Sentencia C-042 de 2006

C-042-06 Sentencia C-856/05 Sentencia C-042/06 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Término para presentarla RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad de la acción PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No interpretación rígida CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración El estudio sistemático de la ley 681 de 2001 permite establecer la conexidad existente entre sus disposiciones. Así, al fijar la fórmula para determinar los componentes de la estructura de precios de gasolina de aviación, el artículo 10 demandado envía a los artículos 1º. y 12 de la misma ley, para explicar las nociones de ingreso al productor y valor del transporte a través del sistema de poliductos. La Sala encuentra que los artículos 10 y 11 guardan relación directa con el eje temático principal de la ley 681 de 2001, el cual versa sobre la necesidad de promover el consumo de combustibles nacionales y desalentar el contrabando de gasolina. Por esta razón, no hay mérito para determinar que el legislador, mediante los preceptos impugnados, vulneró el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política. En cuanto a la congruencia entre el título de la ley y el contenido de la misma, es evidente que ella se presenta, pues basta con consultar la denominación que el legislador dio al estatuto para concluir que el Congreso de la República al expedir las normas que se examinan no desatendió lo establecido en el artículo 169 de la constitución Política. DISCRIMINACION Y DIFERENCIACION-Distinción PRECIO DE TURBOCOMBUSTIBLES-Fijación para el combustible tipo jet A 1/DERECHO A LA IGUALDAD EN TRANSPORTE TERRESTRE Y TRANSPORTE AEREO-Fijación del precio de la gasolina La regulación de los precios de la gasolina de aviación y la determinación de aquellos aplicables a la gasolina para vehículos terrestres, corresponde o dos universos distintos y que por esta razón no existen parámetros de comparación que permitan adelantar un test de igualdad entre ambas materias. En cuanto a la finalidad buscada con las normas que se demandan, encuentra la Corporación que la misma es objetiva y razonable, pues persigue un propósito concreto representado por la necesidad de fomentar la industria del transporte aéreo. El supuesto de hecho -representado por la variación internacional en el precio del combustible- y la finalidad perseguida por el legislador –representada por la necesidad de fomentar la industria del transporte aéreo-, al fijar la metodología para establecer el precio del combustible tipo Jet A1, hacen que la medida adoptada resulte no sólo razonable, sino también racional. La decisión adoptada por el legislador también es proporcional en cuanto busca un determinado propósito –fomentar la industria aeronáutica-, valiéndose de medios jurídicos acordes con lo establecido en la Carta Política. Por estas razones, la Corte Constitucional encuentra que las normas demandadas no vulneran el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior. INTERVENCION ECONOMICA-Mecanismos establecidos en la Constitución INTERVENCION DEL ESTADO-Propiedad privada, derecho al trabajo y libertad de empresa MEDIDAS ECONOMICAS DEL LEGISLADOR-Carácter temporal o permanente En cuanto al carácter temporal o permanente de las medidas económicas adoptadas por el legislador, la Corte Constitucional coincide con lo expuesto por la Vista Fiscal, en cuanto existen actividades que requieren de la intervención momentánea o esporádica del Estado para hacer frente a fenómenos coyunturales, como los derivados de una catástrofe natural, o de hechos económicos imprevisibles, como los relacionados con atentados terroristas. Además de los mecanismos excepcionales previstos en la Constitución Política, tales como la facultad de declarar temporalmente el estado de emergencia -art. 215 superior-, las autoridades públicas cuentan con instrumentos ordinarios e intemporales de intervención económica, como los dispuestos en los artículos 150-21 y 334, los cuales permiten al Estado actuar en beneficio del desarrollo colectivo, sin que el constituyente haya señalado un plazo específico. En las relaciones sociales y económicas que se dan al interior de una comunidad existen sectores que requieren de la intervención permanente y continua del Estado, como ocurre respecto de la actividad empresarial e industrial; de las relaciones laborales que allí se presentan; de la actividad bancaria y financiera; de la prestación de los servicios públicos de salud o educación; o de la explotación de recursos naturales. LIBERTAD DE EMPRESA-No es absoluta LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE INTERVENCION ECONOMICA-Sector aeronáutico/PRECIO DE TURBOCOMBUSTIBLES-Concesión de descuentos En ejercicio de la libertad de configuración legislativa, el Congreso de la República puede emplear determinados mecanismos de intervención en la economía, sin que se encuentre limitado para imponer reglas a sectores como el aeronáutico, más aún cuando lo hace con el propósito de generar condiciones equitativas de competitividad frente al insoslayable fenómeno de la fluctuación internacional en los precios del petróleo y sus derivados. Con