016 (diciembre 19) D.O. No. 50.092 de 19 de diciembre de 2016 Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 1o. OBJETO. El objeto del monopolio como arbitrio rentístico sobre los licores destilados es el de obtener recursos para los departamentos, con una finalidad social asociada a la financiación preferente de los servicios de educación y salud y al de garantizar la protección de la salud pública. PARÁGRAFO. Para todos los efectos de la presente ley, se entenderá que el monopolio rentístico de licores destilados versará sobre su producción e introducción. Cada Departamento ejercerá el monopolio de distribución y comercialización respecto de los licores destilados que produzca directamente. ARTÍCULO 2o. DEFINICIÓN Y FINALIDAD. El monopolio como arbitrio rentístico sobre los licores destilados se define como la facultad exclusiva del Estado para explotar directamente o a través de terceros la producción e introducción de licores destilados y para organizar, regular, fiscalizar y vigilar la producción e introducción de licores destilados en los términos de la presente ley. (…) ARTÍCULO 4o. EJERCICIO DEL MONOPOLIO. Las asambleas departamentales, por iniciativa del gobernador sustentada en un estudio de conveniencia económica y rentística, decidirán si ejercen o no el monopolio sobre la producción e introducción de los licores destilados, de acuerdo con las normas consignadas en la presente ley. Dicho estudio de conveniencia económica y rentística deberá establecer con claridad las ventajas que el departamento obtiene de su ejercicio. La gobernación podrá elaborar directamente el estudio cumpliendo con el lleno de los requisitos o podrá contratar la elaboración del mismo con un tercero. Si deciden no ejercer el monopolio sobre los licores destilados, estos serán gravados con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares. El departamento no podrá, frente a los licores destilados, permanecer en el régimen de monopolio y en el régimen impositivo de manera simultánea. La decisión de establecer un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. En los departamentos que a la fecha de expedición de la presente ley se ejerza el monopolio no se requerirá pronunciamiento de la Asamblea sobre la decisión de ejercer o no el monopolio. Lo anterior sin perjuicio de la obligación de las Asambleas de decidir sobre los demás asuntos a los que se refiere esta ley. (…) ARTÍCULO 6o. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO POR LOS DEPARTAMENTOS. Además de los principios que rigen toda actividad administrativa del Estado establecidos en el artículo 209 de la C. P., el ejercicio del monopolio se regirá de manera especial por los siguientes principios: 1. Objetivo de arbitrio rentístico y finalidad prevalente. La decisión sobre la adopción del monopolio y todo acto de ejercicio del mismo por los departamentos deben estar precedidos por los criterios de salud pública y obtención de mayores recursos fiscales para atender la finalidad social del monopolio asociada a la financiación preferente de los servicios de educación y salud de su competencia. 2. No discriminación, competencia y acceso a mercados. Las decisiones que adopten los departamentos en ejercicio del monopolio no podrán producir discriminaciones administrativas en contra de las personas públicas o particulares, nacionales o extranjeras, autorizadas para producir, introducir y comercializar los bienes que son objeto del monopolio de conformidad con la presente ley. Así mismo, tales decisiones no podrán producir barreras de acceso ni restricciones al principio de competencia, distintas a las aplicadas de manera general por el departamento en ejercicio del monopolio de introducción. ARTÍCULO 7o. MONOPOLIO COMO ARBITRIO RENTÍSTICO SOBRE LA PRODUCCIÓN DE LICORES DESTILADOS. Los departamentos ejercerán el monopolio de producción de licores destilados directamente, que incluye la contratación de terceros para la producción de licores destilados y alcohol potable con destino a la fabricación de licores sobre los cuales el departamento contratante ostente la titularidad de la propiedad industrial. También podrán permitir temporalmente que la producción sea realizada por terceros mediante la suscripción de contratos adjudicados mediante licitación pública, en los términos del artículo 8o de la presente ley. (…) ARTÍCULO 17. DERECHOS DE EXPLOTACIÓN. Los departamentos que ejerzan el monopolio sobre la producción e introducción de licores destilados percibirán derechos de explotación derivados de la autorización a terceros para la producción y/o introducción de licores destilados en los términos previstos en la presente ley. Los derechos de explotación sobre la producción serán los resultantes del proceso licitatorio definido en el artículo 8o de la presente ley (…)”. B. LA DEMANDA Los demandantes plantearon tres cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas. El primer cargo lo denominaron “Vulneración del artículo 336 de la Carta al contraer el concepto de monopolio de licores destilados a las actividades de producción e introducción y separar las actividades de distribución y comercialización”[1]. Indicaron los demandantes que el parágrafo del artículo 1º, y los artículos 2, 4 y 17 (parciales) de la Ley 1816 de 2016 vulneran la Constitución, por cuanto “las prescripciones legales cuestionadas en términos generales separan del monopolio las actividades de distribución y comercialización, reconociéndose solamente para aquellos destilados y producidos por el Departamento”[2]. A renglón seguido, con base en el debate al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, indicaron los accionantes que en ella se optó por una definición absoluta de monopolio, sin admitir fragmentaciones, en la cual no tuvieron cabida propuestas alternativas que permitían la exclusión de actividades de distribución y comercialización. Por lo anterior, concluyen los demandantes que en los enunciados legales el legislador desconoció la voluntad expresa del Constituyente de 1991, al excluir la distribución y comercialización. Finalmente, señalaron los accionantes que este marco conlleva a una reducción significativa de ingresos hacia la salud y la educación. El segundo cargo lo denominaron “Vulneración del inciso penúltimo del artículo 336 de la Carta”. Para sustentarlo, manifestaron los demandantes que los artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1816 de 2016 desconocen el mencionado mandato constitucional, en la medida que solo ante el incumplimiento de los requisitos de eficiencia por parte de una empresa monopolística estatal puede proceder la adjudicación de la