Sentencia C-047 de 2022

C-047-22 Sentencia C-047/22 CREACIÓN DE MUNICIPIOS EN TERRITORIOS INDÍGENAS SIN EL LLENO DE REQUISITOS GENERALES-Deber de consulta previa cuando afecte directamente a las comunidades indígenas CREACIÓN DE MUNICIPIOS EN TERRITORIOS INDÍGENAS SIN EL LLENO DE REQUISITOS GENERALES-Deber de respetar derechos a la autodeterminación y la autonomía territorial de las comunidades indígenas (…) el hecho de que la norma demandada no prohíba crear municipios sin el lleno de los requisitos generales en territorios indígenas no autoriza al Estado para desconocer la autonomía de esos territorios ni para imponer en ellos formas de administración y gobierno ajenas a las costumbres y cosmovisiones de los pueblos que los habitan. De lo contrario, se desconocería el régimen constitucional especial que les confiere a dichos territorios el carácter de entidades territoriales y les atribuye específicas funciones dirigidas a materializar sus derechos a la autodeterminación y la autonomía territorial. La Sala insiste en que, independientemente de que la disposición demandada no lo establezca de manera expresa, es indiscutible la obligación, en cabeza del Estado, de respetar y garantizar el derecho a la autonomía territorial de las comunidades indígenas. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia frente a norma que no se encuentra vigente ni está produciendo efectos jurídicos (…) al haber sido subrogado por el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, el artículo 2 de la Ley 177 de 1994 no se encuentra produciendo efectos jurídicos. En efecto, la norma que lo sustituye varió las condiciones bajo las cuales las asambleas departamentales pueden crear municipios sin el lleno de los requisitos generales. En esa medida, no es necesario interpretar ambas normas para determinar cuál de ellas rige, pues es evidente que, actualmente, esta forma excepcional de creación de municipios (i) obedece únicamente a razones de defensa nacional o a la necesidad de elevar ciertos corregimientos a la categoría de municipios y (ii) no está condicionada a que no se trate de territorios indígenas. Bajo ese orden, un pronunciamiento de constitucionalidad sobre la norma modificada carecería de objeto. SUBROGACION-Concepto/SUBROGACION-Efectos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos MUNICIPIO-Entidad fundamental MUNICIPIO-Capacidad para asunción de responsabilidades y prestación de servicios ÁREAS NO MUNICIPALIZADAS-Definición Si bien el territorio nacional se encuentra dividido en departamentos y estos, en municipios, no todo el territorio del departamento hace parte de un municipio, pues algunas áreas no han sido incluidas dentro del territorio de ningún municipio. Inicialmente estas zonas se denominaron “corregimientos departamentales”. Actualmente se conocen como “áreas no municipalizadas” y son entidades que no se enmarcan dentro de la lógica territorial establecida por la Constitución, en la medida en que no reúnen los requisitos legales para su creación como municipios, en particular los requisitos de población y recursos. TERRITORIO INDIGENA-Concepto y conformación RESGUARDO INDIGENA-Definición RESGUARDO INDIGENA-No son personas de derecho público (…) de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los resguardos indígenas, al no haberse constituido en entidades territoriales indígenas, no son consideradas como personas de derecho público. Ahora, si bien esto no obsta para que a estas comunidades se les garanticen sus derechos constitucionales, el hecho de no ser reconocidas como personas de derecho público solo se superaría con la expedición de una ley orgánica de ordenamiento territorial que tenga como fin crear las ETI, que son figuras político-administrativas propias de la estructura territorial descentralizada del Estado colombiano. ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS-Conformación mediante ley orgánica de ordenamiento territorial AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial/NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible por el legislador DERECHO A LA AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Protección constitucional AUTONOMIA Y AUTOGOBIERNO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Reiteración de jurisprudencia PROPIEDAD COLECTIVA DE LOS PUEBLOS INDIGENAS SOBRE SUS TIERRAS Y TERRITORIOS-Derechos que comprende (…) el derecho de las comunidades indígenas a la propiedad colectiva sobre sus territorios es una garantía que permite hacer efectivos sus derechos fundamentales, entre ellos, la autonomía y la autodeterminación y, especialmente, la integridad, la identidad étnica y cultural, el abastecimiento económico y, por ende, la supervivencia. Esto, en cuanto posibilita acceder a medios de subsistencia tradicionales y desarrollar prácticas ancestrales. Esta garantía tiene sustento en los artículos 58, 63, 286, 329 y 330 de la Constitución; en los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Convenio 169 de la OIT, así como en el artículo 21 de la CADH. DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Protección constitucional y marco normativo internacional DERECHO AL TERRITORIO COLECTIVO-Deberes del Estado DERECHO A LA CONSULTA PREVIA COMO MANIFESTACION DEL DERECHO A LA AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS INDIGENAS Y DE LA PARTICIPACION EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN CONSULTA PREVIA-Principios rectores CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos (…) la Corte ha desarrollado un conjunto de estándares que permiten evaluar si una norma, programa, proyecto, plan o política es susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida determinada (norma, política, plan, programa o proyecto) tiene sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (iii) la imposición de cargas o la atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo involucrado y (v) si se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciados. Evidentemente, se trata de criterios de apreciación que no cierran de manera definitiva la vaguedad del concepto de afectación directa. Por tanto, es importante llevar a cabo una evaluación caso a caso de la obligatoriedad de la medida. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE RETROCESO EN MEDIDAS ADOPTADAS POR EL ESTADO PARA GARANTIZAR FACETAS PRESTACIONALES DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional MEDIDA REGRESIVA-Escrutinio constitucional/JUICIO DE NO REGRESIVIDAD-Exigencias JUICIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Juicio de proporcionalidad en sentido estricto CREACIÓN DE MUNICIPIOS EN TERRITORIOS INDÍGENAS SIN EL LLENO DE REQUISITOS GENERALES-Necesidad de verificar los niveles de intensidad de la afectación directa a las comunidades indígenas Referencia: Expediente D-14027 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra del artículo 16 de la Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, y el artículo 2 de la Ley 177 de 1994, “Por la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones”. Demandantes: Julio César López Jamioy y otros Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el artículo 241-4 de la Constitución, y previo agotamiento del procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991[1], decide sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 de la Ley 617 de 2000 y 2 de la Ley 177 de 1994, cuyos textos son del siguiente tenor: I. LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” […] ARTÍCULO 16. Modificase el artículo 9o. de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2o. de la Ley 177 de 1994, el cual quedará así: “ARTÍCULO 9o. EXCEPCIÓN. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el artículo anterior, las asambleas departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la presentación de la ordenanza, el Presidente de la República considere su creación por razones de defensa nacional. También podrán las asambleas departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio, previo visto bueno del Presidente de la República. Los concejales de los municipios así creados no percibirán honorarios por su asistencia a las sesiones”. Ley 177 de 1994 “Por la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones” […] ARTÍCULO 2o. Modificase el artículo 9o. de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: “ARTÍCULO 9o. EXCEPCIÓN. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el artículo anterior, las asambleas departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la presentación del proyecto de ordenanza, el Presidente de la República considere su creación como de conveniencia nacional, por tratarse de una zona de frontera o de colonización o por razones de defensa nacional, siempre y cuando no se trate de territorios indígenas, salvo que mediare acuerdo previo con las autoridades indígenas”. II. LA DEMANDA 1. A juicio de los demandantes, los artículos 16 de la Ley 617 de 2000 y 2 de la Ley 177 de 1994, deben ser declarados inexequibles porque desconocen los fines esenciales del Estado social de derecho y la diversidad e integridad étnica y cultural de la Nación, en específico, los artículos 1, 2, 4, 7, 8, 13, 246, 286 y 330 de la Constitución. A su vez, los principios de progresividad y no regresividad establecidos tanto en la Carta Fundamental como en el derecho internacional de los derechos humanos. Violación de la regla de prohibición de regresividad que hace parte del principio de progresividad de los derechos fundamentales 2. En primer lugar, sostienen que los artículos demandados, al referirse a la creación excepcional de municipios en territorios indígenas, fueron desmontando la protección que se había establecido en la Ley 136 de 1994 en favor de los pueblos étnicos en cumplimiento de los artículos 1, 7, 246, 286, 287, 329, 330 y 56 Transitorio de la Constitución. Igualmente, desconocen las garantías previstas en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (en adelante PIDESC), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PIDCP), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) y el Convenio 169 de la OIT. 3. Luego de hacer referencia a lo establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de progresividad, señalan que la Constitución dispone que los departamentos, distritos y municipios, hacen parte de la “estructura convencional del Estado”. A su vez, en relación con los territorios indígenas, sostienen que la Carta le confiere al legislador la facultad para que, mediante una “ley orgánica de ordenamiento territorial”, precise lo correspondiente a la conformación de dichos territorios, teniendo en cuenta que estos deben ser gobernados por consejos conformados y reglamentados según los respectivos usos y costumbres de los pueblos étnicos. 4. En línea con lo anterior, afirman que, en garantía de los derechos fundamentales de estas comunidades, la Ley 136 de 1994, en su artículo 9, prohibía la creación excepcional de municipios en territorios indígenas. Sin embargo, aducen que esta protección, que tiene un origen constitucional, se flexibilizó con la Ley 177 de 1994, para luego ser desmontada totalmente mediante la Ley 617 de 2000, lo que constituye una evidente acción regresiva que desconoce las normas superiores. 5. Bajo ese orden, sostienen que el Decreto Ley 2274 de 1991 y la Ley 136 de 1994 no solo materializaban una protección efectiva de los derechos de las comunidades indígenas a participar en el ejercicio del poder público y garantizaban los principios de diversidad étnica y cultural y el pluralismo en la organización político-administrativa del Estado, sino que además representaban un límite para el legislador en relación con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. Sin embargo, a su juicio, el legislador fue permeando las mencionadas garantías hasta eliminarlas completamente, sin que mediara participación alguna de las comunidades indígenas y contrariando lo establecido en la Constitución, al expedir las normas que se demandan. Como sustento de lo expuesto, presentan una tabla en la que se compara el Decreto 2274 de 1991 y las leyes 136 y 177 de 1994 y 617 del 2000. 6. Adicionalmente, consideran que las normas acusadas no superan las cargas que, según la jurisprudencia constitucional, deben demostrar las autoridades estatales para que una medida no sea considerada regresiva, a saber: (i) no pretenden satisfacer una finalidad constitucional imperativa, pues el efecto que tienen las normas demandadas es limitar la efectividad de los derechos políticos de las comunidades indígenas, dado que dificultan una configuración pluralista del Estado; (ii) su expedición no fue producto de una evaluación juiciosa, puesto que de los antecedentes legislativos de la Ley 617 de 2000, se observa que no hubo consideración alguna frente a las implicaciones que la reforma tendría en relación con los territorios indígenas y una posible infracción al principio de progresividad; (iii) no se realizó una ponderación de distintas alternativas, en la medida en que ni en las ponencias ni en los debates respectivos se abordaron opciones asociadas a la conformación de los pueblos étnicos o la manera en que se verían afectados por la creación de municipios en sus tierras; (iv) Las normas demandadas afectan de manera desproporcionada el núcleo esencial del derecho de los pueblos indígenas a la participación en la configuración político-administrativa del Estado, la cual debe ser respetuosa de la diversidad étnica. Lo anterior, toda vez que obligan a las comunidades a ser sometidas a formas de organización extrañas a su identidad, tradición y cultura y; (v) en lugar de comportar algún beneficio, implican un alto costo en términos de reconocimiento y fortalecimiento de la diversidad étnica y cultural del país, al desproteger territorios indígenas y prolongar la conformación de figuras “monolíticas” de administración que afectan gravemente los derechos de estos pueblos, en desconocimiento de la Constitución. 