Sentencia C-044 de 2017

C-044-17 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-044/17 LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Traslado de recursos al Icetex para financiar programas y proyectos de las Instituciones de Educación Superior FINANCIACION DE PROYECTOS ESPECIFICOS DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR A CARGO DEL ICETEX-No desconoce los derechos al debido proceso e igualdad/MEDIDA DE FINANCIACION DE PROYECTOS ESPECIFICOS DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR A CARGO DEL ICETEX EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No vulnera los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia TRASLADO DE RECURSOS AL ICETEX PARA FINANCIAR PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Norma no liquida el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior ni extingue su personería TRASLADO DE RECURSOS AL ICETEX PARA FINANCIAR PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Cumplimiento del principio de publicidad en trámite legislativo ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la publicación del acto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de normas vigentes o de aquellas que habiendo perdido su vigencia pueden continuar produciendo efectos jurídicos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas argumentativas que debe asumir el ciudadano/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza pública/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de todo ciudadano/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione PUBLICACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/TRAMITE LEGISLATIVO-Debate y aprobación por las plenarias previa publicación por lo menos con un día de anticipación PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO FRENTE A LA PUBLICACION DEL INFORME DE CONCILIACION-Precedente con fuerza vinculante en la sentencia C-298 de 2016 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Condiciones especiales PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Presupuestos de suficiencia y pertinencia DEMANDA POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Estructuración del cargo de inconstitucionalidad DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No cumple con los presupuestos de suficiencia y pertinencia DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Falta de certeza en el cargo PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Precedente en la sentencia C-162 de 1998 PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Exigencia/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Exigencia/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Infracción por elusión del debate o votación/INFRACCION AL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD POR ELUSION DE DEBATE O VOTACION-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y EXIGENCIA DE DELIBERACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Precedente en la sentencia C-168 de 2012 PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia del debate parlamentario en trámite legislativo DEBATES EN TRAMITE LEGISLATIVO-Elementos fundamentales LEY ORGANICA DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Parámetros que deben cumplir los debates parlamentarios PRINCIPIO DE CORRECCION FORMAL DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Objeto DEBATE-Alcance de la expresión como instrumento para la configuración de la voluntad legislativa/DEBATE-Definición PROCESO DE FORMACION DE LAS LEYES-Finalidad PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Interpretación PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Consecuencias complementarias PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Irregularidad en el trámite legislativo TRAMITE LEGISLATIVO-Trascendencia de un vicio de forma DEBATE PARLAMENTARIO-Escenario deliberatorio complejo DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA FINANCIACION DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR-No cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Certeza en el cargo al demostrarse la ausencia de conexión entre la norma y la materia general del Plan DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Restricción deliberativa temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Principios de razonabilidad y proporcionalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión material, causal, teleológica o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Particularidades PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Cuenta con una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Integración/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ley multitemática/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Estatus especial de la ley que lo aprueba/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Restricciones/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Plan de inversiones CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de coherencia/UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relación entre los programas y proyectos, y las estrategias y objetivos EDUCACION-Pilar del Plan Nacional de Desarrollo/EDUCACION, PAZ Y EQUIDAD-Estrategias transversales OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Control de constitucionalidad excepcional DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Cargo carece de suficiencia al pretender crear una regulación integral sobre una materia determinada DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL DERECHO A LA PERSONALIDAD JURIDICA DEL FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Cumple con el requisito de certeza DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD FRENTE A LA PARTICIPACION DEL FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-No satisface el requisito de suficiencia/DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA PARTICIPACION DEL FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-No desconoce el derecho a la igualdad DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE ASOCIACION DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR VINCULADAS AL FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-No satisface el requisito de suficiencia/DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR VINCULADAS AL FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-No desconoce el derecho al debido proceso DEBIDO PROCESO, PRINCIPIO DE LEGALIDAD E INTERDICCION DE LA ARBITRARIEDAD-Reiteración de jurisprudencia DEBIDO PROCESO-Derecho fundamental/DEBIDO PROCESO-Principio inherente al Estado de Derecho/DEBIDO PROCESO-Características/DEBIDO PROCESO-Etapas y garantías/DEBIDO PROCESO-Principio de legalidad PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Valor adicional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Finalidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Valor epistémico/PRINCIPIO DE LEGALIDAD FRENTE A LAS AUTORIDADES PUBLICAS-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y PRINCIPIOS DE LA FUNCION PUBLICA-Cláusula de cierre/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Aplicación/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principios de razonabilidad y proporcionalidad DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA TRASGRESION A LA OBLIGACION DE PROMOVER LA ECONOMIA SOLIDARIA-No satisface el requisito de especificidad y suficiencia/DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR VINCULADAS AL FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-No desconoce la obligación de fomentar la economía solidaria FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Naturaleza jurídica/FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Naturaleza pública/FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Aportes públicos y privados/FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Entidad de economía mixta del sector solidario FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Carácter mixto en referencia a sus aportes/FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Regulado como forma asociativa EMPRESAS DE SERVICIOS EN LAS FORMAS DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS COOPERATIVAS-Reguladas como formas asociativas/EMPRESAS DE SERVICIOS EN LAS FORMAS DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS COOPERATIVAS-Regulación normativa/EMPRESAS DE SERVICIOS EN LAS FORMAS DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS COOPERATIVAS-Características FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Forma de administración pública cooperativa/FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Regulación normativa REGIMEN DE LIQUIDACION Y DISOLUCION DE LAS ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-Facultades extraordinarias del Presidente de la República/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN DE LIQUIDACION Y DISOLUCION DE LAS ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-Regulación normativa PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad en materia de transformación o disolución de entidades administrativas del orden nacional TRASLADO DE RECURSOS AL ICETEX PARA FINANCIAR PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Artículo demandado puede afectar el funcionamiento del Fondo de Desarrollo de la Educación Superior y llevar a su liquidación Referencia: expediente D-11433 Actor: Juan Carlos Lancheros Gámez Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.” Magistrada sustanciadora: María Victoria Calle Correa Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Juan Carlos Lancheros Gámez, actuando en nombre propio, instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015. El texto normativo se transcribe a continuación: “LEY 1753 DE 2015 (Junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: […] “ARTÍCULO 95. FINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE LAS IES. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Los aportes de la nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo, para lo cual el Gobierno nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación. El Gobierno nacional podrá enajenar o disponer de su participación.” 2. El demandante considera que el artículo acusado vulnera los artículos 13, 14, 29, 38, 58, 150.3, 154, 157, 158, 161, 209 y 333 de la Constitución Política. Plantea sus acusaciones en los siguientes términos: 2.1. Primer cargo: Se desconoció el plazo que debe mediar entre la publicación del Informe de Conciliación y la votación del mismo - violación del artículo 161 de la Constitución Política. Al respecto señala, el actor presenta un cuadro donde constan las fechas correspondientes, y propone un conjunto de argumentos, que se resumen a continuación: Proyecto de Ley 200 de 2015 Cámara, 138 de 2015 Senado por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 2018: ‘Todos por un nuevo país’ Fecha Actuación Gaceta 5 de mayo de 2015 Publicación Cámara Informe de Conciliación Gaceta N° 264 de 2015 (Anexo 2) 5 de mayo de 2015 Publicación Senado Texto aprobado en sesión plenaria Gaceta N° 265 de 2015 (Anexo 3) 5 de mayo de 2015 Publicación Senado de la República Informe de Conciliación Gaceta N° 266 de 2015 (Anexo 4) 6 de mayo de 2015 Debate y aprobación Informe de Conciliación Acta 061, Gaceta N° 564 de 2015 (Anexo 5) A partir de esta información, propone el actor las siguientes reflexiones: Según la Gaceta N° 265 del 5 de mayo de 2015 (Anexo 3) y el audio de la sesión de la misma fecha, el día 5 de mayo de 2015 el Senado de la República sesionó casi hasta la medianoche (11:50 pm) para aprobar el texto en segundo debate del proyecto de Ley N° 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, “Todos por un nuevo país”. De las actas citadas, se desprende que (i) la Comisión de Conciliación presentó en un lapso de aproximadamente diez (10) minutos el Informe de Conciliación al proyecto de ley, y que (ii) la Gaceta del Congreso en la que consta dicho informe fue publicada el mismo día también en menos de diez minutos. Así las cosas, el Informe de Conciliación no se publicó con un día de antelación, al interpretar esta regla de conformidad con la Ley 4ª de 1913, que regula la manera en que deben entenderse los plazos legales, y según la cual el día es de 24 horas. Esta ley en su artículo 59 dispone que “Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas, pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal” y en su artículo 61 señala que “cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día”. El artículo 59 citado que, según el demandante “integra la disposición constitucional y compromete a todos los operadores jurídicos”, permite confluir que el Informe de Conciliación debe publicarse con al menos 24 horas de anterioridad. Según el artículo 61 de la ley ya citada, en el caso objeto de estudio ese plazo debe contarse desde la medianoche del 5 de mayo de 2015 hasta la medianoche del 6 de mayo del mismo año. Así las cosas, “el proyecto de conciliación solamente podía ser votado desde las 00:00 horas del día 7 de mayo y no el día 6 de mayo, pues no habría transcurrido el plazo previsto por el constituyente de un día de antelación, es decir de al menos veinticuatro (24) horas […L]o cierto es que no transcurrieron ni siquiera veinticuatro (24) horas entre la aprobación del Informe de Conciliación y su aprobación por las dos cámaras en la repetición del segundo