los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, el legislador creó un método para determinar el precio del combustible tipo Jet A1, atribuyendo a ECOPETROL, previo el concepto favorable del Ministerio de Minas y Energía, la facultad de conceder descuentos sobre el precio máximo fijado para esta clase de carburante. Se trata de una medida económica permanente, destinada a hacer internacionalmente competitivo el precio de un determinado combustible requerido para la aviación, precio que de no ser sometido al control del Estado y una vez librado a las contingencias del mercado externo, podría acarrear consecuencias nocivas para la industria del transporte aéreo colombiano, industria de la cual dependen importantes sectores de la economía, entre los que se cuentan el de exportaciones e importaciones de mercancías y servicios. Atendiendo a las consideraciones expuestas, no están llamados a prosperar los cargos relacionados con el desconocimiento de los artículos 150-21, 333 y 334 superiores, pues mediante las normas atacadas el legislador intervino de manera racional y razonable para regular el precio de uno de los insumos que más afectan en la determinación de las tarifas del servicio público de transporte aéreo. AUXILIOS O DONACIONES-Prohibición AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Prohibición SUBSIDIOS EN SERVICIOS PUBLICOS-Concepto SUBSIDIOS EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concesión por la Nación y entidades territoriales PRECIO DE COMBUSTIBLE DE AERONAVES-Incentivo económico fijado a favor de distribuidores mayoristas de gasolina de aviación tipo Jet A 1 no corresponde a un subsidio El incentivo económico fijado a favor de los distribuidores mayoristas de combustible tipo Jet A1, quienes podrán obtener descuentos sobre el precio máximo según lo disponga ECOPETROL, previo el concepto favorable del Ministerio de Minas y Energía, no corresponde a un subsidio, pues para la elaboración de la fórmula prevista en las normas demandadas no se tuvo en cuenta el nivel de ingresos de los usuarios del servicio público de transporte aéreo, ni con ella se pretende que toda la población tenga acceso a este servicio, como tampoco se prevén diferencias de tarifas que generen desequilibrios económicos cuyas consecuencias deban ser asumidas con cargo directo al presupuesto de la Nación o de las entidades territoriales. El legislador elaboró una fórmula destinada a promover la competitividad aeroportuaria con el propósito de que las aerolíneas se sientan atraídas para servir los aeropuertos nacionales, teniendo en cuenta que el combustible que utilizan puede ser adquirido en Colombia a precios moderadamente altos, pero que les permiten mantener un adecuado margen de utilidad. RELACIONES EXTERIORES-Principio de reciprocidad SOBERANIA DEL ESTADO-Regulación del precio del combustible de aeronaves que utilizan aeropuertos colombianos En ejercicio de la soberanía propia del Estado colombiano, el Congreso Nacional, por iniciativa del Gobierno, expidió las normas impugnadas en el presente caso, mediante las cuales el legislador ha intervenido en un campo específico de la economía con propósitos de interés general. Los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, establecen parámetros para la regulación del precio del combustible requerido por las aeronaves que utilizan algunos de los aeropuertos colombianos, para proteger a la industria del transporte aéreo nacional frente a factores económicos internos y externos que pueden significar desestabilización y empobrecimiento para este importante sector económico. Las normas que se examinan hacen parte del derecho público interno colombiano y, por lo tanto, su expedición y entrada en vigencia no podrían estar condicionadas a la celebración de acuerdos, convenios o tratados internacionales, pues tal condicionamiento significaría un atentado contra el ejercicio de la soberanía nacional, representado en las potestades que la Constitución Política ha conferido al Congreso de la República para expedir normas en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. Referencia: expediente D-5876 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la Ley 681 de 2001, “Por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria para combustibles”. Actor: Jorge Enrique Ibáñez Najar Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D. C., primero (1º.) de febrero de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Enrique Ibáñez Najar solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad de los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, “Por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria para combustibles”, por considerar que vulneran los artículos 13, 150 numeral 21, 158, 169, 333, 334, 355 y 368 de la Constitución Política. Mediante auto del 13 de julio de 2005 se admitió la demanda de la referencia, por cumplir con los requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, de igual manera, se ordenó: i) la fijación en lista de los artículos de la ley acusada y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro del Interior y de Justicia y al Ministro de Minas y Energía de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991; iii) invitar al Presidente de la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL, a la Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH, a la Federación Colombiana de Distribuidores Minoristas de Derivados Líquidos del Petróleo y otros Energéticos FEDISPETROL, a FENDIPETROLEO y a las facultades de ingeniería de petróleos de las universidades industrial de Santander, América y Surcolombiana, con el fin de que aportaran su opinión sobre la demanda de la referencia; y iv) rechazar por caducidad de la acción la demanda en lo que concierne a vicios de procedimiento en la elaboración de la ley 681 de 2001. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA Se transcribe a continuación el texto íntegro de las normas demandadas: “LEY 681 DE 2001 por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria para combustibles ARTÍCULO 10. FÓRMULA PARA DETERMINAR LOS COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE PRECIOS DE LA GASOLINA DE AVIACIÓN JET A1. El precio de venta de la gasolina de aviación Jet A1 al distribuidor mayorista será el resultado de la suma del ingreso al productor, los cargos por concepto de transporte a través del sistema de poliductos de Ecopetrol y el IVA, para lo cual se aplicará la siguiente fórmula: PMV = Ip + Ti + IVA Donde: PMV: Es el precio de venta de la gasolina de aviación Jet Al al distribuidor mayorista. Ip: Es el ingreso al productor tal y como se define en el artículo 1o. la de la presente ley. Ti: Es el valor del transporte a través del sistema de poliductos, tal y como se define en el artículo 12 de la presente ley. Iva: Es el impuesto al valor agregado sobre el ingreso al productor. ARTÍCULO 11. INGRESO AL PRODUCTOR. El ingreso al productor de gasolina de aviación Jet Al es el precio de venta en puerta de refinería (ip), entendiendo como el precio FOB Cartagena, equivalente al índice Platt's US Golf Coast Wb (Low) de las cotizaciones del índice JET 54 USGC, tomando el promedio de los precios de referencia de los días 1 a 25 del mes inmediatamente anterior al mes en que entra en vigencia el nuevo precio. Ecopetrol lo publicará en su página Web de Internet, el primer día calendario de cada mes. Este ingreso al productor así definido, será igual para la venta en puerta de refinería tanto en Cartagena como en Barrancabermeja. PARÁGRAFO 1o. El precio determinado en este artículo es un valor máximo, pero Ecopetrol previo concepto favorable del Ministerio de Minas y Energía, podrá otorgar descuentos sobre la base del principio de no discriminación, con el fin de promover una política de competitividad aeroportuaria respecto de otros aeropuertos del área y del Golfo de Méjico (USCG). PARÁGRAFO 2o. El ingreso al productor en puerta de refinería es único y no se establecerán diferencias de precio según modo de transporte”. III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Para el actor las normas atacadas deben ser declaradas inexequibles por vulnerar los artículos 13, 150-21, 157, 158, 169, 226, 227, 333, 334, 335 y 368 de la Constitución por las siguientes razones: Según el actor, con las normas demandadas se soluciona un problema eminentemente coyuntural, consistente en la disminución de la competitividad de la industria de transporte aéreo de pasajeros y de carga en Colombia. Para atender esta circunstancia, las aerolíneas pedían la aplicación de un descuento temporal sobre el precio del turbocombustible o la creación de un mecanismo de financiación para su pago por espacio de un año; pero la Ley 681 de 2001, en los artículos demandados, dispuso de manera permanente e indefinida la fijación máxima del precio del turbocombustible y ordenó de manera indefinida el otorgamiento de descuentos a costa del tesoro público y de los demás usuarios. Indica la demanda, que al fijarse de manera indefinida el precio máximo de venta de la gasolina de aviación Jet A1, el legislador intervino de manera arbitraria en el mercado, sin tener en cuenta la estructura de costos del productor; y autorizó a ECOPETROL para otorgar descuentos sin fijar reglas o parámetros de ninguna naturaleza. Las medidas legislativas adoptadas con los artículos demandados tienen por objeto favorecer a unos agentes económicos, esto es, a las aerolíneas nacionales y extranjeras, medidas que no se han adoptado para los demás agentes económicos como los que transportan pasajeros tanto en las carreteras nacionales como en las vías urbanas, para los transportadores de carga, entre ellos los productos de primera necesidad para los colombianos, y los demás agentes que cuentan con vehículos que son hoy por hoy un bien de primera necesidad para el transporte de personas y bienes. Por el contrario, para el resto de colombianos el precio del combustible sube permanentemente y con él el precio de los bienes y servicios que dependen directa o indirectamente del precio de la gasolina, lo que significa que hay una ventaja para unos o un beneficio indebido en detrimento de otros. Se advierte, que la intervención del Estado en la economía es administrativa y no legal, pero requiere de mandato de la ley. Según el artículo 150-21 de la Constitución corresponde al Congreso expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica; el gobierno ejerce sus funciones mediante actividades