Sentencia C-051 de 2018

C-051-18 Sentencia C-051/18 OBJECION GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Infundadas OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Características/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Conexidad entre título y contenido PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-No tiene efectos confiscatorios/CONFISCACION-Naturaleza/CONFISCACION-Según la jurisprudencia constitucional, no se halla comprendida, necesariamente, la idea de una sanción o de una pena/FUNDACIONES-Naturaleza OBJECION GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Obligación de evidenciar el impacto fiscal es infundada PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Objeción por violación al principio de igualdad es infundada Referencia: Expediente OG-154 Control de constitucionalidad en el trámite de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. Magistrada Sustanciadora: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.8. C.P. y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1.1. Registro de las objeciones gubernamentales Mediante oficio recibido en la Secretaría General de la Corte el 10 de octubre de 2017, el Secretario General del Senado de la República, por instrucción del Presidente de esa Corporación, remitió copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, en relación con el cual el Gobierno nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia. Ambas Cámaras Legislativas insistieron el Proyecto y, en consecuencia, el asunto fue enviado a la Corte con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones, de conformidad con los artículos 199.1 de la Ley 5ª de 1992 y 167 de la Constitución Política. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, procede la Corte a resolver de fondo. 1.2. El Proyecto de Ley objetado A continuación, se trascribe el texto del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, objetado por el Gobierno nacional. “LEY No. _______ por la cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano. El Congreso de la República DECRETA: Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educación Nacional, al departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental del Casanare, para transformar la Naturaleza, Carácter Académico y Régimen Jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano. Artículo 2º. Solo para los efectos de esta ley. A iniciativa del Gobernador autorícese a la Asamblea del departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, previa renuncia o donación al departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano si así lo establecen sus estatutos internos. La institución de educación superior oficializada mediante Ordenanza quedará organizada como una Universidad Pública de orden departamental con sujeción a las particularidades de la Ley 30 de 1992, sin necesidad de disolución. Parágrafo 1°. Una vez se expida la ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, el nombre de esta será cambiado por Universidad Internacional del Trópico Americano, conforme a su nueva naturaleza jurídica y utilizará la sigla Unitrópico igualmente para identificarse. Parágrafo 2°. Autorícese al Ministerio de Educación Nacional, a la Gobernación y a la Asamblea Departamental de Casanare, para adelantar y gestionar los trámites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano (Unitrópico) a la promulgación de la presente ley, pasen a ser propiedad de la Universidad Internacional del Trópico Americano (Unitrópico). Artículo 3º. La nueva entidad oficial de orden departamental Universidad Internacional del Trópico Americano, sustituirá en todo a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones. Artículo 4°. Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporación a la estructura administrativa de la institución, autorícese al Ministerio de Educación Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educación superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Trópico Americano (Unitrópico), en un plazo máximo de seis (6) meses. Artículo 5°. Con el fin de evitar situaciones que afecten las expectativas legítimas de los estudiantes, el Ministerio de Educación Nacional conforme al artículo 10, numeral 6, de la Ley 1740 de 2014; transferirá los registros calificados y demás documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano a la Universidad Internacional del Trópico Americano. Artículo 6º. Una vez la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano sea organizada como Universidad Pública del orden departamental, presentará directamente proyectos de formación y capacitación científica al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías, conforme a los requisitos generales expedidos por la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías. Los proyectos beneficiarán a docentes de planta, estudiantes y egresados de la institución. Artículo 7°. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación. 1.3. Las objeciones del Gobierno nacional El Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional formularon cuatro objeciones en relación con el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara. 1.3.1. Falta de consonancia entre el título y su contenido. El Gobierno sostiene que no hay “consonancia” entre el título y el contenido del Proyecto de Ley impugnado, por cuanto en el primero se anuncia que se establecerá la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano (en adelante Unitrópico), mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas jurídicas para transformar la naturaleza, el carácter académico y el régimen jurídico de la Institución, “…así como, autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare, a iniciativa del (sic) gobernador, para incorporar en la estructura del departamento a dicha fundación en calidad de universidad pública”. En consecuencia, a su juicio, el título no tiene utilidad interpretativa del articulado propuesto, dado que en este no se define la naturaleza jurídica de la Universidad existente, sino de un nuevo centro educativo que creará el Departamento. 1.3.2. Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial. El Gobierno subraya que, según el artículo 2º del Proyecto de Ley, la oficialización e incorporación de la Fundación Internacional del Trópico Americano a la estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevará a cabo previa renuncia o donación a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes de entidades públicas y particulares en el patrimonio de la Institución, si así lo establecen sus estatutos internos. Esta previsión, aseguran el Presidente y el Ministerio de Educación, es jurídicamente imposible de cumplir. Indican que Unitrópico es una persona jurídica, conforme al artículo 633 del Código Civil, reconocida como entidad sin ánimo de lucro, con un patrimonio propio, mediante el cual cumple sus fines, de manera que los bienes que ingresen a sus haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas que integran sus órganos de dirección y de gobierno. Así mismo, subrayan que el patrimonio de Unitrópico no se encuentra representado en aportes o cuotas sociales, como se prevé en el artículo 2º analizado. En este sentido, consideran que no es posible la renuncia o la donación a la que hace referencia dicha disposición, en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se trata de sociedades en donde la participación de los socios está constituida por acciones, cuotas o partes de interés, las cuales pueden ser objeto de disposición por sus titulares. Desde otro punto de vista, el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donación de los derechos sobre de los aportes, cuotas sociales o bienes, como se prevé en el artículo 2, “tampoco se entiende que esto deba hacerse al departamento del Casanare”. Ello, por cuanto el Departamento es una persona jurídica distinta a aquella que sería la Universidad que pretende crearse, lo que impediría a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitrópico, dado que su titularidad recaería en la entidad territorial. A su vez, implicaría el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones. A partir de los anteriores argumentos, el Gobierno nacional sostiene que el Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitrópico a su estructura administrativa, sin que medie compensación alguna y con la sola expedición de un acto administrativo, lo cual constituye un supuesto de confiscación, proscrito en el artículo 34 de la Constitución Política. 1.3.3. Falta de análisis del impacto fiscal de la iniciativa. El Gobierno nacional asegura que se desconocieron los artículos 334 C.P. y 7 de la Ley 819 de 2003, debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas. Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades públicas del país cuenta, entre otros ingresos, con recursos del Presupuesto General de la Nación, de conformidad con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, de manera que en este caso se causarían unos costos sin haberse realizado los estudios fiscales correspondientes. Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos económicos que para las demás universidades públicas significaría el hecho de que una institución más reciba ingresos producto de la estampilla establecida en la Ley 1967 de 2013, ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matrícula por ejercer su derecho al voto. 1.3.4. Infracción del derecho a la igualdad. Por último, el Gobierno señala que se quebranta el derecho a la igualdad, en razón de que se establece un trato diferente, un procedimiento especial y único para crear una nueva institución de educación superior, sin existir razones suficientes que lo justifiquen. Añade que incluso se pone en riesgo el servicio público de educación de la población que se inscriba en la pretendida institución, en el supuesto de que esta no sea viable técnica, financiera y jurídicamente. 1.4. Insistencia del Congreso de la República Recibido el escrito de objeciones, el Senado de la República designó a Andrés García Zuccardi, miembro de esta Cámara, y la Cámara de Representantes nombró a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, Ciro Antonio Rodríguez Pinzón y John Eduardo Molina Figueredo, pertenecientes a esta Corporación legislativa, para la elaboración del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. En el informe, los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas cámaras no acogerlas. Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes términos. 1.4.1. Frente a la supuesta falta de consonancia entre el título y el contenido del Proyecto de Ley, además de citar jurisprudencia constitucional sobre la distinción entre los principios de unidad de materia y de correspondencia entre el título de una ley y su contenido, la Comisión Accidental afirma que el verbo “establecer”, empleado en el epígrafe del Proyecto, en una de sus acepciones equivale a “fundar” o “instituir”, lo cual demuestra la relación entre aquél y el cuerpo normativo aprobado. Indica en todo caso que, en efecto, el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza jurídica de Unitrópico sino que, con la concesión de potestades al Ministerio de Educación, a la Gobernación de Casanare y a su Asamblea, pretende “resolver el error generado por el vacío jurídico establecido en el artículo 23 de la Ley 30 de 1992”. Los congresistas explican que la anterior regulación solo contempla instituciones de educación superior de tipo estatal u oficial, privadas o de economía solidaria, dentro de las cuales no puede ser ubicada “Unitrópico”. Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundación de participación mixta (con aportes públicos y privados), pese a que el Ministerio de Educación le otorgó personería jurídica sui generis, como una institución privada de educación superior. Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció al respecto y consideró legalmente imposible que el servicio público de educación superior pueda ser prestado por una persona jurídica mixta (bien sea sociedad o fundación) y recomendó “normalizar para superar todas las situaciones fácticas o jurídicas que afecten la prestación del servicio público de educación superior”. 1.4.2. Con respecto a la objeción relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artículo 2 del Proyecto de Ley, los miembros de la Comisión Accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolución y liquidación sino solo la mutación de Unitrópico. Por otro lado, puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donación al Departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y particulares dentro del patrimonio de la Universidad, si así lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales). En este sentido, sostienen que si instituciones sin ánimo de lucro, como fundaciones, disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio, igualmente es admisible que estas puedan decidir quiénes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo qué condiciones. De este modo, la Comisión Accidental estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundación sea eventualmente administrado por el Departamento de Casanare, en calidad de miembro fundador de Unitrópico, luego de un acuerdo de voluntades de todos los fundadores, que decidan libremente renunciar a sus derechos. Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundación, sino solo que, a partir de un acuerdo de voluntades, libre de todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institución, ella pueda ser transformada en una entidad de derecho público, sin necesidad de su disolución y liquidación. 1.4.3. En lo que hace relación a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa, los congresistas sostienen que, conforme a la jurisprudencia constitucional, las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas públicas no pueden suponer la creación de barreras insalvables a la producción normativa del Legislador ni la creación de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda. Así mismo, afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia, que es la entidad con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Para el presente caso, la Comisión Accidental advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales de la iniciativa, dado que no realizó las correspondientes proyecciones, lo que, a su juicio, es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al Congreso de la República el archivo de la iniciativa. 1.4.4. Por último, en lo relativo a la objeción por quebrantamiento del principio de igualdad, al haberse presuntamente dispuesto la creación de Unitrópico mediante mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades públicas, la Comisión Accidental afirma que en su funcionamiento y rendición de cuentas e informes, aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalización a la Contraloría Departamental del Casanare. En este sentido, considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad pública, sin recibir los beneficios de los que sí gozan las instituciones de educación superior oficiales. Como consecuencia, en su criterio, en la práctica existe una desigualdad que, en cambio, el Proyecto de Ley censurado pretende corregir. II. TRÁMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2.1. Mediante comunicación recibida en la Secretaría General de la Corte el 10 de octubre de 2017, el Secretario General del Senado de la República, por instrucción del Presidente de esa Corporación legislativa, remitió copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, en relación con el cual el Gobierno nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad y, en respuesta, las Cámaras Legislativas insistieron, en los términos expuestos con anterioridad. 2.2. A través de Auto del 30 de octubre de 2017, la Magistrada Sustanciadora asumió el conocimiento de las citadas objeciones y ordenó oficiar a las secretarías generales del Senado y de la Cámara de Representantes, con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias, en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del trámite de aprobación del informe de objeciones. Así mismo, dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte, con el propósito de permitir la intervención ciudadana. 2.3. Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017, la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución, decidió abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia, pues vencido el término probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes. De la misma manera, ordenó poner en conocimiento de los presidentes de las cámaras legislativas el contenido de la providencia, con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos. De otra parte, se resolvió que hasta tanto fuera allegada la documentación requerida se continuaría con el trámite de la revisión sobre las objeciones gubernamentales. 2.4. A través de oficio recibido el 15 de noviembre de 2017, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió copia en medio magnético de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017, con el acta de plenaria 245 del 19 de septiembre de 2017, en la cual tuvo lugar la aprobación del informe sobre las objeciones. Posteriormente, a través de oficio allegado el 28 de noviembre de 2017, el Secretario General de la misma Corporación legislativa remitió en medio magnético copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017, con el acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017, en el cual se efectuó el anuncio previo a la discusión de las objeciones presidenciales. 2.5. Puesto que aún faltaban pruebas por allegar, mediante Auto del 16 de abril de 2018, la Magistrada Sustanciadora insistió en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017, respecto de la documentación solicitada al Secretario General del Senado de la República. 2.6. En respuesta a la decisión anterior, por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió a la Corte los medios de convicción solicitados. III. INTERVENCIONES 3.1. El Ministerio de Educación Nacional presentó intervención, mediante la cual solicita a esta Corporación declarar fundadas las objeciones formuladas, con base sustancialmente en la misma argumentación aducida en ellas. 3.2. El ciudadano José Gregorio Hernández Galindo intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y, por consiguiente, solicitó declarar infundadas las objeciones gubernamentales. Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el título de la iniciativa objetada y su contenido, pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educación y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza, el carácter académico y el régimen jurídico de Unitrópico. En este sentido, indica que si se pretende transformar la naturaleza, es obvio que se determine, como se hace en el Proyecto de Ley, la nueva naturaleza de la Entidad. Así, “sí se establece, en su título, la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria, como puede verse en los artículo 1, (sic) °, 3, 4, 5 y 6 del proyecto, que aluden directamente a esas materias, la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe”. De otra parte, indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley, no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de voluntades de acuerdo a los respectivos estatutos, que permiten la transformación del claustro universitario de derecho privado a público, sin necesidad de disolverlo o liquidarlo. Así mismo, considera que no es de recibo la objeción basada en la ausencia de manifestación sobre el impacto fiscal de la propuesta. Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto público, sino que se ocupa de “la transformación de la naturaleza jurídica y de (sic) la institución, en razón de una donación que se hace al departamento. Y se obvió la petición de análisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto, señaló «que es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generaría»”. El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad, la Gobernación de Casanare solicitó un estudio socioeconómico de factibilidad para la creación de una nueva universidad pública en el Departamento, el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley. Señala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones físicas, administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad, en tanto corresponde a una institución ya consolidada. Así, concluye que la naturaleza de la regulación, a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda, así como las características de la donación, “hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal, lo que determinó la postulación y trámite del proyecto”. 3.3. Los ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas, quienes afirman ser abogados egresados de Unitrópico, intervinieron en el presente trámite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el Ejecutivo. Argumentan que entre el epígrafe y el proyecto de ley existe armonía y coherencia. Consideran que “el espíritu y contenido” de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968, mediante la cual, según su título, “se establece la situación jurídica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cúcuta y se concede un auxilio”. Subrayan que mediante esta regulación se transformó, definió y cambió la naturaleza y régimen jurídico de la citada institución, antes de carácter privado, y que en la interpretación de tales normas nunca ha existido inseguridad jurídica, “demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epígrafe”. Agregan que el título del Proyecto de Ley censurado prevé que se establece la naturaleza y régimen jurídico de Unitrópico, debido a que aquella “muta y pasa a ser de naturaleza privada a pública, en cuanto se transformaría…” En relación con la objeción sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas, señalan que las entidades sin ánimo de lucro, como fundaciones y corporaciones, pueden darse sus “directivas” y regirse por sus propias normas, lo cual cobra mayor vigor en el marco del artículo 69 C.P., que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos. En este sentido, indican que el espíritu del Proyecto de Ley es que los demás miembros de Unitrópico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administración sobre la Fundación, “dejando como único miembro al departamento en su calidad de fundador mas no como ente territorial, dado que la fundación no se disuelve, y así proseguir hacia su eventualmente oficialización y establecimiento como una nueva entidad de derecho público bajo los parámetros que establece la eventual ley”. Según los intervinientes, la renuncia de los derechos de administración sobre la Fundación es viable, pues se encuentra contemplada el artículo 15º de sus estatutos internos, avalados por el propio Ministerio de Educación, según el cual, la condición de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal “ante la sala general de los miembros”. Por último, se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley. Los intervinientes afirman que “ni el Gobierno, ni el Ministerio de Hacienda o el de Educación en ningún momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa, ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo, técnico y logístico para ello…” Dicen compartir la opinión del informe sobre las objeciones de la Comisión Accidental, en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto público inmediato y que si se llega a aprobar, su desarrollo quedaría sujeto a la voluntad política de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador, quien deberá hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficialización de la Universidad. De este modo, los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales. Con todo, piden también que, con arreglo al concepto del Procurador General de la Nación, de acuerdo con el cual, la incorporación de la Universidad al Departamento de Casanare desconocería la autonomía constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza, se declaren inexequibles las expresiones “e incorporar en la estructura administrativa del departamento” y “al departamento” del artículo 2 del Proyecto de Ley objetado, así como las expresiones “de incorporación a la estructura administrativa de la institución” , previstas en el artículo 4 ídem. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278.5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió concepto de rigor dentro del asunto de la referencia, mediante el cual solicitó a la Corte declarar infundada una de las objeciones propuestas, fundadas dos de las objeciones y parcialmente fundada la restante objeción. 3.1. El Ministerio Público considera que no existe una “correspondencia exacta” entre el título y el contenido del Proyecto de Ley objetado, pues el primero hace referencia a la creación de la naturaleza y régimen jurídico de Unitrópico, mientras que el articulado no crea ni define esa institución sino que pretende la “transformación de su naturaleza y régimen” y dar lugar a otro ente denominado “Universidad Internacional del Trópico Americano”. En consecuencia, en su opinión, se desconoce el artículo 169 C. P., en la medida en que el título del Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata, envía un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano. Se sigue de esto, para el Procurador, que la respectiva objeción gubernamental es fundada. 