debate”. El desconocimiento del plazo mencionado viola el principio de transparencia, el cual no puede considerarse un mero formalismo. Este principio se dirige precisamente a que ocurra lo contrario a lo que sucedió en esta oportunidad. Que los proyectos de ley se discuten y aprueban, y que los ciudadanos tengan la posibilidad de conocer los textos que se aprueban. Por ello, eleva las siguientes preguntas: “¿en qué momento, dadas las circunstancias de tiempo y modo atrás advertidas, pudieron los ciudadanos realmente conocer y comparar los textos aprobados? ¿Acaso no es razonable solicitar al Congreso de la República que las leyes que expide se ajusten a las reglas del debido proceso legislativo?” Acto seguido, manifiesta que es un hecho notorio que el Informe de Conciliación del Plan Nacional de Desarrollo se publicó y votó el 6 de mayo de 2015, así que la evidencia sugiere de forma contundente que no transcurrió el término de un día ordenado por la Constitución Política. Añade que, aun si hubiera sido publicado el día 5 de mayo, habría trascurrido sólo unas pocas horas previas su discusión y aprobación, lo que desconoce el tenor literal de la Constitución, así como el ya mencionado principio de transparencia. Ahora bien, si el incumplimiento de esta regla es irrelevante para la aprobación de un proyecto de ley, el actor considera ‘pertinente’ que la Corte Constitucional así lo diga de forma expresa para que todos los proyectos de ley y acto legislativo puedan tramitarse de ese modo, aun en contra del tenor literal de las disposiciones invocadas. 2.2. Segundo cargo: “No se discutió la proposición 148 (Anexo 5) sustitutiva del artículo 96 del Proyecto - Violación del artículo 157 de la Constitución Política y de los artículos 47, 114 y 115 de la Ley 5 de 1992”. Para sustentar el presente cargo el ciudadano sostiene que (i) el artículo tuvo una proposición sustitutiva, bajo el número 148, radicada el 30 de abril de 2015, a las 2:00 pm, por el Senador de la República Senén Niño Avendaño. Añade que no existe evidencia alguna de lo ocurrido con esa proposición y que no se le dio el trámite ordenado por la Ley 5ª de 1992, pues el 5 de mayo de 2015, no se hizo lectura de las proposiciones que se presentaron ante la sesión plenaria del Senado, lo que desconoce los artículos 114 y 115 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo 157 constitucional. La Ley 5ª es una ley orgánica, que regula el trámite de los proyectos de ley, y desarrolla el artículo 157 Superior. Indica el actor que, como puede observarse en las actas allegadas a este proceso, el Senador Senén Niño presentó la proposición 148 como sustitutiva del artículo 96 del Informe de ponencia para segundo debate del proyecto de ley No. 138 de 2015 (Senado), 200 de 2015 (Cámara). Esta proposición nunca fue retirada por el Congresista. TEXTO APROBADO TEXTO DE LA PROPOSICIÓN Artículo 96°. Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Los aportes de la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo. El Gobierno Nacional podrá enajenar o disponer de su participación y ordenar la liquidación de éste. Artículo 96°. Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación Superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. En Gaceta 256 de 5 de mayo de 2015 (incorporada como Anexo 3 por el demandante), en la que se encuentra el texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado de la República, no se evidencia que se haya dado trámite a la Proposición 148, ni que se le haya dado el uso de la palabra al Senador Senén Niño. De lo expuesto se concluye que la proposición no fue debatida ni retirada y que el Congreso de la República (i) incumplió su deber de debatir todos los temas que se propusieron a las Comisiones, consagrado en el artículo 157 de la Constitución Política y (ii) omitió el ejercicio de sus competencias, al no darle debate a la proposición sustitutiva 148, y al actual artículo 95 del Plan Nacional de Desarrollo. Añade que la ausencia de una constancia de protesta del Senador Niño no significa consentimiento, complacencia o aval a la omisión denunciada. Por ello, concluye: “Al no darse lectura ni debate a la Proposición No. 148, se vulneraron los artículos 47- 3 y 125 de la Ley 5 de 1992 y con ello el principio de deliberación del artículo 158 de la misma ley, al trámite legislativo Proyecto de Ley N° 138 de 2015 (Senado) 200 de 2015 (Cámara) – por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. “Todos por un nuevo país. || Se vulneró además el artículo 157 de la C. Pol. por no debatir el actual artículo 95 y todas sus modificaciones.” 2.3. Tercer cargo: “Un aparte del texto del artículo demandado no se debatió ni se aprobó en la Cámara de Representantes - Violación del artículo 157 de la Constitución Política”. Al respecto expuso: Según el demandante, el texto aprobado del actual artículo 95 del PND (96 en ese momento del trámite), y que consta en la Gaceta 263 de mayo de 2015 (Anexo 7 de la demanda) tiene una adición frente al articulado presentado en el informe. No existe constancia en ninguna gaceta del momento y la forma en que se introdujo tal modificación. Para demostrar lo expresado, comienza por presentar un cuadro comparativo entre la versión de la Gaceta 223 de 2015 (Informe para debate en Plenaria de la Cámara) y la 263 de 2015 (Texto aprobado en Plenaria de la Cámara): Informe de ponencia para Segundo Debate. Cámara de Representantes Texto aprobado en Segundo Debate Cámara de Representantes Gaceta N° 223 del 22 de abril de 2015 – Cámara (Anexo 11) Gaceta 263 del 5 de mayo de 2015 – Cámara (Anexo 7) Artículo 96. Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Artículo 96. Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Los aportes de la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo. El Gobierno Nacional podrá enajenar o disponer de su participación u ordenar la liquidación de éste. Los aportes de la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo, para lo cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación. El Gobierno Nacional podrá enajenar o disponer de su participación. En ese contexto, indica que el texto añadido se concreta en la oración “para lo cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación”. Según el demandante: “No existe constancia en las actas de la sesión que dé cuenta de cómo se integró este apartado al artículo presentado para discusión en la plenaria. No existe ninguna proposición con este contenido. El texto del citado artículo 96 sometido a debate no incluía este apartado, como se demostrará más adelante. || En el evento en que se hubiera presentado una proposición en tal sentido, es claro que fue votada sin haber sido leída. Si los Representantes votaron sin saber qué votaban, votaron a ciegas y, por lo tanto, no pudo existir debate. Se vulneró el artículo 157 de la Constitución”. Enseguida, indica que no se encuentra constancia de cómo se introdujo la adición pues, en ninguna parte de las Gacetas 464, 475 o 498 de 2015, en las que se publicaron las actas 057, 058 y 059 de las sesiones de 27, 28 y 29 de abril de 2015, consta la proposición; su lectura, discusión o aprobación. La adición, por lo tanto, viola el artículo 157, inciso 3º, de la Constitución, según el cual todo proyecto debe ser aprobado en segundo debate; así como el artículo 147 del Reglamento del Congreso. Culmina con los siguientes cuestionamientos: ¿cómo apareció el texto mencionado? ¿Cómo se enteró la Cámara de Representantes de qué era lo que se votaba? 