actividad a terceros. Enfatizan los accionantes que, siempre que exista una empresa estatal, se debe seguir el conducto de primero calificar a dicha empresa como ineficiente, luego proceder a su enajenación o liquidación y, tras lo anterior, otorgar el ejercicio de la actividad a terceros. Consideraron los accionantes que las disposiciones demandadas desconocen este razonamiento. Por último, destacaron que la declaratoria de exequibilidad condicionada de las disposiciones señaladas es necesaria para garantizar la concentración de recursos y recaudo en un ente estatal, en el siguiente sentido: “el pronunciamiento adecuado para esta circunstancia y que armonice lo formulado por el legislador con lo mandado por la Constitución es una decisión de tipo interpretativo que conserve el enunciado legal, proscriba una norma que no incorpore lo dispuesto en el inciso 7 del art. 336 Superior y prohíba una norma que reconozca el tratamiento singular que requiere el otorgamiento a terceros del monopolio en aquellos casos en los cuales una empresa estatal esté desarrollando la actividad monopólica y no haya sido enajenada o liquidada por razón de su ineficiencia según los requisitos que establezca la ley”[3]. Finalmente, el tercer cargo se denomina “Vulneración del inciso segundo del artículo 13 de la Carta”. Para exponerlo, los accionante manifestaron que el artículo 6 (parcial) resulta contrario a lo dispuesto en el mandato constitucional señalado, por cuanto se excluye de la disposición demandada una de las reglas del principio de igualdad consistente en el trato desigual a los desiguales. En este sentido, explicaron lo siguiente: “estimamos que el principio de igualdad establecido en el artículo 13, en concordancia con el artículo 336 de la Carta, debe aplicarse sobe la base de que los Departamentos tienen un trato privilegiado en comparación con los terceros, quienes no están en condiciones de igualdad jurídica frente a los entes territoriales por expresa excepción constitucional, que se justifica por la obtención de rentas para cumplir con las finalidades públicas y sociales predeterminadas por la Constitución Política”[4]. C. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales a. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, y, de forma subsidiaria, en caso de encontrar pertinente la revisión de fondo, que declare exequible la norma demandada. Para ello, dividió su intervención en cuatro temas: 1. Ineptitud sustantiva de la demanda: manifestó que los demandantes, lejos de plantear argumentos claros y precisos en los cuales sustenten los vicios de inconstitucionalidad en que incurren las normas objeto de la demanda, se limitan a plantear su particular punto de vista sobre lo que a su juicio deberían ser los escenarios correctos de aplicación de las normas demandadas, al punto de que solicitan a la Corte que sea quien fije el entendimiento que debe darse a las normas para que puedan considerarse ajustadas a la Constitución. En particular, señaló que la demanda no satisface los requisitos de: (i) especificidad, toda vez que los demandantes no establecen ni demuestran cómo las disposiciones acusadas violan las normas constitucionales invocadas, y tanto la demanda como su corrección están constituidas por afirmaciones vagas e indeterminadas que no constituyen argumentos de índole constitucional para declarar la inexequibilidad de las disposiciones censuradas. Esto, debido a que sustentan sus reparos de violación al artículo 336 con los antecedentes de la Constitución de 1991, más no con el contenido del artículo, ni agotan el test mínimo para el análisis del cargo por igualdad exigido por la jurisprudencia de la Corte; (ii) pertinencia, por cuanto los argumentos planteados por los actores no son de naturaleza constitucional, sino meras interpretaciones subjetivas y aisladas del texto constitucional y los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, que impiden establecer una oposición objetiva entre las disposiciones acusadas y las normas constitucionales; y (iii) suficiencia, por cuanto los cargos no logran despertar una duda mínima de constitucionalidad de las normas demandadas, debido a que los demandantes no demuestran por qué, a pesar de la amplia potestad de configuración del legislador en la materia, la norma constitucional pretendió imponer un límite a la producción normativa en la delimitación de las actividades que constituyen o no monopolio rentístico, ni exponen las razones por las cuales el legislador debía dar un trato diferenciado a los grupos objeto de las medidas de no discriminación previstas en la norma acusada. 2. Frente al primer cargo: la interviniente señaló que independientemente de que al interior del proceso de formación de lo que hoy se conoce como la Constitución Política se haya hecho mención a las actividades de distribución y venta de estos productos, ello no implica que el legislador se vea forzado a incluir dentro del monopolio dichas actividades, debido a que de la lectura del artículo 336 constitucional no es posible evidenciar que se haga referencia expresa a las actividades que deben someterse o no al monopolio de licores. En este sentido, consideró que no es cierto, como pretenden hacerlo parecer los accionantes, que, al no haberse hecho mención expresa a la distribución y comercialización como actividades sujetas al monopolio en la norma acusada, el legislador haya desconocido la voluntad expresa del constituyente de 1991, pues la voluntad del constituyente, expresada en el artículo 336 de la Constitución, fue la de diferir la facultad de regular el monopolio en cabeza del legislador, lo que incluye definir qué tipos de actividades constituyen o no monopolios rentísticos. No obstante, consideró pertinente llamar la atención sobre el hecho de que, en el contexto de la Ley 1816 de 2016, la generación de las rentas derivadas del monopolio sólo ocurre en la medida en que los productos son objeto de consumo, de manera que las actividades de distribución y comercialización terminan por concretar los efectos derivados del ejercicio del monopolio. Por ello, concluyó que, al ser la producción y distribución actividades connaturales a la producción e introducción de los productos sujetos al monopolio en y a los departamentos, no resultaba imperativo que el legislador hiciera mención expresa a esas actividades como sujetas al monopolio, pues es válido no redundar en aspectos que se entienden ínsitos en la producción e introducción de licores. Igualmente, puso de presente que en algunas disposiciones de la Ley 1816 de 2016, concretamente los artículos 14 y 17, la venta o la entrega del producto son las que determinan la causación de las rentas del monopolio y, por ello, no se deben deslindar, para esos efectos, las actividades de venta de las actividades de producción o introducción sujetas al monopolio. 