Sentencia C-052 de 2015

C-052-15 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-052/15 PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Contribuciones parafiscales/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Vulneración del principio de unidad de materia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos diferidos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes En la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada. La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas. Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el juicio al examinar demanda no puede convertirse en un método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los ciudadanos La jurisprudencia también ha precisado que en aplicación del principio pro actione, y en consideración del carácter ciudadano de la acción de inconstitucionalidad –un derecho político-, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.” DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda LEYES ORGANICAS-Contenido FUNCION LEGISLATIVA-Legislación orgánica En ejercicio de la función legislativa, la Constitución Política ha encomendado al Congreso de la República hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas o derogarlas. Sin embargo, de acuerdo con su contenido, el propio Constituyente ha clasificado las leyes en diversos tipos. De este modo, el Legislador puede expedir códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes de facultades extraordinarias, leyes estatutarias, leyes ordinarias o de contenido ordinario y leyes orgánicas. LEY ORGANICA-Característica especial La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151), comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa.” LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de control de normas de inferior jerarquía/LEY ORGANICA-Forma parte del bloque de constitucionalidad lato sensu LEYES ORGANICAS-Rasgos y requisitos especiales Esta Corporación ha establecido que las leyes orgánicas deben cumplir una serie de exigencias adicionales a los requerimientos necesarios para la aprobación de cualquier otra ley. Así, de antaño la jurisprudencia ha identificado cuatro aspectos que se refieren a los rasgos y requisitos especiales, los cuales son: “(i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la votación mínima aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador.”En relación con el primer rasgo, la finalidad de la ley orgánica consiste en incorporar una serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa” (CP art. 151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite aprobatorio de las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias y en lo de su competencia y, en resumen, “la ley orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata.” En cuanto al segundo requisito, referente a la materia que debe abarcar la ley estatutaria, la Corte ha dicho que “las materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes.” En este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material.” “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.” En lo referente al tercer punto, las mayorías especiales requeridas para la aprobación de una ley orgánica (consistentes en la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara) son corolario de la especialidad de esta clase de leyes. Tiene como propósito “la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa,” así como una mayor vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está condicionada la expedición y reforma de las normas ordinarias. Por último, en lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”. Esta exigencia se orienta a resguardar la transparencia en el debate democrático, y por medio de ella, se garantiza el control político de los ciudadanos a sus autoridades así como el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (CP arts. 2 y 40). INFRACCION A RESERVA DE LEY ORGANICA A TRAVES DE LEYES ORDINARIAS QUE NO CUMPLEN REQUISITOS PROPIOS DE TAL CLASE DE LEYES-Criterios jurisprudenciales Esta Corporación ha estudiado en diversas oportunidades el cargo por infracción a la reserva de ley orgánica a través de leyes ordinarias, que no cumplen con los requisitos propios de tal clase de leyes, anteriormente señalados. En los casos sometidos a su consideración, la Corte Constitucional ha tomado varias posturas: (i) ha entendido que ciertas normas ordinarias modifican una ley orgánica sin cumplir los requisitos que la jurisprudencia ha previsto para ello y por ende, devienen inconstitucionales, (ii) ha estimado que no se vulnera la reserva de ley orgánica puesto que la norma expedida para modificar una regla orgánica anterior respeta los requisitos de tal clase de normas especiales, (iii) ha señalado que las normas que supuestamente se señalan como de reserva orgánica no tienen ese carácter y pueden modificarse por normas ordinarias, (iv) ha decidido inhibirse por la ineptitud de los cargos propuestos por el demandante. MODIFICACION DE LEYES ORGANICAS-Jurisprudencia constitucional LEY ORGANICA-Modificación sustancial por ley ordinaria genera inconstitucionalidad RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración Se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas. RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración configura una falta de competencia LEY ORGANICA-Modificación por ley de igual naturaleza RESERVA DE LEY ORGANICA-No se vulnera cuando Legislador interpreta auténticamente una disposición incorporada en ley orgánica que reviste carácter de norma ordinaria LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido OBJETO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-División De conformidad con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, el Presupuesto General de la Nación se divide en tres partes: el presupuesto de rentas, es decir, la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente, las disposiciones generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Respecto a la naturaleza de las disposiciones generales, tanto la jurisprudencia como la doctrina han sostenido que tiene un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir la adecuada ejecución del presupuesto. De acuerdo con lo anterior, las “ disposiciones generales tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir mandatos legales en sentido material o modificar o derogar normas de carácter sustantivo ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía, como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto según lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998, expediente D-1869, Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz”. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PRESUPUESTOS DE LA NACION, ENTIDADES TERRITORIALES Y ENTES DESCENTRALIZADOS-Manifestación respecto de la programación, aprobación, modificación y ejecución La Sentencia C- 821 de 2004, en cuanto a la libertad de configuración legislativa en la materia, argumenta que esta se expresa alrededor de la programación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Esto a su vez se ve representado en el procedimiento relativo a “la elaboración y presentación del proyecto de ley anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la discusión, modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al Congreso; la sanción de la ley correspondiente por parte del Presidente, y la ejecución presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto”. LEY-Contenido de materias orgánica y ordinaria/LEY-Conexidad temática razonable en materias orgánica y ordinaria/LEY-Condiciones para que pueda contener normas orgánicas y normas ordinarias De acuerdo con lo sostenido en esta jurisprudencia, es posible que una misma ley contenga materias orgánicas y ordinarias, “siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable”. Esto ha sido reiterado en Sentencias C-1187 de 2000, C-540 de 2001, C-617 de 2002 y C- 460 de 2004, entre otras. Como se puede observar, la Corte señala que una ley puede contener normas orgánicas y ordinarias, siempre que atienda las siguientes cuatro condiciones: “1ª. El respeto al principio de unidad de materia; 2ª. Que se cumplan los principios constitucionales generales que regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados y 4ª. Que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución Política.” LEY DE PRESUPUESTO-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática/LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales La Sentencia C- 006 de 2012, señala que, en concordancia con la jurisprudencia constitucional, “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. Más en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia y no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye vicio material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto El principio de unidad de materia pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática y teleológica Al referirse a la conexidad temática, esta Corporación ha estimado que para “la determinación del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a los antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en comisiones y plenarias- o al título de la ley”. En relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza un análisis en conjunto de la normatividad.” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable La Corte ha considerado que el principio de unidad de materia no implica que una ley no pueda referirse a diferentes asuntos, sino que entre ellos debe darse una relación de conexidad objetiva y razonable. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter flexible del control constitucional LEY DE PRESUPUESTO-Involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución La Corte Constitucional ha reconocido que “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo.” JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la jurisprudencia constitucional Se ha considerado que se viola el principio de unidad de materia cuando: (i) se incluye una norma cuyo objeto no tiene ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), (ii) no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y (iii) supere las limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal). Bajo estos criterios, se ha hecho un análisis de los problemas jurídicos puestos a consideración. LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que se viola el principio de unidad de materia La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación con su objeto. En la Sentencia C-006 de 2012, se refirió un listado de situaciones en las que se ha considerado que se ha transgredido el principio de unidad de materia en los casos de leyes anuales de presupuesto: “(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”. LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que no se viola el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento por incluir norma cuyo objeto no tiene conexión con materia presupuestaria propia de Ley Anual de Presupuesto/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento por no demostrar que objeto de disposición demandada persigue estricta ejecución del presupuesto/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento toda vez que disposiciones superan limitaciones de tiempo de normas presupuestales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de diferir efectos Referencia: Expediente D-10125 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2014”. Actor: Álvaro José Cobo Soto. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro José Cobo Soto, demandó la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, por considerarlo contrario a los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Constitución Política. Mediante auto del cinco (5) de mayo de dos mil catorce (2014), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda. En atención a lo anterior, comunicó el presente proceso al Congreso de la República, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Superintendencia de Subsidio Familiar, al Departamento Administrativo de Planeación Nacional -DNP-, a la Contraloría General de la República, e invitó a participar en el debate a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Católica, del Bosque, del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Manuela Beltrán, Nacional, Santo Tomas, Sergio Arboleda, Pontificia Bolivariana de Medellín, Universidad de Antioquia, del Atlántico, del Sinú – Seccional Montería-, del Cauca y del Norte del Valle. Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. 1.1. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya el aparte acusado: “LEY 1687 DE 2013 (Diciembre 11) Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2014. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) Artículo 81. El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 quedará así: Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. Parágrafo. El Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis”. 1.2. LA DEMANDA 1.2.1. El demandante afirma que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, vulnera los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Constitución Política. 1.2.1.1. Manifiesta que existe una falta de competencia del legislador para reformar la Ley Orgánica del Presupuesto (artículo 12 de la Ley 179 de 1994) por medio de una ley ordinaria (artículo 81 de la Ley 1687 de 2013). Indica que el artículo 151 de la Constitución Política ordena un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas y por ello no es posible que el contenido del artículo demandado reforme un aspecto sustancial de la Ley Orgánica 179 de 1994. 1.2.1.2. Asegura que cualquier modificación a los asuntos del presupuesto, debe cumplir con los requisitos establecidos en la Constitución, pues de lo contrario, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional, se configura un vicio material de competencia, en la medida que existe una violación a la reserva de ley orgánica al incorporar en una ley ordinaria contenidos que están reservados a la Ley Orgánica del Presupuesto. 1.2.1.3. Indica que un principio del sistema político colombiano es el de la participación, tal como lo establece el artículo 56 de la Constitución Política. En este sentido, las decisiones en materia laboral contenidas en leyes o actos administrativos de carácter general, deben ser el resultado de la concertación entre el Gobierno Nacional, los empleadores y los trabajadores. Considera que la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales es la herramienta mediante la cual se adoptan decisiones benéficas para todos los interesados. Sostiene además que la norma demandada plantea un escenario en el cual se ve afectada la administración de las contribuciones fiscales, administradas por las Cajas de Compensación, y con ello a su vez se afecta el subsidio familiar que se estableció como una prestación social de los trabajadores. En resumen, debido a que la norma demandada dispone que las contribuciones fiscales administradas por órganos que no hacen parte de la Nación, independiente de su naturaleza, se incorporaran a un presupuesto independiente que requiere la aprobación del CONFIS, salvo las destinadas al Financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. Por tanto, se hace necesaria la concertación de la que habla el artículo 56 de la Constitución Política, pues se trata de un beneficio social y parte de la política laboral colombiana. 1.2.1.4. Asevera que el Congreso debe discutir y aprobar el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones con sujeción a la Constitución y a la Ley Orgánica del presupuesto. En virtud de lo anterior, la modificación introducida por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 es materialmente inconstitucional, debido a que incluye a los entes privados y a particulares dentro de los supuestos del artículo 352 constitucional, ampliando así el espectro de destinatarios de la norma que solo se refiere a la Nación, las entidades territoriales y a los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. En este sentido, expresa que la Corte Constitucional ha señalado que las leyes orgánicas someten a las leyes ordinarias de presupuesto, pero no poseen el rango de una norma constitucional, pues su principal función es regular lo expresado por el constituyente dentro del texto constitucional. 