7. Finalmente, manifiestan que es necesario que esta Corte realice un exhorto al Congreso de la República, a fin de que no se aplace más la expedición de la regulación necesaria para la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas y, de esa manera, se garanticen plenamente los derechos políticos de estas comunidades. III. INTERVENCIONES 8. Durante el término de fijación en lista, intervinieron las entidades e instituciones que seguidamente se enlistan. Asimismo, de manera oportuna, se recibió el concepto de la procuradora general de la Nación. El sentido de las intervenciones y los conceptos fue el siguiente: (i) Autoridades que participaron en la elaboración o expedición de la disposición demandada[2] 9. En respuesta al Auto del 26 de enero de 2021, los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes[3] se limitaron a manifestar que no se ha presentado ningún proyecto de ley que pretenda regular la conformación de Entidades Territoriales Indígenas (ETI). Sin embargo, el secretario general de la Cámara de Representantes, por considerar que tenía relación con el asunto bajo estudio, informó que, a la fecha de su intervención, cursaba en la Cámara el Proyecto de Ley No. 485 de 2020, “por medio de la cual se modifica la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007” y adjuntó la respectiva gaceta. 10. El Ministerio del Interior[4] se pronunció sobre los dos cargos planteados en la demanda inicial. Sin embargo, debido a que esta Corte solo admitió el relacionado con la vulneración del principio de progresividad y la regla de no regresividad, se hará referencia únicamente a lo que dicha cartera expuso al respecto. Según el ministerio, las leyes 177 de 1994 y 617 de 2000 establecen las normas para consolidar el principio de la descentralización del Estado, sin que ello conlleve la afectación de la autonomía de las comunidades étnicas o la posibilidad de constituir o regular posteriormente las entidades territoriales indígenas. Bajo esa línea, sostiene que los artículos demandados tienen como fin facilitar la creación de municipios en aquellos casos que expresamente el legislador dispuso como excepcionales, debido a la particularidad de ser territorios fronterizos o en protección de la defensa nacional. En ese sentido, afirma que dichas normas no tienen como propósito desconocer la protección y garantía de los derechos de las comunidades indígenas. 11. Afirma que, contrario a lo expuesto por los demandantes, las normas en cuestión se ajustan al principio de progresividad y garantizan los derechos de los habitantes de estos territorios, en la medida en que facilitan la presencia del Estado. Considera que aceptar los argumentos de la demanda implicaría desconocer las particularidades del territorio, que también es ocupado por quienes no se identifican como indígenas y cuyos derechos también deben ser protegidos. Así, a su juicio, el proceso de municipalización tiene como objetivo generar una estructura administrativa en lugares en los que no existe, a fin de consolidar acciones que suplan las necesidades básicas de sus habitantes. 12. Aduce a su vez que las normas demandadas tienen un carácter general cuyo objeto es el bienestar común y no identifican territorios específicos. Aunado a ello, el proceso de municipalización no excluye la posibilidad de que las comunidades indígenas puedan “construir” cabildos o resguardos indígenas en dichos lugares, aun cuando estos se ubiquen dentro de un municipio, pues ambas figuras administrativas pueden coexistir. 13. Adicionalmente, afirma que el ámbito específico de aplicación de los artículos cuestionados no siempre coincide con los límites geográficos de los territorios indígenas, aunque esto se podría dar en zonas de frontera o de difícil acceso. Sin embargo, estima que flexibilizar los requisitos para la creación excepcional de municipios en terrenos de estas comunidades no implica la eliminación de su protección constitucional, pues esta se seguirá garantizando. Sostiene que, en caso de que se pretenda municipalizar zonas que son territorios indígenas o en donde haya presencia de estas comunidades, resulta imperativo llevar a cabo la consulta previa. En esa medida, el proceso de municipalización, aun en casos excepcionales, no vulnera la autonomía de los pueblos étnicos. En efecto, expone que la consulta previa opera como derecho fundamental que permite su participación efectiva en la toma de decisiones que podrían afectarlos. 14. En relación con el test de no regresividad, manifiesta que, si bien las normas demandadas implican un cambio normativo que busca un mayor desarrollo en la organización territorial, lo cierto es que las comunidades indígenas se encuentran protegidas por otras disposiciones. Cita como ejemplo el Decreto 1953 de 2014, el cual creó “un régimen especial” con el objetivo de poner en funcionamiento “los territorios indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas, reconoció (sic) la autonomía en materia de administración del sistema de educación, salud, agua potable, saneamiento básico, justicia y recursos de asignación especial del SGP para Resguardos Indígenas[5]”. También, el Decreto 632 de 2018, mediante el cual se reglamentó parcialmente el funcionamiento administrativo de territorios indígenas en áreas no municipalizadas de Amazonas, Guainía y Vaupés. 15. Insiste en que las normas acusadas son constitucionales, dado que pretenden afianzar la presencia político-administrativa del Estado en zonas que no cuentan con una oferta de servicios institucionales y garantizan la defensa de la soberanía y la integridad del territorio, de conformidad con los artículos 2 y 365 de la Constitución. 16. Aduce que, si bien los demandantes sostienen que los artículos demandados se expidieron sin una evaluación juiciosa por parte del legislador, lo cierto es que, como garantía de la separación de poderes, el Congreso es autónomo en el desarrollo de su función legislativa según el procedimiento establecido en la Ley 5 de 1992. Sin embargo, ello no quiere decir que las normas expedidas no puedan ser objeto de control constitucional. 17. En razón de lo expuesto, solicita a la Corte descartar los argumentos planteados en la demanda. (ii) Entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados[6] 18. La Asamblea Departamental del Amazonas, por medio de su presidente, informa que desde la promulgación de la Ley 134 de 1994 a la fecha, no había sido radicado ningún proyecto con el objeto de crear municipios en los territorios correspondientes a los corregimientos departamentales, hoy áreas no municipalizadas. 19. Por su parte, el director de asuntos étnicos de la Gobernación del Amazonas expone que en el departamento existen nueve corregimientos o áreas no municipalizadas, a saber: por el “eje Caquetá”: de La Pedrera, Mirití, Puerto Santander y La Victoria, y por el “eje Putumayo”: Taparacá, Arica, La Chorrera, Encanto y Puerto Alegría. A su vez, informa que en dichos corregimientos existen 26 pueblos indígenas, y en todas estas áreas hay resguardos. “En dos corregimientos existen cascos urbanos que no corresponden a comunidad indígena ni resguardos indígenas las cuales se encuentran ubicadas en zona de reserva forestal o Ley segunda de 1959, ellos son: Tarapacá ubicada sobre la margen del río Putumayo, el resto del territorio son resguardos indígenas, Parques Nacionales y zona de reserva forestal[7]”. 