Sentencia C-044 de 2015

C-044-15 Sentencia C-044/15 CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Contenido PRESTACION CON CARGO A RECURSOS PUBLICOS DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA PARA INTEGRANTES DE DEFENSA PUBLICA-No queda comprendida dentro de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355 de la Constitución Política En relación con el cargo por infracción del artículo 355 superior, la Corte constata que la prestación con cargo a recursos públicos del servicio de defensa técnica para los integrantes de la fuerza pública, prevista en las normas demandadas, no queda comprendida dentro de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355 superior, razón por la cual declarará exequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013 en relación con el cargo analizado. Ello por cuanto los integrantes de la fuerza pública en ejercicio de su misión constitucional desarrollan una actividad peligrosa y, por tanto, el Estado está obligado, por el principio de correspondencia, a garantizar su defensa técnica, teniendo en cuenta que desarrollan en virtud de la función que constitucionalmente les ha sido conferida un ejercicio legítimo de la fuerza. Con todo, en la reglamentación que expida el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 2º y 6º de esta ley, se deberán precisar los criterios que orientarán la asignación de recursos para servicios de defensa con cargo a dicho fondo, incluyendo criterios de distribución proporcional a fin de asegurar que aquellos cubran la defensa de aquellos integrantes de la fuerza pública que no cuentan con rentas e ingresos suficientes para sufragar su defensa y que la destinación de los recursos se efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y equidad. ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Jurisprudencia constitucional/RESERVA DE LEY-Criterios jurisprudenciales para la identificación de un contenido estatutario/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios de identificación desarrollados en la jurisprudencia constitucional RESERVA DE LEY-Criterios para determinar asuntos de contenido estatutario De conformidad con los criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera integral, estructural y completa […], (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos. COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Conformación REPARTO DE TRABAJO LEGISLATIVO ENTRE COMISIONES CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional TRABAJO LEGISLATIVO-Especialización COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencia para aprobación en primer debate VICIO DE PROCEDIMIENTO POR ELUSION DE DEBATE Y VOTACION-Jurisprudencia constitucional VOTACION EN BLOQUE DE ARTICULADO DE PROYECTO DE LEY-Jurisprudencia constitucional VOTACION EN BLOQUE DE ARTICULADO DE PROYECTO DE LEY-Condiciones DEBATE LEGISLATIVO-Apertura formal CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEBATES PARLAMENTARIOS-Fundamento TRAMITE LEGISLATIVO-Etapa de votación sólo procede bajo el supuesto de la suficiente ilustración/ACTO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inexistencia de “mico legislativo" PROHIBICION DE ESTABLECER AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PARTICULARES-Contenido y alcance AUXILIOS O DONACIONES-Desarrollo jurisprudencial de la prohibición OTORGAMIENTO DE SUBVENCIONES O AUXILIOS A PARTICULARES-Reglas que condicionan su admisibilidad PROHIBICION DE DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional PRESTACION DEL SERVICIO DE DEFENSORIA TECNICA Y ESPECIALIZADA PARA INTEGRANTES DE LA FUERZA PUBLICA-Alcance CREACION DE FONDO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Objeto/FONDO ESPECIAL SIN PERSONERIA JURIDICA DESTINADO A FINANCIAR EL OTORGAMIENTO DE PRESTACION A TITULO GRATUITO-Autorización de transferencia de recursos públicos Referencia: Expediente D-10307 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013, “Por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Iván David Márquez Castelblanco Magistrada sustanciadora: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Iván David Márquez Castelblanco instauró acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013 “por la cual se crea y organiza el sistema de defensa técnica y especializada de los miembros de la fuerza pública, y se dictan otras disposiciones”. El demandante argumenta que la Ley 1698 de 2013 presenta vicios de procedimiento en su formación insubsanables, por vulnerar el numeral 1° del artículo 157 de la Constitución Política, el literal a) del artículo 152 y, parcialmente, el artículo 157 ibídem. Además, por existencia de vicios de fondo en los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13, los que estima, contrarían el artículo 355 de la Carta Política, y en el artículo 16, por violación del principio de unidad de materia establecido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. 2. Mediante auto del catorce (14) de julio de dos mil catorce (2014) se admitió la demanda y se dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a las Facultades de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Universidad Nacional de Colombia, Universidad Militar Nueva Granada, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Asimismo, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del Decreto 2067 de 1991. 3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA 4. El texto demandado se transcribe a continuación: LEY 1698 DE 2013 (Diciembre 26) Diario Oficial No. 49.016 de 27 de diciembre de 2013 Por la cual se crea y organiza el sistema de defensa técnica y especializada de los miembros de la fuerza pública, y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1°. Creación del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública. Créase el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública como un conjunto de políticas, estrategias, programas, medidas preventivas y herramientas jurídicas, técnicas, financieras y administrativas orientadas a garantizar a favor de los miembros de la Fuerza Pública que así lo soliciten, el derecho a la defensa y una adecuada representación en instancia disciplinaria e instancia penal ordinaria y especial en el orden nacional, internacional y de terceros estados por excepción, y con ello el acceso efectivo a la Administración de Justicia. Artículo 2°. Objeto del Sistema de Defensa Técnica y Especializada. El Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública, es responsable de financiar los servicios jurídicos que garanticen a los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública una adecuada representación, para materializar el derecho fundamental a la defensa en las instancias disciplinarias o jurisdicción penal ordinaria y especial en el orden nacional, internacional y de terceros Estados por excepción, previstas en la ley para cada