3. Frente al segundo cargo: afirmó que, si bien el penúltimo inciso del artículo 336 de la Constitución ordena al Gobierno la enajenación o liquidación de empresas ineficientes, ello no implica que el cumplimiento de tal obligación deba entenderse como un requisito sine qua non para que se pueda autorizar la operación de actividades monopolísticas a terceros en la modalidad de ejercicio indirecto. Por lo tanto, señala que las disposiciones acusadas no resultan violatorias del artículo 336 la Constitución. Lo anterior por cuanto un entendimiento como el que plantean los demandantes vaciaría de contenido la finalidad del arbitrio rentístico del monopolio, pues limitar la posibilidad de producción de licores por parte de terceros a la enajenación o liquidación de empresas estatales implicaría la renuncia del Estado a los recursos que por ese concepto genera la autorización otorgada a esos terceros paralelamente con los recursos que genera la producción directa de licores por el departamento. 4. Frente al tercer cargo: sostuvo que la norma acusada no constituye una violación real y objetiva del derecho a la igualdad con la consagración del principio de no discriminación administrativa, pues los grupos a los que se refiere la norma son personas en un idéntico supuesto de hecho, que, independientemente de su naturaleza – públicas o particulares, nacionales o extranjeras-, comparten un mismo objetivo para el que han sido autorizados, esto es, la realización de actividades sujetas a un monopolio regulado por el Estado. En este sentido, puso de presente que los demandantes se abstienen de señalar cuáles son las diferencias entre dichos sujetos que justificarían un trato diferenciado o que impondrían al legislador la obligación constitucional de no establecer un trato igualitario. b. Ministerio de Salud y Protección Social[6] El Ministerio solicita que se nieguen las pretensiones de los demandantes y se declare la constitucionalidad de la norma demandada, de conformidad con los siguientes argumentos. Manifiesta que lo establecido en las normas demandadas fue producto de la potestad legislativa otorgada al Congreso de la República por la Constitución, y que lo único que supedita la voluntad del órgano legislativo, en su labor de dictar las normas, son los postulados de la Constitución, los cuales constituyen cláusulas generales objeto de desarrollo legislativo en aras de materializar derechos y deberes. Al respecto, acerca de la libertad de configuración legislativa, afirmó que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1191 de 2001, reconoció que “En aquellos campos en donde la Carta confiere a las mayorías políticas, representadas en el Congreso, una amplia libertad de apreciación y configuración, entonces el escrutinio judicial debe ser más dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia Constitución protege”. En ese orden de ideas, señala que en las normas demandadas lo que prevaleció fue la libertad de configuración legislativa otorgada al legislador en el artículo 336 de la Constitución, en el que se le faculta para regular la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, por lo que no puede pretenderse, como lo afirman los accionantes, que se le dé más valor a las consideraciones que esgrimieron en su entonces los constituyentes que expusieron sus motivos para que la norma se redactara en otro sentido, sobre lo que finalmente se consagró, buscando el desconocimiento textual de la Constitución. c. Ministerio del Interior[7] El Ministerio del Interior solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo el asunto por ineptitud sustantiva de la demanda, o, en subsidio, declarar la exequibilidad de la norma demandada. Como sustento de ello, expone los siguientes argumentos: 1. Ineptitud sustantiva de la demanda: señaló que los demandantes no satisfacen las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, toda vez que los planteamientos de censura no cumplen con los requisitos de claridad, especificidad y pertinencia, por cuanto su fundamento es la particular interpretación que los demandantes hacen de la norma demandada y de su noción de los monopolios rentísticos de licores destilados. Por lo tanto, considera que no se trata de un asunto de constitucionalidad, sino de una lectura particular de la norma que hacen los demandantes. Al respecto, cita la sentencia C-610 de 2012, que definió los atributos que debe cumplir el concepto de violación invocado, y precisó que la imposibilidad de entender formulado un cargo de inconstitucionalidad a partir de una particular lectura de la norma ya ha sido decantada por la jurisprudencia constitucional, entre otras, en la sentencia C-780 de 2003. En este sentido, concluyó que la particular visión de los actores sobre lo que, en su sentir, implica el desconocimiento de los derechos de quienes ejercen actividades de producción, comercialización y distribución de licores no vicia per se de inconstitucionalidad la norma demandada. Por lo anterior, sostuvo que la Corte debe declararse inhibida para resolver de fondo la demanda, debido a que la vulneración de los preceptos constitucionales alegada por los actores no deja de ser meramente hipotética. 2. Con relación a la supuesta vulneración del artículo 336 de la Constitución: estimó que el argumento según el cual las disposiciones acusadas excluyen del monopolio las actividades de comercialización y distribución, en detrimento de la destinación específica hecha por el artículo 336 de la Constitución a la salud y educación, involucra un yerro en sí mismo, por cuanto (i) la Ley 1816 de 2016 establece en su artículo 1 que la finalidad social del monopolio como arbitrio rentístico de los licores se encuentra asociada a “la financiación preferente de los servicios de educación y salud, y al de garantizar la protección de la salud pública”; (ii) el parágrafo del artículo 1 de esa misma ley prevé que “cada departamento ejercerá el monopolio de distribución y comercialización respecto de los licores destilados que produzca directamente…”, de donde se desprende que los beneficios que estas actividades generen serán distribuidos para la educación y la salud; y (iii) el inciso 2 del artículo 2 de dicha ley indica que el monopolio “deberá cumplir con la finalidad de interés público y social que establece la Constitución Política”, norma imperativa que no deja lugar a duda alguna en el sentido de que el monopolio de arbitrio rentístico existe con el exclusivo fin de cumplir la finalidad prevista en la Constitución, lo que descarta de entrada la lectura de los demandantes. 