1.2.1.5. Alega que con el cambio introducido por la norma demandada se afectan derechos de los trabajadores con menor ingreso, pues se va en contravía de la eficiente y adecuada administración de los recursos destinados a la prestación del subsidio familiar. Presenta su argumento amparándose en el Decreto 3035 del 27 de diciembre de 2013, por medio del cual se reglamentó la norma demandada, asegurando que con la obligación de incluir los dineros de los subsidios en un presupuesto independiente que requiere la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal, la administración de dichos recursos con destinación específica se torna ineficiente y engorrosa, omitiendo así que con los mismos se busca la protección y beneficio de los trabajadores y sus familias. Por lo tanto, advierte que con la afectación al subsidio familiar se desconoce la protección integral a la familia (artículo 42 C.P.), el derecho a la vivienda digna (artículo 51 C.P.), los principios mínimos fundamentales en materia laboral (artículo 53 C.P.) y los pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se da al subsidio familiar la característica de ser un mecanismo de redistribución del ingreso que atiende a (i) la carga familiar de cada trabajador y (ii) los niveles de ingreso de estos. 1.2.1.6. Realiza un recuento del marco histórico que regula el sistema de subsidio familiar y como punto de partida se refiere a la Ley 90 de 1946, que dejó en manos del Instituto Colombiano de Seguros Sociales la responsabilidad de organizar las Cajas de Compensación. 1.2.1.7. Advierte que existe una duplicación de funciones administrativas y una violación flagrante de los principios constitucionales de la función administrativa. Para sustentar su tesis, argumenta que con la función otorgada al CONFIS, de aprobar el presupuesto independiente en el que se agrupan las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, se estaría yendo en contra de los principios de eficacia, celeridad y economía consagrados en el artículo 209 Superior. Añade que la Superintendencia del Subsidio Familiar es la entidad encargada de la supervisión y vigilancia de las Cajas de Compensación, en virtud del Decreto 1595 de 2012, y con la aplicación del texto demandado y la reglamentación del Decreto 3035 del 27 de 2013, existirían dos entidades con idénticas funciones de control. Considera que la violación de los artículos constitucionales que atañen a la protección de la seguridad social, los principios básicos laborales constitucionales, la protección de la familia y de la vivienda digna, supone en sí mismo una violación a los valores y fines del Estado Social del Derecho (arts. 1 y 2 C.P.). Expone que el artículo 13 del texto constitucional se ve vulnerado, pues dentro de la norma se encuentra implícito el deber de combatir la pobreza. Por último, asegura que la norma demandada afecta los derechos fundamentales de los niños que se benefician con el subsidio familiar (art. 44 C.P.). Por lo anterior, considera que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, debe ser declarado inexequible. 1.2.1.8. Sin embargo, el actor presenta dentro de su demanda de inconstitucionalidad una pretensión subsidiaria de exequibilidad condicionada para evitar la vulneración de los derechos fundamentales de los trabajadores. Sostiene que la prestación social del subsidio familiar debe entenderse dentro del Sistema de Seguridad Social y de esta manera, se encontraría dentro de la excepción consagrada en la parte final del inciso tercero de la norma acusada. Asegura que el subsidio familiar hace parte de la seguridad social, pues está enfocado a la defensa de la familia y debe incluirse en la definición genérica de las prestaciones sociales de los trabajadores. Se apoya en las Leyes 21 de 1982, 100 de 1993, 789 de 2002, 920 de 2004, 1122 de 2006, 1429 de 2010 y 1138 de 2011, para señalar que las Cajas de Compensación hacen parte del Sistema de Seguridad Social, pues el mismo no solo está compuesto por los subsistemas de salud, pensiones y riesgos profesionales, sino que debido a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la ley, también está integrado por las prestaciones propias del Sistema de Compensación Familiar. 1.3 INTERVENCIONES 1.3.1 Ministerio de Hacienda y Crédito Publico El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada judicial, intervino en el presente proceso de constitucionalidad para defender la exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos: 1.3.1.1. Sostiene que la Corte debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que el actor en su escrito de demanda atacó el Decreto 3035 de 2013, por medio del cual se reglamentó el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. En ese sentido, corresponde al Consejo de Estado adelantar el estudio de la disposición demandada, en atención al artículo 237 de la Constitución Política. 1.3.1.2. Indica que de una lectura del texto demandado se podría presumir una violación a la reserva de contenido de Ley Orgánica consagrada en el artículo 151 de la Constitución. No obstante, expone que la norma fue aprobada mediante mayoría absoluta, tal como consta en la certificación de la votación llevada a cabo. 1.3.1.3. Por otra parte, asegura que incluir las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación a un presupuesto independiente que requerirá aprobación del CONFIS, no viola ningún precepto constitucional, y en cambio, busca garantizar la publicidad y transparencia en la administración de dichos recursos. Adicionalmente, afirma que el artículo 10.5 de la Ley 179 de 1994 permite que mediante leyes anuales del presupuesto se impongan nuevas funciones al CONFIS. 1.3.1.4. Considera que no existe una modificación material de la Ley Orgánica, pues las directrices respecto del manejo, administración y ejecución de dichos recursos se mantienen inalteradas. 1.3.1.5. Asevera que existe ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los cargos por la presunta vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 48, 51, 56, 53 y 209 de la Constitución Política, dado que el actor presenta consideraciones subjetivas que tienden a atacar el Decreto 3035 de 2013, realizando una valoración parcial de los efectos de la norma atacada y sin tener en cuenta que el legislador pretende tener un mayor control de los recursos parafiscales. 