3.2. Respecto al segundo argumento de la impugnación gubernamental, relativa a la imposibilidad jurídica de que se produzca la renuncia o donación de los aportes, cuotas sociales o bienes, por cuanto Unitrópico tienen el carácter de Fundación, señala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulación legal ordinaria sobre el régimen de las personas jurídicas esto no entraña en sí mismo un problema de inconstitucionalidad, “pues una ley ordinaria, como la que se estudia, tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o sui generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza”. De la misma manera, el Ministerio Público afirma que la incorporación de la Institución al Departamento del Casanare, previa la renuncia o donación de los derechos sobre el capital, no constituye un caso de confiscación. Explica que la donación es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento jurídico colombiano y constituye un mecanismo a través del cual se produce la transferencia del dominio que, en el presente asunto, funciona como una condición para que Unitrópico pueda ser transformada. La creación de la Universidad Pública, expresa el Procurador, parte de que el órgano decisorio de la Institución acepte la transformación a través de sus estatutos, de modo que se respeta la autonomía de la voluntad, reflejada en el manejo que los órganos de decisión hagan de aquellos. Halla razón, sin embargo, al argumento de que la donación o renuncia a las que hace referencia no deberían realizarse a favor del Departamento, que es una persona jurídica distinta a la Universidad, pues de ser así, esta no podría gozar de la propiedad sobre tales bienes. Aunque el Gobierno nacional no lo hace explícito, afirma el Procurador, el artículo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomía universitaria, si la Institución es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial. Este problema se refuerza, según indica, en el artículo 6º del Proyecto, debido a que impone a la Universidad Pública la obligación legal de presentar proyectos de formación y capacitación científica al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías, pese a que esta postulación debe ser el producto de una decisión que solo concierne al Centro Educativo. En este orden de ideas, el Ministerio Público considera que la objeción resulta parcialmente fundada. 3.3. De otra parte, el Procurador General concuerda con el Gobierno nacional en que debió haberse realizado un análisis de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada, con sujeción a la ley 819 de 2003 (Art. 7º), en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas. Como no se llevaron a cabo, estima que esta objeción resulta fundada. 3.4. Por último, la Vista Fiscal afirma que no le asiste razón al Gobierno, al considerar que el artículo 4º del Proyecto de Ley es contrario al principio de igualdad y al derecho a la educación, por establecer la creación de una futura institución de educación superior, sin ceñirse a los requisitos establecidos de la Ley 30 de 1992. En su criterio, mediante el artículo impugnado, no se establece una universidad pública, sino que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y, en el caso concreto, para que opere la transformación jurídica de la actual Unitrópico en una institución oficial, instituida previamente por medio de ordenanza departamental. 3.5. Así, el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objeción formulada contra el artículo 4º, del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, (ii) declarar parcialmente fundada las objeción respecto del artículo 2º del Proyecto y, en consecuencia, declarar inexequibles las expresiones “e incorporar en la estructura administrativa del departamento” y “al departamento”, y (iii) declarar fundadas las objeciones en relación con el título del Proyecto de Ley y la ausencia de análisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa. Como consecuencia, pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto de Ley. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 4.1. Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución Política[1]. 4.2. El trámite de las objeciones gubernamentales 4.2.1. Características y fases del procedimiento 2. A través de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha estudiado las características relevantes de la institución de las objeciones gubernamentales y ha fijado, conforme a las previsiones de los artículos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) y 165 a 168 de la Constitución Política, los requisitos, fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su trámite. 3. Conforme con los artículos 165 y 167 C.P., aprobado un proyecto de ley por la Cámara de Representantes y el Senado de República debe pasar al Presidente de la República, con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgación como ley de la República. El Ejecutivo, sin embargo, también puede objetarlo, ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposición a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial. En el primer caso, el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso, mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artículos o fragmentos de los textos normativos adoptados. 4. No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso, como lo ha clarificado la Corte, las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto. Son, por el contrario, expresión del principio de colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder público (CP Art. 113)[2] y, en especial del Ejecutivo, que contribuye a la función legislativa, con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y, más importante aún, su efectiva sujeción a los mandatos contenidos en la Constitución[3]. A partir de lo anterior, cuando el Presidente de la República formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad, no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo, sino que tiene lugar la reedición de una fase dentro del trámite de producción de la legislación[4]. En este sentido, la Constitución prevé que el proyecto objetado total o parcialmente deberá volver a las cámaras a segundo debate[5]. Se retorna, así, la actuación para la adopción de una decisión definitiva por parte del Congreso, luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisión accidental que analiza en detalle los reparos del Gobierno. Además de este análisis, la comisión accidental propone a las plenarias acoger los puntos de vista del Gobierno o rechazarlos, total o parcialmente y, en este último caso, la insistencia en el respectivo proyecto de ley. 5. De conformidad con los artículos 167 y 241.8[6], cuando las cámaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la República, su resolución final sigue distintos trámites, dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad. En el primer caso, el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio político del Congreso, de manera que si con el voto favorable de una y otra cámara[7] se decide rechazar la impugnación, el Presidente deberá sancionar el respectivo proyecto de ley. Por el contario, si con las mismas mayorías, las cámaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional, corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y, en consecuencia, decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, en cumplimiento de su función de la guarda de la integridad y supremacía de la Carta. 