3. Vulneración del artículo 13: sobre el cargo consistente en la violación del derecho a la igualdad en virtud a la proscripción de discriminaciones administrativas a sujetos que presentan condiciones diferentes, según el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016, señaló que los actores pasan por alto que (i) dicha disposición no quebranta el ordenamiento constitucional por cuanto reconoce plenamente que no puede existir discriminación de ninguna especie, tanto frente a personas públicas o particulares, nacionales o extranjeras, autorizadas para producir, introducir y comercializar los bienes que son objeto del monopolio; y, (ii) asimismo, estableció que las decisiones que adopten los departamentos “no podrán producir barreras de acceso ni restricciones al principio de competencia, distintas a las aplicadas de manera general por el departamento en ejercicio del monopolio de introducción”, con lo cual la norma está garantizando el trato igualitario tanto a entes públicos como a particulares. 2. Intervenciones académicas a. Universidad Externado de Colombia[8] El interviniente solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con base en los siguientes argumentos: 1. Frente al primer cargo: trajo a colación la definición de monopolio contenida en la sentencia C-226 de 2004, de acuerdo con la cual este concepto denota “una situación en la que una empresa o individuo es el único oferente de un determinado producto o servicio; también puede configurarse cuando un solo actor controla la compra o distribución de un determinado bien o servicio”. En este sentido, señaló que este fenómeno económico no alude exclusivamente a una etapa en particular del desarrollo de un sector económico, ya que estas actividades están compuestas por diversas fases, dentro de las cuales se encuentran: la introducción, la producción, la distribución y la comercialización de un bien o servicio. Por ello, afirmó que esta interpretación puede ser trasladada al artículo 336 de la Constitución, debido a que la norma no estableció un concepto acabado o limitado de monopolio, sino que, por el contrario, estableció una reserva legal en virtud de la cual otorgó a la rama legislativa la competencia para definir qué asuntos harían parte de él. En este orden de ideas, consideró que la interpretación hecha por los actores es descontextualizada, al no tener en cuenta que la jurisprudencia constitucional no ha determinado un concepto exclusivo de monopolio, ni mucho menos ha manifestado que tenga un carácter unívoco e inseparable y, por ello, es jurídicamente admisible que el Congreso, en uso de sus facultades constitucionales, determine sobre qué etapas del mercado de licores se va a imponer la exclusión de la libertad económica. Afirmó también que dicha interpretación es impertinente, por cuanto se fundamenta en los debates constitucionales que se desarrollaron al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, equiparando dichas discusiones a la norma constitucional en sí misma. 2. Frente al segundo cargo: manifestó que los demandantes confunden la titularidad del monopolio con el ejercicio de las operaciones que lo conforman, ya que, si bien el Estado puede ser titular del monopolio rentístico de licores, de conformidad con el artículo 336 de la Constitución, no se puede afirmar que esa disposición prohíba el ejercicio de dichas actividades por parte de terceros cuando ellas se encuentren debidamente autorizadas. En este sentido, citó la sentencia C-204 de 2016, en la que, al hacer referencia al monopolio de los juegos de azar, la Corte precisó que “la operatividad de un monopolio rentístico puede ser libremente determinada por el legislador, ya que de manera especial el artículo 336 de la Carta, establece que se autoriza a los particulares, inclusive, a operar directamente los juegos de suerte y azar. Sin que lo anterior signifique que, la titularidad de dicho monopolio se ceda a un tercero, ya que en todo momento la titularidad se mantiene en cabeza del Estado, y es por virtud de la ley que pueden operar o no determinado monopolio rentístico”. Por ello, consideró que es totalmente admisible que la ley consagre que los terceros pueden desarrollar actividades que hacen parte de un monopolio rentístico, toda vez que la titularidad a cargo del Estado no desaparece, y una de las formas de ejercer las actividades económicas por parte del Estado es a través de la intervención de terceros, por lo que las disposiciones acusadas no contradicen el artículo 336 de la Constitución. 3. Frente al tercer cargo: adujo que los demandantes caen en imprecisiones constantes al no distinguir entre discriminación y trato diferenciado, entendiendo que la primera hace alusión a un trato diferente sin justificación alguna, mientras que el segundo hace alusión a un trato diferente basado en motivos constitucionalmente válidos. Afirmó que, por lo anterior, cualquier norma que prohíba la discriminación se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, por cuanto el texto constitucional proscribe cualquier trato diferenciado sin justificación alguna. En este orden de ideas, señaló que los demandantes no cumplieron los parámetros del test de igualdad establecido por la jurisprudencia para determinar la existencia de una posible vulneración del artículo 13 de la Constitución, limitándose a indicar de forma genérica y abstracta situaciones que no atienden a un parámetro de discriminación o desigualdad concreto, sino fundado en un análisis vago y somero de la disposición demandada. b. Universidad Sergio Arboleda[9] En la intervención se solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo el asunto por ineptitud sustancial de la demanda, la cual, a su juicio, es insuperable, incluso teniendo en cuenta el principio pro actione. Como fundamento de su solicitud, expone las siguientes razones: 1. Sobre la violación del artículo 13 de la Constitución: sostuvo que no es posible dilucidar el cargo planteado por desconocimiento del principio de igualdad, pues no aludió a cuáles serían los elementos que deben tenerse en cuenta como criterio de comparación, ni dijo por qué esos elementos serían comparables, ni brindó algún argumento para considerar si existe un trato distinto injustificado. Asimismo, consideró que, además de poco claro, el concepto de violación en este punto no desarrolla de manera mínima los elementos argumentativos que corresponden a un cargo relativo al principio de igualdad. 