1.3.1.6. Para finalizar, se pronuncia respecto de la solicitud de exequiblilidad condicionada presentada por el actor. Asegura que la Ley 789 de 2002 señaló que el subsidio familiar resulta ser uno de los componentes del sistema de protección social. En ese sentido, citó la Sentencia C-834 de 2007[1], que distinguió el concepto de protección social y el de seguridad social, pues el primero, “es un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos, para obtener como mínimo los derechos a la salud, la pensión y al trabajo, al paso que, la seguridad social es, tanto un servicio público, como un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna, y la integridad física y moral, entre otros”. Teniendo en cuenta lo anterior, advierte que las Cajas de Compensación administran recursos que no constituyen componentes del concepto de seguridad social y son estos sobre los cuales recaen los efectos de la norma demandada. 1.3.2. Congreso de la República El Congreso de la República intervino en el proceso de la referencia, mediante apoderado judicial y realizó las siguientes manifestaciones: 1.3.2.1. Señala que en virtud del artículo 150 Superior, el legislativo tiene facultades amplias para regular el régimen jurídico de las contribuciones parafiscales y que la materia de la que trata el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, es propia del legislador ordinario. Sin embargo, encuentra que dentro de la aprobación del artículo demandado se surtieron las ritualidades propias de las leyes orgánicas. 1.3.2.2. Por otra parte, aclara que una ley no adquiere la categoría de orgánica por el simple hecho de haber sido aprobada por mayoría absoluta en una y otra cámara, pues requiere el análisis de los siguientes temas: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material, (iii) la votación mínima aprobatoria, y (iv) el propósito del legislador. 1.3.2.3. Respecto de los requisitos, asevera que el fin de la ley es “conocer de cerca y con la máxima transparencia cuanto se recauda por concepto de rentas parafiscales cómo se asignan los recursos, a quién se le destinan, con qué propósito y cuáles son los resultados, para que puedan incluir en su análisis y evaluaciones los recursos parafiscales que les permita tener una visión integral de los efectos de la política fiscal, en particular, y de las políticas públicas en general, sobre la economía del país”. 1.3.2.4. Adicionalmente, indica que el contenido material de la norma está dividido en la definición de los recursos parafiscales administrados por entidades que hacen parte del presupuesto general y por aquellas que no hacen parte del mismo. Por otra parte, expone que se cumplió con la votación mínima aprobatoria y que el propósito del legislador se extrae de la gaceta 820 de 2013. 1.3.2.5. Termina refiriéndose a la competencia legislativa y asegura que el Congreso ha respetado los lineamentos trazados por la Constitución y la ley en materia de parafiscales. 1.3.3. Contraloría General de la República La Contraloría General de la República intervino en el proceso de referencia mediante apoderado judicial y solicitó que se declarara la inexequibilidad la norma demandada. 1.3.3.1. Para sustentar su posición realiza un recuento de los argumentos esgrimidos por el demandante y posteriormente hace un resumen respecto del trámite de la Ley Anual del Presupuesto. 1.3.3.2. Expone que la Ley Anual del Presupuesto debe sujetarse a lo establecido por la Ley Orgánica del Presupuesto que tiene un rango normativo superior. En este sentido reitera la jurisprudencia respecto de la violación del requisito de unidad de materia conforme al artículo 152 Constitucional. 1.3.3.3. Acto seguido, se refiere a la inconstitucionalidad por el carácter temporal de la Ley Anual de Presupuesto y la imposibilidad de incorporar normas con vocación de permanencia ni modificar otras leyes. 1.3.3.4. Finalmente, sostiene que se presenta una inconstitucionalidad por vulneración del artículo 151 Superior, en atención a que la naturaleza de las Leyes Orgánicas no está dada únicamente por su quorum de mayoría absoluta, ya que también requiere el cumplimiento de otras ritualidades y con la reserva de contenido. 1.3.4. Universidad Libre de Colombia El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y un docente del área de derecho público de la Universidad Libre de Colombia, presentaron escrito solicitando la exequibilidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 con base en los siguientes argumentos: 1.3.4.1. Sostienen que el cargo endilgado por el actor no procede, por cuanto su acusación radica, en realidad, en una errada lectura de la Ley 1687 de 2013, la cual se refleja en dos aspectos. El primero, consiste en que el actor desatiende el título central de la ley, el cual es “Ley por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2014”. Entonces, este tipo de leyes, por mandato del artículo 151 constitucional, corresponde a leyes de carácter orgánico. Por otra parte, manifiesta que el actor acusó la legitimidad de la norma sin hacer una revisión del trámite legislativo surtido en el Congreso de la República, lo cual se evidencia porque en la demanda no consta que el demandante haya demostrado que la ley se tramitó como una ley ordinaria. 1.3.4.2. Respecto de la participación de la comisión permanente en el asunto de referencia, aseguran que los parafiscales no representan una afectación directa al trabajador, sino a un sector económico concreto, y en consecuencia, no se estaría desconociendo el artículo 56 de la Constitución. 