2.4. Cuarto cargo: “No hay unidad de materia entre los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo y el aparte de la disposición demandada. No hay conexidad material - Violación del artículo 158 de la Constitución Política”. Según el accionante, se violó el artículo 158 de la Constitución porque no existe conexión directa entre la norma demandada y los objetivos y propósitos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. La ausencia de coherencia entre una y otros acarrea la violación del principio de unidad de materia. Ninguno de los documentos asociados al proyecto de ley, ni la exposición de motivos o los estudios previos, demuestran la existencia de una relación entre la restitución de aportes del Fodesep al Gobierno Nacional y los propósitos del Plan. No se entiende cómo el reintegro de esas sumas puede contribuir al aumento de la oferta y la calidad de la educación superior; o a reducir la brecha entre acceso y calidad en el servicio. Al contrario, la norma cuestionada deja en el limbo “una importante fuente de financiación”. No hay relación de objetivos, pues, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los instrumentos destinados al cumplimiento de los objetivos de la Ley del Plan deben tener conexidad directa con los planes o metas contenidos en la parte general del mismo. En ninguno de los documentos que conforman el Plan Nacional de Desarrollo se mencionó la necesidad de una reestructuración administrativa para cumplir los objetivos en materia de educación, ni se explicó por qué suprimir una fuente de financiación de las IES era una medida adecuada para cerrar las brechas de acceso y calidad. “a. Exposición de motivos del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. A pesar [de] que, en la exposición de motivos del proyecto de Ley se solicitó al congreso facultades extraordinarias para “expedir normas con fuerza material de ley encaminadas a crear, suprimir o fusionar la estructura orgánica y funcional de diferentes entidades del orden nacional” la justificación de la reorganización institucional apuntó al sector agropecuario y no al sector de la educación. (Aporta en el anexo 12 apartes de la exposición de motivos) b. La Gaceta N° 116 de 2015. Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 138 de 2015 Senado. Justificación del antecedente de la norma demandada. Teniendo en cuenta que el aparte del artículo demandado fue introducido en la ponencia para primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones económicas, la justificación de la introducción de ese artículo nuevo (artículo 211 de la ponencia para primer debate proyecto de ley número 200 de 2015 Cámara y 138 de 2015 Senado por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”) carece de conexión temática con los propósitos del Plan. [Anexo 13] En este sentido […] la restitución de los aportes entregados por el Gobierno Nacional al FODESEP supone una forma extraña, distinta o anormal de disolver y liquidar al Fondo y se sale de los parámetros contemplados para disolver y liquidar organizaciones solidarias o estatales. Este hecho supone la eliminación de una importante fuente de financiación de las Instituciones de Educación Superior (oferta). Si la conformación del patrimonio de FODESEP fuera exclusivamente pública, la discusión constitucional sería política y dentro del margen de discrecionalidad del legislador. Sin embargo, cuando se tiene en cuenta que hay participación privada y que esta participación de las IES en el patrimonio del Fondo, supera a la del Gobierno Nacional, la discusión adquiere relevancia constitucional. Al respecto es importante señalar que las IES tienen la condición de asociadas aportantes y gestoras, no son accionistas. FODESEP no es una sociedad de economía mixta, es una organización solidaria. ORIGEN DE RECURSOS CAPITAL SOCIAL (Miles de pesos) PARTICIPACIÓN (%) IES Privadas 5.826.750 31,19 IES Públicas 6.869.057 36,77 Gobierno Nacional 5.987.307 32,05 Totales 18.683.114 100 Trasladar las funciones de financiación de las Instituciones de Educación Superior del FODESEP al ICETEX, aunque altamente inconveniente, podría ser viable, si con ella no se destruyera valor. Este valor, en el presente caso, se materializa por la destrucción de una fuente de financiamiento dual (pública y privada) que echa por tierra el esfuerzo del sector privado (IES) en hacer parte de una entidad estatal de forma solidaria o cooperativa y a través de sus propios aportes: financiar al sector y a las IES que lo conforman. En todo caso, se resalta que la misión del ICETEX […] conforme fue transformada por la Ley 1002 de 2005, es la de ser una entidad financiera de naturaleza especial. Su objeto es el apoyo crediticio o subsidiado para el acceso a la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con méritos académicos en todos los estratos, por medio de mecanismos financieros, que hagan posible el acceso y permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional o internacional. c. La Ley 1753 de 2015 del Plan Nacional de Desarrollo. La visión del Plan en materia de educación está específicamente dirigida a cerrar las brechas en el acceso y calidad al sistema educativo. Sin embargo, nada afirma sobre la disolución y liquidación de una entidad que financia el desarrollo de las Instituciones de Educación Superior tanto públicas como privadas. Así, no sólo se incluye una proposición que no tiene una conexión con el Plan Nacional de Desarrollo, sino que además afecta los objetivos del mismo. Pues al establecer una disposición en la que liquida la participación del Gobierno Nacional en FODESEP, se afecta a la Instituciones de Educación Superior asociadas o afiliadas al Fondo que requieren de dicha financiación para cumplir con el objetivo de cerrar las brechas entre acceso y calidad. En todo caso, se destaca, el Plan Nacional de Desarrollo solo contempla apoyos para las Instituciones de Educación Superior acreditadas en alta calidad, y deja a su suerte a las demás instituciones, aunque constitucionalmente el fortalecimiento de las IES para ofertar educación de calidad (servicio público), es responsabilidad del Estado. Del texto transcrito sobre la justificación en la incorporación de un nuevo artículo, donde se faculta al Gobierno Nacional para disolver y liquidar al FODESEP y se transfieren sus funciones, recursos no comprometidos, bienes y las acreencias a favor, correspondientes al aporte estatal en el FODESEP al ICETEX, resulta claro que se ha facultado al Gobierno Nacional para disolver y liquidar el FODESEP. Dicha facultad contravía los derechos reconocidos en el artículo 58 de la C.P. de las demás asociadas, las IES, por estar al frente de una entidad cuya propiedad es solidaria. En los documentos aportados […] se planteó, sin ser cierto, que el FODESEP estaba desempeñando las mismas funciones que el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación –Colciencias-, y por el […] ICETEX. En efecto, al hacer una comparación de las funciones de las tres entidades, se observa que estas son diferentes como se evidencia en el Anexo 15. Sumado a ello, el Consejo de Estado ya había establecido la ausencia de duplicidad de funciones entre el FODESEP y el ICETEX, como se señaló en un aparte anterior. FODESEP ICETEX Financia la oferta (IES) Financia la demanda (estudiantes) Además, durante el trámite legislativo del PROYECTO no se evidencia que se hubiera debatido algún estudio técnico sobre la duplicidad de funciones entre el ICETEX y el FODESEP, así como tampoco lo hay sobre la pertinencia de que sea el ICETEX quien asuma las funciones del Fondo. De hecho, es la propia Ley 1753 de 2015, por medio del artículo 95, la que crea la duplicidad de funciones entre el ICETEX y FODESEP, hecho que da lugar al último cargo que se expondrá”. Con base en lo expuesto, el actor concluye que no existe conexidad teleológica directa entre la norma demandada y la parte general del Plan, lo que supone una violación del artículo 158 de la Constitución Política. Añade que el juicio de unidad de materia debe ser más estricto en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, pues para proveer un mayor acceso y calidad en la educación se requieren IES fortalecidas, inversiones, apalancamiento con recursos. No destrucción de valor y esfuerzos privados para mejorar la oferta. 2.5. Quinto cargo: “No se estableció el régimen de la restitución de aportes, las condiciones de la personalidad jurídica, ni los recursos para cumplir con lo dispuesto en el artículo demandado. Se configura una omisión legislativa relativa - Violación del artículo 150 inciso 3 de la Constitución Política”. En relación con este aspecto precisó el demandante: En criterio del actor el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa relativa, al no precisar el régimen al que se debe someter la restitución de los aportes del Fodesep al Gobierno Nacional. Como la personalidad jurídica del Fodesep proviene de la ley (es una entidad creada por iniciativa legal) y, sin la participación del Gobierno, pierde su respaldo legal y queda avocada a su liquidación. Sin embargo, el Legislador no precisó: (i) Cómo deben asumir las IES los costos derivados de la liquidación, enajenación o disposición de los aportes del Gobierno; (ii) Cómo debe responder el Gobierno Nacional por los costos propios de la liquidación del Fodesep, las obligaciones laborales y demás pasivos; cómo debe asumirse el detrimento patrimonial ocasionado a las IES que hacen parte del Fodesep; (iv) los recursos, apropiaciones y demás medidas para cumplir lo dispuesto en el artículo demandado, a la luz del artículo 150, inciso 3º, CP. Así, la disposición demandada es inaplicable; y, si lo fuera, sería a costa de sacrificio de varios derechos constitucionales, aspecto que aborda en cargos ulteriores. Según el actor, esta acusación satisface los requisitos argumentativos necesarios para demostrar la existencia de una omisión legislativa relativa, así: “a. La inconstitucionalidad recae sobre el inciso 2° del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015. b. La omisión legislativa consiste en la inexistencia de medidas necesarias para impulsar la aplicación del citado artículo. No se establecen unas reglas claras respecto a la continuidad o no de la existencia de FODESEP luego del retiro de los aportes gubernamentales, de las implicaciones para las instituciones de educación superior que se encuentran en el mismo, de la forma en que el Gobierno Nacional debe retirarlas y las consecuencias para el Fondo. De igual forma, afecta a las Instituciones de Educación Superior, tanto públicas como privadas asociadas o afiliadas al fondo en el marco de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Si el objetivo principal es cerrar la brecha entre calidad y acceso, dichas entidades requieren del apoyo del Gobierno Nacional y del Fondo para mejorar su calidad, pues presentan problemas de financiación que no se cubren con los mecanismos de financiación a la demanda (estudiantes) ni con los del Icetex, pues ellos apuntan solamente a las IES con acreditación en alta calidad. En esta medida, no sólo se afecta una meta del Plan Nacional de Desarrollo, sino de igual forma el derecho a la educación, en cuanto a que se ven afectadas las Instituciones de Educación Superior que prestan dicho servicio c. No hay una razón suficiente que justifique las anteriores exclusiones. d. La desigualdad de trato se manifiesta en el cambio en las reglas de juego a los asociados de Fodesep, reglas disímiles a las que gozan todos los asociados de instituciones solidarias, sin ninguna justificación. e. Se vulnera el deber específico del legislador de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas, junto con las medidas pertinentes para lograrlo que deban emprenderse.” 2.6. Sexto cargo: “Se desconoció el derecho a la personalidad jurídica de FODESEP, pues requiere para su funcionamiento del aporte estatal - Violación del artículo 14 de la Constitución Política”. Según el actor, el Congreso de la República violó el artículo 14 de la Constitución Política, pues desconoció el derecho a la personalidad jurídica del Fodesep, al autorizar al Gobierno Nacional al retirar los aportes que, a la fecha de entrada del Plan Nacional de Desarrollo se encuentren en el Fodesep y no estén comprometidos presupuestalmente, por la siguiente razón: “Fodesep es una persona jurídica de naturaleza solidaria, mixta, sin ánimo de lucro, conformada por otros asociados (IES, tanto públicas como privadas), que deriva su personería jurídica de la ley y requiere para su funcionamiento del aporte estatal”. El retiro de la Nación deja al Fondo en un vacío jurídico, lo priva de su personería jurídica y lo convierte en una entidad de hecho, inviable legalmente. Ello obliga a las IES vinculadas a asumir la liquidación del Fondo a su costo. En igual sentido, indica que lo dispuesto por el artículo 95 del PND es “cuando menos, una forma anormal, extraña, ajena y distinta a la legalmente establecida, de disolver y liquidar una organización de naturaleza solidaria y de naturaleza mixta”. Con el propósito de explicar tales afirmaciones adelanta una extensa exposición acerca de la naturaleza jurídica del Fodesep, así: “- La personalidad jurídica del FODESEP proviene de la Ley 30 de 1992, reglamentada por el Decreto 2905 de 1994 y a partir del giro de recursos y de la puesta en funcionamiento del Fondo, fue el Gobierno Nacional, quien invitó a las Instituciones de Educación Superior, tanto públicas como privadas, a hacer parte de él. […] FODESEP hace parte de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, descentralizada por servicios, está vinculado al Ministerio de Educación Nacional y organizado para su funcionamiento conforme las disposiciones de las entidades de la economía solidaria.|| El Estado tiene una relación de adherencia o inmanencia con FODESEP y, por lo tanto, la permanencia del Gobierno Nacional es inalterable. Sin la presencia del Estado, dada su creación legal, se convertiría en una entidad de hecho. || De acuerdo a la interpretación que el Consejo de Estado hace a los Estatutos del FODESEP, los aportes efectuados por el Gobierno Nacional solo pueden ser reintegrados al Estado en caso de liquidación del Fondo. || al ser una entidad de economía mixta regida por los principios y las disposiciones legales relativas a las instituciones de economía solidaria se está frente a una propiedad solidaria, por lo que no puede asimilarse a sociedad de economía mixta para enajenar, trasferir, vender o disponer de la participación gubernamental porque se estaría en contravía de lo dispuesto en el artículo 58 inciso 3 de la Constitución Política.|| Los recursos entregados por el Gobierno Nacional por medio de asignación presupuestal no tienen forma de ser devueltos si no es por la liquidación del FODESEP. • La violación de la personalidad jurídica del FODESEP. En la medida en que FODESEP deriva su personalidad jurídica de la ley y de la participación gubernamental, la liquidación de la participación estatal constituye una capitis diminutio que lleva de una manera extraña, y no por las formas y procedimientos regulados, a la disolución y liquidación del Fondo, en contra de los derechos de los demás asociados, que hoy son mayoría en número y participación en el Fondo y los obliga a asumir sus costos que ella genera, dejando al Gobierno Nacional, causante de la indemne. La inconstitucionalidad es clara. Si bien la figura de compromiso presupuestal de los aportes es inaplicable al Fondo, porque como propiedad solidaria se rige por los principios y reglas de las instituciones de economía solidaria, una interpretación literal del texto demandado indica que, si los recursos no están comprometidos, ellos deben devolverse a la Nación. Esto significaría en la práctica que todos los recursos entregados por la Nación a FODESEP desde su constitución deben reintegrarse”. El régimen especial para el Gobierno Nacional viola la confianza legítima de las demás asociadas (IES) que tenían unas reglas de juego claras para sus relaciones; así como la capacidad de estas instituciones para prestar un servicio educativo de calidad, pues se ve comprometido su funcionamiento. Tales reglas se hallaban principalmente en el artículo 90 de la Ley 30 de 1992, según el cual los ingresos del Fondo incluían una destinación anual del presupuesto nacional, por parte del Gobierno. Además, la disposición cuestionada no indica cómo debe operar la liquidación de la participación del Gobierno, asunto que tampoco se encuentra en otra ley, ni en los estatutos del Fondo. Así, un efecto de esta norma es la desintegración de la participación jurídica del Fondo. Conclusión: Fodesep está sometido a un régimen especial sui generis. El artículo 90 de la Ley 30 de 1992 establece que el Fondo se conforma con instituciones de educación superior que deseen participar en él y con aportes del Gobierno Nacional, provenientes del presupuesto nacional. El retiro del Gobierno desintegra su personería jurídica y priva a la entidad de soporte; en detrimento de sus trabajadores, acreedores y proveedores. Obliga a los demás asociados a sumir la liquidación del Fondo, todo ello por fuera del marco legal de liquidación de organizaciones de naturaleza solidaria y mixta. Aunque la participación estatal es minoritaria, es también esencial en el Fodesep. 2.7. Séptimo cargo: “Se desconoció el derecho a la igualdad entre el Gobierno Nacional y los demás asociados (Instituciones de Educación superior) al FODESEP. Test de proporcionalidad- Violación del artículo 13 de la Constitución Política”. Al respecto, sostiene: Según el actor, el régimen diferencial de liquidación de los aportes del Gobierno, mencionado en el artículo anterior, vulnera el derecho a la igualdad de los asociados, sin justificación, pues todos deben responder por los costos del proceso de disolución; sin embargo, el Gobierno Nacional, en virtud de la norma demandada, no asumirá tales costos. Concretamente: (i) los gastos de liquidación, (ii) los salarios y prestaciones sociales ciertos y causados al momento de la disolución; (iii) obligaciones fiscales; (iv) créditos hipotecarios y prendarios y (v) obligaciones con terceros. Considera que la disposición cuestionada “ni siquiera supera el test leve [de igualdad], puesto que” (i) el fin no es legítimo, sino que está prohibido por la Constitución, en la medida en que la recuperación de los aportes del Gobierno, para transferirlos al Icetex, desconoce el artículo 58 de la CP, en tanto niega los derechos adquiridos por las IES asociadas al Fodesep. Se crea una ley que contraviene reglas contenidas en los estatutos preexistentes, y en las disposiciones de instituciones de economía solidaria. El medio escogido, es decir, la transferencia de estos recursos también está prohibido por la Constitución porque crea una carga excesiva e injustificada en contra de las IES que, tras el retiro del Gobierno Nacional, deberán asumir la liquidación. Y las asociadas son, además, IES, tanto públicas como privadas, que representan aproximadamente la mitad de la totalidad del país, de manera que la liquidación mencionada implica problemas de financiamiento y afectan su cobertura y la calidad del servicio. El Gobierno priva de unos recursos a las IES, que ahora deben asumir los costos propios de la liquidación del Fondo, agravando los problemas de financiamiento de las IES asociadas y haciendo más difícil el mejoramiento de la calidad de la educación a través de la acreditación, uno de los retos y metas actuales de dichas IES y del Gobierno Nacional. Dado que Fodesep deriva su personería de la Ley y la participación gubernamental, una vez esta última se acaba, la personería del Fodesep queda sin sustento. Se torna en un mecanismo adscrito a la administración nacional, sin participación estatal. Además, el medio viola el numeral 3º del artículo 150 Superior, al no incorporar las medidas necesarias para implementar la orden de recuperación de aportes. Según la norma Superior, no puede haber un PND que no adopte las medidas necesarias para su aplicación efectiva y estas no son contempladas en el caso del reintegro de los aportes del Gobierno a Fodesep. “- La relación medio-fin es adecuada, pues el medio logra un fin inconstitucional. Recuperar los aportes entregados al Fodesep para transferirlos al Icetex, en desconocimiento de los derechos adquiridos de las IES, con base en una legislación anterior, y poner a los demás asociados en condiciones jurídicas que nunca les fueron planteadas al momento de incorporación al Fodesep. El Gobierno Nacional crea, de manera irrazonable e injustificada un nuevo régimen jurídico para retirarse de Fodesep, “sin percatarse que al hacerlo desintegra su personalidad jurídica y obliga a los demás asociados a asumir los costos de una liquidación por fuera de las reglas generales aplicables”. Esto debe calificarse como una regulación arbitraria. Posteriormente, plantea una información como contexto. Según los estatutos del Fodesep, los aportes del Estado tienen por objeto el desarrollo de las actividades del Fondo y figuran en una cuenta independiente, sujetos a los riesgos de su operación, y sólo susceptibles de ser reintegrados al Estado en caso de liquidación. Los aportes del Estado se encuentran comprometidos presupuestalmente desde que da su aporte, y este no puede enajenar o disponer de su participación, sino someterse a las normas sobre liquidación de entidades solidarias. El régimen de liquidación del Fodesep se encuentra en el artículo 24 del Decreto Reglamentario 2905 de 1994, que remite a la Ley 79 de 1998. El retiro de los aportes del Gobierno no está contemplado en esa norma como causal de disolución o liquidación del Fodesep, entidad atípica, pero regulada por la citada Ley 79 de 1988. En virtud del principio de igualdad, la forma de disolver y liquidar el fondo es la prevista en los artículos 100 y 121 de la Ley mencionada. Ahora bien, en caso de liquidación, el pago a los asociados aparece al final del orden de prioridades, por lo tanto, es inconstitucional que el Legislador faculte al Gobierno Nacional para obtener la liquidación de su participación y para enajenar o disponer de su participación (artículo 120, Ley 79 de 1988, prioridades de liquidación: (i) gastos de liquidación; (ii) salarios y prestaciones sociales ciertos y ya causados al momento de la disolución; (iii) obligaciones fiscales; (iv) créditos hipotecarios y prendarios; (v) obligaciones con terceros y (vi) aportes de los asociados. Según el actor, la inconstitucionalidad es evidente, pues “Es contrari[o] a toda lógica constitucional que el Gobierno Nacional efectúe sus aportes económicos al Fondo e invite a las Instituciones de Educación Superior a afiliarse al mismo y luego pretenda obtener la devolución de sus aportes sin asumir ningún costo, en particular cuando su retiro supone la liquidación del Fondo que creó y afecta a las Instituciones de Educación Superior, tanto públicas como privadas, que garantizan el derecho a la educación en el país.\\ En otras palabras, el Gobierno Nacional no tiene respaldo constitucional en la devolución de su aporte bajo un régimen especial que él mismo crea, además de forma incompleta sin medir el perjuicio que ocasiona a los demás asociados. Debe recordarse que la ley especial dispone que, para efectos de la liquidación (artículo 120), las cooperativas deben proceder primero al pago de unas obligaciones y por último a los aportes de los asociados. Esto significa que los aportes de los asociados sirven como garantía a terceros acreedores y, por lo tanto, que los asociados deben responder por ellos”. De acuerdo con la demanda, la violación al derecho a la igualdad se produce porque, en comparación con las IES afiliadas al Fodesep, el retiro de los aportes del Gobierno Nacional no puede hacerse sin disolver y liquidar el Fondo por la desintegración de su personería jurídica. Ello no ocurre si cualquiera de los asociados del Fondo se retira. Las reglas de devolución de aportes al Gobierno son excepcionales y creadas “de manera incompleta” en una norma especial, en contra de los Estatutos de la entidad y las reglas generales existente. Salvo el Gobierno Nacional, los demás asociados deben asumir los costos de la liquidación por un hecho que no provocaron, lo que resulta más grave si se toma en cuenta que son Instituciones de Educación Superior, públicas y privadas. 2.8. Octavo cargo: “La norma demandada vulnera el derecho de asociación de las instituciones de educación superior vinculadas al FODESEP - Violación del artículo 29 y 38 de la Constitución Política”. El demandante fundamentó este cargo en las siguientes razones: La norma demandada viola el derecho de asociación de las IES vinculadas al Fodesep. La disposición ‘veladamente’ obliga a la liquidación del Fondo, sin que los demás asociados y aportantes al mismo hubieran sido consultados o tenidos en cuenta en la adopción de esa decisión. Si la Asamblea General de Fodesep, en la que el Gobierno Nacional tiene un voto calificado, hubiera acordado liquidar el Fondo, el Gobierno hubiera podido recuperar sus aportes bajo las mismas reglas que los demás asociados. Lo inconstitucional es que esto ocurra por una norma especial, contraria a los estatutos bajo los que se afiliaron los demás asociados y sin consideración por sus derechos. Si se hubiera mitigado el daño o establecido un régimen de transición o transformación que respetara la personería jurídica de Fodesep, no se presentaría la inconstitucionalidad demandada. Se desconoció el derecho de asociación porque se modificaron, por vía legal, los Estatutos que regían a los asociados al momento de vincularse a Fodesep; reglas que estas habían aceptado y que son distintas a las que ahora se pretenden aplicar. Para sustentar el cargo, presenta un contexto acerca del régimen de los recursos del Fodesep, contenido en la Ley 30 de 1992 (art. 90), Decreto 2905 de 1994 (artículos 17 y 18), Estatutos del Fodesep, artículo 21, “la