2. Sobre la violación del artículo 336 de la Constitución: consideraron que, si bien es posible, por medio de la interpretación de la demanda, encontrar un hilo conductor consistente en la violación del mencionado artículo por no incluir en el monopolio rentístico las actividades de comercialización y distribución, el cargo no cumple con el elemento de certeza, por cuanto de la mera lectura del artículo 336 de la Constitución, así se haga a partir de lo dicho en su proceso de formación en la Asamblea Nacional Constituyente, no se sigue de manera evidente y necesaria que en cualquier monopolio que se constituya las actividades de distribución y comercialización deban estar incluidas. En este sentido, expusieron que, si no se puede afirmar que exista un deber constitucional omitido, el legislador tiene un margen para establecer y regular monopolios rentísticos, por lo que no se entiende de qué manera no regular dichas actividades vulnera la Constitución. Finalmente, se puso de presente que, en este estado de las cosas, el cargo no responde a la exigencia argumentativa de una demanda sobre omisión legislativa relativa. c. Universidad del Rosario[10] Los intervinientes solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada. Para el efecto, presentaron argumentos que podrían agruparse según la temática de cada cargo, comenzando del último al primero, para seguidamente exponer dos conclusiones globales, según las cuales debe declararse la exequibilidad condicionada de la norma en cuestión. Sus argumentos son los que siguen: 1. Frente al tercer cargo: consideraron que, a diferencia de lo interpretado por los intervinientes, el legislador prohíbe realizar una discriminación entre sujetos que, de entrada, son distintos. No obstante, señalaron que una lectura con las herramientas hermenéuticas de interpretación del derecho fiscal (esto es, los artículos 25 y siguientes del Código Civil, concretamente el criterio armónico contenido en el artículo 30), y atendiendo de manera preponderante el principio de supremacía constitucional del artículo 4 de la Constitución, la interpretación hecha por los actores variaría considerablemente, al entender que, en este caso, la discriminación debe entenderse con arreglo a los fines y valores previstos en la Carta, por lo que no debe entenderse como una igualdad formal decimonónica, sino también una igualdad material de acuerdo a nuestra Constitución. 2. Frente al segundo cargo: señalaron igualmente que una interpretación exegética del artículo segundo (parcial), y del inciso segundo del artículo séptimo de la Ley 1816 de 2016, junto con una interpretación aislada de los propósitos constitucionales, condujeron nuevamente a los actores a concluir su inconstitucionalidad. En su opinión, una lectura del articulado a la luz del principio de supremacía constitucional, previsto en el artículo 4 la Constitución, permite encontrar, de cara a la Constitución Política y sus procesos históricos, que no hace falta mencionar la ineficiencia del departamento, o, más bien, aquello sobra. Lo anterior, por cuanto la apertura económica colombiana a principios de los años noventa derivó, de forma parcial, en el modelo de Estado de Gobernanza, dejando de lado, de forma parcial, la forma de administración de un Estado Social de Derecho. Así, con el ánimo de brindar una cura a la ineficiencia del Estado, precisamente por el mandato contendido en el artículo 2 de la Constitución, los agentes privados comenzaron a prestar de nuevo un papel protagónico, siendo una muestra de ello precisamente el artículo 333 de la Constitución. Por esto, señala el Observatorio que un uso adecuado de las herramientas hermenéuticas hubiera indicado que, de conformidad con los artículos 2 y 333 de la Constitución, los actores privados en efecto podrían entrar a contratar. Más aún, precisamente el hecho de que los departamentos tuvieran que entrar a contratar conlleva ínsita su propia ineficiencia, pues, si el departamento entra a contratar, es precisamente por su ineficiencia en la prestación del servicio. 3. Frente al primer cargo: consideraron que los demandantes sí hicieron en este caso una actividad hermenéutica conforme al artículo 4 superior y los artículos 25 y siguientes del Código Civil, pues, al recorrer los análisis que se hicieron por parte de la Asamblea Nacional Constituyente, se evidencia que la actividad del monopolio por parte del departamento en los licores destilados no comprende sólo una etapa de la cadena de producción económica (la primera etapa), sino su totalidad, incluyendo la actividad de comercialización. Lo anterior, sustentado también en pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, posteriores a la entrada en vigencia de la Constitución, concretamente el concepto 1458 de 2002, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el que se determinó que el monopolio de licores destilados por parte de los departamentos comprende las etapas de venta y comercialización, y las sentencias de fecha 12 de octubre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, y C-256 de 1998, proferida por la Corte Constitucional, que reconocieron implícitamente que el monopolio departamental de los licores destilados comprende toda la cadena de producción económica. Como conclusión de los argumentos expuestos, concluyeron lo siguiente: (i) frente al numeral segundo del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016, podría declararse la exequibilidad condicionada, en el sentido de que la discriminación debe entenderse en su sentido tanto formal como material; y (ii) frente a los artículos 2 y 7 (parciales) de la misma ley, consideraron que podría también declararse la exequibilidad condicionada, en el entendido de que las contrataciones estatales a terceros por parte del departamento se realicen una vez corroborada su ineficiencia en la prestación del monopolio. Finalmente, sobre el artículo 1 parágrafo, 2, 4 y 17 (parciales) de la Ley 1816 de 2016, consideraron que los errores de técnica legislativa en este caso deberían ser corregidos con arreglo a los pronunciamientos proferidos sobre el particular por las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa, así como a los debates en la Asamblea Nacional Constituyente. Por lo tanto, consideraron que los artículos en mención deben ser interpretados en el sentido de que el monopolio departamental sobre los licores destilados es transversal a toda la cadena de producción económica, entendiendo que es un monopolio que se ejerce en bloque. 