20. La Asamblea de Guainía, a través del vicepresidente primero, encargado de las funciones de presidente de dicha corporación, expone que desde la promulgación de la Ley 134 de 1994 hasta el momento de la intervención, se habían presentado dos proyectos de Ordenanza, a saber: (i) el No. 304 de 2019, por medio de la cual se crean los municipios de Barrancominas y San Felipe, pero fue retirado; (ii) el No. 309 de 2019, por medio de la cual se crea el municipio de Barrancominas, el cual fue aprobado y pasó a ser la Ordenanza 248 de 2019. Aunado a ello, informa que en ambos territorios hay presencia de comunidades y resguardos indígenas. A su vez, que consultado el archivo documental, se encontró dentro del expediente del proyecto de Ordenanza No. 309 mencionado, un acta de consulta previa en etapa de preconsulta y apertura en el marco del proyecto municipalización del corregimiento de Barrancominas, realizado entre el departamento de Guainía y los pueblos étnicos convocados, “cuyo fin fue obtener la aprobación para la creación del Municipio de Barrancominas y de esta manera presentar ante la Asamblea Departamental del Guainía, el proyecto de Ordenanza, para tal fin, infiriéndose que, esta fue la única consulta previa realizada dentro del proceso de aprobación de la ordenanza[8]”. También, anexa un listado en el que se relacionan los resguardos y comunidades indígenas y los corregimientos en que se encuentran ubicados. 21. El departamento del Vaupés, por medio del director administrativo de la Dirección Departamental de Asuntos Jurídicos y Judiciales, manifiesta que existen tres corregimientos o áreas no municipalizadas: Pacoa, Yavaraté y Papunagua. En el primero, se encuentran las comunidades indígenas de Buenos Aires, Cachiporro, Villareal Mutanacua, Morroco, San José del Cananari y Villa Gladys. En el segundo, Teresita, Olinda, Monforth, San Joaquín de Tiburón, Wanambi, Yavaraté, Florida y Piracuara, y en el tercero, Sardina Puerto Solano e Ipanore. 22. En escrito allegado posteriormente, el director departamental de Asuntos Jurídicos y Judiciales presentó concepto técnico en relación con la demanda. Sostiene que para resolver lo planteado por los accionantes se debe realizar un test de proporcionalidad ajustado a las siguientes reglas: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Considera que las normas demandadas son idóneas, puesto que se fundan en razones de interés general como la conveniencia y defensa nacional y, en esa medida, deben prevalecer. A su vez, persiguen fines constitucionales legítimos que permiten la salvaguarda y seguridad del territorio. 23. En relación con el artículo 2 de la Ley 177 de 1994, sostiene que si bien la norma original contenía una prohibición expresa de creación de municipios en territorios indígenas, la modificación introducida resulta más garantista y democrática, dado que permitió realizar un acuerdo previo con las comunidades indígenas para que estas participaran dentro del proceso de municipalización. 24. En lo que tiene que ver con el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, afirma que si bien la norma no dispone una concertación o acuerdo previo con las comunidades indígenas, lo cierto es que el objetivo que persigue, a saber, la seguridad del territorio, es un asunto de gran importancia para todos los habitantes del país, por lo que se cumple una finalidad superior al principio de progresividad y no regresividad y, por esta razón, no se vulneran los derechos de los pueblos étnicos. A su vez, expone que el inciso final de la norma mencionada es claro en establecer la constitución excepcional de municipios en corregimientos creados por el Gobierno nacional antes de 1991. En el departamento del Vaupés no se presentaría esta situación, puesto que este se conformó después del citado año. 25. Al referirse al requisito de necesidad, aduce que este se cumple, dado que la intención de la norma es la defensa nacional, la cual, por interés general, debe primar. Asimismo, afirma que supera la proporcionalidad en sentido estricto, toda vez que lo que se busca es garantizar la presencia institucional en zonas alejadas y limítrofes. Añade que, previa consulta con las comunidades indígenas, se garantizaría su autonomía y autodeterminación. 26. Finalmente, señala que es deber del Estado garantizar una convivencia pacífica como interés general y que la creación de municipios mejora la calidad de vida de los habitantes. Por tales motivos, considera que las normas demandadas se ajustan a la Constitución. 27. La Defensoría Delegada para Grupos Étnicos de la Defensoría del Pueblo, de un lado, manifiesta que ha conocido un total de tres quejas relacionadas con la vulneración de derechos de los pueblos indígenas por la creación del municipio de Barrancominas en el departamento del Guainía, dirigidas principalmente al Ministerio del Interior y a la Gobernación y la Asamblea Departamental. 28. La primera queja fue presentada el 17 de octubre de 2018 por la Asociación de Cabildos y Autoridades Tradicionales Unión de Indígenas de Guainía y Vichada –Asocauniguvi–, que expresó su inconformidad con el trámite del proyecto de ordenanza que se adelantaba con el fin de crear los municipios de Barrancominas y San Felipe y solicitó que se desistiera del proceso. La Defensoría afirma que inició el seguimiento del caso y, después de distintas actuaciones, se acordó desarrollar una agenda de trabajo en la que, entre otras, se previó la socialización del Decreto 632 de 2018, principal preocupación de las comunidades. 29. Una segunda queja presentada el 10 de abril de 2019 por las mismas autoridades mencionadas, denunció que no habían sido convocadas al proceso de consulta previa que se iba a llevar a cabo para la municipalización del corregimiento de Barrancominas. Adicionalmente, señaló que la información allegada por el Ministerio del Interior para el respectivo proyecto era parcial e incompleta en relación con los impactos de dicha medida administrativa. 30. La defensoría delegada también informa que conoció una denuncia presentada por la misma asociación con el apoyo de la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana –OPIAC–, en la que consideraban como un acto de discriminación las afirmaciones públicas realizadas por un congresista “frente a la buena decisión de la creación del municipio de Barrancominas” y que “el Decreto 632 de 2018 es un obstáculo para quienes se encuentran en áreas no municipalizadas[9]”. En relación con lo anterior, expone que a pesar de que la Constitución es la base para la garantía de los derechos de los pueblos indígenas, la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas aún es una deuda que tiene el Estado colombiano. 31. De otro lado, afirma que dicha entidad acompañó la consulta previa convocada por el Ministerio del Interior en el 2019 para el proyecto de municipalización de los corregimientos de Barrancominas y San Felipe, que se llevó a cabo el 7 y 14 de mayo de ese año. Al respecto, indica: “Es importante señalar que la Defensoría del Pueblo evidenció que aunque la medida administrativa susceptible de afectar a los pueblos indígenas en el departamento del Guanía (sic) correspondía al proyecto de ordenanza, dicho proyecto de acto administrativo, no fue nunca puesto en su conocimiento, ni para su análisis de las autoridades propias consultadas. En lugar de ello, la Gobernación del Guainía, junto con el delegado de la entonces dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, se limitaron a presentar información relativa a proyecciones económicas en un escenario de eventual municipalización, presentación que no incorporó la de un marco normativo suficiente, que a juicio de esta delegada hubiera debido incluir el Decreto 632 de 2018[10]”. Sin embargo, no menciona cual fue el resultado de dicho proceso de consulta previa. 