Sentencia C-044 de 2006

C-044-06 Referencia: expediente No Sentencia C-044/06 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley mediante la cual se asigna al Presidente de la República dichas atribuciones SUPRESION, FUSION O CREACION DE ENTIDADES POR LEGISLADOR-Competencia plena DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA- Sujeción a la ley Si bien el numeral 15 del artículo 189 constitucional consagra una atribución presidencial, tal atribución no reviste un carácter autónomo pues su ejercicio está supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estará sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusión de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estará sujeto a los límites fijados en la ley de facultades extraordinarias. FUSION DE SOCIEDADES COMERCIALES-Concepto FUSION DE SOCIEDADES COMERCIALES-Procedimiento FUSION POR ABSORCION-Concepto FUSION POR CREACION-Concepto DISPOSICION PLURINORMATIVA-Concepto PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicación FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Fuentes de regulación FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Mecanismos por medio de los cuales puede implementarse/FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Ejercicio mediante decretos reglamentarios El artículo 189.15 constitucional atribuye al Presidente de la República la facultad de fusionar entidades u organismos administrativos del orden nacional de conformidad con la ley, y precisamente el artículo segundo de la Ley 790 de 2002 establece el marco normativo para el ejercicio de la correspondiente atribución presidencial. Se trata como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional de una ley ordinaria que regula una atribución presidencial de carácter permanente, la cual debe ser ejercida dentro de los límites señalados por la Constitución y por el propio texto legal. Por lo tanto la facultad presidencial de fusión que regula esta disposición de rango legal es aquella que se ejerce mediante decretos reglamentarios, sujetos a la ley y a la Constitución, y es por lo tanto uno de los distintos mecanismos por medio de los cuales puede implementarse la fusión de entidades u organismos del orden nacional, pues como se señaló en acápites anteriores de esta decisión la jurisprudencia constitucional ha sostenido que ésta puede llevarse a cabo directamente por la ley, por medio de una ley de facultades extraordinaria y los decretos leyes expedidos en virtud de la delegación legislativa, o por un decreto reglamentario expedido en virtud del artículo 189.15 constitucional. Y es precisamente este último evento es el que regula el artículo 2 de la Ley 790 de 2002. FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad de armonizar estructura de la entidad resultante de la fusión La facultad de armonizar la estructura de la entidad u organismo resultante de la fusión persigue fines constitucionalmente legítimos, cual es procurar la realización del conjunto de principios teleológicos y organizaciones que rigen la función administrativa. A su vez, dichos principios no sólo operan con un fin constitucional de la armonización, sino de manera simultánea como un límite a su implementación, pues serían desproporcionadas todos los cambios introducidos en la organización del organismo producto de la fusión que no estuvieran dirigidos a conseguir tales propósitos. En todo caso sería a todas luces absurdo, además de una limitación desproporcionada de las atribuciones presidenciales, que el Presidente estuviera autorizado a realizar la fusión de organismos administrativos, mas sin embargo no pudiera introducir los ajustes necesarios para que la nueva entidad resultante desempeñara de manera eficiente sus funciones, con lo cual la entidad absorbente estaría condenada a ser ineficiente y a vulnerar de esta manera los principios organizacionales y teleológicos que rigen la función administrativa. Por las anteriores razones, encuentra esta Corporación ajustado a la Constitución el primero de los enunciados normativos demandados, según el cual “El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento”. FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Inconstitucionalidad de la fusión por creación El numeral 7 del artículo 150 de la Constitución atribuye exclusivamente al Congreso de la República la creación de las entidades del orden nacional, sin excepciones. Como se señaló en el acápite 4 de la presente decisión este mandato ha sido interpretado de manera restrictiva por esta Corporación. Adicionalmente de permitirse la fusión por medio de la creación de una nueva entidad se desconocerían los criterios señalados por la jurisprudencia constitucional al interpretar el alcance del numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, pues se permitiría que el Presidente de la República fije la estructura orgánica del nuevo organismo, así como sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control, atribuciones todas ellas reservadas al Poder legislativo, igualmente, en desarrollo de esta misma atribución el Jefe del Ejecutivo se encontraría habilitado para ubicar el nuevo organismo en el conjunto de la administración y determinar la relación entre el ente resultante y las otras entidades que hacen parte de la Administración, potestad reservada al Legislativo. Adicionalmente, ha señalado la jurisprudencia que el Congreso no puede transferir al Presidente de la República de una manera abstracta, general y permanente las competencias que le han sido atribuidas en materia de organización de la administración y que solamente por medio de la figura de facultades extraordinarias el Presidente de la República puede excepcionalmente ejercer dichas competencias dentro de los precisos términos y límites del artículo 150-10. CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES-Competencia del Poder Legislativo La creación de entidades u organismos del orden nacional no sólo está reservada al Poder Legislativo por sus implicaciones financieras y presupuestales, sino porque implica una serie de decisiones sobre la estructura de la Administración Pública que el artículo 150 numeral 7 reserva al Congreso, cuales son entre la de fijar la estructura orgánica del nuevo organismo, así como sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control, determinar la ubicación del nuevo organismo en el conjunto de la administración y las relación entre el ente resultante y las otras entidades que lo conforman. Es preciso aclarar que como bien ha señalado la jurisprudencia constitucional la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional puede implementarse directamente por la ley, por una ley de facultades extraordinarias y los correspondientes decretos leyes expedidos en virtud de la delegación legislativa, y en último lugar por el ejercicio de la atribución del numeral 15 del artículo 189 constitucional de conformidad con la regulación que establezca la ley ordinaria expedida para tales efectos. Este último evento es precisamente el regulado por la disposición examinada en la presente oportunidad, por lo tanto la presente decisión no examinó la fusión que realiza el Presidente mediante el ejercicio extraordinario de competencias que corresponden al Congreso de la República, por medio de la figura de las facultades extraordinarias, dentro de los precisos términos y límites del artículo 150-10. Referencia: expediente D-5880 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 (parcial) de la Ley 790 de 2002. Demandante: Nelson Iván Zamudio Arenas Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D. C., primero (1°) de febrero de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Nelson Iván Zamudio Arenas demandó el artículo 2 de la Ley 790 de 2002 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. Por medio de auto de quince (15) de julio de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, en el mismo auto ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y que se comunicara la iniciación del trámite al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia. Así mismo decidió invitar a las Universidades Sergio Arboleda, Santo Tomás, Externado, Javeriana, Nacional y Rosario, para que intervinieran en el presente proceso. Cumplidos los trámites constitucionales y legales previstos en el ordenamiento, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. DISPOSICIÓN DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial No. 45.046 de veintisiete (27) de diciembre de 2002, y se subrayan las expresiones acusadas. LEY 790 DE 2002 (Diciembre 27) Diario Oficial No. 45.046 de 27 de diciembre de 2002 ARTÍCULO 2o. FUSIÓN DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES. El Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, podrá disponer la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional, con objetos afines, creados, organizados o autorizados por la ley, cuando se presente al menos una de las siguientes causales: a) Cuando la institución absorbente cuente con la capacidad jurídica, técnica y operativa para desarrollar los objetivos y las funciones de la fusionada, de acuerdo con las evaluaciones técnicas; b) Cuando por razones de austeridad fiscal o de eficiencia administrativa sea necesario concentrar funciones complementarias en una sola entidad; c) Cuando los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones de la entidad absorbida, de acuerdo con las evaluaciones técnicas, no justifiquen su existencia; d) Cuando exista duplicidad de funciones con otras entidades del orden nacional; e) Cuando por evaluaciones técnicas se establezca que los objetivos y las funciones de las respectivas entidades u organismos deben ser cumplidas por la entidad absorbente; f) Cuando la fusión sea aconsejable como medida preventiva para evitar la liquidación de la entidad absorbida. Cuando se trate de entidades financieras públicas, se atenderán los principios establecidos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. PARÁGRAFO 1o. La entidad absorbente cumplirá el objeto de la entidad absorbida, además del que le es propio. La naturaleza de la entidad fusionada, su régimen de contratación y el régimen laboral de sus servidores públicos, serán los de la absorbente. El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento. PARÁGRAFO 2o. En ningún caso, los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones por parte de la entidad absorbente podrán superar la suma de los costos de cada una de las entidades involucradas en la fusión. Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas. III. LA DEMANDA Estima el ciudadano demandante que las expresiones señaladas vulneran los artículos 4, 6, 123, 150 numeral 7 y 189 numeral 15 de la Constitución Política. Las razones que fundamentan los cargos formulados se exponen a continuación. Inicialmente realiza una exposición de la figura de la fusión de conformidad con las previsiones del Código de Comercio, de la cual infiere que hay dos tipos de fusiones, aquellas que implican la absorción de una o varias entidades o empresas por otra ya existente y otras que suponen la creación de un nuevo ente a partir de los previamente existentes. Considera el actor que la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional es una atribución presidencial que sólo puede ser ejercida de conformidad con el marco previamente establecido por la ley, la cual a su vez ha de haber precisado los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional del primer mandatario, interpretación resultante de la armonización de dos enunciados constitucionales: el numeral 7 del artículo 150 y del numeral 15 del artículo 189. Estima, entonces, que mientras al Congreso de la República corresponde determinar la estructura de la administración nacional y en ejercicio de tal atribución tiene la potestad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional (numeral 7 del artículo 150 de la C. P.) y establecer el marco normativo para que el Presidente pueda suprimir o fusionar organismos administrativos o entidades nacionales (artículo 189 numeral 15 de la C. P.), el primer mandatario no es competente para crear entidades u organismos administrativos del orden nacional. Posteriormente afirma que según la interpretación literal del vocablo crear, este verbo significa “el nacimiento de otro ente diferente bien a los existentes o bien a los que le antecedieron”, esta acepción le lleva a concluir que al estar vedada al Presidente en general la facultad de crear entidades u organismos nacionales, no puede por medio de la figura de la fusión de entidades proceder a la creación de un nuevo sujeto de derecho público, pues invadiría la órbita constitucional de competencias otorgadas al Congreso de la República. A la luz de las anteriores apreciaciones sostiene que “la única manera por la cual el Presidente de la República pueda determinar la fusión de organismos del orden nacional es que haya una entidad ya creada que pueda absorber a otra u otras también existentes, pero en manera alguna crear por fusión un nuevo organismo dado que ello es competencia del Congreso de la República” (negrillas en el original). Tal interpretación, a su juicio, estaría también avalada por disposiciones de carácter legal que regulan la creación de entidades administrativas del orden nacional -como los artículos 49 y 69 de la Ley 489 de 1998- y por la jurisprudencia constitucional. De manera tal que al artículo 2 demandado al consignar enunciados normativos tales como “El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma” y “Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo”, faculta al Presidente de la República a crear entidades u organismos del orden nacional por medio de la fusión y por tal razón deviene inconstitucional. En opinión del demandante los preceptos demandados no solo vulneran los artículos 150-7 y 189-15 sino también los artículos 4, 6 y 123 constitucionales, por diversas razones. En primer lugar porque una disposición de rango legal no puede contravenir enunciados constitucionales, pues de ser así carecería de eficacia el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo cuarto de la Carta, adicionalmente el Congreso al proferir la ley se apartó del mandato constitucional que sujeta la actuación de los poderes públicos a la Constitución, pues otorgó competencias al Presidente de la República que contravienen preceptos constitucionales, lo que sería contrario al tenor de los artículo 6 y 123 de la C. P. Finalmente manifiesta que respecto de los enunciados normativos demandados no hay cosa juzgada, pues si bien su constitucionalidad fue examinada en la sentencia C-880 de 2003, la Corte Constitucional limitó el alcance de su decisión a los cargos examinados en esa oportunidad los cuales no coinciden con los formulados en la presente demanda. IV. IntervenciOnES OFICIALES 1- Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejía en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, defiende la constitucionalidad de los preceptos demandados. Parte el interviniente de una exposición del alcance y significado del artículo 189 numeral 15 constitucional. Considera que se trata de una facultad de carácter permanente, que ejerce el Ejecutivo por derecho propio como atribución constitucional. Los límites para el ejercicio de dicha atribución serían los señalados en la Constitución y en la ley marco que regule la materia, papel que cumple precisamente el artículo segundo de la Ley 790 de 2002. Sostiene el interviniente que el artículo 189.15 constitucional no limita la atribución presidencial a una modalidad específica de fusión, es decir, a las fusiones por absorción, pues considera que la creación de una nueva entidad por fusión de organismos ya existentes es distinta a la creación de la nada de una entidad, pues esta última demanda gastos y sacrificios presupuestales que están reservados a una decisión del Poder Legislativo, de conformidad con el artículo 150.7 constitucional, exigencias que no se desprenden de la creación por fusión la cual por regla general implica precisamente lo contrario, esto es, una reducción de las cargas al erario público. Entonces, el Presidente de la República también estaría autorizado a esta última modalidad de fusión y los enunciados normativos demandados serían exequibles. 2- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez interviene en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para solicitar la declaratoria de exequibilidad de los enunciados normativos demandados. A juicio del interviniente el artículo segundo de la Ley 790 de 2002 es una disposición de la cual se derivan dos contenidos normativos distintos, ambos ajustados a la Constitución. El primer contenido normativo se refiere a la creación de una nueva entidad como resultado de la fusión de dos organismos administrativos del orden nacional por parte del Presidente de la República, autorizado en virtud de una ley de facultades extraordinarias expedida por el Congreso. En este caso la máxima autoridad del Poder Ejecutivo actuaría como legislador delegado y estaría sujeto a lo señalado en la ley de facultades y en las directrices fijadas en el artículo 2 de la Ley 790 de 2002. El segundo contenido normativo regula la fusión de entidades del orden nacional por parte del Presidente de la República en el supuesto contemplado por el artículo 189.15 constitucional. Desde esta perspectiva la Ley 790 de 2002 fungiría como la ley marco prevista por el precepto constitucional en cuestión, el cual contempla que la facultad del Presidente de suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales ha de ejercerse de conformidad con la ley, de manera tal que el artículo segundo demandado señala las directrices y los principios generales que debe observar el jefe del Ejecutivo para el ejercicio de dicha atribución constitucional. Ahora bien, el interviniente considera que el artículo 189.15 constitucional no distingue entre la fusión por absorción de entidades y la fusión que implica crear un nuevo organismo, razón por la cual el Presidente de la República está autorizado para realizar ambos tipos de fusiones y en consecuencia los enunciados normativos demandados son exequibles. Justifica su aseveración con el siguiente argumento: la creación de entidades nacionales por medio de la figura de la fusión se distingue claramente de la simple creación de una nueva entidad u organismo del orden nacional, pues mientras la primera no significa el aumento del tamaño del Estado ni la planta de personal, la segunda sí, lo que a su vez implica el aumento de los gastos de funcionamiento del Estado y la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento. Por lo tanto a su juicio es razonable que mientras la mera creación sea una atribución exclusiva del Congreso por las implicaciones que conlleva, la creación de entidades por fusión pueda ser ejercida directamente por el Poder Ejecutivo. V. INTERVENCIÓN CIUDADANA. 1- Intervención de la Universidad del Rosario En respuesta a la invitación formulada por esta Corporación el ciudadano Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia, presentó escrito en el cual acoge los cargos formulados por el demandante y afirma que el poder ejecutivo sólo puede realizar fusiones de entidades u organismos administrativos nacionales por absorción y no por creación, pues esta última atribución está reservada al Congreso de la República. 2- Intervención de la Universidad Santo Tomás. Vencido el término de fijación en lista intervino la ciudadana Marina Rojas Maldonado en representación de la Universidad Santo Tomás para solicitar la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado. A juicio de la interviniente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que por medio de la fusión de entidades u organismos nacionales el Presidente de la República puede crear una nueva entidad, de manera tal que existen precedentes en el sentido contrario a la interpretación que hace el demandante de los artículos 150.7 y 189.15 constitucionales. Agrega también que la Ley 790 de 2002 tiene el carácter de ley marco prevista por el artículo 189.15 pues su artículo segundo establece los principios generales y las directrices a las cuales está sujeto el Presidente de la República al fusionar entidades nacionales, por tal razón no se trata de un ejercicio de una potestad discrecional sino que se trata de una competencia reglada precisamente por las disposiciones legales demandadas. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 3911, recibido el dos (2) de septiembre de 2005, solicita que la Corte Constitucional declare exequible la expresión “El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento”, contenida en el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 790 de 2002, y la inconstitucionalidad de la expresión “Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas”, contenida en el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 790 de 2002. Luego de hacer algunas precisiones acerca del alcance de la figura de la fusión de entidades en el derecho comercial, propone el Ministerio Público una interpretación sistemática de los artículos 189-15 y 150-7 constitucionales, de conformidad con la cual la atribución presidencial de fusionar entidades u organismos del orden nacional, debe sujetarse a las directrices señaladas por una ley que tendría las características de una ley marco, y en ningún caso puede interferir con la exclusiva atribución del Congreso de crear entidades del orden nacional. Considera así el Procurador que el artículo 189-15 constitucional sólo autoriza al Presidente de la República a fusionar entidades mediante la figura de la absorción, esto es, integrando diversos organismos a uno ya existente, mientras que la modalidad de fusión que implica la creación de un nuevo ente sería una atribución reservada al Congreso de la República, salvo que se delegue mediante una ley de facultades extraordinarias en el Poder Ejecutivo. Con base en los anteriores argumentos encuentra ajustado al texto constitucional el primero de los enunciados normativos demandados pues simplemente prevé la posibilidad de ajustar la estructura de la entidad absorbente, luego de la fusión, es decir, se mantiene dentro del ámbito de la fusión por absorción, mientras que el segundo enunciado normativo demandado contempla la creación de una nueva entidad por fusión y por lo tanto deviene en inconstitucional al conferir al Presidente de la República una atribución reservada por la Carta de 1991 al Congreso. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política. 2. El asunto bajo revisión Considera el demandante que la expresión “El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento”, contenida en el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 790 de 2002, y la expresión “Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas”, contenida en el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 790 de 2002, son inexequibles, por vulnerar los artículos 150-7 y 189-15 constitucionales. A su juicio los anteriores preceptos constitucionales sólo autorizan al poder ejecutivo a fusionar entidades del orden nacional bajo la modalidad de absorción, y no permiten la creación de una nueva entidad, por ser esta una atribución reservada al poder legislativo, por lo tanto los enunciados normativos acusados devendrían en inconstitucionales al atribuirle al Presidente de la República una competencia exclusiva del Congreso. El parecer de los intervinientes se encuentra dividido pues mientras algunos apoyan la postura del demandante, otros afirman que el Presidente de la República puede crear nuevas entidades u organismos mediante la fusión y que la distinción que introduce el actor entre fusión por absorción y fusión por creación es irrelevante en la medida en que ambas atribuciones corresponden constitucionalmente al Primer Mandatario. Fundamentan su aserto en que la creación de organismos o entidades por fusión es distinta de la mera creación pues en el primer evento se partiría de entidades u organismos ya existentes y no se trataría por lo tanto de una facultad reservada al Congreso de la República según el artículo 150 numeral 7 de la Carta. Finalmente, el Ministerio Público comparte las razones de la demanda pero solicita que se declare inconstitucional solamente el segundo enunciado normativo demandado, correspondiente al parágrafo segundo del artículo segundo de la Ley 790 de 2002, pues a su juicio, éste precepto sería el único contrario al texto constitucional por contemplar de manera expresa la creación de nuevos entidades u organismos nacionales por la fusión. Mientras que el primer enunciado normativo, a su juicio, estaría ajustado a la Carta por tratarse de una regulación dirigida a regular la fusión por absorción. Corresponde por lo tanto a esta Corporación pronunciarse sobre la constitucionalidad de la creación de entidades u organismos por el Presidente de la República mediante la fusión de otros ya existentes. Para resolver este extremo previamente deberá pronunciarse sobre (i) el alcance de la atribución presidencial consignada en el numeral 15 del artículo 189 constitucional y su coordinación con el artículo 150 numeral 7 constitucional, (ii) las modalidades de fusión de entidades u organismos administrativos, (iii) los distintos contenidos normativos del artículo 2º de la Ley 790 de 2002, y finalmente (iv) decidir sobre la exequibilidad de los enunciados normativos demandados. Tal es precisamente el orden expositivo que seguirá la presente decisión. No obstante, antes de abordar las materias antes enunciadas es preciso referirse a la sentencia C-880 de 2003, mediante la cual se examinó la exequibilidad del artículo 2 de la Ley 790 de 2002, para determinar si se ha producido el fenómeno de cosa juzgada. 3. La inexistencia de cosa juzgada respecto de la sentencia C-880 de 2003. En la sentencia C-880 de 2003 esta Corporación se pronunció sobre las demandas de constitucionalidad radicadas bajo los números D-4427 y D- 4432, en las cuales se acusaban, entre otras disposiciones, apartes de los enunciados normativos objeto de la demanda que ahora ocupa la atención de esta Sala, específicamente la expresión “y el régimen laboral de sus servidores públicos, serán los de la absorbente”, contenida en el artículo 2 parágrafo 1 de la Ley 790 de 2002. Una vez realizado el examen de constitucionalidad de los distintos preceptos demandados, la Sala Plena de esta Corporación, declaró la exequibilidad de la expresión “y el régimen laboral de sus servidores públicos”, contenida en el parágrafo 1° del artículo 2°, de la Ley 790 de 2002, solamente por el cargo formulado en el proceso D-4432, en el entendido que el trabajador a quien se le ofrece continuar en la entidad que resulte de la fusión, tiene la opción de recibir una compensación por los salarios y prestaciones que no percibirá en el nuevo régimen de la entidad absorbente, o a integrarse al nuevo régimen sin ser desmejorado en los aspectos salariales y prestacionales Entonces, si bien el referido fallo versó sobre el mismo precepto impugnado en esta ocasión –el artículo 2 de la Ley 790 de 2002-, el examen recayó sobre enunciados normativos distintos a los ahora demandados y por cargos completamente diferentes. Adicionalmente en la parte resolutiva de la sentencia C-880 de 2003 se limitaron los efectos de la declaratoria de exequibilidad a los cargos analizados en esa sentencia. Por las anteriores razones no se ha producido el fenómeno de cosa juzgada respecto de la sentencia C-880 de 2003 y esta Corporación habrá de pronunciarse sobre las acusaciones formuladas por el ciudadano demandante en el presente expediente. 4. El alcance de la atribución presidencial consignada en el numeral 15 del artículo 189 constitucional. El artículo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. De manera tal que para el ejercicio de esta atribución el Presidente no sólo esta sujeto a los límites fijados en la Constitución Política en esta materia, sino también los señalados en la ley correspondiente[1]. Ahora bien, en cuanto a la naturaleza de la ley a la que hace mención el anterior enunciado constitucional, la jurisprudencia constitucional ha tenido aproximaciones diferentes, así en la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este punto fueron reiteradas en la sentencia C-702 de 1999, la Corte consideró que las leyes proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso en virtud del numeral 15 del artículo 189 superior podían encajar dentro del concepto de ley de autorizaciones[2]. Empero, posteriormente, en la Sentencia C-201 de 2001 la Corte precisó que dichas leyes tenían carácter ordinario[3]. Sin importar la naturaleza de la ley de que se trate, el ejercicio de la atribución presidencial de carácter permanente debe compaginarse con la facultad del Congreso de la República consagrada en el numeral 7 del artículo 150 de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica[4]. Se trata sin duda de atribuciones concurrentes, pero de distinto alcance. En efecto, de una primera lectura de los preceptos constitucionales antes mencionados, pareciera que ambos confieren la misma atribución –la de fusionar entidades u organismos del orden nacional- al Congreso y al Presidente de la República, por esa razón, para compaginar los contenidos normativos de las dos disposiciones la Corte Constitucional ha postulado la interpretación sistemática de las reglas constitucionales atinentes a la fijación de la estructura de la administración y a la creación, fusión y supresión de entidades contenidas tanto en el artículo 150 como en el 189 de la Constitución. En ese orden de ideas ha sostenido que mientras al Legislador asiste una competencia plena en esta materia (articulo 150-7), el Presidente de la República, respecto de las precisas materias señaladas en los numerales 15 (supresión y fusión de entidades administrativas del orden nacional) y 16 (modificación de la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales) del Artículo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para tales efectos fije el Congreso[5]. Así, la jurisprudencia constitucional ha señalado que al Legislador corresponde la determinación de la estructura de la administración nacional y la formulación de la tipología de entidades y organismos que conforman tal estructura, igualmente le compete definir las interrelaciones entre los distintos organismos que hacen parte de la administración nacional, y la relación al interior de cada entidad entre las dependencias que la integran[6]. Le corresponde también al Congreso de la República crear los distintos organismos y entidades y definir, respecto de cada uno de ellos, sus objetivos generales y la correspondiente estructura orgánica, del mismo modo que fusionar, transformar y suprimir los organismos que él mismo crea[7]. La sentencia C-350 de 2004 continúa dicha línea jurisprudencial y señala los siguientes criterios respecto del alcance del artículo 150 numeral 7 constitucional: 1. La función de determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control”[8], así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras”[9]. Igualmente, en desarrollo de esta misma función el Congreso también se encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer “la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y aun para suprimirlas”[10]. 2. Las facultades contenidas el artículo 150-7 también comprenden la ubicación de los organismos en el conjunto de la administración y determinar la relación entre ellos[11]. 3. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 150-7-, la creación de organismos llamados a integrar la administración nacional corresponde de manera privativa a la ley[12], de la misma manera que es a ella a quien se le asigna específicamente la creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta [13]. 4. La competencia a que se refiere el numeral 7° del artículo 150 Superior no supone el ejercicio totalmente independiente de la misma por parte del Congreso de la República, pues es necesario contar con la participación gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de la administración nacional, en razón de que la iniciativa para su aprobación pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el artículo 154 Superior[14]. 5. El Congreso no puede transferir al Presidente de la República de una manera abstracta, general y permanente las competencias que le han sido atribuidas en materia de organización de la administración[15], las cuales sólo pueden ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la República, por medio del mecanismo de facultades extraordinarias, dentro de los precisos términos y límites del artículo 150-10[16]. Entonces, las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la Administración Nacional. Así, lo concluye la sentencia C-880 de 2003 cuando señala que respecto de la fusión de entidades y organismos administrativos nacionales: “En relación con la determinación de la estructura de la administración pública en el orden nacional, esto es la creación, fusión, escisión y supresión de entidades y organismos públicos, la Constitución Política contiene tres mecanismos para llevarla a cabo, cada uno de los cuales tiene sus propios límites materiales y de procedimiento. El primero de ellos está consagrado en el artículo 150 numeral 7 Superior, según el cual corresponde al Congreso de la República determinar directamente la estructura de la administración nacional; el segundo, opera por vía de delegación legislativa dada al Gobierno Nacional por el Congreso de la República (CP art. 150 nl. 10), y el tercero, que constituye una de las novedades introducidas por la Carta del 91 en esta materia, está plasmado en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución y según el cual corresponde al Presidente de la República “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”. De acuerdo con la distribución constitucional de competencias a la que se ha hecho referencia, la fusión de entidades y organismos administrativos nacionales bien puede llevarse a cabo por una ley común, por un decreto de facultades extraordinarias o por un decreto expedido en ejercicio de las atribuciones a las que alude el numeral 15 del artículo 189 Constitucional. De manera independiente a la vía que se adopte para efectuar la fusión de entidades y organismos públicos del orden nacional, en todos los escenarios señalados deberán acatarse los principios constitucionales, los fines esenciales del Estado y los principios que rigen la función administrativa. Si las decisiones son adoptadas por el Gobierno Nacional, deberán además respetarse los límites que señale el Congreso en la ley de facultades o en la correspondiente ley señalada en el numeral 15 del artículo 189 Superior.” En definitiva, si bien el numeral 15 del artículo 189 constitucional consagra una atribución presidencial, tal atribución no reviste un carácter autónomo pues su ejercicio está supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estará sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusión de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estará sujeto a los límites fijados en la ley de facultades extraordinarias. Ahora bien, una primera regulación legal de la atribución presidencial de fusionar organismos del orden nacional contenida en la Ley 489 de 1998[17] fue declarada inexequible por esta Corporación en la sentencia C-702 de 1999, debido a que a juicio de la Corte Constitucional la disposición examinada incurría simultáneamente en dos vicios contrarios a la distribución de competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo en el ejercicio de dicha potestad, pues por un lado reglamentaba de manera particular y concreta la manera como el Presidente de la República debía ejercer sus facultades en la materia lo que suponía una injerencia excesiva del Legislador en las competencias del Jefe del Ejecutivo, pero a la vez era vaga e imprecisa pues so pretexto de señalar criterios y objetivos generales para realizar la fusión el Congreso se despojaba de funciones que la Carta le asignó para conferírselas al Presidente[18]. Nótese, sin embargo, que las razones que llevaron a declarar la inexequibilidad de la regulación de la atribución presidencial de fusionar entidades u organismos del orden nacional fueron por completo diferente a los cargos que se examinan en esta ocasión, pues aunque no se dijera de manera expresa en la sentencia C-702 de 1999 el debate constitucional se centraba en la naturaleza de la ley que debía regular dicha atribución presidencial, y el alcance de la potestad configuradora del Congreso, por lo tanto el precedente fijado en esa decisión no es aplicable a este caso concreto y se habrá de pasar entonces a examinar los cargos formulados por el actor, los cuales descansan esencialmente en el distinto alcance de la fusión por absorción y la fusión por creación. 5. Las modalidades de fusión de entidades u organismos del orden nacional. Si bien no existen muchas previsiones legales sobre la figura de la fusión de las entidades u organismos de derecho público del orden nacional y sus posibles modalidades ni tampoco esta materia ha sido objeto de mayores desarrollos doctrinales y jurisprudenciales, la ausencia de referentes específicos en el marco del derecho público puede ser remediada mediante el estudio, con carácter estrictamente ilustrativo, de las previsiones legales y doctrinales en torno a la fusión de las sociedades comerciales, sin que lo anterior signifique, por supuesto, que la regulación del Código del Comercio sea aplicable analógicamente a la fusión de las entidades u organismos administrativos. Al respecto cabe anotar que la doctrina mercantil define la fusión como una operación jurídica que afecta una o más sociedades, que conduce a la extinción de todas o cada una de ellas y a la integración de sus respectivos socios y patrimonios en una sola entidad ya preexistente o de una nueva creación[19]. La fusión es un negocio jurídico complejo y de ejecución sucesiva el cual se perfecciona mediante varios actos escalonados y concatenados causalmente entre sí pues hay un móvil que los inspira e imprime sus características[20]. Este negocio no tiene como finalidad la disolución de las sociedades para terminar la empresa social y liquidar el patrimonio social, según el régimen normal de este tipo de procesos, sino que esta inspirado en el propósito de llevar hasta sus últimos alcances y desarrollos el acuerdo de concentración de las empresas y de los patrimonios afectos a ellas. En cuanto a los procedimientos de fusión la doctrina señala que puede haber fusión por creación de una nueva sociedad (fusión por creación) o la fusión puede resultar de la absorción de una o más sociedades por otra ya existente (fusión por absorción)[21]. Si bien tal distinción es tachada por algunos autores de impropia, quienes defienden la idea que en definitiva toda fusión implica el surgimiento de un nuevo ente en el mundo jurídico, distinto a lo ya existente[22]. El Código de Comercio en su artículo 172 contempla tales modalidades de fusión, la fusión por absorción que tiene lugar tiene lugar cuando una o más sociedades se disuelven, sin liquidarse, para ser absorbidas por otra ya existente y la fusión por creación cuando una o más sociedades se disuelven para crear una nueva. La primera modalidad no implica el nacimiento de una nueva sociedad a la vida jurídica, pues simplemente las entidades que se disuelven se integran en una persona jurídica que ya existía, mientras que la segunda modalidad supone la desaparición del mundo jurídico las sociedades disueltas y su subrogación por una persona jurídica nueva. En ambos eventos, la sociedad absorbente adquiere los bienes y derechos de las sociedades absorbidas, y se hace cargo de pagar el pasivo interno y externo de las mismas (art. 178 del C. Co.). Si se aplican las anteriores consideraciones legales y doctrinales a las entidades y organismos del orden nacional se tiene que éstos, al igual que las sociedades comerciales, pueden fusionarse mediante la absorción en una entidad u organismo ya existente o mediante la creación de una nuevo ente de derecho público. En el primer evento se trataría de la fusión por absorción y en el segundo de la fusión por creación. Hechas las anteriores precisiones, se debe pasar entonces a analizar cuales modalidades de fusión regula la disposición acusada y si éstas están acordes con el texto constitucional. 6. Los diversos contenidos normativos del artículo 2 de la Ley 790 de 2002. El artículo 2 de la Ley 790 de 2002 es una típica disposición plurinormativa, es decir, es un texto del sistema de fuentes del cual se desprende una pluralidad de normas o contenidos normativos. En la presente decisión deben ser examinados dos enunciados jurídicos contenidos en el artículo demandado y las normas que de ellos se desprenden, pues aunque prima facie no corresponde a esta Corporación interpretar las disposiciones de carácter legal[23], en esta oportunidad es preciso fijar el alcance de los preceptos demandados en aras de aplicar los principios de conservación del derecho y de interpretación conforme a la Constitución y limitar un eventual pronunciamiento de inexequibilidad a aquellos enunciados normativos que sean contrarios a la Constitución. En primer lugar se demanda el inciso segundo del parágrafo primero que a la letra establece: “El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento”. Sostiene el demandante que de dicho enunciado jurídico se desprende una norma inconstitucional que autoriza al presidente a crear nuevas entidades u organismos mediante la fusión de otros ya existentes. A juicio de esta Corporación tal lectura del texto legal demandado es equivocada, pues el enunciado normativo cuestionado no hace ninguna alusión a la creación de nuevas entidades u organismos a partir de la fusión sino que radica un mandato imperativo en cabeza del Presidente de la República, dirigido a ajustar la estructura de la nueva entidad resultante de la fusión con el propósito de cumplir uno de los principios constitucionales de la función administrativa, cual es la eficiencia. Cosa distinta ocurre con el segundo de los enunciados normativos demandados el cual literalmente consigna: Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas, del anterior texto jurídico se desprende una norma que autoriza al Presidente de la República a emplear la modalidad de la fusión por creación de un nuevo organismo o entidad del orden nacional, pues establece una clara limitación del orden presupuestal en estos eventos que no tendría ningún efecto si el Presidente no pudiera hacer uso de tal atribución. Ahora bien, precisado el contenido normativo de los enunciados demandados resta por examinar su constitucionalidad a la luz de los artículos 189 numeral 15 y 150 numeral 7 de la Carta. 7. El examen de la exequibilidad de los enunciados normativos demandados. No obstante antes de abordar esta tarea es necesario realizar algunas acotaciones sobre la naturaleza jurídica del artículo segundo de la Ley 790 de 2002. Al respecto cabe señalar que esta disposición funge como la ley ordinaria prevista en el numeral 15 del artículo 189 constitucional. En efecto, como se señaló en un acápite anterior, el artículo 189.15 constitucional atribuye al Presidente de la República la facultad de fusionar entidades u organismos administrativos del orden nacional de conformidad con la ley, y precisamente el artículo segundo de la Ley 790 de 2002 establece el marco normativo para el ejercicio de la correspondiente atribución presidencial. Se trata, entonces, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional de una ley ordinaria que regula una atribución presidencial de carácter permanente, la cual debe ser ejercida dentro de los límites señalados por la Constitución y por el propio texto legal. Por lo tanto la facultad presidencial de fusión que regula esta disposición de rango legal es aquella que se ejerce mediante decretos reglamentarios, sujetos a la ley y a la Constitución, y es por lo tanto uno de los distintos mecanismos por medio de los cuales puede implementarse la fusión de entidades u organismos del orden nacional, pues como se señaló en acápites anteriores de esta decisión la jurisprudencia constitucional ha sostenido que ésta puede llevarse a cabo directamente por la ley, por medio de una ley de facultades extraordinaria y los decretos leyes expedidos en virtud de la delegación legislativa, o por un decreto reglamentario expedido en virtud del artículo 189.15 constitucional[24]. Y es precisamente este último evento es el que regula el artículo 2 de la Ley 790 de 2002. Realizadas las anteriores precisiones se pasa a examinar los enunciados normativos demandados. Respecto al inciso segundo del parágrafo primero, cuyo contenido normativo fue ya precisado, considera esta Corporación que no contraviene el texto constitucional por los cargos formulados en la demanda, pues no se refiere a la fusión por creación de entidades u organismos administrativos del orden nacional. Como antes se dijo esta disposición simplemente apunta a hacer efectivo diversos preceptos constitucionales, al radicar en el Presidente de la República el deber de armonizar la estructura de la entidad resultante de la fusión, para que ésta funcione de manera eficiente. Lo que cabría cuestionarse, entonces, es si este mandato de armonización infringe la Constitución por no estar expresamente señalado en el numeral 15 del artículo 189 constitucional. No obstante, a juicio de esta Corporación constituye una potestad que se deriva de la atribución de fusión de organismos y entidades nacionales, siempre y cuando se ejerza dentro de los límites legales y constitucionales, que no serían otros que los señalados en el numeral 16 del mismo artículo constitucional, ya que al realizar la armonización de la estructura de la entidad resultante de la fusión el Presidente estaría haciendo uso de su atribución constitucional de modificar la estructura de los organismos y entidades del orden nacional de conformidad con las reglas y principios que fije la ley. En efecto, si se acude a la interpretación gramatical, según el DRAE, una de las acepciones del verbo armonizar es “Poner en armonía, o hacer que no discuerden o se rechacen, dos o más partes de un todo, o dos o más cosas que deben concurrir al mismo fin”. A su vez, armonía es definida, entre otros, con el siguiente significado: “Conveniente proporción y correspondencia de unas cosas con otras”. De acuerdo con las anteriores acepciones del lenguaje común, la facultad del Presidente de armonizar la estructura de la entidad u organismo resultante de la fusión consiste, entonces, en poner en conveniente correspondencia las distintas dependencias del organismo administrativo resultante de la fusión para que pueda desempeñar de manera eficiente las funciones a su cargo, en otras palabras adecuar la organización del ente producto de la fusión a las funciones que debe cumplir, para lo cual deberá en la mayoría de las oportunidades introducir las modificaciones indispensables para conseguir la correspondencia necesaria entre la estructura de la entidad y sus competencias. Se trata por lo tanto de una potestad reglada que debe ejercerse de conformidad con las directrices y principios generales que establezca la ley marco prevista en el numeral 16 del artículo 189 constitucional, el cual como es sabido atribuye al Presidente la facultad de modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos del orden nacional de conformidad con los principios y reglas generales que señale la ley, lo cual además supone una previa participación del Poder Legislativo en el ejercicio de tal atribución armonizadora. Adicionalmente la facultad de armonizar la estructura de la entidad u organismo resultante de la fusión persigue fines constitucionalmente legítimos, cual es procurar la realización del conjunto de principios teleológicos y organizaciones que rigen la función administrativa. A su vez, dichos principios no sólo operan con un fin constitucional de la armonización, sino de manera simultánea como un límite a su implementación, pues serían desproporcionadas todos los cambios introducidos en la organización del organismo producto de la fusión que no estuvieran dirigidos a conseguir tales propósitos. En todo caso sería a todas luces absurdo, además de una limitación desproporcionada de las atribuciones presidenciales, que el Presidente estuviera autorizado a realizar la fusión de organismos administrativos, mas sin embargo no pudiera introducir los ajustes necesarios para que la nueva entidad resultante desempeñara de manera eficiente sus funciones, con lo cual la entidad absorbente estaría condenada a ser ineficiente y a vulnerar de esta manera los principios organizacionales y teleológicos que rigen la función administrativa. Por las anteriores razones, encuentra esta Corporación ajustado a la Constitución el primero de los enunciados normativos demandados, según el cual “El Presidente de la República, al ordenar la fusión armonizará los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento”. Cosa distinta ocurre con el segundo de los enunciados normativos demandados, del cual como se señaló en el acápite anterior se desprende una norma que autoriza al Presidente de la República a fusionar entidades organismos del orden nacional mediante la creación de una nueva entidad. Se trataría, por lo tanto, de una fusión por creación la cual resulta contraria a la Constitución. En efecto, el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución atribuye exclusivamente al Congreso de la República la creación de las entidades del orden nacional, sin excepciones. Como se señaló en el acápite 4 de la presente decisión este mandato ha sido interpretado de manera restrictiva por esta Corporación[25]. Adicionalmente de permitirse la fusión por medio de la creación de una nueva entidad se desconocerían los criterios señalados por la jurisprudencia constitucional al interpretar el alcance del numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, pues se permitiría que el Presidente de la República fije la estructura orgánica del nuevo organismo, así como sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control, atribuciones todas ellas reservadas al Poder legislativo[26], igualmente, en desarrollo de esta misma atribución el Jefe del Ejecutivo se encontraría habilitado para ubicar el nuevo organismo en el conjunto de la administración y determinar la relación entre el ente resultante y las otras entidades que hacen parte de la Administración, potestad reservada al Legislativo[27]. Adicionalmente, ha señalado la jurisprudencia que el Congreso no puede transferir al Presidente de la República de una manera abstracta, general y permanente las competencias que le han sido atribuidas en materia de organización de la administración[28] y que solamente por medio de la figura de facultades extraordinarias el Presidente de la República puede excepcionalmente ejercer dichas competencias dentro de los precisos términos y límites del artículo 150-10[29]. Los argumentos expuestos por algunos de los intervinientes en el sentido que la atribución contenida en el numeral 15 del artículo 189 constitucional no distingue entre fusión por absorción y fusión por creación, de manera tal que ambas modalidades estarían permitidas, carecen de cualquier sustento pues como se ha sostenido a lo largo de esta decisión la Constitución ha de interpretarse de manera sistemática y por lo tanto las potestades presidenciales consignadas en el citado precepto constitucional han de ejercerse de conformidad con las restantes disposiciones constitucionales, de manera específica con la regulación contenida en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, sin que el Presidente pueda invadir la órbita de atribuciones reservadas al Poder Legislativo. Tampoco es sostenible que la creación por fusión es distinta de la “creación de la nada”, como afirman los representantes del Ministerio del Interior y de hacienda y de Crédito Público, quienes arguyen que mientras la primera no significa el aumento del tamaño del Estado ni la planta de personal y por lo tanto puede ser ejercida directamente por el Presidente de la República, la segunda modalidad implica el aumento de los gastos de funcionamiento y la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento, y por lo tanto estaría reservada al Congreso. Olvidan quienes así argumentan que la creación de entidades u organismos del orden nacional no sólo está reservada al Poder Legislativo por sus implicaciones financieras y presupuestales, sino porque implica una serie de decisiones sobre la estructura de la Administración Pública que el artículo 150 numeral 7 reserva al Congreso, cuales son entre la de fijar la estructura orgánica del nuevo organismo, así como sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control, determinar la ubicación del nuevo organismo en el conjunto de la administración y las relación entre el ente resultante y las otras entidades que lo conforman. Por estas razones el segundo enunciado normativo demandado será declarado inexequible. Finalmente es preciso aclarar que como bien ha señalado la jurisprudencia constitucional la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional puede implementarse directamente por la ley, por una ley de facultades extraordinarias y los correspondientes decretos leyes expedidos en virtud de la delegación legislativa, y en último lugar por el ejercicio de la atribución del numeral 15 del artículo 189 constitucional de conformidad con la regulación que establezca la ley ordinaria expedida para tales efectos. Este último evento es precisamente el regulado por la disposición examinada en la presente oportunidad, por lo tanto la presente decisión no examinó la fusión que realiza el Presidente mediante el ejercicio extraordinario de competencias que corresponden al Congreso de la República, por medio de la figura de las facultades extraordinarias, dentro de los precisos términos y límites del artículo 150-10. VIII. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero.- De...