3. Intervenciones ciudadanas a. Cámara de Servicios Legales de la ANDI[11] La Cámara de Servicios Legales de la ANDI solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Igualmente, indicó que, en caso de que la Corte considere procedente emitir una decisión de fondo, le solicitó declarar exequibles las normas demandadas. Para el efecto, presentó una serie de argumentos que pueden dividirse en cuatro temas: 1. Ineptitud sustancial de la demanda: consideró que la demanda carece de certeza y pertinencia, por cuanto los demandantes no confrontan las disposiciones impugnadas con el texto del artículo 336 de la Constitución, sino con una noción de monopolio elaborada por ellos con base a unas ponencias que fueron puestas a consideración de la Asamblea Nacional Constituyente y que finalmente no fueron aprobadas, por lo que no logran establecer con claridad y certeza la antinomia normativa entre la Ley 1816 de 2016 y la Constitución Política. 2. Frente al primer cargo: consideraron que los actores plantean una definición absolutista de monopolio rentístico, según la cual el concepto de monopolio abarca “todas las actividades” propias de la producción, distribución y comercialización de licores, desconociendo lo establecido por la Corte en la sentencia T-213 de 2010, en la que se entendió que el concepto de monopolio rentístico no necesariamente abarca todas las actividades propias del mercado de licores. En este sentido, señalaron que, a diferencia del concepto absolutista planteado en la demanda, el artículo 336 de la Constitución sí es claro en otorgar al Congreso una competencia normativa para la regulación de un monopolio rentístico, según la cual puede: (i) Establecer un monopolio rentístico (inciso 1 del art. 336 de la Constitución). (ii) Determinar los individuos o sectores que en virtud del establecimiento del monopolio rentístico deban ser indemnizados (inciso 2 del art. 336). (iii) Determinar y delimitar la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos (inciso 3 del art. 336). (iv) Determinar las sanciones penales derivadas de la evasión fiscal por rentas derivadas de monopolios rentísticos. Por lo anterior, consideraron que, ante la amplia potestad legislativa del Congreso en la materia, resulta necesario un desarrollo argumentativo más profundo para evidenciar la inexequibilidad de las normas demandadas. Como sustento de ello, trajeron a colación la sentencia C-169 de 2004, en la que la Corte consideró que la potestad de configuración del legislador en la determinación de monopolio es tan amplia que incluye la facultad de determinar la exclusión de actividades que considere no deben formar parte del monopolio rentístico destinado a los servicios de salud. 3. Frente al segundo cargo: consideraron que no es cierto que el precepto constitucional contendido en el inciso penúltimo del artículo 336 de la Constitución prohíba expresamente que terceros desarrollen la actividad rentística, salvo en aquellos casos que se enajene o liquide la empresa monopolística del Estado por resultar ineficiente; por el contrario, consideraron que la norma constitucional ratifica la obligación del Gobierno de velar por la eficiencia de la empresa monopolística, principalmente porque el Estado, al reservarse la explotación de licores destilados, lo hace con el fin de asegurar una fuente de ingresos que le permita cumplir sus obligaciones y no sencillamente con el fin de excluir la actividad del mercado. Igualmente, señalaron que la potestad del legislador en la materia es tan amplia, que los monopolios no son de creación constitucional, sino legal, correspondiendo al legislador determinar sus características. Por ello, al permitir temporalmente que la producción sea realizada por terceros mediante la suscripción de contratos adjudicados a través de licitación pública, no se afecta el artículo 336 de la Constitución. 4. Frente al tercer cargo: argumentaron que si el legislador no estableció discriminaciones positivas sobre el monopolio rentístico de licores destilados es porque no lo consideró del caso, y su silencio a este respecto constituye una omisión legislativa absoluta, sobre la cual el juez constitucional debe abstenerse de pronunciarse para no invadir las competencias del legislador, de conformidad con las sentencias C-543 de 1996, C-780 de 2003 y C-330 de 2013. Por ello, solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo. Aunado a lo anterior, manifestaron que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, las acciones de discriminación positiva son mecanismos transitorios que tienen como propósito lograr reivindicaciones sociales, por lo que tienen lugar en contextos de “distribución y provisión de bienes públicos escasos, tales como puestos de trabajo, cargos públicos de alto nivel, cupos educativos o incluso, selección de contratistas del Estado”[12]. En este sentido, indicaron que el establecimiento del monopolio rentístico de licores tiene como fin asegurar una fuente de ingresos para garantizar los derechos fundamentales a la salud y la educación, con lo cual es claro que su objetivo es simplemente obtener rentas. Por lo tanto, no es uno de los escenarios en donde se puedan dar reivindicaciones sociales y, en todo caso, la discriminación entre entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeros, no afecta ni positiva ni negativamente la obtención de rentas por parte de los departamentos. Igualmente, consideraron que, de conformidad el artículo 3 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (“GATT”, por sus siglas en inglés), tratado internacional aprobado por Colombia mediante la Ley 170 de 1994, y el artículo 75 del Acuerdo de Cartagena, el Estado colombiano debe garantizar el mismo trato a la introducción y comercialización de productos nacionales y extranjeros realizada tanto por personas nacionales como por extranjeras, por lo que el artículo demandando está en línea con las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano. Finalmente, señalaron que la demanda desconoce la metodología fijada por la Corte sobre el juicio integrado de igualdad en los casos en que se acusan normas legales con fundamento en el derecho a la igualdad. En su opinión, debe establecerse un tratamiento diferenciador simplemente por criterios de nacionalidad o naturaleza jurídica, sin justificar por qué dichos criterios de diferenciación puedan dar lugar a un tratamiento administrativo diferente por parte de los departamentos. b. Justicia Tributaria[13] El interviniente solicitó que los dos primeros cargos de inconstitucionalidad fueran procedentes. Como fundamento de su solicitud, expuso los siguientes argumentos: 1. Frente al primer cargo: consideró que, según lo previsto en el artículo 336 de la Constitución, el monopolio de licores puede definirse como la