6. Correlativamente a lo anterior, es claro que cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un específico proyecto de ley y las cámaras legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados, se entienden acogidas las observaciones y, por ende, que los textos impugnados fueron modificados o archivados. En tal caso, si se trata de objeciones por inconstitucionalidad, naturalmente la competencia de la Corte no resultará activada, dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las cámaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo, en torno a la compatibilidad con la Constitución del contenido de las específicas propuestas de ley aprobadas. 7. Así mismo, para que la insistencia del Congreso se configure y dé lugar a los efectos indicados, es decir, a la obligación presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activación de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad), el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado por las dos cámaras legislativas. De conformidad con el Reglamento del Congreso, si solo una de las Cámaras concluye que la impugnación es infundada, tal circunstancia conducirá al archivo del respectivo proyecto de ley[8]. Así mismo, debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas, dado que este trámite especial surge y se explica solo en relación con ellas, no necesariamente de los proyectos completos, salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia. 8. Conforme a la regulación anterior, el trámite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyecto de ley, pero también unas específicas pautas, relacionadas con sus particularidades (arts. 165 a 168 C.P., 79.4 y 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992). Básicamente, se requiere el cumplimiento de algunos tiempos, solemnidades, quórums y mayorías, así como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna, propios de la dinámica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las cámaras. De esta manera, se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificación de las etapas básicas de resolución de las objeciones, sin incluir las generalidades de trámite de la ley objetada, pues este último queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del año siguiente a su promulgación (Art. 242.3 C.P.)[9]. El procedimiento que debe surtirse para presentación de objeciones y su insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su competencia, puede ser esquematizado como se muestra a continuación. 8.1. De acuerdo con el artículo 166 C.P., “el Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”. Según la jurisprudencia constitucional, estos términos son hábiles y se cuentan a partir del día siguiente a aquél en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. Por otra parte, el proyecto objetado debe ser devuelto a la cámara en que tuvo origen[10] y, en tanto constituye un acto de Gobierno[11], es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la República y el ministro del ramo. 8.2. Una vez recibido el proyecto sin sanción presidencial y con observaciones en la cámara en la cual tuvo origen, las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, a través de su publicación en la Gaceta del Congreso[12]. Luego, se debe conformar una comisión accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe, en el que, además de analizarse el alcance de la impugnación, se proponga una decisión a adoptar por parte de cada una de las plenarias. Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley, a su vez, debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso, a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas. 8.3. Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad, tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisión accidental, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la deliberación y votación de este último debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las cámaras, de forma precedente a la sesión en la que tendrá lugar dicha discusión y votación. La fecha de la sesión posterior para la votación del informe sobre las objeciones ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable y el acto de manifestación de voluntad de cada congresista, solo puede ocurrir en la sesión precisa y exacta en la cual se anunció que ello tendría lugar[13]. 8.4. Adicionalmente, conforme a lo dispuesto en los artículos 145 y 167 C.P., la votación del informe de insistencia, en la plenaria de cada una de las cámaras, debe haberse llevado a cabo previa deliberación, con al menos una cuarta parte de los miembros. Así mismo, la decisión debe tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación y ser aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara. 8.5. Por último, la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sanción presidencial y el tomado en consideración en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso[14]. No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitución Política ni en la Ley 5ª de 1992, la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al trámite de las objeciones gubernamentales. Como se indicó, las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo, pues el proyecto de ley objetado debe volver a las cámaras a segundo debate, en donde se deberán acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del Gobierno. En este sentido, la reedición de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y, por consiguiente, la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar, total o parcialmente, sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo. 4.2.2. Cumplimiento de los requisitos del trámite de objeciones presidenciales en el presente asunto 9. De acuerdo con la actual doctrina constitucional, la decisión judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el análisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al correspondiente proyecto de ley, como inicialmente se consideraba[15], sino también el control del procedimiento llevado a cabo para su formulación y del seguido por las cámaras, en orden a insistir en la iniciativa aprobada, de manera que la competencia de la Corte sea válidamente activada. Se ha considerado, así mismo, que la extensión de la revisión al trámite se justifica en la medida en que se prevén reglas específicas que, de no seguirse, implican ciertas consecuencias y obligaciones jurídicas, ya sea para el Presidente de la República o el Congreso[16]. A continuación, la Sala verificará los procedimientos de formulación de las objeciones y la aprobación de la insistencia por el Congreso, en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 8.1 a 8.5). 9.1. Oportunidad. A través de oficio recibido en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el 1º de junio de 2017, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, en cumplimiento de los arts. 157.4, 165 y 166 C.P. y 196 de la Ley 5ª de 1992. Por su parte, el Presidente de la República y la Ministra de Educación devolvieron al Presidente de la Cámara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sanción, junto con un escrito de objeciones, por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad. El documento fue recibido el 9 de junio de 2017, lo que quiere decir que su presentación fue oportuna, dado que el Ejecutivo, por tratarse de un proyecto con menos de 20 artículos, disponía de seis días hábiles para oponerse al Proyecto y este plazo vencía exactamente el mismo día en que el escrito fue recepcionado. 9.2. Publicación. Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017, en la Gaceta del Congreso de la República N° 505. 9.3. Conformación de la comisión accidental y publicación del informe a las objeciones. El Senado de la República designó a Andrés García Zuccardi, miembro de esta Cámara, y la Cámara de Representantes nombró a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, Ciro Antonio Rodríguez Pinzón y John Eduardo Molina Figueredo, pertenecientes a esta Corporación Legislativa, como miembros de la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara. Esta Comisión preparó un informe que se publicó el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la República 772 y 773, en el cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno. 9.4. Anuncio previo a la discusión y votación de las objeciones. En las sesiones plenarias del Senado de la República del 12 de septiembre de 2017[17] y de la Cámara de Representantes del 13 de septiembre de 2017[18] se anunció que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondría en consideración y votaría los días 13 y 19 de septiembre, respectivamente. 9.5. Votación del informe de objeciones. En las anteriores fechas las plenarias del Senado[19] y la Cámara de Representantes[20] aprobaron efectivamente el informe de la Comisión Accidental sobre las objeciones presidenciales. En el Senado de la República se hicieron presentes al inicio de la sesión 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobación del informe se llevó a cabo a partir de 56 votos por el Sí y 0 votos por el No[21], emitidos a través del sistema de voto nominal y público. En la Cámara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesión 147 de los 166 miembros y la aprobación del informe se realizó a partir de los 87 votos por el Sí y 0 votos por el No, así mismo, depositados a través del sistema de voto nominal y público[22]. En este orden de ideas, la Corte encuentra que el informe de objeciones fue válidamente aprobado. De un lado, en la plenaria del Senado de la República existió quorum deliberatorio (1/4 de los miembros) y decisorio (1/2 de los miembros), pues estuvieron presentes al inicio de la sesión 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos. Así mismo, se aprobó por mayoría absoluta (1/2+1 de los miembros), pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales. Debe efectuarse, con todo, una precisión. Como se indicó, el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anunció al Pleno de la Corporación Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiría y votaría en la próxima sesión. Al siguiente día, es decir, el 13 de septiembre de 2017, se anunció sin embargo una vez más, dentro de los proyectos que serían considerados y eventualmente votados en la próxima sesión plenaria, la iniciativa legislativa objetada[23]. Pese a esto, el mismo día, luego de finalizar la enunciación de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias, la Presidencia del Senado concedió la palabra al Senador Andrés Felipe García Zuccardi, quien invitó al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones. Acto seguido, el Presidente de esa Cámara sometió a consideración de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados[24]. De acuerdo con lo anterior, el anuncio previo fue realizado en dos oportunidades. Pese a esto, la Corte subraya como relevante que la discusión y votación efectivas se produjeron el día inicialmente señalado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de la República fue aprobado por mayoría absoluta, como lo ordenan las reglas citadas, a partir de un resultado de 56 votos por el Sí y 0 por el No. Esto indica que la finalidad del anuncio previo se cumplió a cabalidad y, por lo tanto, en dicha Cámara el trámite de aprobación del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevó a cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales correspondientes. El informe sobre las objeciones también fue válidamente aprobado en la Cámara de Representantes. En la plenaria de esta Corporación Legislativa, compuesta por 166 miembros, existió quorum deliberatorio (1/4 de los miembros) y decisorio (1/2 de los miembros), dado que estuvieron presentes al inicio de la sesión 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos. De igual forma, se votó por mayoría absoluta (1/2+1 de los miembros), en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales. 9.6. Por último, la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el Congreso insistió, de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos. 9.7. Rechazados de este modo los reparos del Gobierno nacional, el Presidente del Senado remitió a la Corte el expediente legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley. 10. En este orden de ideas, la Sala concluye que las cámaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento establecidos en las normas pertinentes para este tipo trámites