administrativas conforme a la ley, en los términos y para los fines previstos en el artículo 334. Por ello, la autoridad pública que interviene no es legislador sino el gobierno. Por lo tanto, al Congreso no le corresponde intervenir mediante la ley en la economía, facultad que es del gobierno y demás autoridades administrativas de conformidad con la ley. Siendo ello así, los artículos demandados violan los previsto en los artículos 150-21 y 334, por cuanto con ellos el legislador intervino directamente en la economía para fijar de manera indefinida el precio de un bien y al mismo tiempo ordenar descuentos en las condiciones que el mismo legislador determina, con lo cual invade la orbita de competencia de las autoridades administrativas, a las cuales les corresponde intervenir de manera excepcional y transitoria. Además indica, que la intervención permanente del Estado en la economía restringe el derecho a la libre competencia económica amparada con el artículo 333 de la Constitución. La fijación indefinida del precio del turbocombustible distorsiona dicho mercado, y no tiene sustento en una política razonable y seria, distorsión que emana de una disposición legal que reviste gravedad que a su vez viola la libre competencia. Las disposiciones demandadas no confieren mandato al gobierno con el objeto de que proceda a regular administrativamente, cuando las condiciones así lo exijan, los precios del combustible Jet A1 a las aerolíneas, ni contiene las reglas con fundamento en las cuales ha de hacerse tal regulación. Por el contrario, la ley interviene directamente en el sistema de precios, y al establecer la formula de la gasolina de aviación Jet A1, determina un precio máximo del combustible por tiempo indefinido. En relación con los descuentos que debe otorgar ECOPETROL, aduce que generan menores ingresos para ésta empresa, lo cual automáticamente genera una afectación de las finanzas públicas en la misma proporción que deja de ingresar al presupuesto nacional por concepto de recursos de capital, con un efecto negativo en la economía colombiana al no existir los recursos para atender la inversión pública nacional y con ella el gasto social. Considera el actor, que el legislador tiene la potestad de disponer a través de un mandato suyo que se intervenga para propender por la recuperación de un sector económico por un tiempo determinado o de manera temporal y precisa, pero ello no debe significar el goce efectivo del derecho a la libertad económica y la libre competencia económica puedan ser suspendidos, afectados o desconocidos indefinidamente ni los principios constitucionales que rigen específicamente en el ámbito de la explotación de los bines y servicios públicos menoscabados. Se aduce también, que las normas demandadas invaden inconstitucionalmente el manejo de las relaciones internacionales, pero ante todo, impone por mandato de la ley un tratamiento especial a las compañías extranjeras, sin que las autoridades de sus respectivos países se hayan obligado o al menos comprometido a darle a nuestras aerolíneas un tratamiento favorable en condiciones de reciprocidad. Se alega vulneración del principio de unidad de materia pues considera que las normas acusadas no guardan congruencia con el título de la ley ni con el resto de las disposiciones contenidas en el cuerpo de la ley, y violan los principios de consecutividad e identidad, pues sólo fueron aprobados en primero y segundo debate por el Senado de la República con lo que se produjo una reforma sustancial al proyecto que obligaba su devolución a la Cámara de Representantes, lo que no ocurrió y se procedió sólo a surtir el procedimiento de conciliación. Las disposiciones demandadas desconocen lo dispuesto en los artículos 355 y 368 de la Carta, por cuanto por la vía del descuento otorgan subsidios que solo pueden otorgarse para los fines previstos en la Constitución, y por esta misma vía se otorgan auxilios o donaciones expresamente prohibidos por la misma Constitución. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Minas y Energía El representante del Ministerio de Minas y Energía interviene para solicitar que se declare la exequibilidad de las normas acusadas, por considerar que las mismas desarrollan los preceptos de la Carta Política, pues el legislador respeta el principio de unidad de materia, toda vez que los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, guardan relación con los temas que en ella se regulan. Asegura que los preceptos atacados tampoco vulneran lo dispuesto en el artículo 13 superior, toda vez que los beneficios otorgados permiten a las aerolíneas acceder a un precio más competitivo para el combustible tipo Jet A1, teniendo en cuenta que en la estructura de costos de las empresas se trata de un peso sustancial respecto del cual es necesario atender a precios de referencia internacional. La ley 681 de 2001 establece una metodología de referencia entre el precio nacional y el precio internacional para el combustible tipo Jet A1, atendiendo a las fluctuaciones del precio de este turbocarburante. La norma atacada no obliga a ECOPETROL a otorgar descuentos, sino que le permite decidir si los concede o no según la viabilidad económica. El propósito de las normas demandadas es generar factores de competitividad aeroportuaria, que permitan a los aeropuertos colombianos recibir aeronaves en condiciones equitativas de competencia respecto de otros aeropuertos de la región. Para defender la constitucionalidad de las normas, el representante del Ministerio de Minas y Energía explica que se trata de medidas que impactan el mercado exportador del país para impedir el encarecimiento de los fletes manteniendo controlado el precio del combustible. Por esta razón, las disposiciones demandadas no vulneran el derecho a la igualdad a pesar de que otorgan cierto trato diferenciado. 