actividad exclusiva que se reserva el Estado para la producción, introducción, distribución y comercialización de licores, como arbitrio rentístico con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. En este sentido, afirmó que la norma acusada limita el monopolio rentístico de licores a la producción e introducción, dejando por fuera de él la distribución y comercialización, esencia y principio fundamental del monopolio como generador de recursos para la educación y la salud, difiriendo a los departamentos el monopolio de la distribución y la comercialización solamente en los destilados producidos directamente por la entidad territorial. Al respecto, hizo alusión a los debates surtidos al interior de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, que permitieron mantener el monopolio como arbitrio rentístico. En este contexto, indicó que la comisión quinta de la Asamblea sentó su postura en contra de mantener los monopolios como arbitrio rentístico aduciendo que una buena forma de racionalizar la producción y el mercado de licores en el país era a través de la eliminación de los monopolios de introducción y venta (en los que se encuentran contenidas tácitamente la distribución y comercialización), de tal forma que hubiera una mayor competencia entre las licoreras existentes en el país. Sin embargo, señaló que la plenaria de la Asamblea aprobó mantener los monopolios, por lo que no se concibió el monopolio rentístico de licores como una actividad que excluyera la distribución y comercialización, sino que, por el contrario, estableció el monopolio como una actividad constituida por la producción, introducción, distribución y comercialización. Como sustento de su afirmación, citó un concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con radicado 1485-2002, en el que dicha Sala concluyó que “el monopolio de producción, introducción y venta de licores (…) corresponde al conjunto de actividades productivas cuyo objeto inmediato no es únicamente la transformación de la materia prima, sino también la distribución del producto industrial, su comercialización; del mismo modo, el monopolio se extiende a la introducción y venta en la jurisdicción de un departamento (…) por consiguiente, la venta del producto objeto del monopolio, es una de las fases o etapas de la explotación del mismo (…)”. Por lo anterior, concluye que la Ley 1816 de 2016, al excluir la distribución y comercialización de los licores destilados del monopolio, no solo vulnera lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución y el sentir de la Asamblea Nacional Constituyente, sino en detrimento de los recursos económicos que deben ser destinados preferentemente a los servicios públicos de salud y educación. 2. Frente al segundo cargo: señaló que, si bien es cierto el artículo 336 de la Constitución permite enajenar o liquidar las empresas monopolísticas y entregar el desarrollo de sus actividades a terceros, existe una condición perentoria para hacerlo: “que no cumpla los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la Ley”. Por lo anterior, consideró que la Ley 1816 de 2016, al ser permisiva en el sentido de facultar a las administraciones departamentales para ceder a terceros el ejercicio del monopolio mediante la firma de contratos, viola flagrantemente lo previsto en la norma superior. Adicionalmente, complementa su intervención exponiendo una serie de consideraciones adicionales sobre la Ley 1816 de 2016, consistentes en que la norma guardó silencio sobre algunos aspectos contenidos en el artículo 336 de la Constitución y que debieron haber sido regulados, a saber: (i) el inciso cuarto, que dispone que “Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud”, por cuanto, si lo que pretendía la ley era reglamentar el artículo 336 de la Constitución, debía hacerlo de forma integral y no fragmentada, máxime cuando las rentas obtenidas en uno y otro caso tienen la misma destinación específica; (ii) el último inciso, que dispone que “En cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores”, debido a la importancia que reviste garantizar las acreencias de los trabajadores cuando por orden estatal se liquide o enajene una empresa productora de licores destilados; y (iii) el inciso segundo, que establece que “La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita”, debido a que la ley no contempló la forma en que deben ser indemnizados esos individuos, ni quiénes son los individuos a indemnizar. Por lo anterior, el interviniente consideró que la Ley 1816 de 2016 no reglamentó el monopolio de suerte, azar y licores establecidos en el artículo 336 de la Constitución, sino que lo modificó, lo que a todas luces es inconstitucional, por cuanto ello debe hacerse a través de un acto legislativo. Finalmente, señaló que, en su concepto, la entrada en vigencia de la ley de licores ha resultado traumática para las rentas de los departamentos, debido a la disminución ostensible de ingresos provenientes del monopolio y a las dificultades en el control de precios al consumidor y el incentivo de actividades ilícitas de adulteración y contrabando de licores debido la creación de impuestos adicionales sobre el precio de venta al público y el 5% del IVA a la producción. c. William Hernando Sabogal Torres El ciudadano William Hernando Sabogal Torres intervino en defensa de la constitucionalidad de las normas acusadas. Como sustento de su defensa, hizo un recuento de los argumentos de violación esgrimidos por los actores en la demanda y su corrección, frente a la violación de los artículos 13 y 336 de la Constitución, para posteriormente concluir que se trata de afirmaciones meramente subjetivas y sin argumentación de fondo, que de manera alguna prueben la violación constitucional endilgada. Adicionalmente, señaló que cabe advertir que, de conformidad con la ley, en Colombia no existe monopolio de la distribución y comercialización de licores. d. Sindicato Nacional de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de la Industria de las Bebidas Alcohólicas, Fermentadas y Espumosas, “SINTRABECOLICAS”[14] El interviniente solicitó acoger los argumentos expuestos en la demanda, de conformidad con las siguientes razones: 1. Frente al primer cargo: manifestó compartir la lectura hecha por los actores, según la cual la palabra “monopolio” contenida en el artículo 336 de la Constitución comprende la producción y venta, advirtiendo que en esta última fase se encuentran la distribución y la comercialización. Para ello, puso de presente que el constituyente Jaime Castro pretendía en la Asamblea Constituyente que la introducción, producción y venta de licores sujetas hasta ese momento al monopolio estatal quedaran al vaivén de las fuerzas del mercado, pero su posición fue derrotada. Agregó que en el examen de admisión la Corte desestimó el concepto de “voluntad del constituyente” reconocido por esta corporación en reiterados pronunciamientos. Por lo anterior, solicitó a la Corte determinar si este concepto hace parte hoy de los juicios de constitucionalidad. Como refuerzo de los argumentos expuestos, citó algunas intervenciones hechas por los senadores y representantes a la Cámara que se opusieron al proyecto de ley que terminó con la expedición de la norma acusada. Finalmente, consideró que la Corte debería determinar si los apartes demandados resultan lesivos del derecho a la salud, por cuanto implica la reducción de los ingresos destinados a la realización de este derecho. 