1.3.5. Universidad Externado de Colombia El Centro de Estudios Fiscales (CEF) del departamento de derecho fiscal de la Universidad Externado de Colombia, se pronunció respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada en los siguientes términos: 1.3.5.1. Señala la libertad de configuración del legislativo en materia de leyes de presupuesto y manifiesta que los cargos expuestos por el actor confunden la unidad de materia con el trámite legislativo diferenciado que deben surtir las leyes orgánicas y ordinarias. 1.3.5.2. Análogamente manifiesta que el legislador no realizó ningún cambio respecto de la figura de los aportes fiscales con la norma demandada. Por el contrario, “se limitó a una reorganización semántica de las características de este instituto jurídico y a hacer explícita una circunstancia contable de índole mecánico, como es la contabilización anual del monto de los recursos aplicados por este concepto”. 1.3.5.3. Respecto de la violación del artículo 209 de la Constitución por duplicidad de funciones administrativas, encuentra que dentro de las funciones que le han sido conferidas al CONFIS por vía legal se encentra el estudio de todos los presupuestos de ingresos y gastos que componen la actividad estatal. Amplia este punto señalando que mediante la Sentencia C-1124 de 2008[2], la Corte reconoció la posibilidad de asignar algunas funciones al CONFIS mediante la Ley Anual de Presupuesto. 1.3.5.4. Considera que la función otorgada al CONFIS de aprobar el presupuesto, independiente que resulte de las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación, resulta ajustada a derecho y fundamentada en los procedimientos de análisis y control económico. 1.3.5.5. Por último, y respecto de la petición subsidiaria de exequibilidad condicionada, asegura que el actor intenta asimilar los aportes manejados por las cajas de compensación a los aportes parafiscales que tienen como destino la financiación del Sistema General de Seguridad Social. No obstante encuentra que el tema ya ha sido ampliamente tratado por la jurisprudencia y lo único que desea el demandante es modular los efectos de la sentencia. 1.3.6. Universidad Santo Tomás El decano de la facultad de derecho y el coordinador del grupo de acciones constitucionales del consultorio jurídico de la Universidad Santo Tomás presentaron escrito solicitando que se declare la inconstitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. 1.3.6.1. Para comenzar, realizan un resumen de los cargos señalados por el actor en la demanda presentada, y acto seguido, comienzan a hacer un análisis de los defectos procedimentales. Consideran que existe una vulneración a la reserva prevista en el artículo 151 de la Constitución en la medida en que se presentó una modificación de una Ley Orgánica mediante una ley ordinaria. 1.3.6.2. Por otro lado, aseveran que se desconoció el trámite previo de concertación contenido en el inciso 3 del artículo 56 de la Carta Política y el Convenio 144 de la OIT sobre la consulta tripartita, acogido por la Comisión Permanente de Políticas de Concertación de Políticas Salariales y Laborales. 1.3.7. Intervención de la Sociedad de Agricultores de Colombia El representante legal de la Sociedad de Agricultores de Colombia intervino para coadyuvar en la demanda contra el artículo de la Ley 1687 de 2013, por violación de los artículos 151 y 158 de la Constitución Política. 1.3.7.1. Expone que el informe de la ponencia para primer y segundo debate[3] de la ley demandada, señalaba la trascendencia de que “el Gobierno Nacional y el Congreso de la República conozcan de cerca y con la máxima transparencia cuánto se recauda por concepto de rentas parafiscales, cómo se asignan los recursos, a quién se destinan, con qué propósito y cuáles son los resultados de su asignación”. 1.3.7.2. Resalta que se presenta una violación al principio de unidad de materia, debido a que “la disposición demandada se ocupa de regular aspectos ajenos a la Ley Anual, como es el caso de definir las contribuciones parafiscales, que es materia de la Ley Orgánica; desbordando el límite temporal e invadiendo la esfera de disposiciones que constitucionalmente corresponde a otras clases de leyes con carácter permanente; incluyendo normas relativas al control presupuestal, que no son de su ámbito; y modificando el Estatuto Orgánico a que debe sujetarse”. 1.3.7.3. Manifiesta que el manejo, administración y ejecución de los recursos parafiscales debe hacerse exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea, y en ese sentido, la disposición demandada se ocupa de materias que le están vedadas. 1.3.7.4. Posteriormente, mediante un escrito complementario la Sociedad expone que mediante Sentencia C-615 de 2013[4], la Corte Constitucional señaló que tratándose de recursos parafiscales, el legislador tiene amplias facultades para determinar la entidad que se ocupará de su administración. Sin embargo, estableció una garantía para que los intereses del sector estén representados democráticamente y puedan intervenir en la administración. 1.3.7.5. Por último, resalta que los recursos parafiscales se manejan por fuera del presupuesto, afectos a una destinación gremial, en beneficio de un grupo gravado, y que su administración estará a cargo de un organismo autónomo, oficial o privado. 1.3.8. Intervención de la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR La apoderada de la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR presentó escrito de coadyuvancia respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada. 1.3.8.1. Resaltó que mediante el artículo 1 de la Ley 21 de 1982, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, se ha reconocido al subsidio familiar como una prestación social de los trabajadores. 