32. Por su parte, la Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría de Pueblo, luego de relacionar los estándares internacionales y constitucionales de los derechos de las comunidades indígenas y su relación con la propiedad y el territorio, a partir de la normativa y la jurisprudencia internacional y local, hace un análisis del cargo formulado por los demandantes. Así, sostiene que las normas cuestionadas reformaron la posibilidad de crear municipios por parte de las asambleas departamentales en el sentido de que, si bien la Ley 136 de 1994 prohibía la municipalización en territorios indígenas, el artículo 2 de la Ley 177 de ese año la permitió en el evento en el que mediara acuerdo con las autoridades étnicas. Sin embargo, el artículo 16 de la Ley 617 de 2000 eliminó cualquier limitación a estos procesos, suprimiendo la participación de autoridades indígenas cuando estos se llevaran a cabo en sus territorios. 33. Considera que, en virtud de las obligaciones internacionales que debe cumplir el Estado y en garantía de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico interno, el proceso de creación de municipios debe contar necesariamente con la participación efectiva de los pueblos indígenas involucrados y ser acorde con sus valores, usos y costumbres, por lo que no es suficiente que se celebre un acuerdo previo como lo establece el artículo 2 de la Ley 177 de 1994. 34. En igual sentido, sostiene que la permisión absoluta del Estado para crear municipios en territorios indígenas, sin previo consentimiento de las autoridades ancestrales, vulnera el núcleo esencial del derecho a la consulta previa y demás garantías conexas a la propiedad colectiva. En consecuencia, la entidad solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada “del artículo 16 de la Ley 617 de 2000, bajo el entendido que: siempre y cuando no se trate de territorios indígenas, salvo que mediare consulta previa con las autoridades indígenas, que no se suple con la simple autorización de (sic) mencionada autoridad[11]”. 35. El subsecretario de Asistencia Técnica de la Gobernación de Nariño manifiesta que en el territorio del departamento se encuentran 68 resguardos indígenas y relaciona un cuadro en el que se identifica en qué municipio se ubica cada uno de ellos. 36. La Comisión Nacional de Territorios Indígenas –CNTI–, en primer lugar, manifiesta que no incurre en conflicto de intereses dado que, si bien OPIAC figura como uno de los demandantes y hace parte de la mencionada comisión, el concepto se emite en calidad de representante de la Secretaría Técnica. 37. En segundo lugar, respecto a las Entidades Territoriales Indígenas (ETI), sostiene que el Decreto 1953 de 2014 creó un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los territorios indígenas en relación con la administración de los sistemas propios de dichos pueblos en materia de educación, salud, agua, justicia y saneamiento básico, entre otros. Por su parte, el Decreto 632 de 2018 definió las competencias de ordenamiento territorial administrativo de las ETI. Sin embargo, afirma que este último solo se aplica a nivel regional y que la Ley 1454 de 2011 se limitó a establecer los principios sobre la materia, pero no conformó las ETI. Por tanto, señala que la falta de creación de dichas entidades desconoce la autonomía de los pueblos indígenas, establecida en el artículo 7 del Convenio 169 de la OIT. 38. Aduce que para saber si la municipalización de zonas con presencia de comunidades indígenas vulnera sus derechos, se tiene que evaluar cada caso “considerando elementos fundamentales del enfoque intercultural, como son la existencia de un diálogo igualitario que se tenga con las comunidades y pueblos indígenas de los territorios que se pretenden municipalizar, la efectiva participación de las comunidades afectadas y en general, la necesidad de ver a los Pueblos Indígenas como sujetos igualitarios de derecho”. Esto, dado que existen pueblos en aislamiento voluntario o con un alto grado de conservación cultural que pueden verse afectados en mayor medida con el proceso de creación de municipios. 39. En tercer lugar, expone que debe hacerse un test de ponderación que respete el derecho a la autonomía y autodeterminación de los pueblos étnicos, por lo que se debe verificar si la municipalización “(i) está fundamentada en la Constitución y la Ley, (ii) si ésta es útil y necesaria para la protección de derechos fundamentales o colectivos involucrados y (iii) debe ser la medida menos gravosa para la autonomía política de estos colectivos[12]”. Teniendo en cuenta lo anterior, sostiene que este tipo de procesos no son los medios idóneos para proteger las garantías de las comunidades indígenas, pues figuras como las ETI son las que cumplen con tal objetivo. 40. En cuarto lugar, manifiesta que el contenido de la autonomía en materia territorial de las comunidades indígenas y su relación con la descentralización político administrativa debe tener en cuenta cinco elementos: (i) los planes de vida propios que deben ser la hoja de ruta al momento de desarrollar proyectos sobre ordenamiento territorial; (ii) el reconocimiento del ejercicio del gobierno propio, el cual es fundamental para entender una relación entre iguales, y el desarrollo del principio de diversidad étnica y cultural de la nación; (iii) el reconocimiento de su autoridad en materia ambiental; (iv) los procesos de colonización e imposición de ordenamientos, en donde el alcance de la descentralización administrativa debe ponderarse con el principio de diversidad étnica en toda su extensión, y (v) las regalías como una forma de tutelar a los pueblos indígenas, puesto que los requisitos impuestos para que estas sean reconocidas directamente a las comunidades limitan seriamente su autonomía. 41. En quinto lugar, afirma que la falta de reglamentación total del artículo 329 de la Constitución implica una autonomía parcial de las comunidades indígenas que no se adecúa a los preceptos constitucionales que dieron origen a la creación de la ETI. Por lo tanto, es una amenaza a los derechos de estos pueblos. 42. Bajo esa línea, informa que han acompañado en dos oportunidades a comunidades indígenas que han visto amenazados sus territorios por procesos de municipalización. Primero, a pueblos del departamento del Guainía, por la intención de creación de los municipios de Barrancominas y San Felipe, puesto que estos procesos han obstaculizado la formalización de la titulación de tierras. Segundo, intervino ante esta Corte en la tutela presentada por el Consejo Territorial Indígena del Pirá Paraná, que buscaba la protección de sus derechos al debido proceso y la autodeterminación, entre otros, que se estaban viendo afectados por exigencias adicionales a las establecidas en el Decreto 632 de 2018 para el registro de Consejos Indígenas y el funcionamiento de territorios como entidades territoriales. 