caso, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto determine el Gobierno Nacional. Artículo 3°. Principios que rigen el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública. En la aplicación de esta ley se tendrán en cuenta los siguientes principios: Continuidad: El servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se prestará sin interrupción desde el momento mismo en que se autoriza, salvo fuerza mayor o caso fortuito. Especificidad: Los recursos apropiados para financiar el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se destinarán al cumplimiento del objeto establecido en la presente ley y demás actividades conexas, complementarias y necesarias que constituyan directa e indirectamente un medio indispensable para el cumplimiento adecuado de los fines del Sistema. Calidad: El servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se prestará con eficiencia y calidad, para lo cual sus órganos de administración implementarán los mecanismos de control y vigilancia que así lo garanticen. Accesibilidad: Los miembros de la Fuerza Pública, activos o retirados, tendrán el derecho de acceder al servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5°, 6° y 70 de la presente ley y con sujeción a la apropiación presupuestal disponible al momento de la solicitud. Gratuidad: El servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada se prestará a quien se autorice en forma oportuna y continua sin costo alguno, hasta por el monto de los recursos apropiados y disponibles. Oportunidad e idoneidad: El Sistema de Defensa Técnica y Especializada garantizará el derecho a una defensa oportuna, especializada y con personal idóneo. Imparcialidad: El defendido gozará de independencia, sin ninguna clase de restricción, influencia o presión. Especialidad: Los defensores vinculados al Sistema de Defensoría Técnica deberán tener estudios en grado de especialización o maestría en derecho disciplinario, penal o procesal penal y experiencia en litigio penal o en disciplinario, así como conocimientos en derecho operacional o derechos humanos y derecho internacional humanitario. Los defensores seleccionados deberán registrarse en el Registro de Abogados del Sistema de Defensoría Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública que para tal efecto cree y administre Fondetec. Artículo 4°. Creación del Fondo. Créase el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública como una cuenta especial de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, que hará parte del Ministerio de Defensa Nacional - Unidad de Gestión General, sin personería jurídica, con independencia patrimonial, el cual funcionará bajo la dependencia, orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional. El Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública utilizará la sigla Fondetec. Fondetec financiará el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública, siempre y cuando la falta o delito haya sido cometido en ejercicio de la misión constitucional asignada a la Fuerza Pública o con ocasión de ella. Artículo 5°. Financiación del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública. Para el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo 1° de la presente ley, el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se financiará con los recursos que se apropien en el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública, creado en virtud de la presente ley. TITULO II COBERTURA Y EXCLUSIONES Artículo 6°. Ámbito de cobertura. El Sistema de Defensa Técnica y Especializada financiado por el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) se encargará de prestar a los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública los servicios mencionados en el artículo 2° de esta ley, cuyo conocimiento sea avocado en materia disciplinaria por las autoridades disciplinarias y en materia penal por la jurisdicción penal ordinaria o penal militar y en subsidio la jurisdicción internacional vinculante por tratados internacionales debidamente ratificados por Colombia. Así mismo, podrá prestarse el Servicio de Defensoría a los miembros de la Fuerza Pública ante terceros Estados. En aquellas actuaciones que se encuentren en curso a la entrada en vigencia de la presente ley, se garantizará el derecho de defensa a los miembros de la Fuerza Pública que lo soliciten en los términos aquí señalados, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. El Servicio de Defensa Técnica y Especializada que financia Fondetec garantiza, como obligación de medio y no de resultado, un servicio oportuno, de calidad, continuo, especializado e ininterrumpido. Artículo 7°. Exclusiones. Se excluyen de la cobertura del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública al que se refiere la presente ley, entre otras, aquellas conductas principales relacionadas con los delitos contra la administración pública, la libertad integridad y formación sexuales, delitos contra la familia, violencia intrafamiliar, delitos contra la asistencia alimentaria, la extorsión, la estafa, lavado de activos, tráfico de estupefacientes, enriquecimiento ilícito, delitos contra la fe pública y los delitos contra la existencia y la seguridad del Estado y contra el régimen constitucional y legal definidos en los Títulos XVII y XVIII del Código Penal Colombiano, respectivamente. TÍTULO III ADMINISTRACION DEL FONDO Artículo 8°. Órganos de Administración. El Fondo contará para su administración con un Comité Directivo y un Director o Gerente. Parágrafo. El Director o Gerente del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública -Fondetec- será de libre nombramiento y remoción del Ministro de Defensa Nacional. Su remuneración y régimen de prestaciones será el que determine el Gobierno Nacional, de conformidad con las normas vigentes. Artículo 9°. Comité Directivo. El Comité Directivo del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública -Fondetec- estará integrado por: 1. El Ministro de Defensa Nacional o su delegado, quien lo presidirá. 2. El Comandante General de las Fuerzas Militares, o su delegado. 3. El Comandante del Ejército Nacional de Colombia, o su delegado. 4. El Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana, o su delegado. 5. El Comandante de la Armada Nacional, o su delegado. 6. El Director General de la Policía Nacional, o su delegado. 7. Tres (3) representantes del Ministro de Defensa Nacional. 8. El Director o Gerente de Fondetec tendrá a su cargo la Secretaría Técnica del Comité, y asistirá con voz pero sin voto. Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento de los órganos de administración del Fondo. TÍTULO IV RECURSOS Y OPERACIÓN DEL FONDO Artículo 10. Recursos del Fondo. Los recursos del Fondo de Defensa Técnica y Especializada (Fondetec) provendrán de: 1. Las partidas que se le asignen en el Presupuesto Nacional 2. Los recursos que para este propósito se destinen por parte del Fondo de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa Nacional. 