1.3.8.2. Indica que someter la destinación de los recursos parafiscales a la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal resulta desproporcionado y contrario a los postulados constitucionales y legales. Todo ello teniendo en cuenta que la destinación y la utilización de los recursos está en cabeza de las Cajas de Compensación, y la norma demandada afectaría al trabajador y sus familias; además, no tiene en cuenta la organización y el financiamiento del Sistema de Seguridad Social Integral y los subsistemas que lo conforman. 1.3.8.3. Realiza un análisis doctrinal respecto de las leyes ordinarias y orgánicas, llegando a la conclusión que la modificación introducida por los artículos demandados no se llevó a cabo mediante el trámite que le era propio, violando la reserva legal establecida, pues se configuró una falta de competencia. 1.3.9. Intervención de la Caja de Compensación Familiar de Caldas CONFAMILIARES La representante legal en asuntos judiciales y extrajudiciales de la Caja de Compensación Familiar de Caldas CONFAMILIARES, intervino en el presente proceso de constitucionalidad para solicitar que la norma sea declarada inconstitucional. 1.3.9.1. Retoma el argumento de la violación de la reserva de ley y la falta de competencia esbozados en la demanda. Señala que debido a que la norma demandada fija políticas laborales debe ser concertada en los términos del artículo 56 de la Constitución Política. 1.3.9.2. Asegura que ni la Constitución ni la Ley Orgánica del presupuesto incluyen las entidades privadas como entes sujetos al Presupuesto General de la Nación, razón por la cual el establecimiento del presupuesto independiente infringe los parámetros constitucionales y los derechos de los trabajadores con menos ingresos. Por último, se pronuncia respecto a la violación del artículo 209 Superior y manifiesta que la existencia de dos entidades con la misma función de control va en contra de los principios de la función administrativa. 1.3.10. Intervención del ciudadano Carlos Augusto Cabrera Saavedra El ciudadano Carlos Cabrera Saavedra intervino en el proceso de referencia y solicitó que se declare la inconstitucionalidad por unidad normativa de los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, y/o se acumule con el expediente 10394 por razones de economía procesal, ya que en el mismo se solicita la inconstitucionalidad de las normas señaladas por ser contrarias a los artículos 151, 158, 349 y 352 de la Constitución Política. 1.3.10.1. Indica que los dos artículos a los que hace referencia, modifican la Ley Orgánica del Presupuesto, y debido a la existencia de una unidad temática se requiere la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del contenido del artículo 81 y 82 que se transcribe a continuación. “LEY 1687 DE 2013 (Diciembre 11) Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2014. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 82. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 quedará así: El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda. PARÁGRAFO. A más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto General de la Nación que se presente para discusión y aprobación del Congreso de la República, deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales”. 1.3.10.2. Sostiene que la Corte Constitucional ha señalado que la Ley Anual del Presupuesto es una Ley desde el punto de vista formal y material. No obstante, presenta características que la diferencian del resto de Leyes Ordinarias puesto que (i) tiene fecha de presentación y fecha límite de aprobación, (ii) su vigencia es anual, (iii) tiene iniciativa exclusiva del gobierno, (iv) el congreso no tiene competencia para aumentar las rentas, ni las partidas de gasto sin contar con la aprobación del Gobierno Nacional, (v) en términos prácticos tiene tres debates, puesto que las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberan de manera conjunta para la realización del primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, y (vi) para la ejecución requiere la expedición de un acto administrativo que lo liquide. 1.3.10.3. Realiza un análisis del contenido de la Ley Anual de Presupuesto, esto es, Rentas, ley de apropiaciones y disposiciones generales. Sobre este último punto señala que el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 establece: “Disposiciones Generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. 1.3.10.4. Por lo anterior, considera que la Ley Anual de Presupuesto tiene un marcado carácter temporal y por tal motivo, no pueden incorporar o modificar normas con vocación de permanencia. 1.3.10.5. Relata que existe una vulneración a la reserva de contenido de la Ley Orgánica, en contravía de lo dispuesto por el artículo 151 Superior. Reseña que a través de las Leyes Orgánicas se determina la expedición de otras leyes, y que su naturaleza no está dada únicamente por el quorum de mayoría absoluta, sino por la reserva de contenido dada por la Constitución. 1.3.10.6. Adicionalmente, afirma que existe una violación al principio de unidad de materia, teniendo en cuenta que la norma objeto de censura señala en su encabezado que es aquella “Por las cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 341 de diciembre de 2014”, y no por la cual se modifican la Ley Orgánica de Presupuesto, o por la cual se establece el régimen presupuestal de los particulares que administran recursos públicos, o por la cual se determina la clasificación del presupuesto general de la nación. 