2. Asociación del Transporte Aéreo de Colombia ATAC El representante de ATAC interviene para solicitar que se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, por cuanto considera que las mismas no desatienden lo dispuesto en el artículo 158 de la Carta Política. En su criterio, el legislador intervino en la economía para determinar el precio de venta de la gasolina de aviación tipo Jet A1 al distribuidor mayorista, materia que guarda relación con el régimen de combustibles fijado mediante la ley 681 de 2001. En cuanto al derecho a la igualdad, para el representante de ATAC tampoco hay vulneración, toda vez que la intervención a través de las normas demandadas busca promover una política de competitividad aeroportuaria, sin que el Congreso haya actuado de manera irracional y desproporcionada. Respecto de los artículos 333 y 334 superiores, considera el vocero de ATAC que las normas demandadas no desatienden los mandatos de la Carta Política, sino que contribuyen a remediar una situación de desequilibrio financiero desfavorable para las empresas aéreas colombianas. 3. FENDIPETROLEO Con el propósito de demostrar que las normas demandadas son inconstitucionales, el representante de FENDIPETROLEO empieza por explicar que las mismas impusieron a ECOPETROL S.A. la obligación de otorgar descuentos para aumentar la competitividad aeroportuaria respecto de otros aeropuertos del área y del Golfo de Méjico. De esta manera, se desatiende el derecho a la igualdad, puesto que se afecta la libre competencia y el libre mercado, imponiendo condiciones de favorabilidad que reportan beneficios a un sector específico de la economía, discriminando a otros agentes consumidores de combustible. De otra parte, para la Federación mediante las normas demandadas se crearon subsidios que atentan contra lo dispuesto en el artículo 368 de la Carta Política, favoreciendo a quienes prestan el servicio público de transporte aéreo de personas y/o de carga, personas generalmente privilegiadas que no requieren de ayuda permanente por parte del Estado para cubrir sus necesidades. Para FENDIPETROLEO la intervención del Estado en la economía debe hacerse por mandato de la ley para asegurar el acceso efectivo a todas las personas a los bienes y servicios básicos, pero las medidas adoptadas por el Estado deben ser transitorias, más aún cuando se trata del precio de un producto que por su naturaleza debe ser librado al juego de la oferta y la demanda. Con las normas atacadas el legislador interviene directamente en la economía invadiendo la órbita de competencia de las autoridades administrativas y afectando el orden del mercado y la libre competencia, principios consagrados en el artículo 333 de la Constitución Política. 4. ECOPETROL La empresa ECOPETROL interviene para solicitar que las disposiciones demandadas sean declaradas inexequibles. Su apoderado sostiene que el actor tiene razón al considerar que tales normas atentan contra el principio de unidad normativa, por cuanto ellas sirven para determinar el precio máximo de venta de gasolina tipo Jet A1, sin que haya relación entre esta materia y el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera. En cuanto al derecho a la igualdad considera el vocero de ECOPETROL que el sector aeronáutico no constituye un grupo discriminado o marginado que se halle en circunstancia de debilidad manifiesta. Por esta razón, determinar el precio máximo de gasolina de aviación tipo Jet A1 al distribuidor mayorista y disponer que se otorguen descuentos con el fin de promover una política de competitividad aeroportuaria respecto a otros aeropuertos del área, significa proteger los derechos patrimoniales de determinadas personas, en detrimento del patrimonio público. Respecto de las facultades para intervenir en la economía, el representante de ECOPETROL manifiesta que es cierto que la intervención administrativa es excepcional y sólo puede darse hasta cuando se restablezcan las condiciones del mercado para garantizar el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada estando vedada la intervención permanente e indefinida. Con las normas demandadas se elimina la libre competencia, por cuanto a la empresa productora del combustible se le prohíbe cobrar el precio en condiciones de mercado, obligándola a otorgar descuentos sobre el precio máximo fijado por el legislador. Finalmente, para ECOPETROL los descuentos creados con los preceptos impugnados significan auxilios o donaciones a particulares con lo cual se viola el artículo 345 de la Constitución Política o, por lo menos, se otorgan subsidios disfrazados de descuentos, con lo cual se viola el artículo 366 y siguientes de la Carta Política. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, en concepto recibido en la Secretaría General de la Corte el día 6 de septiembre del presente año, solicita a esta Corporación que declare constitucionales los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001. Para el Ministerio Público, el legislador se encuentra facultado para intervenir de manera directa la economía, pues la Carta Política no impide esta clase de actuación respecto de determinada situación económica. Después de citar la jurisprudencia de esta Corporación, la vista fiscal considera que la intervención del Estado en la economía está autorizada constitucionalmente, pero sujeta a determinados límites teniendo en cuenta los efectos, la incidencia y los sujetos involucrados, como también la finalidad perseguida. La intervención en la economía “por mandato de la ley”, según el Ministerio Público, es acorde con lo dispuesto en la Ley Fundamental, pues el Congreso de la República representa al pueblo y en esta medida es el órgano habilitado para facultar a las autoridades administrativas quienes, con fundamento en tal habilitación, podrán realizar los actos de intervención. Para la Procuraduría General de la Nación, contrario a lo asegurado por el demandante, no es acertado considerar que la intervención del Estado en la economía ha de ser excepcional y transitoria, pues existen actividades que por su naturaleza deben ser objeto de una intervención permanente por cuanto afectan en grado sumo e intemporalmente el interés público, como ocurre con los servicios públicos, la actividad bancaria y financiera y, en general, aquellas áreas en donde el Estado ha de intervenir, especialmente en la explotación y comercialización de los recursos naturales no renovables. Las normas acusadas regulan el precio del combustible tipo Jet A1 introduciendo una fórmula basada en índices internacionales, tomando como base el ingreso al productor. El legislador determinó cómo fijar el precio para un determinado tipo de combustible, creando una fórmula basada en indicadores económicos internacionales que permiten a ECOPETROL fijar un precio máximo; es decir, el legislador señaló pautas para que ECOPETROL establezca el precio de una determinada clase de gasolina. Para la Vista Fiscal se trata de una materia que requiere la intervención permanente del legislador, pues media el interés general y la estabilidad del sector de la aviación. En concepto del Procurador General de la Nación, las disposiciones demandadas son razonables a la luz de las facultades de intervención económica reconocidas por la Carta Política al legislador quien ideó una fórmula que no es caprichosa ni arbitraria, sino que consideró factores económicos internacionales que permiten a ECOPETROL regular el precio de un determinado tipo de combustible, atendiendo a las fluctuaciones de la economía. Respecto de la presunta violación a los principios de igualdad y libertad económica, estima el Ministerio Público que, atendiendo a lo dispuesto en la Constitución Política, la exploración, explotación y comercialización de los recursos naturales está a cargo del Estado y, tratándose del petróleo, son actividades de competencia de ECOPETROL, entidad a la cual se le asigna el monopolio en esta materia, lo cual no significa que se desconozcan derechos de particulares. No es razonable el argumento del demandante quien invoca la vulneración a la libertad económica, pues la comercialización de los derivados del petróleo no vincula a otros actores, debido a que se trata de una actividad ejercida exclusivamente por ECOPETROL. En cuanto al derecho a la igualdad, considera la vista fiscal que tampoco resulta vulnerado con las normas atacadas, teniendo en cuenta que la fluctuación en los precios del petróleo requiere de una política competitiva frente a las empresas internacionales para evitar graves consecuencias en el sector de la aviación, las cuales podrían repercutir en los usuarios de este sector económico. Finalmente, en relación con la eventual vulneración a las normas que prohíben otorgar subsidios y auxilios a determinadas actividades, considera la Procuraduría que la regulación establecida mediante las normas impugnadas atiende a una política estatal destinada a favorecer el interés general, razón suficiente para considerar que los artículos demandados se ajustan a lo dispuesto en el artículo 13 superior. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una ley. 2. Los cargos de inconstitucionalidad El actor considera que las normas demandadas desconocen lo dispuesto en los artículos 13, 150 numeral 21, 157, 158, 169, 226, 227, 333, 334, 355 y 368 de la Constitución Política. Los fundamentos de la demanda pueden ser resumidos de la siguiente manera: 2.1. Las normas demandadas vulneran lo previsto en el artículo 157 superior, pues vulneran los principios de identidad y consecutividad al ser debatidas sólo en la Comisión y la Plenaria del Senado, siendo normas que modificaban sustancialmente el proyecto. Para el demandante, las normas no fueron tramitadas según lo establecido en el artículo 157 superior y, además, no tienen relación con el régimen de concesiones de combustibles al cual refiere la ley 681 de 2001, ni con el título de la ley. 2.2. Las disposiciones atacadas desconocen lo establecido en el artículo 13 de la Carta, según el cual el Estado debe promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. Para el actor, la intervención del legislador en la economía mediante los preceptos impugnados sirven para proteger los derechos patrimoniales de personas económicamente privilegiadas en detrimento del patrimonio de otras personas y del erario. 