43. Finalmente, sobre la constitucionalidad de las normas demandadas, sostiene que además de ir en contra de la regla de no regresividad, estas desconocen la diversidad étnica y cultural de la nación y, por tanto, los derechos que la Constitución les otorga a las comunidades indígenas en relación con su autonomía y control territorial. 44. El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia– presenta intervención apoyando la demanda instaurada. Como sustento de ello, se refiere en primer lugar al contenido y alcance del derecho a la autonomía territorial indígena, partiendo de la autodeterminación de los pueblos, para luego relacionarlos con las Entidades Territoriales Indígenas (ETI). 45. Respecto de esto último, sostiene que los territorios indígenas, que se encuentran en un régimen transitorio por falta de una ley orgánica que los regule, tienen funciones excluyentes frente a los municipios, lo que implica que sus jurisdicciones no sean compatibles. Como ejemplo, afirma que en caso de que se cree un municipio dentro de un territorio indígena, se imponen instituciones ajenas a su gobierno propio, lo que vulnera sus derechos étnicos. Esto, si se tiene en cuenta que, por tener funciones análogas, la jurisdicción municipal y la de los territorios indígenas no podrían funcionar dentro de un mismo espacio. 46. En esa línea, de un lado, afirma que las normas demandadas son contrarias al principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos, pues establecen medidas regresivas en materia de autonomía territorial indígena y libre determinación de los pueblos. De otro lado, aduce que no se supera el test de proporcionalidad, puesto que si bien los artículos cuestionados son legítimos, dado que pretenden consolidar la presencia político-administrativa del Estado y las reformas se pueden considerar idóneas, estas no satisfacen el requisito de necesidad, pues existían medios alternativos para la obtención de dichos fines. Así, sostiene que, por ejemplo, la Ley 617 de 2000 pudo mantener la exigencia de un acuerdo con las autoridades indígenas para crear municipios en sus territorios. De igual manera, la Ley 177 de 1994 debió incentivar la creación de figuras territoriales que promovieran los derechos de las comunidades indígenas. Tampoco superan la proporcionalidad en sentido estricto, dado que se trata de asuntos que afectan cada vez más el núcleo de los derechos de dichas comunidades. 47. Finalmente, manifiesta que “la falta de regulación de las ETI ha perjudicado y puesto en entredicho la autonomía territorial de los pueblos indígenas, lo que se ha traducido también en el déficit instrumental de la eficacia de su autodeterminación jurídica, política y ontológica, es decir, de su entendimiento en el orden social y de su forma de ser y relacionarse con el mundo[13]”. En consecuencia, sostiene que el funcionamiento efectivo de las ETI contribuiría a ordenar el territorio nacional alrededor de la inclusión y respeto de los pueblos indígenas. 48. El Observatorio de Territorios Étnicos y Campesinos de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana sostiene que, a partir de la Constitución de 1991, la autonomía se convirtió en uno de los núcleos fundamentales para el aseguramiento de derechos diferenciados de los pueblos étnicos. En esa medida, para entender el alcance efectivo que puede tener la autonomía territorial dentro de un Estado que se reconoce multicultural, se debe partir de “la capacidad que pueda llegar a tener el Estado colombiano para garantizar el ejercicio pleno de los derechos territoriales de las comunidades étnicas”. Agrega que “[p]reservar y proteger la integridad de los grupos étnicos en Colombia implica asegurar la tenencia jurídica de sus tierras y garantizar la administración efectiva de ellas[14]”. 49. En ese sentido, afirma que para cumplir con lo anterior, se exige que la descentralización del Estado tenga en cuenta que las comunidades indígenas deben tener un tratamiento que reconozca su diferencia y, por tanto, minimizar el riesgo de afectar su ejercicio jurisdiccional en sus territorios. En consecuencia, el proceso de municipalización amenaza directamente las formas de vida de estos pueblos y su autonomía ecológica. 50. En efecto, aduce que mediante las normas demandadas, el legislador “restringió a las comunidades indígenas de ejercer la autonomía y las formas de gobierno propio que desarrollan en las zonas no municipalizadas por medio de sistemas tradicionales de autoridad, tal restricción se sustenta en que se desconoció que las relaciones de los pueblos indígenas con los territorios exceden la espacialidad de los resguardos[15]”. Afirma que dichas medidas vulneran también sus derechos al territorio, a la autonomía y a la participación, pues les impiden tomar decisiones sobre sus tierras y, por ende, la ausencia de regulación de las ETI contribuye al desconocimiento de dichas garantías. 51. Finalmente, anexa una serie de mapas y tablas en los que se pueden observar las áreas no municipalizadas de la Amazonía, las zonas de desforestación, de títulos mineros y de hidrocarburos asignadas, entre otras, para demostrar la afectación de los territorios indígenas en el lugar. 52. El Instituto Colombiano de Antropología e Historia, afirma que “[p]or medio de procesos de burocratización y de prácticas administrativas estatales la autonomía de las organizaciones sociales y comunitarias en cierto modo se han limitado, mientras la dependencia hacia el Estado aumenta progresivamente (Chaves, 2011). En este sentido, la autonomía ha sido posibilitada a la vez que condicionada por la relación entre las autoridades indígenas y los distintos niveles gubernamentales[16]”. 53. De un lado, expone que si bien la intervención del Estado por lo general se plantea para el bienestar de las comunidades, en la mayoría de las veces se generan políticas descontextualizadas y centralizadas que no se ajustan a las realidades culturales de los lugares en los que se implementan ni a las necesidades de los respectivos pueblos, desconociendo el principio de autodeterminación. En ese orden, señala que “la autonomía indígena se debe pensar como una autonomía relacional, es decir, como la capacidad de los pueblos indígenas para ejercer autodeterminación y gobernabilidad en sus territorios a partir de las relaciones de negociación confrontación y articulación con el Estado y diversos actores locales, nacionales y transnacionales en la búsqueda de reconocimiento e implementación de su autonomía política y territorial; aun cuando adopten, reproduzcan e incorporen políticas o procesos estatales o transnacionales en la búsqueda de la consolidación de su autonomía[17]”. 54. De otro lado, luego de referirse al contexto amazónico, indica que la existencia de territorios indígenas es un reto para las concepciones estatales sobre el territorio, si se tiene en cuenta que no se pueden equiparar a los municipios del país. Esto, debido a los vínculos ancestrales de los pueblos indígenas con el espacio ocupado y con el significado material, simbólico, sagrado, cultural y ambiental que este representa. 55. El director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios sostiene que se debe resaltar que de las normas demandadas solo se encuentra vigente el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, puesto que el artículo 2 de la Ley 177 de 1994 fue modificado por la primera. 56. Así, en relación con el artículo 16 mencionado, plantea dos teorías sobre el surgimiento de los municipios, a saber: si estos se crean o simplemente se reconocen. Al respecto, sostiene que el legislador entendió que las asambleas crean estas figuras administrativas, pero no de manera unilateral, pues se debe contar con la voluntad popular. 57. Bajo ese orden, considera que la norma demandada no es contraria a la Constitución, en la medida en que la asamblea correspondiente solo podrá crear un municipio si concurre la voluntad popular. Así, en caso de que el proceso de municipalización se presente en un lugar que cuente con presencia de territorios indígenas, serán sus mismos habitantes quienes impidan la creación a través de su participación en la consulta. Por tanto, solicita que se declare la exequibilidad del artículo cuestionado. 58. El Departamento Nacional de Planeación, al referirse a las ETI, sostiene que el Ministerio del Interior se encuentra adelantando el proceso de preparación y estructuración de una medida legislativa que regule la conformación y funcionamiento de estas entidades territoriales para el efectivo reconocimiento de sus territorios, en cumplimiento del artículo 329 de la Constitución. Actualmente, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías se encuentra a la cabeza del asunto, para llevar a cabo todo lo relacionado con los procesos de consulta y concertación. 59. Aunado a ello, afirma que, de un lado, con el fin de adelantar acciones previas a la expedición de la respectiva regulación, se expidió el Decreto 1953 de 2014, el cual crea un régimen especial cuyo objeto es poner en funcionamiento los territorios indígenas respecto de la administración de sus sistemas propios. Este decreto reconoció la autonomía de dichos pueblos en materia de educación, salud y saneamiento básico, entre otros. 60. De otro lado, aduce que en cumplimiento del Decreto 632 de 2018, que reglamenta parcialmente el funcionamiento administrativo de territorios indígenas en áreas no municipalizadas del Amazonas, Guainía y Vaupés, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías ha realizado el registro de siete Consejos de Territorios Indígenas ubicados en esa zona. 61. En relación con lo señalado, sostiene que “[e]s oportuno tener en cuenta que dada la importancia de contar con un instrumento que regule íntegramente el ordenamiento territorial, que permita el desarrollo de la autonomía de los pueblos y las comunidades, se requiere la convergencia de múltiples entidades del Gobierno nacional y de los diferentes actores sociales, entre ellos los mismos grupos étnicos, unidad que no se ha logrado en el estudio de los proyectos de ley que se han presentado ante el Congreso de la República, razón por la que de cara al trámite del proyecto de ley que actualmente desarrolla este Ministerio, se ha priorizado el proceso consultivo ante la Mesa Permanente de Concertación, el que garantizará no solo el ejercicio del derecho fundamental de consulta previa, sino que favorecerá también el trámite legislativo que se adelantará con posterioridad[18]”. 62. En otro orden de ideas, manifiesta que desde la perspectiva ambiental, de desarrollo sostenible y de ordenamiento territorial, existen corregimientos que se traslapan con territorios indígenas y sobre los cuales se ha evidenciado un interés de municipalización. En esa medida, sugiere que esta situación sea abordada partiendo de criterios que aseguren la autonomía y los derechos constitucionales de los pueblos étnicos. Esto, si se tiene en cuenta que la transformación de estos lugares hacia municipios puede conllevar el desarrollo formal de modos de vida que pueden generar relaciones conflictivas entre las actividades socioeconómicas y la naturaleza, lo que afectará a las comunidades y acelerará el desequilibrio ambiental. Lo anterior, aunado a que estos pueblos desempeñan un rol fundamental en la conservación y protección de los recursos naturales y de las áreas protegidas. En esa medida, afirma que la creación de municipios en estos territorios, desde la perspectiva ambiental, no es conveniente, dado que podría tener como consecuencia el desplazamiento y afectación de prácticas culturales necesarias para la preservación. 63. No obstante, también sostiene que, en concepto del Ministerio del Interior, el proceso de municipalización no vulnera la autonomía de los territorios indígenas, pues para que este se adelante es imperativo que se lleve a cabo el proceso de consulta previa. Aunado a ello, la creación de municipios no excluye la posibilidad de que las comunidades puedan constituir cabildos o resguardos en dicha zona, pues ambas figuras pueden coexistir, de conformidad con los Decretos 1953 de 2014 y el 632 de 2018. 64. Adicionalmente, indica que el hecho de que el Estado le haya reconocido a las comunidades indígenas su organización social, económica y político-administrativa, su sistema propio de justicia y seguridad, así como la posibilidad de determinarse y autogobernarse, es una muestra de la descentralización como principal objetivo de la Constitución. 65. Finalmente, en relación con la ausencia de ley que regule lo establecido en el artículo 329 de la Constitución, afirma que esta reglamentación no es de desarrollo sencillo, puesto que las ETI, según lo dispuesto en el artículo 286 superior, se equiparan a los municipios, siendo excluyentes las dos figuras dentro de un mismo territorio. No obstante, señala que el Estado ha tomado acciones desde distintos ámbitos para la inclusión de las comunidades indígenas y su reconocimiento como parte importante de la nación. 66. El Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad Libre, luego de referirse a la concepción e importancia del territorio para los pueblos indígenas, sostiene que cuando se crea un nuevo municipio, este realizará gestiones de ordenamiento del territorio, definición de los usos del suelo y los recursos naturales, así como la constitución de una estructura de gobierno y el diseño e implementación de nuevos planes de desarrollo. A su juicio, todas estas funciones se traslapan con las de las comunidades indígenas que han desarrollado una forma de manejar su territorio y funcionamiento interno. Así, para coordinar las dos figuras se debe recurrir a la consulta previa, por lo tanto, suprimir esta última como requisito para los procesos de municipalización afecta los derechos de autodeterminación de los pueblos étnicos. 67. Al referirse en concreto a las normas demandadas, afirma que la respuesta que proponen los demandantes para llenar el vacío que se generó luego de la expedición de la Sentencia C-141 de 2001 “es una ‘doble revivicencia’. La pretensión de los demandantes consiste en que la Corte Constitucional declare inexequible el art. 16 de la Ley 617 de 2000; después de ello piden a la Corte que reviva el art. 2do de la Ley 177 de 1994 y que también lo declare inexequible, y finalmente, después de declaradas inexequibles dos normas, que vuelva y reviva y nuevamente declare, como norma vigente y actualmente aplicable, el art. 9 de la Ley 136 de 1994. Esto sencillamente es imposible. La Corte Constitucional no tiene competencia para revivir automáticamente normas que ya no están vigentes en el ordenamiento jurídico[19]”. Para evitar el “problema” expuesto, propone que solo se estudie el artículo 16 de la Ley 617 de 2000 que es el actualmente vigente. 68. Así, respecto de esta última norma, considera que debe ser declarada inexequible, puesto que desconoce los derechos territoriales de las comunidades indígenas, al permitirle al Estado liberalizar la propiedad étnica en cabeza de los entes territoriales, sin que medie consulta previa. Esto, agravando la situación de vulnerabilidad y discriminación estructural en la que se encuentran estos pueblos y permitiendo, a su vez, el acaparamiento forzado de la propiedad ancestral. 69. La Federación Nacional de Departamentos plantea que las normas demandadas no desconocen la Constitución, en vista de que, como lo ha afirmado esta Corte, el principio de progresividad no es absoluto y, en esa medida, el legislador podrá expedir normas regresivas, siempre que cumpla con los criterios jurisprudenciales para ello. Bajo ese orden, afirma que un fin como la seguridad y defensa nacional, pretendido en las normas cuestionadas, no puede verse afectado por la falta de acuerdo con comunidades indígenas. (iii) Intervenciones ciudadanas[20] 70. Oswaldo Muca, en su calidad de secretario técnico de la Mesa Regional Amazónica –MRA–, luego de referirse a la concepción y la importancia del territorio para las “sociedades amazónicas”, afirma que querer superponer figuras administrativas como los municipios vulnera los derechos de las comunidades indígenas, en específico, lo relacionado con su propia gobernanza. En ese sentido, sostiene que las ETI, además de erigirse como forma de reivindicación, permiten que los pueblos étnicos ejerzan su legítimo derecho a decidir y determinar libremente sus planes de vida y destinos. Sin embargo, expone que mientras otras entidades territoriales se fortalecen, el legislador omite su deber de poner en funcionamiento las Entidades Territoriales Indígenas. 71. Sostiene que la creación del municipio de Barrancominas ha generado una crisis social y de gobernabilidad en el Guainía, causada por la modificación regresiva de los derechos de las comunidades indígenas. A su vez, sienta un precedente que amenaza el funcionamiento de los territorios étnicos, pues el régimen municipal conlleva una forma distinta a sus maneras de gobierno y desconoce el papel fundamental de sus autoridades. En esa medida, considera indispensable corregir la actual discriminación estatal, con el cumplimiento del artículo 329 de la Constitución y la aplicación del principio de diversidad étnica y cultural. 72. José Homero Mutumbajoy, en representación de la Organización Zonal Indígena del Putumayo –OZIP–, manifiesta que la municipalización de los territorios indígenas va en abierta contradicción con lo establecido en la Constitución respecto de la puesta en funcionamiento de las ETI. Lo anterior, toda vez que el Congreso no solo ha omitido legislar sobre esto último, sino que además impone la creación de municipios en zonas con presencia de comunidades étnicas, coartando sus derechos al autogobierno, la autonomía y la autodeterminación, entre otros. 73. Harold Eduardo Sua Montaña se limitó a señalar que esta Corte debe (i) inhibirse de pronunciarse sobre la vulneración del artículo 286 de la Constitución; (ii) declarar la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 617 de 2000 y (iii) la exequibilidad del artículo 2 de la Ley 177 de 1994 en general, pero también (iv) condicionarla respecto al cargo por vulneración de los artículos 2 del PIDESC y 7, 246, 329 y 330 de la Constitución, en el entendido de que las autoridades indígenas conservarán el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales dentro de los municipios creados con acuerdo previo entre ellas y las asambleas departamentales. 74. En resumen, el sentido de los conceptos y las intervenciones fue el siguiente: EXEQUIBILIDAD EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA INEXEQUIBILIDAD INHIBICIÓN Ministerio del Interior Departamento del Vaupés Defensoría delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría de Pueblo Comisión Nacional de Territorios Indígenas –CNTI– Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia– Observatorio de Territorios Étnicos y Campesinos de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana Federación Colombiana de Municipios Federación Colombiana de Municipios (artículo 2 de la Ley 177 de 1994) Departamento Nacional de Planeación Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad Libre Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad Libre (artículo 2 Ley 177 de 1994) Federación Nacional de Departamentos Ciudadano Oswaldo Muca, en su calidad de secretario técnico de la Mesa Regional Amazónica –MRA– Ciudadano José Homero Mutumbajoy, en representación de la Organización Zonal Indígena del Putumayo –OZIP– Ciudadano Harold Sua Montaña (artículo 2 Ley 177 de 1994) Ciudadano Harold Sua Montaña (artículo 2 Ley 177 de 1994 artículos 2 del PIDESC y 7, 246, 329 y 330 de la Constitución) Ciudadano Harold Sua Montaña (artículo 16 de la Ley 617 de 2000) Ciudadano Harold Sua Montaña (artículo 286 de la Constitución) IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN[21] 75. Mediante escrito radicado en la oportunidad procesal correspondiente, la procuradora general de la Nación aduce, de un lado, que de conformidad con el artículo 241 de la Constitución, esta Corte debe inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 177 de 1994, pues este fue derogado por el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, que modificó su contenido, por lo que no produce efectos jurídicos en la actualidad. 76. De otro lado, en relación con el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, expone que en el marco del principio de descentralización político-administrativa del país, la Constitución creó las ETI, condicionando su conformación a la expedición de una ley orgánica de ordenamiento territorial. A su vez, que en ese escenario, las comunidades indígenas cuentan con los derechos a gobernarse por autoridades propias, ejercer la competencia que les corresponda, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar de las rentas nacionales, en virtud de los artículos 287, 288, 329 y 330 de la Carta. 77. Sostiene que la misma Constitución previó un régimen transitorio (artículo 56 transitorio), frente al cual esta Corte ha sido enfática en afirmar que no tiene un carácter temporal limitado, sino que permanecerá vigente hasta que se expida la correspondiente ley orgánica de las ETI. 78. En otras palabras, afirma que una vez nazca a la vida jurídica la ley a la que hace referencia el artículo 329 superior, los pueblos étnicos podrán conformarse como E...