3. Los recursos de cooperación nacional e internacional que este gestione o se gestionen a su favor. 4. Las donaciones que reciba. 5. Los rendimientos financieros derivados de la inversión de sus recursos, y 6. Los demás recursos que obtenga o se le asignen a cualquier título. Artículo 11. Finalidad de los recursos. Los recursos del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) destinados a la Defensa de los Miembros de la Fuerza Pública, tendrán por finalidad la financiación del Sistema de Defensa Técnica y Especializada y demás actividades relacionadas que constituyan directa o indirectamente un medio indispensable para el cumplimiento adecuado de los fines del Sistema y del objeto del Fondo. Parágrafo 1°. El Ministerio de Defensa Nacional y sus unidades ejecutoras podrán sufragar actividades relacionadas que constituyan directa o indirectamente un medio indispensable para el cumplimiento adecuado del objeto del Fondo y del Sistema de Defensa Técnica y Especializada, previo estudio de conveniencia elaborado por el Director del Fondo y viabilidad técnica y presupuestal expedida por el funcionario competente de la respectiva Unidad Ejecutora. Parágrafo 2°. Los gastos en que incurra Fondetec para la implementación y ejecución de la fiducia mercantil de que trata el artículo 12 de esta ley, incluida la comisión que se pagará a la fiduciaria, serán atendidos con cargo a los recursos del patrimonio autónomo. Parágrafo 3°. Para los efectos previstos en el presente artículo, también se podrán celebrar convenios con la Defensoría del Pueblo. Artículo 12. Fiducia Mercantil. Los recursos del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) que ingresen al patrimonio autónomo serán administrados por la Fiduciaria La Previsora S. A., con quien el Ministerio de Defensa Nacional suscribirá el contrato de fiducia mercantil respectivo, para lo cual queda autorizado por la presente disposición. Para todos los efectos legales la representación de dicho patrimonio autónomo la llevará la sociedad fiduciaria. Los recursos serán invertidos observando los criterios de seguridad, solidez y rentabilidad del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Artículo 13. Administración de los recursos y régimen de contratación. Para efectos presupuestales, los recursos se entenderán ejecutados una vez los mismos sean transferidos al respectivo patrimonio autónomo, el cual sujetará sus actos y contratos a las normas y reglas del derecho privado, observando, en todo caso, los principios contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política. Artículo 14. Transferencia de otros bienes. Cualquier persona natural o jurídica, pública o privada u organismos internacionales de cooperación, podrán hacer donaciones o entregar bienes, servicios o transferir recursos al Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública, a título gratuito sin que se requiera para ello el procedimiento de insinuación. Estas transferencias no otorgan a quien transfiere la condición de fideicomitente. Artículo 15. De la extinción del fideicomiso. Son causas de extinción del fideicomiso creado por esta ley: 1. La disolución y liquidación estatutaria de la sociedad fiduciaria. 2. La intervención administrativa de la sociedad fiduciaria dispuesta por la Superintendencia Financiera de Colombia, o la entidad que haga sus veces, para administrar sus negocios o para liquidarla. 3. La revocación decretada por el Ministro de Defensa Nacional. En el evento de que ocurra cualquiera de las circunstancias antes enumeradas, el Fondo de Defensa Técnica y Especializa (Fondetec) subsistirá y, en consecuencia, la sociedad fiduciaria entregará la administración del mismo a la institución financiera que determine el Ministerio de Defensa Nacional. TÍTULO V DISPOSICIONES FINALES Artículo 16. Ejercicio de la defensa por parte de personal uniformado. El personal uniformado de las Fuerzas Militares que en servicio activo acredite título de abogado y se encuentre debidamente inscrito para su ejercicio, podrá ejercer la abogacía, cuando con ocasión de su cargo o empleo se le asignen funciones relacionadas con la defensa litigiosa de los intereses de la Nación ­ Ministerio de Defensa Nacional - Fuerzas Militares ante la respectiva autoridad judicial o administrativa, según corresponda. Artículo 17. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias. III. DEMANDA 5. El ciudadano formula cinco cargos de inconstitucionalidad: tres de ellos en contra de la totalidad de la Ley 1698 de 2013 por vicios de procedimiento en su formación, consistentes en (i) la infracción de la reserva de ley estatutaria, (ii) la aprobación en primer debate por una comisión distinta de la constitucionalmente correspondiente, (iii) la elusión del debate democrático y suficiente ilustración sobre el proyecto de ley; además, de manera subsidiaria, (iv) formula un cargo por vicios de fondo en contra de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley, los que estima, contrarían el artículo 355 de la Carta Política y (v) acusa el artículo 16 de la Ley por infracción del principio de unidad de materia. Expone sus acusaciones en los siguientes términos: 6. Violación de la reserva de ley estatutaria. Considera que la ley demandada contrarió el literal a) del artículo 152 constitucional, toda vez que debió haber sido regulada a través de una ley estatutaria y no mediante una ley ordinaria. Para fundamentar esta conclusión, el actor expone y fundamenta las siguientes premisas: (i) la defensa técnica o igualdad de armas constituye uno de los elementos centrales del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso; (ii) la regulación del núcleo esencial de un derecho fundamental está sometida a reserva de ley estatutaria; (iii) la Ley 1698 de 2013 no hace una regulación puntual del derecho fundamental a la defensa técnica de los miembros de las Fuerzas Militares, sino que por el contrario se ocupa de aspectos estructurales y esenciales del mismo, los cuales deben ser reglados por el legislador estatutario. Sobre esta base concluye que la mencionada ley debe ser declarada inexequible por cuanto fue tramitada como una ley ordinaria, cuando debió serlo a través del procedimiento especial previsto para las leyes estatutarias. 