2.3 Las disposiciones atacadas vulneran lo dispuesto en el artículo 150-21 de la Constitución Política, pues directamente el legislador intervino en la economía de manera permanente invadiendo la órbita de actuación del gobierno y demás autoridades administrativas, toda vez que no fijó en la ley lineamientos generales para ser desarrollados por el gobierno, sino que intervino directamente en la economía fijando el precio máximo del combustible de aviación Jet A1. 2.4. Los preceptos demandados vulneran lo previsto en los artículos 226 y 227 superiores, pues sustituyen los acuerdos internacionales en los cuales se demanda un trato favorable en condiciones de reciprocidad. Se aduce que las normas demandadas imponen un trato preferencial a las compañías de aviación extranjeras, sin que las autoridades de sus respectivos países se hayan obligado o comprometido a dar un tratamiento favorable o en condiciones de reciprocidad a las empresas colombianas. 2.5. Las normas demandadas atentan contra lo dispuesto en los artículos 333 y 334 superiores, según los cuales la actividad económica y la iniciativa privada son libres, previendo, además, que la libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. Según estas disposiciones, la dirección general de la economía se encuentra a cargo del Estado quien puede racionalizarla para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Para el demandante, con los preceptos atacados se busca remediar una situación coyuntural fijando el precio de la gasolina de manera permanente y concediendo descuentos de manera irracional y no justificada en detrimento del patrimonio público. 2.6. El texto demandado desconoce lo dispuesto en el artículo 355 superior, por cuanto concede descuentos y otorga auxilios a particulares. Además, el mismo atenta contra el artículo 368 de la Carta, pues el transporte aéreo y de carga constituye un servicio público, pero no domiciliario respecto del cual se puedan conceder subsidios a los usuarios, más aún si se considera que los subsidios sólo pueden ser concedidos por determinadas entidades públicas. 3. Contenido y alcance de las normas impugnadas Mediante los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, el Estado intervino para establecer una fórmula destinada a regular el precio del combustible tipo Jet A1, valiéndose para este propósito de los índices internacionales que sirven para determinar el precio del turbocarburante. Dicha fórmula tiene como base el ingreso al productor, considerando que éste ingreso se establece tendiendo en cuenta el valor FOB; es decir, el precio de venta de bienes embarcados a otros países y puestos en el respectivo medio de transporte, sin incluir el valor de los seguros y fletes. El precio al productor más el valor del transporte a través del sistema de poliductos y el impuesto al valor agregado sobre el ingreso al productor, da como resultado el precio de venta al distribuidor mayorista. Después de aplicar esta fórmula y considerando que de ella se obtiene el precio máximo para el combustible, se autoriza a ECOPETROL para que, mediando el concepto favorable del Ministerio de Minas y Energía, pueda otorgar descuentos sobre la base del principio de no discriminación, todo con el propósito de auspiciar una política de competitividad aeroportuaria respecto de otros aeródromos del área, entre ellos los de Lima, Quito, Panamá, Miami y Fort Lauderdale. 3.1. Cabe recordar que mediante el decreto No. 2725 de 2004, el Gobierno reglamentó el parágrafo 1º. del artículo 11 de la ley 681 de 2001. Para una mejor comprensión de la ley, el Gobierno aportó las siguientes definiciones: “Artículo 1º. Definiciones. Para efectos del presente decreto se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: Aeropuertos del Golfo de México. Se entienden como tales los aeropuertos de Miami y Ft. Lauderdale, ubicados en la Florida –Estados Unidos-. Aeropuertos del área. Se entenderán los aeropuertos de las ciudades de Quito (Ecuador), Lima (Perú) y Panamá (Panamá). Precio de referencia de Jet A1 en Colombia. Se entenderá por este el promedio de los precios ponderados por volumen de venta de Turbo Jet A1 para los siete aeropuertos con mayor consumo de este combustible en el país. Para determinar el precio de venta se tendrán en cuenta los siguientes ítems: Ingreso al Productor, IVA (sólo la porción no descontable), tarifa de transporte por poliductos y promedio del margen de distribución mayorista del Jet A1 para los mencionados aeropuertos. Precio de referencia del Jet A1 internacional. Se refiere al precio promedio del Jet A1en ala de avión de los Aeropuertos del Área y del Golfo de México, haciendo una ponderación por volumen de carga (carga + carga equivalente en los pasajeros) que entra