2. Frente al segundo cargo: consideró que las normas acusadas desconocen el condicionamiento previsto en el artículo 336 constitucional, al permitir al Estado ejercer el monopolio a través de terceros, sin antes demostrar el incumplimiento de los requisitos de eficiencia por parte de las empresas estatales. 3. Frente al tercer cargo: consideró que el trato desigual a los desiguales no solo está permitido, sino que está ordenado por el artículo 13 de la Constitución, y, por lo tanto, al ser proscrito frente a sujetos que se encuentran en situaciones distintas, la norma acusada va en contravía de la Constitución. Al respecto, señaló que la jurisprudencia de la Corte –sin especificar en qué pronunciamiento– ha reconocido que en el ámbito del monopolio de licores no son jurídicamente idénticas las personas estatales y las personas privadas, ya que cada una tiene un régimen distinto en materia tributaria, de controles y de capacidad para contratar. e. Fábrica de Licores del Tolima[15] El interviniente presentó concepto con el objetivo de explicar a la Corte los efectos negativos que ha traído la expedición de la Ley 1816 de 2016 para los departamentos y sus empresas licoreras. Para ello, mostró un gráfico con las ventas de las fábricas en unidades de 750 cc a cierre del año 2017, que contiene la siguiente información: Categoría Año 2015 Año 2016 Año 2017 Var % Aguardiente 63.070.134 83.465.217 71.058.847 -14,86% Ron 26.044.144 35.397.262 39.085.433 10.42% Total 89.114.279 118.862.478 110.144.280 -7,33% Explicó que, de conformidad con lo indicado, la caída en las ventas se debe al encarecimiento de los precios por el alza de impuestos y por la pérdida del monopolio por parte de los departamentos, lo que afecta la industria nacional y las rentas para salud y educación, teniendo en cuenta que no solo los impuestos a los licores son parte de ellas, sino también las utilidades de estas empresas. Seguidamente, incorporó un gráfico correspondiente a las ventas del primer semestre del año 2018, mostrando un incremento de la caída en ventas: Categoría Año 2015 Año 2016 Año 2017 Año 2018 Var % Aguardiente 20.757.601 23.294.084 14.397.432 13.515.959 -6,12% Ron 6.755.450 10.153.134 9.233.956 6.443.329 -30,22% Total 27.513.051 33.447.217 23.631.387 19.959.288 -15,54% De la información anterior, concluyó que la disminución en ventas para este año del 15,54% en el primer semestre es alta y preocupante, considerando que la base tomada para calcular este decrecimiento fue el promedio del año 2017, en el cual se presentó una caída del 7,33%. f. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia –CUT[16] El interviniente coadyuvó las pretensiones de inconstitucionalidad de los accionantes, de conformidad con los siguientes razonamientos: 1. Aptitud sustancial de la demanda: consideró que los cargos planteados en la demanda son claros y ameritan un pronunciamiento de fondo. Además, puso de presente el artículo 228 de la Constitución, según el cual lo sustancial prevalece sobre las formalidades. Al respecto, afirmó que las exigencias técnicas que la jurisprudencia ha desarrollado para admitir la demanda se constituyen muchas veces en un verdadero obstáculo para el ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos. 2. En cuanto al primer cargo: indicó que le asiste razón a los accionantes, por cuanto los asuntos legales demandados violan la Constitución, al excluir del monopolio estatal de los licores todas las actividades de comercialización y distribución, desconociendo que estas actividades, junto con las de introducción y producción, son las que el constituyente ordenó que conformaran el monopolio. En este sentido, puso de presente que las actas de la Asamblea Nacional Constituyente transcritas por los demandantes dan cuenta de que su querer fue que el monopolio de los licores incluya las actividades de comercialización y distribución excluidas de la Ley 1816 de 2016. Finalmente, señaló que acceder a lo pedido por los demandantes comprende un asunto de mayor calado a la definición de monopolio prevista por el legislador, consistente en el logro de la garantía de los derechos a la salud y la educación. 3. En cuanto al segundo cargo: consideró que los apartes demandados de los artículos 2 y 7 de la Ley 1816 de 2016 desconocen el condicionamiento impuesto por el constituyente, en el sentido de que el Gobierno solo podrá ejercer la actividad a través de terceros en aquellos eventos en que la empresa enajenada o liquidada no haya cumplido los requisitos de eficiencia en los términos que determine la ley expedida para tal efecto. Al respecto, señaló que este condicionamiento no persigue otro fin distinto a proteger la industria estatal y el recaudo de los recursos a favor de los derechos a la salud y la educación de los colombianos, así como a proteger el empleo nacional. 4. En cuanto al tercer cargo: consideró que el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016 desconoce tanto el artículo 13 de la Constitución, como la jurisprudencia constitucional al respecto, al omitir el hecho de que la administración puede adoptar medidas diferenciadas frente a sujetos que se encuentran en una situación diferente. En este sentido, sostuvo que no se requiere mayor explicación para determinar la diferencia existente entre las personas públicas y las privadas, ni entre las nacionales y las extranjeras, por lo que es inadmisible la restricción impuesta por el Congreso para que los entes territoriales puedan dar un trato diferencial según los distintos tipos de sujeto. g. Diaego Colombia S.A.[17] El interviniente solicitó declarar la exequibilidad de las disposiciones bajo estudio, de conformidad con los siguientes argumentos: 1. Frente al primer cargo: consideró que el monopolio de licores no está regulado ni descrito por la Cons...