7. Aprobación en primer debate por una comisión distinta de la constitucionalmente correspondiente. Indica que el Proyecto de Ley número 132 de 2013 Senado 151 de 2013 Cámara, que se convirtió en la Ley 1698 de 2013, fue remitido para su trámite en primer debate a las comisiones segundas de ambas cámaras, incurriendo en un vicio de constitucionalidad insubsanable, debido a que no se cumplió la previsión contemplada en el numeral 2° del artículo 157 Superior. Esta norma dispone que ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en el primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, según la distribución temática que hace la Ley 3 de 1992. Señala el actor: “Teniendo en cuenta que el artículo 1° del proyecto de ley en estudio señala que el objeto del Sistema de Defensa allí previsto es “garantizar a favor de los miembros de la Fuerza pública que así lo soliciten, el derecho a la defensa y una adecuada representación en instancia disciplinaria e instancia penal ordinaria y especial en el orden nacional, internacional y de terceros estados por excepción, y con ello el acceso efectivo a la administración de justicia”, se advierte que este no corresponde al tema de defensa nacional y fuerza pública, pues su objeto no es la regulación de aquella función a cargo del estado ni la definición de reglas sobre la organización y el funcionamiento de la fuerza pública, sino la creación de un conjunto de medidas tendientes a facilitar el auxilio por parte del estado de la representación letrada a miembros de la Fuerza pública en procesos disciplinarios y penales iniciados en su contra. “En este orden de ideas, conviene examinar los asuntos que son de competencia de las comisiones primeras, a las cuales, en virtud de lo previsto en el artículo 2° de la Ley 3 de 1992, les compete conocer de “reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control, normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos” (negrillas y cursivas originales). “Cuando en el proyecto de ley se indica que su objeto es garantizar el derecho a la defensa, la adecuada representación y el acceso efectivo a la administración de justicia de los miembros de la Fuerza Pública, es evidente que se refiere a la protección y garantía de sus derechos, luego la regulación legal correspondiente tendría que haber sido un asunto debatido en las comisiones primeras de las cámaras, lo que hace que no se haya cumplido la previsión del numeral 2° del artículo 157 constitucional a que antes se ha hecho referencia, habiéndose incurrido por esta causa en un vicio de trámite insubsanable”. Frente a este punto, agrega que si bien la Corte Constitucional ha señalado unas circunstancias que hacen más flexibles este criterio de inexequibilidad formal, teniendo en cuenta el cúmulo de trabajo del Congreso de la República, en donde el Presidente de cada Cámara tiene un margen de acción para repartir los asuntos[1], “en el caso concreto que nos concita, no es viable aplicar ninguno de los precitados criterios de control flexible, pues: Con claridad el Art. 2° de la Ley 3ª de 1992 establec[e] que todas las Leyes estatutarias deben ser tramitadas a través de la Comisión Primera, y como se dejó anotado […] la ley sub examine tiene reserva de Ley Estatutaria”. Y aclara: “Ahora bien, si partiéramos del erróneo e hipotético supuesto de que la ley acusada no tiene la calidad de Estatutaria, encontramos también que la materia tratada en [e]sta, no tiene conexidad ni relación directa con ninguno de los temas asignados por la ley 3ª de 1992 a la Comisión segunda de la Cámara de Representantes. A priori se podría afirmar que la Comisión Segunda de la Cámara es competente para conocer de la norma demandada, en cuanto tiene a su cargo –entre otros– los temas de “Defensa Nacional, Fuerza Pública y Servicio Militar”. Pero si se hace una interpretación armónica, sistemática y teleológica de dicho artículo[, ] se puede colegir que el deseo de su redactor fue otorgarle competencia para asuntos que tuvieran que ver con: “reclutamiento, movilización de tropas, situación militar, ascensos y honores de las F.F.M.M. colombianas y similares; es decir temas que guarden directa relación con el servicio prestado por esta fuerza. […]. Más por el contrario, lo que reglament[ó] la norma objeto de esta demanda, es la garantía del Derecho de Defensa Técnica de las F.F.M.M. lo que en principio no guarda estricta relación con la prestación del servicio, más sí por el contrario, guarda estricta equivalencia con “derechos, garantías y deberes” los cuales fueron asignados a las Comisiones Primeras Constitucionales del Congreso de la República, por el Art. 2 de la Ley 3ª de 1992”. 8. Elusión del debate democrático y suficiente ilustración sobre el proyecto de ley en el último debate de Cámara. Señala que dentro de la sesión plenaria adelantada por la Cámara se presentó un vicio que vulneró el artículo 157 Superior en sentido formal y en sentido material. En relación con la vulneración formal expresa: “La Ley 5ª de 1992 […] dispone en su Art. 134 la denominada votación por partes. [E]sta obedece a la puesta en consideración de forma individual de todos o algunos de los artículos que componen el texto legislativo en discusión, por lo que se diferencia de la llamada votación en bloque, donde se somete el texto constitucional a consideración de la comisión o cámara en su integridad. [E]sta misma disposición señala que cualquier congresista podrá solicitar que se adelante la votación por partes, teniendo la capacidad el Presidente de la respectiva Cámara –previo a escuchar las razones que motivan la respectiva moción– de decidir su forma de votación. “Efectivamente el Representante a la Cámara Dr. Carlos Germán Navas Talero, solicitó que el texto del proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara, fuera votado artículo por artículo, a fin de poder formular inquietudes sobre el mismo. Dicha moción no fue tenida en cuenta por la Mesa Directiva la cual procedió a ordenar su votación en bloque, arguyendo que el Presidente de la Cámara de Representantes –Dr. Hernán Penagos– [podía] decidir cómo se votaba; cometiendo una flagrante violación al Art. 134 de la ley 5ª de 1992, pues [e]sta ordena que el presidente deberá dar la palabra a los congresistas para que expresen las razones a favor o en contra de la proposición, acto que no fue permitido…[2]. “Finalmente los Representantes Carlos Germán Navas Talero y Ángela María Robledo, dejaron como constancia que no se les permitió debatir el contenido material del proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara, puesto que no se tuvo en cuenta la votación por partes solicitada previamente, la cual es una garantía que permite dar a conocer y discutir el contenido real de las disposiciones legales, sus posibles interpretaciones o contradicciones, así como evidenciar la presencia de los coloquialmente llamados ‘micos’ que no son otra cosa que Artículos que desvían el espíritu de la producción legislativa y que pueden pasar desapercibidos – como efectivamente ocurrió con el Art. 16 de la norma demandada…”. En relación con la vulneración material, afirma que en el trámite legislativo dado en el último debate en la Cámara para el Proyecto de Ley 151 de 2013, fueron conculcados los principios de identidad flexible y consecutividad. Explica: “[…] para el caso que nos ocupa el Principio de Consecutividad requiere que antes de la aprobación de los proyectos de ley, se otorgue una deliberación suficiente que permita a los congresistas reflexionar sobre el contenido de la norma, lo cual en efecto no fue permitido por la Mesa Directiva, presentándose una elusión al debate propio de la conformación de las leyes contenido en [el] Art. 157 de la Constitución, pues en efecto este fue negado. “En cuanto trata al principio de identidad flexible, esta garantiza que la instancia legislativa conozca y pueda informarse de forma suficiente del contenido material de la ley, antes de que sea sometida al proceso de votación. Este requisito no se cumple con la sola inclusión del texto [en la] gaceta del congreso y menos aun cuando ha sido presentada una ponencia que modifica parcialmente el proyecto de ley –como en efecto ocurrió– sino por el contrario necesita que los congresistas pueda[n] formular sus inquietudes sobre el [mismo] y estas a su vez sean resueltas por los ponentes o los servidores públicos citados…. “Finalmente es importante denotar que el grupo de Representantes a la Cámara que solicitaron la votación nominal, pública y por partes, son integrantes de los Partidos minoritarios que tienen asiento en el Congreso Nacional y que a su turno ejercen oposición. Por lo que teniendo en cuenta el principio de respeto por los derechos de las minorías, se debió permitir una mayor ilustración sobre el proyecto de ley…”. 9. Infracción del artículo 355 de la Constitución. Plantea el demandante que en el evento de que la Corporación estime que no se configuraron los vicios de procedimiento señalados en contra de la totalidad de la Ley, es menester que declare la inexequibilidad de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 por ser violatorios, en su conjunto, del artículo 355 de la Constitución. Considera que: “En la medida en que el artículo 2° de la ley señala que este Sistema de Defensa es responsable de financiar los servicios jurídicos que garanticen a sus beneficiarios la materialización del derecho fundamental a la defensa, que el artículo 4° crea el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública, bajo la dependencia, orientación y coordinación [d]el Ministerio de Defensa Nacional, que el artículo 5° señala que para el cumplimiento de los fines de esta ley dicho Fondo será el mecanismo que financie el Sistema de Defensa, y que el artículo 10° dispone que los recursos del Fondo provendrán de las partidas que se le asignen en el presupuesto nacional, de los recursos que le destine el Fondo de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa Nacional y de sus rendimientos, recursos que de acuerdo con el artículo 11° deben destinarse a la financiación del Sistema de Defensa, mediante un mecanismo de administración fiduciaria (artículos 12 y 13), el conjunto de estas disposiciones es violatorio del artículo 355 de la Constitución. “En efecto, el inciso 1° de esta disposición señala que “Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. En este caso, los recursos destinados al Fondo no constituyen nada diferente a auxilios o donaciones para financiar los gastos de defensa de los miembros de la Fuerza Pública vinculados a procesos penales o disciplinarios, sin que tales ayudas oficiales encuadren dentro de ninguna de las tres previsiones en las cuales la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional frente a la prohibición general [conforme a la sentencia C-324 de 2009]”. “[…] de la Ley 1698 de 2013 no se puede entrever ni remotamente que se dé acceso a bienes y servicios necesario[s] para la materialización del Derecho a la Defensa Técnica, a grupos poblacionales con mayores necesidades y menores ingresos, como razón para sustentar una contraprestación o beneficio social; sino por el contrario se está otorgando indiscriminadamente una subvención a todos los miembros del Ejército Nacional sin importar las condiciones económicas o materiales de cada uno de ellos, máxime, cuando muchos de estos […] poseen sobradamente los recursos necesarios para procurarse una Defensa Técnica. Por consiguiente este mecanismo de financiación para sufragar con cargo a recursos del erario la defensa de los miembros de la Fuerza Pública vulnera el artículo 355 de la Constitución” (negrillas originales). 10. Infracción del principio de unidad de materia en la aprobación del artículo 16. En cuanto a la violación de los artículos 158 y 169 Superiores, por parte del artículo 16 de la Ley 1698 de 2013, sustenta que dicho texto normativo es inconstitucional porque carece de unidad de materia. Plantea: “Esta disposición contempla que el personal uniformado y en servicio activo de las Fuerzas Militares que tenga título de abogado y se encuentre inscrito para su ejercicio, pueda, por razón de su cargo o empleo, asumir la representación litigiosa de la Nación-Ministerio de Defensa, ante la respectiva autoridad judicial o administrativa. Como se advierte, esta norma carece de cualquier conexidad con el objeto del proyecto de ley, pues no tiene nada que ver con el Sistema de Defensa Técnica de los Miembros de la Fuerza Pública, sino que se refiere a la defensa de los intereses de la Nación. “[…] por la misma razón este artículo también vulnera el artículo 169 de la Constitución pues el título de la ley, que es “por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública, y se dictan otras disposiciones”, no guarda correspondencia con el artículo 16, que versa sobre un tema completamente diferente, que no guarda ningún tipo de conexidad con el objeto de la ley, en los término[s] que se dejó anotado”. 11. Con fundamento en los cargos descritos, el ciudadano pretende que se declare la inexequibilidad de la Ley 1698 de 2013 por los vicios insubsanables de trámite en que se incurrió en su proceso de formación. En su defecto, peticiona que sean declarados inexequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12, 13 y 16, por los cargos específicos sustentados en la demanda. IV. INTERVENCIONES Ministerio de Defensa Nacional 12. El Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional interviene en representación de esta entidad para defender la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 1698 de 2013 y de sus artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12, 13 y 16.[3] 13. En relación con el primero de los cargos planteados, el representante del Ministerio de Defensa sostiene que, con fundamento en los criterios definidos por la jurisprudencia constitucional y sintetizados en la sentencia C-169 de 2014[4], no es posible concluir que las materias reguladas por la Ley 1698 de 2013 se encuentren sometidas a reserva de ley estatutaria. En apoyo de esta conclusión sostiene que: (i) la creación y organización del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública no es un asunto incluido de manera expresa y taxativa en el artículo 152 constitucional; (ii) el sistema, en sí mismo considerado, no constituye un derecho fundamental; (iii) la ley demandada no contiene desarrollos ni complementos cualificados de los derechos fundamentales, pues se limita a organizar un sistema de financiación para hacer efectivo el derecho de defensa de los integrantes de las fuerzas militares, pero no introduce cambios ni complementos en los contenidos sustantivos de este derecho; (iv) la ley tampoco se ocupa de regular asuntos propios del núcleo normativo de los derechos fundamentales; (v) ni contiene una regulación integral del derecho de defensa o de algún otro derecho fundamental; (vi) tampoco se ocupa de regular de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales, pues tan sólo desarrolla un aspecto relativo a la financiación del ejercicio del derecho de defensa por parte de los integrantes de la fuerza pública; (vii) de aplicar en este caso la reserva de ley estatutaria, “lo excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”. Sobre esta base, el interviniente controvierte los argumentos planteados por el actor y concluye solicitando a la Corte desestimar el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria. 14. Sobre el segundo cargo, el representante del Ministerio de Defensa dice que, una vez establecido que la Ley 1698 de 2013 no se ocupa de una regulación integral del derecho de defensa, sino que se limita a establecer un sistema para la financiación del ejercicio de este derecho en el caso de los integrantes de la Fuerza Pública, es claro que la norma en cuestión se refiere a asuntos cuyo trámite compete a las comisiones segundas de ambas Cámaras. Señala además que el hecho de que el proyecto incorpore asuntos que se encuentran asignados a las comisiones primeras del Congreso no determina la inconstitucionalidad de la ley, pues en todo caso existe una duda razonable sobre cuál sería la comisión competente para tramitarla. En estas circunstancias, los presidentes de las respectivas cámaras estaban facultados para remitir el proyecto a la comisión que consideraran competente. En tanto la asignación a las comisiones segundas resulta razonable, por su competencia para tramitar proyectos relacionados con la defensa nacional y la fuerza pública, no habría lugar a declarar la inconstitucionalidad de la ley, pues la decisión sobre el reparto se ajusta a los criterios de control flexible definidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-011 de 2013.[5] 15. Frente al tercer cargo, establece que no existió una vulneración formal del artículo 157 de la Constitución, pues si bien es cierto que durante el trámite de la ley en la Cámara de Representantes no se dio la palabra al representante Germán Navas Talero para sustentar su propuesta de votar el proyecto de ley por partes y no en bloque, en todo caso éste tuvo la oportunidad de expresar ante la Plenaria las razones por las cuales creía que el proyecto de ley debía ser votado por partes. En consecuencia, no es cierto que este hecho haya generado una elusión del debate democrático o una falta de suficiente ilustración sobre el contenido del proyecto de ley, pues todos los congresistas, incluido el Representante que formuló la propuesta de votación y su bancada, tuvieron oportunidades amplias y suficientes para expresar sus puntos de vista sobre el contenido del proyecto de ley y sobre las razones para efectuar su votación en bloque o de manera separada. Sostiene además que, según lo prevén los artículos 134 y 159 de la Ley 5ª de 1992, de no existir consenso en torno a la propuesta de votación por separado, le corresponde decidir a la Mesa Directiva, tal y como ocurrió en este caso. De otro lado, señala que “(E)l representante Navas Talero deseaba que en la votación el Ministro le respondiera unas preguntas, y los demás representantes que hablaron no veían razón para votar artículo por artículo. Las proposiciones presentadas sobre el fondo del proyecto fueron acogidas por el Ministro en incorporadas al mismo, con lo cual la votación en bloque era razonable. En cambio, la votación artículo por artículo en esas circunstancias, carecía de sentido”. Sobre esta base, el interviniente concluye que “las razones por las cuales el Representante Navas pretendía que se votara el proyecto por partes en lugar de en bloque resultaban por completo ajenas a los fines de esa figura jurídica, puesto que se advierte claramente que lo que se buscaba era una reapertura del debate sobre el fondo de la materia, más no alegó ninguna razón basada en la conveniencia de adoptar una forma de votación u otra”. Al respecto agrega que el accionante confunde las figuras de la deliberación y de la votación de un proyecto de ley, los cuales tienen lugar en etapas y obedecen a finalidades distintas, como lo ha señalado la Corte Constitucional en las sentencias C-880 de 2003[6] y C-155 de 1998. [7] En tal sentido argumenta que “el reproche formulado por el accionante es que no se haya accedido a continuar debatiendo el proyecto de ley cuando ya se estaba en la etapa de votación (donde pretender regresar a la discusión del proyecto resulta ajeno a los fines de la votación), pero no demuestra que las oportunidades para debatir previstas en el propio trámite legislativo hayan sido conculcadas”. En respuesta al argumento referido a la vulneración material del artículo 157 de la Constitución, por infracción de los principios de identidad flexible y consecutividad, el representante del Ministerio de Defensa sostiene que “el accionante tergiversa de manera incomprensible dichos principios, atribuyéndoles un alcance completamente ajeno a la normatividad constitucional”. Dice que, según lo establecido en la jurisprudencia constitucional, el principio de consecutividad alude al respeto a la regla de los cuatro debates que debe surtir la aprobación de todo proyecto de ley, mientras que el de identidad flexible se refiere a los límites que debe respetar la modificación de los textos aprobados en cada uno de estos debates. Sostiene que, en lo relativo a la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible, la demanda no satisface las exigencias mínimas para que la Corte pueda proferir un pronunciamiento de fondo, razón por la cual solicita a esta Corporación desechar el cargo formulado por el accionante. 16. Frente al cargo de fondo por infracción del artículo 355 constitucional, el interviniente alega que no es cierto que el contenido de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013 vulnere la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas. Para sustentar su posición, el representante del Ministerio de Defensa establece que la destinación de recursos públicos para financiar la defensa técnica de los integrantes de la fuerza pública encaja dentro los supuestos en los que, según la jurisprudencia constitucional, es admisible excepcionar la prohibición establecida en el artículo 355 de la Carta. Argumenta que tal medida busca hacer efectivo el derecho de defensa de los integrantes de las fuerzas militares, “en tanto personas que tienen mayores necesidades y menores ingresos, dado que en su abrumadora mayoría son personas de escasos recursos que carecen de los medios para defenderse de manera adecuada ante eventuales procesos judiciales, y que además se ven particularmente expuestos a tener que afrontar tales procesos en razón del ejercicio de sus funciones, que al implicar el uso de la fuerza pública expone a los uniformados de manera permanente al inicio de procesos penales o disciplinarios en su contra”. En segundo lugar, afirma que la adopción de un sistema de defensa técnica para los militares resulta imperioso para realizar una finalidad constitucional del Estado, cual es la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional, cuya guarda se asigna a las fuerzas militares en virtud del artículo 217 de la Constitución. Finalmente, con esta medida se busca equilibrar las cargas desproporcionadas que deben asumir los miembros uniformados de la fuerza pública, en particular aquellos que carecen de recursos económicos para financiar su propia defensa en los procesos judiciales y disciplinarios a los que están expuestos de manera permanente. El apoderado del Ministerio de Defensa advierte que la Ley 1698 de 2013 no condiciona de manera expresa la financiación de los servicios judiciales de los miembros de la Fuerza Pública a que se trate de personas de escasos recursos o en una condición socioeconómica precaria, “debido a que el verdadero propósito de la Ley es precisamente asegurar la defensa técnica y especializada de los uniformados que no estén en condiciones de asumir los costos de esa defensa por sí mismos, es claro que ese es el sustrato material de la ley”. Pero sostiene que: “Si llegare a presentare el caso de un miembro de la fuerza pública que pueda sufragar los costos de su defensa técnica, podrá hacerlo. Esta excepción eventual y remota en nada afecta la constitucionalidad de la ley. Pero en el evento de que la Corte estime necesario precisar el punto, se solicita a la Honorable Corte Constitucional que condicione la constitucionalidad de la norma bajo el entendimiento de que el sistema sólo beneficiará a aquellos uniformados que deban asumir cargas desproporcionadas para financiar su propia defensa ante un proceso judicial o disciplinario cobijado por el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública”. 17. Por último, sobre el cargo formulado en contra del artículo 16 de la ley por infracción del principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 Superior, el interviniente sostiene que el actor parte de una interpretación errada del artículo mencionado, al pasar por alto la incidencia directa que tienen los procesos en que hace parte la Nación, respecto de los procesos penales y disciplinarios que cursan contra los integrantes de las fuerzas militares. Explica que el resultado de los primeros impacta, ya sea de manera favorable o desfavorable, el curso y desarrollo de los procesos penales y disciplinarios individualmente considerados. Por tanto, la norma demandada guarda una conexidad evidente con la materia de ley bajo examen, desde las perspectivas temática, causal, teleológica, sistemática y metodológica, establecidas por la Corte Constitucional como criterios para identificar la existencia de unidad de materia. Por los mismos motivos, el interviniente descarta la infracción del artículo 169 de la Carta, alegada por el demandante. Intervención ciudadana 18. Dentro del término de fijación en lista previsto en el artículo 7º, inciso 2º del Decreto 2067 de 1991, se recibió una intervención suscrita por Germán Navas Talero y Angélica Lozano, quienes invocando su condición de ciudadanos en ejercicio y congresistas de la república presentaron argumentos dirigidos a coadyuvar las pretensiones del demandante en el sentido de que la Corte declare la inexequibilidad de la Ley 1698 de 2013.[8] 19. Coinciden con el accionante en señalar que el proyecto de ley debió surtir el trámite previsto para las leyes estatutarias y debió asignarse a las comisiones primeras constitucionales, en lugar de a las comisiones segundas de Senado y Cámara. Sostienen que esta irregularidad tenía como fin eludir el debate en la Comisión Primera, la cual está conformada por un mayor número de integrantes, en ella tienen asiento los legisladores con mayor trayectoria y conocimientos de derecho constitucional, así como representantes de las bancadas minoritarias, como las que representan los congresistas intervinientes. 20. En lo atinente al cargo por elusión del debate en Plenaria de la Cámara y votación por partes, los intervinientes precisan que: “(C)on respecto a la Regla de la Votación por partes contenida en el Art. 134 de la Ley 5ª de 1992, acierta el demandante cuando afirma que se vulneró dicha cláusula, pues en efecto el entonces Presidente de la Cámara Dr. Hernán Penagos, no tuvo en cuenta la solicitud de realizar votación por partes de la Ley objeto de esta demanda y por el contrario mando a cortarnos el sonido y no nos permitió hablar. Tan es así que en el caso del Representante Germán Navas Talero, este debió levantarse hasta la mesa directiva para solicitar que se le permitiera el uso de la palabra, que sólo se le otorgó cuando ya se había decidido negar la solicitud de votación por partes. Violando no sólo la regla del principio de respeto por las Minorías que rige la interpretación de la Ley 5ª de 1992, sino la misma disposición normativa del Art. 134 ya citado, pues era el deber del Presidente de Cámara otorgar la palabra al solicitante de la proposición verbal de votación por partes para que éste pudiera esgrimir las razones de dicha solicitud. Además se nos negó el derecho de hacer observaciones, preguntas y hasta votar positivamente, por algunos de los artículos de la Ley. Esta actividad perpetrada en último debate de la norma acusada, recuerda los aciagos tiempos de la votación por ‘pupitrazo’ y demuestra una total falta de profesionalismo y respeto por la labor legislativa”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 21. El Procurador General de la Nación, mediante concepto No 5822,[9] solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la presunta violación del artículo 355 de la Constitución y declarar la exequibilidad de las normas demandadas por los demás cargos enervados. 22. En relación con el primer cargo, la Vista Fiscal argumenta que la Ley 1698 de 2013 no está sometida a reserva de ley estatutaria, por cuanto ella no se ocupa de regular aspectos concernientes al núcleo esencial del acceso a la justicia y la defensa de los miembros de la Fuerza Pública, sino que se ocupa de desarrollar un aspecto relativo a la dimensión prestacional del derecho de defensa, asunto que es competencia del legislador ordinario, tal y como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-979 de 2010.