1.3.10.7. Por consiguiente, las disposiciones generales contenidas en la ley de presupuesto deben circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que persiguen. Por el contrario, asegura que “de aceptarse que en la Ley Anual del Presupuesto se puede incorporar normas orgánicas de presupuesto, siempre y cuando cumplan con el anuncio y quorum de mayorías absolutas”. 1.3.11. Intervención del ciudadano Luis Eduardo Medina Romero El ciudadano Luis Eduardo Medina Romero presentó escrito de coadyuvancia respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada, señalando lo siguiente: 1.3.11.1. Reitera que se violó la reserva de Ley Orgánica y se configuró una falta de competencia por parte del órgano legislativo. Así mismo, dice que se desconoció que la comisión permanente integrada por el Gobierno, representantes de los empleadores y de los trabajadores, debía concertar previamente a la expedición de la norma, puesto que la misma reguló políticas salariales y laborales. 1.3.11.2. Alega que en el aparte normativo demandado se incluyeron recursos parafiscales manejados por entidades privadas, y con ello se desconoció el artículo 352 Superior, que solo se refiere a entidades de carácter público. 1.3.11.3. Termina redundando los argumentos esbozados en el escrito de la demanda, respecto de la violación de los derechos de los trabajadores con menores ingresos, y del desconocimiento de los principios de eficacia, celeridad y economía consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política. 1.4. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual pide a la Corte declararse inhibida respecto de los cargos formulados contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, por la presunta violación de los artículos 42, 48, 51 y 53 de la Constitución. Por otra parte, solicitó que se declarara la EXEQUIBILIDAD de la ley por los demás cargos, en consideración a los siguientes motivos: 1.4.1. Comienza diciendo que le asiste razón al actor cuando afirma que el artículo demandado está modificando una norma de naturaleza orgánica que tiene incidencia en el control y ejecución presupuestal. Por lo tanto, indica que en aras de proteger la Constitución, para la aprobación de la norma demandada, debieron surtirse todos los requisitos que le son propios a las leyes orgánicas. Añade que desde la primera instancia del proyecto de Ley 035 de 2013 (Cámara) y 028 de 2013 (Senado), que dieron origen a la Ley 1687 de 2013, se hizo énfasis en que los artículo 81 y 82 del proyecto eran de naturaleza orgánica y requería la aprobación de la mayoría absoluta. 1.4.2. Precisa que del acta 41 del 24 de septiembre de 2013, publicada en la Gaceta No. 889 del mismo año, se extrae que el artículo demandado fue aprobado en sesión conjunta por las comisiones económicas del Senado y la Cámara de Representantes. Adicionalmente, expone que la norma objeto de reproche se aprobó en la plenaria de la Cámara de Representantes con 92 votos, y en la del Senado de la República con 55 votos, por lo cual se encuentra probado que recibió el trámite exigido para leyes orgánicas. 1.4.3. Respecto de la Ley 1687 de 2013, señala que por tratarse de una Ley Anual de Presupuesto, solo tiene vigencia por el término de un año, por lo que asegura que se está ante un error de técnica legislativa. No obstante, como el artículo censurado modifica el Estatuto Orgánico del Presupuesto, se entiende integrado al mismo y no perdería vigencia el 31 de diciembre del 2013. 1.4.4. El Procurador estima que algunos de los argumentos respecto de los vicios materiales, no reúnen los requisitos para que se emita un pronunciamiento de fondo. Solicita entonces a la Corte que se inhiba respecto de los cargos formulados por la supuesta vulneración de los artículos 42, 48, 51 y 53 de la Constitución. 1.4.5. Tratándose de la supuesta violación de los artículos 42, 51 y 53 constitucionales, la Vista Fiscal sostiene que los argumentos según los cuales, el articulo censurado genera un perjuicio a la familia, obstaculiza la garantía al derecho a la vivienda, y pone en peligro la protección constitucional del trabajador, no revisten de fuerza argumentativa para iniciar un debate sobre la constitucionalidad de la norma. 1.4.6. Por otro lado, expone que la aprobación del presupuesto independiente por parte del CONFIS no quiere decir que se esté vulnerando el artículo 48 Constitucional, y que se le vaya a dar a estos recursos una destinación diferente como lo quiere hacer ver el actor. 1.4.7. Resalta que no se está violando el principio de economía de la función pública si se entiende que las funciones de vigilancia y control de la Superintendencia de Subsidio Familiar y las conferidas al CONFIS no son idénticas. 1.4.8. Finalmente, afirma que no existe una vulneración del artículo 352 Constitucional, pues no se están integrando al Presupuesto General del a Nación, a entidades privadas que administren contribuciones parafiscales. Según la vista fiscal, “lejos de incluir dichos órganos en el Presupuesto General de la Nación lo que está haciendo es exigiendo la conformación de un presupuesto independiente sometido a un proceso de aprobación distinto, puesto que mientras el Presupuesto general de la Nación debe ser aprobado por el Congreso de la república, el presupuesto que deban hacer los órganos en cuestión deberá ser aprobado por el CONFIS”. 2. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 2.1. COMPETENCIA Conforme al artículo 241-4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. 2.2. CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunc...