Sentencia C-047 de 2018

C-047-18 Sentencia C-047/18 PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2015-Vulneración del principio de unidad de materia de leyes anuales de presupuesto nacional de los años 2011, 2012, 2013 y 2014, que asignaban el territorio del departamento del Meta a la jurisdicción de Cormacarena Le corresponde a esta Corte decidir: ¿Si los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, atinentes a la jurisdicción de CORMACARENA, contenidos en dichas Leyes Anuales de Presupuesto para las Vigencias Fiscales 2012-2015, vulneran el principio de unidad de materia, artículos 158 y 169 Constitucionales, debido a que modificaron una norma de contenido sustancial y generaron efectos permanentes en el ordenamiento jurídico? ¿Si por medio de estos artículos se incurrió en una falta de correspondencia con la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 y, en consecuencia, se vulneraron los artículos 341 y 346 de la Constitución Política? En procura de resolver los cuestionamientos planteados, se procederá a desarrollar el estudio de los siguientes temas: (i) breve referencia a la naturaleza jurídica de los Planes Nacionales de Desarrollo y las Leyes Anuales de Presupuesto y la correspondencia entre estos dos tipos de normativas. Reiteración de jurisprudencia; (ii) principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto. Énfasis en las disposiciones generales; (iii) características esenciales de las Corporaciones Autónomas Regionales; y, finalmente, se realizará el (iv) análisis constitucional de la norma acusada. Luego del análisis detallado realizado, la Corte concluye que los artículos analizados deben ser declarados inexequibles por la vulneración al principio de unidad de materia y la falta de correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo, cargos de la demanda. Lo anterior debido a que, al tratarse de disposiciones varias, incluidas en las disposiciones generales de las Leyes Anuales de Presupuesto, no tenían la potestad para modificar el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, norma de contenido sustantivo y con vocación de permanencia; ni de incorporar al ordenamiento jurídico una norma expresamente derogada por la Ley del Plan en la que de hecho debían fundamentarse. INTEGRACION NORMATIVA-Significados/INTEGRACION NORMATIVA-Procedencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones vigentes o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen produciendo efectos/SUSTRACCION DE MATERIA-Abstención de adelantar juicio de inconstitucionalidad cuando norma desaparece del ordenamiento jurídico y no produce efectos jurídicos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones públicas PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia hasta tanto no sean derogados o modificados por norma posterior DEROGATORIA-Concepto/DEROGATORIA-Tipos DEROGACION TACITA-Alcance LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO Y APROPIACIONES-Naturaleza, características y finalidades PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión entre el título de la norma y su contenido PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/UNIDAD DE MATERIA-No es sinónimo de simplicidad temática/UNIDAD DE MATERIA-Principios de razonabilidad y proporcionalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad material, causal, teleológica o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jurídica AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia administrativa u orgánica, financiera y patrimonial y política y funcional CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Objeto/CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Jurisdicción DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de diferir efectos Referencia: Expediente D-11963 Demandante: Héctor Raúl Franco Roa Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015” Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Héctor Raúl Franco Roa, presentó demanda contra el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. Mediante Auto del 1o de marzo de 2017[1], el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda por considerar que los fundamentos de las acusaciones carecían de la suficiente carga argumentativa para vislumbrar una duda mínima suficiente sobre la vulneración o el desconocimiento de la Constitución Política por la norma demandada. Lo anterior, toda vez que la demanda carecía de los requisitos de claridad, certeza, especificad y pertinencia necesarios para la debida estructuración de los cargos de inconstitucionalidad, según lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial respectivo. Dentro del término previsto, el 7 de marzo de 2017, los accionantes radicaron en la Secretaría General de esta Corporación escrito de subsanación. A través de Auto del 22 de marzo de 2015, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo. En la misma providencia, en virtud de lo dispuesto en los Artículos 244 Constitucional y 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior y Medio Ambiente, al Departamento Nacional de Planeación, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Gobernación de los Departamentos del Meta, Caquetá, Guaviare, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena (CORMACARENA), a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonía (CDA) y a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía (CORPOAMAZONÍA). Adicionalmente, en observación del artículo 13 del Decreto 2067 de 2011, se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, la Universidad Javeriana, la Universidad de los Llanos, la Universidad Nacional, al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, a la Federación Colombiana de Municipios y a la Federación Colombiana de Departamentos, para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico del juicio que se adelanta. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. EL TEXTO DEMANDADO A continuación se transcribe el texto del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, según su publicación en el Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014. LEY 1737 DE 2014 Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014 Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015 ARTÍCULO 103. Todo el territorio del departamento del Meta, incluida el Área de Manejo Especial de la Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, Cormacarena, sin incluir el territorio en litigio con Caquetá y Guaviare. III. LA DEMANDA 1. Norma constitucional que se considera infringida A juicio del accionante el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”, transgrede los artículos 158, 169, 341 y 346 de la Constitución Política. 2. Demanda En consideración del demandante por medio del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 se incurre, primero, en la vulneración del principio de unidad de materia y, segundo, en la ausencia de correspondencia que debe existir entre el Plan Nacional de Desarrollo y la ley anual de presupuesto. (i) Vulneración del principio de unidad de materia En criterio del accionante, la disposición acusada no tiene conexidad con la Ley 1737 de 2014 ni con el título de la misma, en contradicción con los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Señaló que mientras la Ley Anual de Presupuesto 1737 de 2014 decreta el Presupuesto de Rentas, Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal 2015, el artículo 103, demandado, amplió indefinidamente la jurisdicción de CORMACARENA y, con ello, modificó el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 en el cual está se encuentra regulada. Lo anterior, a pesar de que en la exposición de motivos y en los antecedentes legislativos del Proyecto de Ley no se aludió a la necesidad de realizar este cambio, el cual implica la distorsión de la distribución de competencias definida bajo criterios técnicos, en la Ley 99. Explicó que el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 estableció la jurisdicción de CORMACARENA, señalando que comprendería el territorio del Área de Manejo Especial la Macarena (AMEM), delimitado, a su vez, en el Decreto 1989 de 1989. Posteriormente, este artículo fue modificado por el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, en el cual se amplió la jurisdicción de CORMACARENA a todo el departamento del Meta. No obstante, mediante la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo, esta disposición fue derogada “expresamente”. Precisó que mediante el artículo 276 de esta Ley, sobre “vigencias y derogatorias”, se señalaron los artículos que, excepcionalmente, quedaban vigentes “entre los cuales no se mencionó al artículo 120 de la Ley 812 de 2003”, lo que permite concluir que la jurisdicción de CORMACARENA es la originalmente regulada por el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993. Norma que, por ende, resulta modificada mediante la disposición demandada. Adicionalmente, se advirtió el desconocimiento del principio de temporalidad de las leyes anuales de presupuesto. Explicó que la disposición acusada comprende un contenido permanente, dirigido a la definición de la jurisdicción de CORMACARENA, sin delimitar esta norma en el tiempo y, como evidencia de ello, indicó que esa entidad, actualmente, continúa ejerciendo funciones con fundamento en el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, en todo el Departamento del Meta. En este sentido, puso de presente la Sentencia C-704 de 2015, por medio del cual se estableció que “dentro de la Ley anual de presupuesto no pueden incluirse modificaciones a normas sustantivas, pues las mismas tendrán vocación de permanencia, contrariándose con ello la naturaleza temporal” de las mismas. Bajo este entendido, alegó que con la inclusión del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, se vulnera el artículo 158 Superior, pues se ausenta la coherencia lógica y material que debe existir con la norma en la que está inserto y que exige el principio de unidad de materia. Por consiguiente, se transgredió la conexidad obligatoria en acatamiento del principio de unidad de materia y, con ello, se desconoció el fin de la Ley (conexidad teleológica); se integró una disposición de contenido material distinto al de la misma (conexidad temática); y desconoció la vigencia anual de la misma (conexidad temporal). En esa línea, explicó que no existe conexidad: (a) Temática: el artículo acusado carece de conexidad con la materia presupuestal, pues mientras la Ley Anual de Presupuesto tiene como fin “decretar el presupuesto de rentas, recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015, y autorizar al Gobierno para efectuar el cobro de los ingresos ordinario y extraordinario de la Nación y la forma cómo debe destinar los fondos para dicha vigencia”, la disposición demandada implica la “modificación de una reglamentación de índole sustancial, hacia una autoridad medioambiental, en la que se modifica su jurisdicción, la cual se encuentra contenida en otra norma como es la Ley 99 de 1993”. (b) Causal: los fundamentos de la Ley 1737 de 2014 se encuentran en la Constitución Política y en la exposición de motivos del Proyecto de Ley, los cuales distan de los que determinaron la intromisión del artículo acusado, atinente a la jurisdicción de CORMACARENA. Por ende, en dicha exposición de motivos el Gobierno no “enuncia la necesidad económica de modificar la jurisdicción” de esta entidad, la cual, se insiste, está regulada en el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, norma en la que se definió tal aspecto con base, ahí sí, de la relevancia ecosistema y medio ambiental del país. (c) Teleológica: la finalidad de la Ley en comento se concentra en asuntos económicos, pero no de índole jurisdiccional, contrario a lo que sucede con la disposición demandada, en la cual se dispone la ampliación de la jurisdicción de CORMACAREN. El artículo 103 no incide sobre los fines del presupuesto del año fiscal 2015, puesto que el capital destinado se dirigiría a CORPORINOQUIA, Corporación Autónoma Regional a la cual se le asignó la jurisdicción del Departamento del Meta, con excepción del área de la Macarena, según lo establecido en los artículos 33 y 38 de la Ley 99 de 1993. (d) Sistemática: los artículos previos y posteriores al artículo 103 de la Ley en mención, se enfocan en el manejo de los recursos públicos y planes de inversión para la vigencia fiscal 2015. En contraste, esta disposición se ocupa de asuntos jurisdiccionales. En esa medida, mientras el resto de artículos se enfocan en la correcta ejecución del presupuesto durante la vigencia fiscal 2015, el demandado no sirve a ese fin y tiene vocación de permanencia. En el mismo sentido, explicó que la Ley 1737 de 2014 tiene 125 artículos, los comprendidos entre el 39 y 125 corresponden a las disposiciones varias, entre las cuales se encuentra regulada la norma acusada, articulo 103, a pesar de que este conjunto de normas atañe a asuntos meramente presupuestales. Respecto al artículo 169 Constitucional, alegó que debe existir correspondencia lógica entre el título de la ley y su contenido y, en esa medida, el Congreso debe conservar la relación integral y estructural de este con las disposiciones que abarca, para ello, debe definir con precisión desde la redacción del mismo, cuáles son las materias de las que se ocupará la Ley. A pesar de lo anterior, en el caso bajo estudio, advirtió el desconocimiento de esta norma tras un silogismo simple en el que se evidenció que el título de la Ley 1737 de 2014 se redactó por el Congreso en los siguientes términos: “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. De este enunciado se desprende que el contenido de esta norma se dirige a la aplicación de las reglas presupuestales para la vigencia fiscal del 2015. Por consiguiente, pone de presente que la Ley se dirige a la aplicación o adopción de reglas de presupuesto para la vigencia anual correspondiente, más no para otorgar poderes y jurisdicción de manera permanente a un órgano ambiental en el departamento del Meta. A pesar de ello, el artículo 103, demandado, alude a la ampliación de la jurisdicción de una Corporación Autónoma Regional, sin respetar, además, la limitación temporal de la norma. (ii) Falta de correspondencia entre el artículo acusado y el Plan Nacional de Desarrollo El accionante alegó la vulneración de los artículos 341y 346 de la Constitución Política, mediante los cuales se establece la supremacía jerárquica del Plan Nacional de Desarrollo y la obligatoria correspondencia que debe existir entre este y las leyes anuales de presupuesto. Al efecto, puso de presente la Sentencia C-334 de 2012 en la cual se señaló que “una ley que contenga disposiciones contrarias a las contenidas en el plan nacional será una norma contraria a la Constitución”. Fundamentos tras los cuales precisó que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, por medio del cual se amplió la jurisdicción de CORMACARENA, carece de correspondencia con la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014), vigencia durante la cual fue expedido. Explicó que la jurisdicción de esa Corporación fue definida en el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, disposición modificada por el artículo 120 de la Ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006), sin embargo, este último fue derogado “expresamente” por la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014). Es decir, a pesar de esta derogatoria dispuesta por el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, por medio de la Ley Anual de Presupuesto, expedida durante el cuatrienio en la que esta estuvo vigente, se incorporó nuevamente al ordenamiento jurídico la norma derogada. Por último, señaló que la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 no hace ninguna modificación a la jurisdicción de CORMACARENA, quedando vigente, insiste, el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993. 3. INTERVENCIONES 3.1. Federación Colombiana de Municipios Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, allegó intervención a esta Corporación el 20 de abril de 2017, en la que solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada por considerar que vulnera el principio de unidad de matera. Para sustentar su posición, explicó que la Ley 1737 de 2014 contenía la proyección de ingresos y egresos del fisco nacional de 2015, no obstante, el artículo 103 se incorporó para “la determinación del área territorial de competencia de una Corporación Autónoma Regional”. Adicionalmente, esta disposición fue incluida con vocación de permanencia, contrario a la temporalidad de la Ley Anual de Presupuesto, correspondiente al periodo de un año, como enfatizó la Sentencia C-704 de 2015. 3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Por medio de escrito presentado el 21 de abril de 2017, Juan Carlos Puerto Acosta, delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014. Para sustentar su posición, señaló que el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, Ley Orgánica de Presupuesto, establece que el Presupuesto General de la Nación se compone de (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones; y (iii) disposiciones generales. El artículo demandado hace parte de estas últimas, lo cual se justifica en la medida en que las Corporaciones Autónomas Regionales gozan de un presupuesto que deben ejecutar, entre otros, a su jurisdicción. Igualmente, advirtió que el incluso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 fue modificado por medio del artículo 120 de la Ley 812 de 2003, mediante el cual se dispuso la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA, contenido normativo que se reprodujo en las Leyes Anuales de Presupuesto 1485 de 2011, 1593 de 2012 y 1687 de 2014. En consecuencia, lo que se hizo por medio de la disposición acusada fue reiterar, en su criterio, una norma que ya hace parte del ordenamiento jurídico, es decir, buscó “mantener la ejecución presupuestal por parte de CORMACARENA en razón de la ampliación (de la jurisdicción)”. Por ende, advirtió que declarar la exequibilidad de la disposición acusada implicaría, por un lado, respetar la voluntad legislativa de mantener la vigencia de esta disposición y, adicionalmente, permitiría a esa entidad ejecutar los recursos que le han sido asignados conforme con su jurisdicción. En todo caso, indicó que, en su criterio, esta norma se encontraba delimitada en el tiempo, puesto que regía por el periodo de 1 año “por disposición expresa del POT-que integra el bloque de constitucionalidad latu sensu- y la norma no establece lo contrario”. 3.3. Departamento del Caquetá La señora Yaneth Lorena Giraldo Vargas, apoderada judicial del Departamento del Caquetá, por medio de intervención radicada el 27 de abril de 2017, solicitó la inexequibilidad de la norma. En su intervención manifestó que entre el artículo demandado y la ley anual de presupuesto en la que está contenido no existe conexidad (i) temática; (ii) causal; (iii) teleológica; ni (iv) sistemática. En consecuencia, se vulnera los artículos 158 Constitucional, atinente a la unidad de materia, y 169 Superior, según el cual “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Y, adicionalmente, evidenció la contradicción entre la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, y la Ley 1737 de 2014, Ley Anual de presupuesto. (i) Respecto de la conexidad temática, advirtió que la Ley 1737 de 2014 trata del “Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”, mientras que el artículo demandado introduce una ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA. (ii) Tampoco cumple con la relación causal, puesto que la motivación a la que obedece la Ley es el manejo presupuestal, el cual no guarda relación con la jurisdicción de CORMACARENA. A lo que agregó que en el Proyecto de Ley no se incluyó un motivo para justificar que el precepto demandado tenga conexidad con esta ley. (iii) En lo atinente al criterio teleológico, recordó que, de acuerdo con el literal c del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, las disposiciones generales, a las cuales pertenece la norma acusada, deben buscar asegurar la correcta ejecución del presupuesto, en contraste, el artículo demandado, tiene un objeto jurisdiccional. (iv) Respecto a la conexidad sistemática, la interviniente indicó que la disposición acusada no tiene conexidad con las demás normas de la Ley 1737 de 2014, dado que no persigue la finalidad de asegurar la correcta ejecución del presupuesto, a diferencia de las demás normas de este cuerpo normativo. A lo anterior, la interviniente agregó que la norma acusada realiza modificaciones sustanciales al artículo 38 de la Ley 99 de 1993, las cuales, además, tienen carácter permanente, en contradicción con el carácter temporal de la Ley Anual de Presupuesto. Por último, el departamento interviniente adujo que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 tampoco tiene conexidad con la ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014), debido a que por medio de este se incorporó el contenido sustancial del artículo 120 de la Ley 812 de 2003, (Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006) en el cual se regulaba lo atinente a la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA. Es decir, el artículo demandado incorporó una norma derogada expresamente por el Plan Nacional de Desarrollo, en vigencia del cual fue expedido. A la vez, resaltó que no se hace mención a esta disposición en el Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1753 de 2015, vigente. 3.4. Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - CORMACARENA Ximena del Pilar Guerrero Díaz, apoderada judicial de CORMACARENA, radicó intervención el día 24 de abril de 2017, en la que solicitó declarar la exequibilidad el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014. Inicialmente, esa entidad hizo un recuento histórico del marco jurídico mediante el cual se ha regulado su jurisdicción, en desarrollo del cual mencionó el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, su modificación mediante el artículo 120 de la Ley 812 de 2003; así como las Leyes Anuales de Presupuesto comprendidas entre el 2011 y el 2014, en las cuales, según advirtió, se reiteró tal modificación. Esta modificación consistió puntualmente en la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA, pues inicialmente se restringía para el “AMEM” y, con la mentada modificación, se amplió a todo el Departamento del Meta, con algunas restricciones respecto a los territorios en litigio con Caquetá y Guaviare. El fundamento de esta ampliación, según indicó, obedeció al único propósito de “ajustar la jurisdicción (…) a la del ente territorial, de acuerdo a la división político administrativa vigente”. Explicó que en la Leyes Anuales de Presupuesto comprendidas entre el 2011-2014 se destinó el presupuesto para gastos de funcionamiento e inversión a CORMACARENA y, en consecuencia, en las disposiciones generales se estableció la jurisdicción respecto de la cual se debían ejecutar estos recursos. Puntualmente, en relación con la Ley 1737 de 2014, Ley Anual de Presupuesto para la vigencia fiscal 2015, la destinación presupuestal se realizó por medio del artículo 3º, en la Sección 3227 y, en el artículo 103 (demandado), se estableció la jurisdicción en la cual debían ejecutarse tales recursos. En consecuencia, existe una relación plausible, evidente y clara entre la Ley 1737 de 2014 y el artículo 103, regulado en esa misma normativa. Puntualmente, advierte que existe conexidad: (i) temática, dado que a pesar de que en la Ley 1737 de 2014 consagra la Ley Anual de Presupuesto del 2015, lo cierto es que también determinó las partidas presupuestales para que CORMACARENA ejerza sus funciones en el área de jurisdicción ahí definida; (ii) causal y (iii) teleológica, puesto que era necesario que el legislador dispusiera en una disposición el límite territorial en el que esa entidad debía ejercer su jurisdicción y, por ende, ejecutar los recursos destinados a la misma; y (iv) sistemática: ya que el contenido de la disposición acusada, en el marco de la Ley 1737 de 2014, tiene la finalidad de asegurar la correcta ejecución del presupuesto. Adicionalmente, señaló que se cumple con el requisito de competencia legislativa del Congreso para incluir válidamente en las disposiciones generales asuntos que superan prescripciones netamente contables, con fundamento en la Sentencia C-1124 de 2008, según la cual “el principio de unidad de materia no puede ser tan estricto que por responder a una concepción superada de lo que es el presupuesto ponga en peligro los supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa que, so pretexto de la ejecución presupuestal, se permita que las disposiciones generales desborden el objeto y los propósitos que inspiran su inclusión en la ley anual de presupuesto”. En lo que atañe a la contradicción entre la norma acusada y la Ley 1450 de 2011, CORMACARENA alegó que “la disposición controvertida no fue incorporada en dicha normatividad y sobre dicho asunto nada se dijo en dicha ley, por ende, al tratarse de un asunto no reglado en dicha norma, mal puede alegarse se trata de una disposición contraria a la misma”. Agregó que restringir la jurisdicción a la definida inicialmente en el artículo 38 de la Ley 99 de 1993 generaría inseguridad jurídica, situación que solo se modificaría cuando se ratifique la jurisdicción de CORMACARENA a todo el Departamento del Meta. En este sentido destacó que esta entidad “definió en el Plan de Gestión Ambiental Regional 2010-20109, un compromiso de manejo ambiental ante el departamento del Meta, bajo unas líneas estratégicas puntuales que viene desarrollando a través de los Planes de Acción y anualmente a través de los Planes Operativos. Estos programas y proyectos se traducen en una inversión de $54.970 millones de pesos, que deben ejecutarse según lo programado en lo que resta de la vigencia 2017 y los años 2018-2019”// Presupuesto este, que de no contarse con los recursos que son aportados por los municipios que pertenecen al área del AMEM se vería afectado en una reducción cercana a los $33.060 millones de pesos, (…) lo que implicaría el incumplimiento de la ejecución de estos proyectos y de paso generaría un impacto social y ambiental (…) // Así mismo, CORMACARENA en su accionar ha comprometido parte de su presupuesto futuro en obligaciones como el servicio de la deuda ($3.947 millones restantes por pagar hasta el año 2019)”. Bajo este entendido, manifestó que declararse la inexequibilidad simple implicaría causar inseguridad en el sistema jurídico para todas las actuaciones de CORMACARENA, puesto que se restringiría el marco de acción al área denominada “AMEM”. Situación que únicamente se subsanaría con una disposición normativa expedida por el legislador en la que se ratifique la jurisdicción de esta entidad en el departamento del Meta. Motivo por el cual, concluye que en este escenario se debería declarar la “constitucionalidad condicionada” de la norma. 3.5. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Laura Angélica Rubio Moncada, apoderada judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, allegó intervención el 25 de abril de 2017, solicitando dicho Ministerio sea desvinculado de la presente acción pública de inconstitucionalidad por no haber participado en la propuesta de la Ley y no ser responsable jurídico o funcional por determinación legal. 3.6. INTERVENCIONES CIUDADANAS 3.6.1. Martha Alexandra Prieto Martínez, ciudadana colombiana, obrando en nombre propio, radicó escrito en esta Corporación el 20 de abril de 2017, solicitando que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 sea declarado inexequible. Para sustentar su solicitud, la interviniente alega que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia, por cuanto carece de conexidad temática con la materia presupuestaria, de rentas, recursos de capital o ley de apropiaciones; teleológica en la medida en que no busca la correcta ejecución del presupuesto sino modificar el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, ampliando la jurisdicción de CORMACARENA; ni temporal, pues se trata de una disposición con vocación de permanencia. Realizando un recuento normativo, la interviniente indicó que con el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, se amplió la jurisdicción de CORMACARENA, sin embargo, este artículo fue derogado por el inciso 2º del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, en el cual se estipuló que “(c)on el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones de la Ley 812 de 2003 los artículos, 20, 59, 61, 64, 65, 81 y 121”. Por consiguiente, al no incluirse el artículo 120 de la Ley 1820 de 2003, este quedó derogado. A pesar de ello, señaló que se incluyó, nuevamente, la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA, en las Leyes Anuales de Presupuesto 1485 de 2011, 1593 de 2012, 1687 de 2013 y Ley 1737 de 2014, tendencia que se rompe con la Ley 1769 de 2015, que no estipuló la jurisdicción de CORMACARENA. En consecuencia, el área de jurisdicción a partir del año 2016 debió ceñirse al Área de Manejo Especial la Macarena, “AMEM”, conforme con la Ley 99 de 1993, puesto que las entidades no pueden atribuirse facultades que el legislador no les atribuye. No está demás señalar que en la intervención se citan algunos conceptos emitidos, entre otros, por el Ministerio del Interior del 11 de octubre de 2016, conforme con el cual la norma perdió vigencia al terminar el periodo fiscal 2015, en contradicción con el concepto del Ministerio de Ambiente, de la misma fecha, de acuerdo con el cual, las disposiciones contenidas en el artículo 103 no se ven afectadas por el cumplimiento del objeto de la Ley Anual del Presupuesto. Finalmente, señaló que, de declarar la inexequibilidad de la norma, las funciones que CORMACARENA ejerce deben ser adelantadas por CORPORINOQUIA o por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en atención a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993 y en el artículo 6º de la Ley 99 de 1993. Adicionalmente señaló que, debido a que los recursos públicos asignados a CORMACARENA después de que perdió vigencia la Ley 1737 de 2014, es decir, para las vigencias fiscales 2016-2017 son recursos públicos irregularmente percibidos, entonces deberán ser entregados o al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o a CORPORINOQUIA, según corresponda. 3.6.2. Carlos Andrés Cárdenas Cárdenas, ciudadano colombiano, obrando en nombre propio, radicó escrito en esta Corporación el 20 de abril de 2017, en el cual solicita que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 sea declarado inexequible. Al respecto advirtió que el artículo acusado no guarda ninguna relación de conexidad con la ley que la contiene, pues alude a la modificación de la jurisdicción de CORMACARENA, con base en criterios meramente administrativos y desconociendo los criterios técnicos y científicos de la Ley 99 de 1993, que buscó orientar la estructuración administrativa de gestión ambiental, de tal manera que se evitara el fraccionamiento de ecosistemas así como la politización y burocratización en estas áreas. Adicionalmente, señaló que con esta norma se desconoció la prohibición de modificar materias sustantivas, pues el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, cambió la Ley 99 de 1993 e, incluso, la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, ya que el artículo en comento “revivió una facultad derogada expresamente por esta Ley en su artículo 276”, a pesar de que se trata de una ley de mayor jerarquía. Sumado a ello, CORMACARENA viene aplicando el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, “más allá de la vigencia para la cual debió haberse expedido que es el año 2015”. Como prueba del ejercicio de estas competencias por esta Corporación en el año 2016, puso de presente el informe de esta Corporación presentado en esta anualidad. 3.6.3. Nelson Vivas Mora, Julián David Villa Nieves, David Andrés Riaño Peñuela, Nathaly Rojas Bejarano, ciudadanos colombianos, obrando en nombre propio, intervinieron mediante escrito radicado el 21 de abril de 2017, con el fin de solicitar que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 sea declarado inexequible. Para sustentar su posición argumentaron que el artículo referido vulnera el principio de unidad de materia. Señalan que las Corporaciones Autónomas Regionales se estructuraron atendiendo al manejo de los recursos hídricos y la preservación de santuarios de fauna y flora. Estos criterios técnicos definieron la jurisdicción de las Corporaciones Autónomas Regionales en la Ley 99 de 1993, que, en particular, le asignaron a CORMACARENA la jurisdicción sobre “16 municipios del departamento del Meta entre los ríos Ariari, Guejar y Guayabero, que involucran un área con gran valor ambiental, santuario de fauna y flora, banco genético patrimonio de la humanidad”. Según los intervinientes, esta jurisdicción cambió de manera arbitraria y sin soporte técnico con el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, lo que, a su juicio, desarticuló el territorio de los Llanos Orinoquenses, jurisdicción de CORPORINOQUIA, y lo mezcló con el Área de Manejo Especial la Macarena-AMEM, desconociendo los diferentes servicios ecosistémicos que prestan[2]. En relación con esta última se destacó que es de interés científico para el estudio de la flora, la fauna y la gea. Preceptos en concordancia con los cuales, mediante el Decreto 1989 de 1989, se declaró el Área de Manejo Especial la Macarena –“AMEM”, así como la sierra nevada de la Macarena “y se clasifica y zonifica el territorio y se fijan los límites reales”. Concluyeron que restablecer la competencia de CORMACARENA comprendería el inicio de la mitigación del daño causado, derivado de la dispersión de las acciones de esa Corporación. Y, en cualquier caso, ello no implicaría un caos territorial, pues con el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, se desarrolló esa transición y, de la misma manera, “se debe revertir el proceso entre estas Corporaciones con la supervisión de las autoridades correspondientes: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y las autoridades locales”. 3.6.4. Julio Cesar Ortiz Gutiérrez. Vencido el término para intervenir, el 4 de agosto de 2017, el señor Julio Cesar Ortiz de Gutiérrez, presentó, extemporáneamente, una “intervención accidental”, en condición, según el manifestó, de “Amicus Curiae”. En relación con la vigencia, el ciudadano sostuvo que el estudio constitucional implica analizar, además de la vigencia de la norma demandada, artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, la jurisprudencia aplicable en aquellos casos en los que una ley especial (Ley 99 de 1993) resulta modificada por una disposición de una ley de naturaleza periódica (Ley 812 de 2003) y, a su vez, esta última disposición, posteriormente, es modificada o derogada tácitamente (Ley 1450 de 2011). Es decir, se debe definir la vigencia del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 y lo que sucede con el artículo 120 de la Ley 812 de 2003 no incluido en la Ley 1450 de 2011. Adicionalmente, el señor Ortiz planteó que las leyes de naturaleza temporal, como el plan nacional de desarrollo o la ley anual de presupuesto, contienen disposiciones que deben mantener su vigencia por razones de índole constitucional[3]. Por consiguiente, es errado sostener que el artículo 38 de la Ley 99 de 1993 resultó derogado por el artículo 120 de la Ley 812 de 2003 “que apenas ordena modificarlo o introduce una reforma parcial” e, igualmente, es equivoco señalar que la no prorroga del artículo 120 de la Ley 812 de 2003 en la Ley 1540 de 2011, implica también, una derogatoria tácita. Adicionalmente, sostuvo que el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, con la modificación introducida, pasó a consolidar una sola unidad normativa con carácter permanente. Explicó que “de conformidad con el artículo 158 de la CN la ley que sea objeto de una reforma parcial debe incorporar en un solo texto las modificaciones parciales aprobadas”. Bajo este entendido, la parte de la ley que ordena la modificación parcial se incorpora a la ley modificada y por ello se hace objeto de sus reformas, incluso de su derogatoria con independencia de los cambios de la ley que le dio origen e introdujo la modificación. En consecuencia, la norma, una vez haya sido modificada, “solo puede ser reformada o derogada si se hace mención expresa a ella y no solo a la que la modificó o adicionó”. Posteriormente, sostuvo que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, es una “reiteración con fines fiscales y presupuestales y una repetición normativa de (una) disposición legal preexistente y vigente (…)” en las leyes anuales de presupuesto. Indicó que, “(s)e trata precisamente de la repetición innecesaria del inciso segundo del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 (…)”. Bajo estos lineamientos, alegó que la norma acusada y “las anteriores incorporadas en varias leyes anuales de presupuesto solamente repiten por las mismas razones técnicas un pedazo o parte del ordenamiento que organiza un sector de la administración pública nacional de naturaleza especial dado su ámbito territorial especifico de competencias” (resaltado propio). Aunado a ello, afirma que sí existe conexidad de materia, pues esta norma, “guarda respeto y se ajusta a los supuestos temáticos, orgánicos y teleológicos con la ley anual de presupuesto a la que pertenece”. Lo “que hace es repetir literalmente y de modo legítimo, constitucional y práctico con fines presupuestales una parte del citado artículo 38 de la Ley 99 de 1993, con la incorporación del inciso reformado por la Ley 812 de 2003” (negrillas de la Corte). Finalmente, señaló que en caso de que se decida la inconstitucionalidad de la norma, por los cargos de la demanda, se debe proferir una sentencia con efectos diferidos hasta cuando se expida la ley que supere el vacío sobre la competencia asignada a CORMACARENA, con la modificación introducida mediante la Ley 812 de 2003. De lo contrario, la inexequibilidad pura y simple, generaría un impacto negativo sobre disposiciones de la Carta atinentes a la protección ambiental y ecológica, entre otras garantías constitucionales. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante escrito allegado el 22 de mayo de 2017, Fernando Carrillo Flores, Procurador General de la Nación, solicitó a esta Corporación que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 sea declarado inexequible. Antes de proceder con el análisis de constitucionalidad, el Ministerio Público indicó que la norma acusada continúa produciendo efectos jurídicos y no ha sido derogada, en consecuencia, resulta posible el examen de constitucionalidad. Lo anterior por cuanto, primero, la Ley 1815 de 2016, Ley Anual de Presupuesto del 2017, destinó recursos para su funcionamiento e inversión[4] pero no reguló la jurisdicción de CORMACARENA; y, segundo, esta entidad, en su informe de gestión de 2016, informó que se rige por el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 demandado. Ahora bien, a juicio del Ministerio Público, la norma acusada sí viola el principio de unidad de materia, art. 158 de la Constitución Política, ya que siguiendo los lineamientos establecidos por la Sentencia C-704 de 2015, las disposiciones generales tienen relación con la materia presupuestal cuando (i) “su propósito es asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación”; (ii) “tienen un carácter temporal” y (iii) “son de carácter instrumental”. De lo anterior concluye que (i) la disposición acusada no tiene conexidad con la materia presupuestal, pues define la competencia territorial de CORMACARENA y no procura la correcta ejecución del presupuesto; (ii) el carácter temporal tampoco se cumple, dado que el artículo produce efectos jurídicos en la actualidad, pues es el fundamento para el ejercicio de funciones de CORMACARENA; y, finalmente, (iii) modificó una norma permanente del ordenamiento jurídico, artículo 38 de la Ley 99 de 1993, en la que el legislativo creó a CORMACARENA y fijo su jurisdicción, delimitándola al territorio del Área de Manejo Especial de la Macarena (AMEM). En contraste, la norma acusada modificó la competencia territorial de esa Corporación, incluyendo todo el territorio del Departamento del Meta. Finalmente, en relación con el cargo del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 y el Plan Nacional de Desarrollo, se sostuvo que al considerar que esta norma debe ser declarada inconstitucional por el cargo de violación al principio de unidad de materia, no existe lugar a un pronunciamiento respecto de la falta de correspondencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y el artículo acusado. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de la referencia, según lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política y el artículo 5º del Acuerdo 02 de 2015, “(P)or medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, en razón a que se trata de una acción pública de inconstitucionalidad contra una norma que hace parte de una Ley de la República. 2. Cuestiones preliminares 2.1. Necesidad de integración normativa El artículo 103[5] de la Ley 1737 de 2014, demandado, dispuso la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA a todo el Departamento del Meta, disposición también contenida en los artículos 85[6] de la Ley 1485 de 2011; 87[7] y 95[8] de la Ley 1593 de 2012 y 85[9] de la Ley 1687 de 2013. En criterio de esta Sala, la reproducción del contenido sustancial de esta norma, exige dar aplicación al inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y, en esa medida, realizar la integración normativa de la disposición demandada con las otras normas de idéntico contenido total o parcial para el análisis de constitucionalidad. Lo anterior, puesto que la integración normativa se aplica, entre otros, “en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo”[10] (resaltado propio). Adicionalmente, la finalidad de esta herramienta constitucional consiste, en esencia, en hacer efectivo el control de las decisiones del legislador y la coherencia en el ordenamiento jurídico. Su conformación determina “el poder del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas jurídicos sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que estructuran una determinada construcción jurídica.”[11] Incluso, se ha señalado que una “decisión distinta reñiría con el papel de guardián supremo que la Constitución le asigna a esta Corte y eventualmente tornaría en huero el mandato de supremacía de la Carta al que alude el artículo 4 Superior”.[12] Siguiendo el precedente jurisprudencial, la aplicación de la figura de la integración normativa de los mencionados artículos resulta procedente en el presente caso pues, como es evidente, las Leyes Anuales de Presupuesto 2011-2014 reprodujeron el mismo contenido normativo, consistente en la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA a todo el Departamento del Meta. Integración que resulta necesaria para que el estudio constitucional recaiga sobre este enunciado normativo de manera integral, en procura del control constitucional efectivo de las decisiones del legislador y la coherencia del ordenamiento jurídico, lo cual resulta de especial importancia por la relevancia constitucional del asunto bajo estudio y debido a que, como se analiza en el acápite que sigue a continuación, produce efectos jurídicos, por lo que adoptar una decisión que simplemente recaiga en el artículo demandado puede generar la insuficiencia del control desplegado por esta Corporación[13]. 2.2. ¿Procede emitir un pronunciamiento de fondo pese a que los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, agotaron, en principio, su vigencia, dado que continúan produciendo efectos jurídicos? La Corte Constitucional es competente para hacer cumplir la Carta, por ende, sus pronunciamientos solo proceden frente a normas vigentes en el ordenamiento jurídico o sobre aquellas que habiendo perdido vigencia continúen produciendo efectos[14] y, en esa medida, la acción pública de inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas que integran el sistema jurídico[15]. Por ende, únicamente cuando la norma demandada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede esta Corte acudir a la figura de sustracción de materia[16], abstenerse de adelantar el respectivo juicio y, por consiguiente, declararse inhibida[17]. Siguiendo esta línea, mediante la Sentencia C-592 de 2015 este Tribunal estudió el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, ubicado en las “Disposiciones Generales”, específicamente en el capítulo V sobre “Disposiciones varias”, de la Ley de Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2014. La Corte advirtió que: “no implica que la Corte deba inhibirse de conocer de la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, pues si bien esta norma se aplica a la vigencia fiscal de 2014, la cual ya expiró, la Corte ha señalado que la conclusión antes reseñada no tiene carácter absoluto por cuanto, en precisas y particulares condiciones, es posible que la Corte se pronuncie de fondo, aun cuando las disposiciones acusadas hayan dejado de regir.” Igualmente, se analizó el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, en el fallo C-665 de 2016, en cuya oportunidad se advirtió que: “En el asunto bajo examen la demanda se dirige contra una disposición inserta en la Ley Anual de Presupuesto de la vigencia 2016, en concreto contra el artículo 80, que impone la obligación a las Cajas de Compensación Familiar de trasladar unos recursos al Fosyga, o a quien haga sus veces, con el objeto de financiar el régimen subsidiado, a más tardar el 31 de enero de 2016. Esta última condición de aplicación de la norma, en consideración de la Procuraduría General de la Nación, determina que la disposición no esté vigente y sus efectos se hayan agotado. No obstante, considera la Sala que aunque la disposición demandada haya consagrado una obligación a cumplirse en un término perentorio, ello no implica que sus efectos también hayan cesado en la misma fecha, pues, v. gr., el incumplimiento de la obligación podría generar el cobro posterior a través de los mecanismos legales para el efecto. En esas condiciones, considera la Sala que los efectos que puede continuar provocando imponen un pronunciamiento en este caso.” (Negrillas de la Corte) Las Leyes Anuales de Presupuesto 1485 de 2011, 1593 de 2012, 1687 de 2013 y 1737 de 2014, fueron expedidas con la finalidad de regir para las vigencias fiscales de los años 2012, 2013, 2014 y 2015, respectivamente. Por consiguiente, los artículos en estas leyes contenidos, que aluden a la jurisdicción de CORMACARENA, en principio, perdieron vigencia al terminar tales anualidades. Sin embargo, estas disposiciones continúan produciendo efectos jurídicos y, de hecho, el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 continúa siendo irregularmente aplicado por CORMACARENA, para justificar su competencia: (i) Esta entidad ejerce en la actualidad su jurisdicción con base, entre otras, en el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, conforme se evidencia, tal y como lo manifestó el Ministerio Público y uno de los intervinientes[18], en los últimos informes de gestión de esta, correspondientes a los años 2016 y 2017 en donde afirma reiteradamente que “CORMACARENA, como autoridad ambiental para el departamento del Meta, asignada por la Ley 99 de 1993 y el artículo 103 de la ley 1737 de 2014, se compromete a la administración y protección del ambiente y sus recursos naturales.”[19] (Resalta la Sala). (ii) Para el desarrollo de la Planificación Ambiental Regional las Corporaciones Autónomas Regionales, de acuerdo con el Decreto 1200 de 2004, cuentan con los siguientes instrumentos: El Plan de Gestión Ambiental Regional (PGAR), el Plan de Acción TRIENAL (PAT) y el Presupuesto anual de rentas y gastos. En concordancia, según CORMACARENA señaló en su intervención, esta entidad “definió en el Plan de Gestión Ambiental Regional 2010-2019, un compromiso de manejo ambiental ante el departamento del Meta, bajo unas líneas estratégicas puntuales que viene desarrollando a través de los Planes de Acción y anualmente a través de los Planes Operativos. Estos programas y proyectos se traducen en una inversión de $54.970 millones de pesos, que deben ejecutarse según lo programado en lo que resta de la vigencia 2017 y los años 2018-2019”// Presupuesto este, que de no contarse con los recursos que son aportados por los municipios que pertenecen al área del AMEM se vería afectado en una reducción cercana a los $33.060 millones de pesos, (…) lo que implicaría el incumplimiento de la ejecución de estos proyectos y de paso generaría un impacto social y ambiental (…) // Así mismo, CORMACARENA en su accionar ha comprometido parte de su presupuesto futuro en obligaciones como el servicio de la deuda ($3.947 millones restantes por pagar hasta el año 2019)”. (Resaltado propio). Presupuesto que se ha destinado conforme con la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA mediante las Leyes Anuales de Presupuesto. Así entonces, los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y el demandado artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, a pesar de que solo tenían vigencia por un término perentorio, es decir, las vigencias fiscales de los años 2012 al 2015, lo cierto es que, actualmente continúan produciendo efectos jurídicos, lo que se constata de conformidad con lo señalado por la propia CAR, según la cual, de acuerdo con el presupuesto asignado se han definido planes, programas y proyectos que tienen alcance, al menos, hasta el año 2019. Incluso, el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, continúa siendo aplicado por CORMACARENA para fundamentar su jurisdicción sobre todo el Departamento del Meta. En consecuencia, a la Sala Plena de esta Corporación le asiste competencia para emitir un pronunciamiento de fondo; con mayor razón si se tiene en cuenta que, precisamente, uno de los cargos de la demanda consiste en que la disposición acusada, artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, cuyo contenido venía siendo replicado desde las Leyes 1485 de 2011, 1593 de 2012 y 1687 de 2013, a pesar de ser Leyes Anuales de Presupuesto, modificaron de forma “sustancial” y con vocación de “permanencia” el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993. 3. Problemas jurídicos De conformidad con lo anterior le corresponde a esta Corte decidir: ¿Si los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, atinentes a la jurisdicción de CORMACARENA, contenidos en dichas Leyes Anuales de Presupuesto para las Vigencias Fiscales 2012-2015, vulneran el principio de unidad de materia, artículos 158 y 169 Constitucionales, debido a que modificaron una norma de contenido sustancial y generaron efectos permanentes en el ordenamiento jurídico? ¿Si por medio de estos artículos se incurrió en una falta de correspondencia con la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 y, en consecuencia, se vulneraron los artículos 341 y 346 de la Constitución Política? 4. Esquema de resolución En procura de resolver los cuestionamientos planteados, se procederá a desarrollar el estudio de los siguientes temas: (i) breve referencia a la naturaleza jurídica de los Planes Nacionales de Desarrollo y las Leyes Anuales de Presupuesto y la correspondencia entre estos dos tipos de normativas. Reiteración de jurisprudencia; (ii) principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto. Énfasis en las disposiciones generales; (iii) características esenciales de las Corporaciones Autónomas Regionales; y, finalmente, se realizará el (iv) análisis constitucional de la norma acusada. 4.1. Breve referencia a la naturaleza de los Planes Nacionales de Desarrollo y Leyes Anuales de Presupuesto. Reiteración de jurisprudencia 4.1.1. Planes Nacionales de Desarrollo El Plan Nacional de Desarrollo, regulado constitucionalmente en los artículos 339 y siguientes de la Carta, constituye el mecanismo más importante de planeación nacional tendiente al logro de los fines del Estado Social de Derecho, por cuanto propende por el cumplimiento de los deberes sociales y, con ello, por la vigencia y aplicación de la Constitución Política. En su elaboración participan la rama ejecutiva y legislativa, puesto que el proyecto de ley se presenta por iniciativa del Gobierno Nacional[20] y es aprobado por el Congreso, conforme con “la Constitución Política (arts. 339 a 344), mientras al Congreso le corresponde aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse “con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (C.P. art. 150-3 C.P.), su iniciativa está reservada al Gobierno Nacional (C.P. art. 200-3), “por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”[21]. Se compone de dos acápites, el primero, denominado “parte general”, alude a los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, así como a las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El segundo, llamado “plan de inversiones públicas” contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, en un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. La vigencia de los Planes Nacionales de Desarrollo, en principio, corresponde al cuatrienio del periodo presidencial, sin embargo, varios son los artículos de este tipo de leyes que permanecen en el tiempo, lo que se debe a la especial naturaleza de estas normas las cuales permiten mantener la vigencia y aplicación de la Carta Política[22] y, por consiguiente, involucran metas de ejecución continuada y progresiva, en beneficio de las políticas públicas del Estado. Ejemplo de ello son los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010”, mediante los cuales se dispuso la creación de COLPENSIONES y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), disposiciones analizadas por esta Corporación y declaradas exequibles mediante la Sentencia C-376 de 2008. Así como el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, “Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, por medio del cual se dispuso la creación de una Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), disposición también declarada exequible en el pronunciamiento de la Sentencia C-453 de 2016. Por consiguiente, el simple paso del cuatrienio para el cual son expedidos los Planes Nacionales de Desarrollo y la no reiteración de sus disposiciones en los Planes posteriores, no implican, per se, su derogatoria o pérdida de vigencia[23]. La derogatoria implica la pérdida de vigencia de una disposición normativa y está regulada en el artículo 71 de la Ley 57 de 1887, Código Civil, según el cual, puede ser total o parcial. Existen dos tipologías para que se surta este fenómeno: por un lado, se encuentra la derogatoria expresa, la cual se produce cuando la nueva ley advierte puntualmente la derogatoria de la norma anterior. Por otro, la derogatoria tácita, se presenta cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles con las de la ley anterior. En todo caso, según el artículo 72 de la Ley 57 de 1887, permanecen vigentes los contenidos de las leyes anteriores que no contradicen las disposiciones de la nueva ley[24]. Diferente situación ocurre con las Leyes Anuales de Presupuesto, particularmente, en relación con las disposiciones generales, las cuales deben estar estrictamente sujetas a la vigencia fiscal del año en el que fueron expedidas, conforme se explica a continuación. 4.1.2. Leyes anuales de presupuesto Las leyes anuales de presupuesto s...