[10] 23. Frente al segundo cargo, sostiene que la Comisión Segunda Constitucional Permanente era competente para tramitar la presente ley, pues si bien la misma tiene relación con el ejercicio de algunos derechos fundamentales, como ocurre con la mayoría de normas, su materia y objeto principal no es ese, sino que versa sobre la prestación de servicios jurídicos a los miembros de la fuerza pública que se enfrenten a procesos judiciales, aspecto que guarda relación con uno de los ejes temáticos fundamentales de los que se ocupa la Comisión Segunda. En consecuencia, la asignación a esta célula legislativa del proyecto de ley en cuestión obedece a una decisión razonable, y no arbitraria, fundada directamente en el contenido del proyecto. 24. Con relación al cargo por elusión de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el Ministerio Público estima que, en efecto, durante el referido debate existió una irregularidad procesal, la cual, sin embargo, no tiene la entidad suficiente para catalogarse como elusión del debate y, en consecuencia, para viciar la constitucionalidad de la ley. Según explica el Procurador, la irregularidad consistió en que, una vez aprobada la proposición afirmativa del informe de ponencia, uno de los congresistas solicitó que se efectuar votación nominal y separada de cada uno de los artículos, la cual fue resuelta negativamente por el Presidente de la Cámara con fundamento en lo establecido en el artículo 159 de la Ley 5ª de 1992, cuando para decidir sobre ella debió aplicarse lo previsto en el artículo 134 de la misma ley. Este último no confiere el derecho a que, ante solicitud en tal sentido, se efectúe la votación por separado de cada artículo, pero sí obliga a que la solicitud de votación por separado sea sometida a consideración de la respectiva corporación y que, ante la ausencia de consenso, sea la mesa directiva quien decida la forma de ordenar la votación. Señala que en el presente caso “el Presidente de la Plenaria del Congreso efectuó una aplicación inadecuada del artículo 159 y […], a través de la misma, sustrajo la oportunidad para que la plenaria manifestara su consenso sobre la forma como debería efectuarse la votación y, en consecuencia, aplicó su atribución residual en forma principal”. Sin embargo, a juicio del Jefe del Ministerio Público, tal irregularidad no configura en sí misma una elusión de debate en ninguna de las dos modalidades – formal o material - en las que, según el precedente establecido en la sentencia C-1040 de 2005[11], puede tener lugar esta infracción. No se presentó una elusión formal del debate, en tanto la irregularidad acontecida no puede equipararse a una omisión de la discusión ni de la votación del entonces proyecto de ley, sino que implicó “la imposición apresurada de un tipo de votación”, en este caso la aprobación en bloque de la iniciativa. Tampoco tuvo lugar una elusión material del debate, pues aquella no impidió que la iniciativa fuera efectivamente discutida y aprobada en su materialidad, así como el ejercicio de los derechos de la oposición ni, en particular, los del Representante que solicitó la votación por separado. A este respecto, la Vista Fiscal dice que, como lo ponen de manifiesto sus intervenciones durante el debate, la intención del Representante Navas Talero no era tener la posibilidad de mejorar el proyecto a través de una votación separada, pues para ello tuvo la oportunidad de formular proposiciones sustitutivas o modificativas en el curso del debate, sino efectuar una oposición total al mismo. Y si bien tal actitud no es reprochable, a juicio del Ministerio Público “la imposición de la votación en bloque por parte del Presidente de la Plenaria en nada afectó el derecho de este congresista a ejercer la oposición total al proyecto, como tampoco implicó un cercenamiento del derecho a proponer mejoras a la iniciativa sino que, por el contrario, ofreció el medio más idóneo para el fin pretendido, que era poder oponerse a la totalidad de la iniciativa”. En tales circunstancias, “la votación en bloque no tenía la capacidad de afectar ningún derecho de las minorías ni la transgresión de ningún principio del debate democrático y, en consecuencia, significa que no hubo vicio de constitucionalidad de elusión material del debate”. 25. El representante del Ministerio Público establece que el cargo por infracción del artículo 355 de la Carta carece de pertinencia, por lo cual la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo en relación con el mismo. Como sustento de esta tesis, argumenta que el actor confunde el fenómeno de la donación con el papel del Estado como garante de derechos fundamentales de las personas, en este caso de los miembros de la fuerza pública. Las normas acusadas regulan la prestación de un servicio que constitucionalmente puede estar a cargo del Estado, como es el sistema de defensoría pública, y en tal sentido no implica la transferencia de dominio de un bien estatal a los particulares. De atenderse la lógica del demandante, habría lugar a concluir entonces que también el servicio de defensoría pública que presta la Defensoría del Pueblo sería inconstitucional por implicar una donación, lo que no sería más que un absurdo constitucional. 26. Por último, la Vista Fiscal sostiene que el artículo 16 de la Ley 1698 de 2013 no desconoce el principio de unidad de materia, en tanto guarda conexidad con los fines que persigue esta regulación, cual es la prestación de servicios jurídicos para la defensa litigiosa de los integrantes de la Fuerza Pública, a través de la creación de un Sistema de Defensa Técnica y Especializada. La norma en cuestión efectúa la habilitación especial de un sujeto – los miembros de la Fuerza Pública que además de estar en servicio activo sean abogados – como apto la prestación del referido servicio de defensa. En ese orden de ideas, concluye que uno y otro son temas directamente conexos, con lo cual no hubo lugar a infracción del citado principio constitucional. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Primera cuestión preliminar. Examen de caducidad de la acción en relación con los cargos por vicios de forma 2. De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto. Es preciso examinar el cumplimiento de este requisito, toda vez que los tres primeros cargos formulados en la demanda se refieren a acusaciones por vicios de forma. En el caso objeto de examen, la Ley 1698 de 2013, “por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”, fue publicada en el Diario Oficial No. 49.016 del 27 de diciembre de 2013. La demanda de inconstitucionalidad fue radicada en la Secretaría de la Corte Constitucional el 10 de junio de 2014, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la acción. Segunda cuestión preliminar: Aptitud sustantiva de la demanda. 3. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas que presenten los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad deberán contener: (i) el señalamiento y transcripción de las...