facultad presidencial de suprimir, disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley y que formen parte de la Rama Ejecutiva […]”. Sin embargo, al decir del actor, ahora lo hará de forma velada y sin asumir los costos correspondientes. Cita, finalmente y de manera amplia, un concepto del a Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado acerca de la naturaleza jurídica, características y funciones del Fodesep[1]. Para el accionante, la decisión de la Asamblea de disolver el Fodesep requiere el voto favorable de la mayoría de los asistentes; si el Gobierno adopta la decisión de retirar sus aportes, ello sólo sería legítimo y válido, según los Estatutos de la entidad (norma de carácter especial) si se toma en el marco de la Asamblea, cosa que nunca ocurrió. De acuerdo con el principio de democracia participativa, las IES asociadas al Fodesep, en Asamblea General, tenían derecho a participaren la decisión del destino del Fondo y de cualquier decisión que implique su disolución y liquidación. Con la decisión del Gobierno Nacional, además, se desconoció el derecho fundamental al debido proceso de las asociadas al Fodesep, “ya que no se permite la posibilidad de aplicar las reglas contenidas en los Estatutos para el retiro de los aportes”. El retiro de esos aportes, y el cambio de naturaleza jurídica del fondo, supone la desintegración de la personalidad jurídica de Fodesep y del marco jurídico que permite su operación, sin que haya existido participación de los afectados. Ello viola el debido proceso, pues implica la aplicación de reglas desfavorables a situaciones ya consolidados y regidas por los Estatutos. Se crea, además, un régimen que modifica las condiciones existentes con anterioridad y las que el propio Gobierno accedió a someterse. En este caso, en lugar de un proceso participativo y consensuado, se dio una decisión unilateral, arbitraria y desproporcionada. “La conclusión es clara: El Presidente de la República, tiene facultad para suprimir, disolver y liquidar al FODESEP. Sin embargo, no puede hacer la disolución y posterior liquidación del Fondo de cualquier manera, debe ceñirse al procedimiento de la Ley 79 de 1988 debido a que prima la ley especial que rige a FODESEP por su naturaleza atípica. Así, aplica la ley 79 de 1998 tal como lo mencionó el Consejo de Estado en su Concepto 1973 del 11 de febrero de 2010 que implica consultar a todos los asociados para los casos de liquidación.” 2.9. Noveno cargo: “El retiro del Gobierno, en los términos planteados en el artículo demandado, origina un régimen jurídico excepcional - Violación de los artículos 58 inciso 3 y 333 inciso 3 de la Constitución Política.” El actor sustenta esta acusación: El retiro del Gobierno Nacional en los términos planteados en la disposición crea un régimen jurídico excepcional al propio de las organizaciones con naturaleza solidaria. La liquidación del FODESEP viola el principio constitucional de fomentar la economía y las organizaciones solidarias. “Para cumplir con los requisitos planteados por la jurisprudencia constitucional, se traen a colación los argumentos expuestos ya en exceso sobre los efectos que se producirían de restituirse los aportes hechos por el Gobierno Nacional al FODESEP: Su disolución y consecuente liquidación. Del mismo modo, resultan aplicables los argumentos expuestos en torno a la naturaleza solidaria del FODESEP y al aporte privado que existe a su patrimonio por parte de los demás asociados que son Instituciones de Educación Superior. De este modo, se cae de su peso que la desaparición del Fondo no es una forma de contribuir a la promoción de la propiedad solidaria y que en nada se respeta la propiedad solidaria de los demás asociados en tanto ellos deben asumir de su propio peculio los gastos propios de la liquidación del FODESEP, a diferencia del Gobierno Nacional. Con el agravante que dichos asociados son Instituciones de Educación Superior, tanto públicas como privadas, que tienen distintos fines constitucionalmente importantes protegidos y promovidos por la Constitución, entre ellos, el derecho a la educación, así como aquellos mencionados en la presente acción. La conclusión es clara: la desaparición del FODESEP va en contravía de la norma de fin contenida en el tercer inciso 3 de los artículos 58 y 333 constitucionales que obligan al Estado a fortalecer y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad. De este modo, la desaparición del Fondo no promueve la propiedad solidaria y no respeta la propiedad solidaria de los demás asociados en tanto ellos deben asumir de su propio peculio los gastos propios de la liquidación del FODESEP, a diferencia del Gobierno Nacional.” 2.10. Décimo cargo: “Se vulneraron los principios de eficacia y economía por duplicidad de funciones - Violación del artículo 209 inciso 1 de la Constitución Política”. Finalmente, el actor sustenta esta acusación con base en los siguientes argumentos: La inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 95, demandado, implica la inconstitucionalidad del inciso primero, ibídem: en caso de no existir el inciso 2º, por la prosperidad de los cargos anteriores, las mismas funciones serían ejercidas por el Icetex y el Fodesep, lo que desconoce los principios de eficacia y economía de la función administrativa (art. 209 CP), en la medida en que se presentaría duplicidad de funciones. Se asumirían mayores costos por una misma función y “se duplican las funciones en la administración nacional”. Para cumplir con los requisitos planteados por la jurisprudencia constitucional, se acreditan los siguientes argumentos y elementos de juicio adicionales y complementarios: “• Aplicación de la figura de integración normativa. De acuerdo a la sentencia mencionada, la figura de integración normativa puede aplicarse cuando “la disposición censurada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra respecto de la cual se yerguen serias sospechas de inconstitucionalidad”. Así, en la presente demanda puede aplicarse la misma respecto al inciso primero del artículo 95 demandado. En efecto, el inciso 1 guarda una relación intrínseca con el inciso 2 del artículo demandado, pues en este se asignan determinadas funciones que son de FODESEP al ICETEX, bajo la idea de que con el inciso 2, mediante el retiro de los aportes de la Nación a FODESEP, este pasa a liquidarse, evitando una duplicidad de funciones. […] de no existir el artículo 95 del Plan Nacional de Desarrollo, dicha duplicidad no se presenta, pues estas entidades tienen funciones diferentes como puede apreciarse en el Anexo 15 de la presente demanda. Únicamente con la introducción de dicho artículo se presenta la duplicidad alegada. […] De acuer...