y corresponde, en consecuencia, decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas. 4.3. El contenido de las objeciones gubernamentales 4.3.1. Entre el título del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relación de conexidad 11. A juicio de la Sala Plena, no puede predicarse falta de correspondencia entre el título y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte. 12. De conformidad con el artículo 169 de la Constitución, “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”, precepto que se traduce en la obligación para el Congreso de la República de fijar un título a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redacción articulada, armónica y temática con el contenido de los correspondientes compendios normativos[25]. En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formación de los actos jurídicos, implica un deber que se incorpora como parámetro de constitucionalidad de las leyes. El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del título como su contenido, en la medida en que este debe guardar la precitada relación de correspondencia[26]. 13. El título, encabezado o epígrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes, al circunscribir la materia regulada: (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado, como elemento pedagógico para la ciudadanía, que facilita la identificación, difusión y cumplimiento de la respectiva normatividad; (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta, a través de la clasificación, a partir del tema al que se refieren, sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias; (iii) sirve como criterio de interpretación para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto, a partir de un canon sistemático y contextual[27] y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia[28]. 14. Evidentemente, el mandato de correspondencia entre el título y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnúmero de maneras, pues con frecuencia las conexiones temáticas y las funciones que desempeña resultan cumplidas a partir de muchos enunciados lingüísticos. Esto implica de suyo que, al redactar la fórmula que encabezará cada una de las leyes, el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuración[29]. La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido, con todo, que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios límites. En general, el Congreso no puede dejar de cumplir con unos mínimos en su diseño y le está vedada la adopción de contenidos de cierto carácter. Así, en primer lugar, el título de las leyes no debe carecer de toda relación con su contenido, pues por expresa exigencia del articulo 169 C.P., debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia. En segundo lugar, el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y, por ende, al Legislador le está constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Política señala como prohibidos para diferenciar entre personas, tales como la raza, el sexo, la opinión política o filosófica, el origen nacional, etc. De esta forma, sería inconstitucional un título que nominara la ley en cuestión, por ejemplo, “Ley-Antisemita” o “Ley-Anticomunista”[30]. En tercer lugar, se encuentran excluidos también títulos que tengan como efecto la sustitución total del número y la descripción general del contenido de la Ley, pues aquellos requisitos se hallan explícitamente establecidos en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso. Por último, el nombre o subtítulo de la ley no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, dado que estas materias son objeto de leyes especiales, denominadas leyes de honores, que se someten a unos requisitos particulares (Art. 150.15 C.P.)[31]. Debe ser claro, en todo caso, que a la luz del principio democrático, más allá de las prohibiciones mencionadas, el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relación de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilización de variadas fórmulas y, salvo casos de evidente desconexión temática, el epígrafe será solo excepcionalmente cuestionable. A menudo, como ha sostenido la Corte, la ilustración genérica de la materia que se pretende regular[32] o la mención del fin o de propósitos que se persiguen a través de ella serán suficientes[33]. 15. En el presente asunto, el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el título y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque, según el primero, la eventual ley “establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, mientras que de acuerdo con el segundo, habría lugar a la creación de una nueva universidad. El Procurador General de la Nación coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestión, porque el contenido del Proyecto tiende, no en la dirección en que el título sugiere, es decir, hacia el establecimiento, sino hacia la transformación de la naturaleza y régimen y, en últimas, la creación de un Centro Educativo distinto. Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista, sin embargo, a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del título censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobación del Proyecto de Ley bajo examen. 16. Tanto en la exposición de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambigüedad respecto de la naturaleza jurídica de Unitrópico. Se indica que, mediante Ordenanza del 24 de febrero de 2000, la Asamblea Departamental de Casanare autorizó al Gobernador para asociarse con entidades públicas y privadas de los niveles nacional, regional, departamental y municipal, con instituciones extranjeras, multinacionales o internacionales, y con particulares, a fin de crear la Institución, como “entidad de participación mixta, sin ánimo de lucro”. A partir de lo anterior, el 16 de marzo de 2000, la Fundación fue constituida mediante documento privado, con base en los aportes del Departamento (96%) y de entidades particulares[34]. El Ministerio de Educación Nacional, por su parte, mediante la Resolución 1311 de 2002 reconoció personería jurídica a la entidad, como institución de educación superior de carácter privado, sin ánimo de lucro. Así mismo, a través de la Resolución 6538 del 2011, ratificó una reforma a los estatutos de Unitrópico, sobre la base de que se trataba de una “institución de educación superior de carácter privado”. Pese a todo esto, en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza jurídica de la institución y se señala que incluso el pr...