y sale de Colombia, de acuerdo con la información que para el efecto tengan disponible los operadores aéreos nacionales, a través de la Asociación Colombiana del Transporte Aéreo en Colombia, ATAC, o quien haga sus veces. Artículo 2º.Competitividad aeroportuaria en materia de Turbo JET A1.Para efectos del presente Decreto y con el objeto de medir la competitividad aeroportuaria, el Ministerio de Minas y Energía, semestralmente (de conformidad con lo señalado en el siguiente artículo) debe realizar la comparación sistemática de los precios internacionales del Turbo Jet A1 (Aeropuertos del Área y del Golfo de México)con los precios de referencia del mencionado combustible en Colombia, entendiendo que si el precio internacional es mayor que el precio de referencia nacional, significa que somos competitivos y lo contrario implica que se debe generar una política de competitividad aeroportuaria en materia de Turbo Jet A1, abriendo la posibilidad al otorgamiento de un descuento en el precio del mencionado combustible producido por Ecopetrol S.A. Parágrafo. Para efectos de medir la competitividad aeroportuaria, el Ministerio de Minas y Energía podrá excluir cualquier aeropuerto del área o del Golfo de México, cuando no cuente con información suficiente y consistente de los precios del Turbo Jet A1. Artículo 3o Concepto del Ministerio de Minas y energía. El Ministerio de Minas y Energía, mediante resolución motivada, emitirá semestralmente concepto favorable o desfavorable para que Ecopetrol S.A. decida autónomamente si otorga o no el descuento en el precio del Turbo Jet A1 producido en sus refinerías. Este concepto deberá emitirse durante los primeros veinticinco días calendario de los meses de enero y julio de cada año, con base en la información disponible en los doce meses anteriores. (…) Artículo 4º. Reporte de información. Para el desarrollo de las obligaciones contenidas en el presente Decreto, los distribuidores mayoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo que vendan Jet A1 deberán enviar, mensualmente, a más tardar el séptimo (7°) día hábil de cada mes, con destino al Ministerio de Minas y Energía-Dirección de Hidrocarburos-, un informe en el que conste el volumen total de venta de este combustible, correspondiente al mes anterior, discriminado por aeropuerto y el margen de comercialización promedio, so pena de hacerse acreedores a la imposición de las sanciones establecidas en el Decreto 283 de 1990, o las normas que lo modifiquen, adicionen o deroguen. En el mismo sentido, los operadores aéreos nacionales, a través de la Asociación Colombiana del Transporte Aéreo en Colombia, ATAC, o quien haga sus veces, deberán enviar mensualmente, a más tardar el séptimo (7°) día hábil de cada mes, con destino al Ministerio de Minas y Energía-Dirección de Hidrocarburos, la información disponible relacionada con el precio de referencia del Jet A1 Internacional de que trata el artículo primero del presente decreto, indicando en cada caso la fuente de información”. 3.2. Tanto la ley parcialmente demandada como su decreto reglamentario, sirven para la elaboración de una fórmula económica que permita mantener el precio del combustible tipo Jet A1 dentro de márgenes que garanticen la competitividad aeroportuaria, en beneficio de la industria del transporte aéreo colombiano, para que las aerolíneas nacionales y extranjeras consideren rentable aterrizar en nuestro territorio para abastecerse de combustible y, al mismo tiempo, traer y recoger pasajeros, como también transportar carga. Los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001 hacen parte del sistema normativo expedido en cumplimiento del deber que corresponde al Estado de regular y vigilar el transporte, según lo establece la ley 336 de 1996, mediante la cual se unificaron los principios y criterios que sirven de fundamento para la regulación y reglamentación de diversos medios de transporte, entre ellos el aéreo. El artículo 3º. de esta ley prevé que: “(…) el Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política”. Dentro del mismo orden jurídico y con el propósito de proteger la industria del transporte, el legislador estableció en los artículos 4º. y 5º. de la ley 336 de 1996, lo siguiente: “ARTÍCULO 4o. El transporte gozará de la especial protección estatal y estará sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la materia, las que se incluirán en el Plan Nacional de Desarrollo, y como servicio público continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle encomendada a los particulares. ARTÍCULO 5o. El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo”. El transporte aéreo es considerado como un servicio público esencial[1], por esta razón se encuentra sometido a un régimen jurídico especial, pues, según el artículo 365 de la Carta Política, se trata de una actividad inherente a la finalidad social del Estado, institución que tiene a su cargo la regulación, control y vigilancia de la misma, dentro del marco trazado por el artículo 2º. superior, norma que, al establecer los fines esenciales del Estado, le asignó, entre otros, los de servir a la comunidad y promover la prosperidad general. 3.3. Los preceptos impugnados procuran establecer un régimen que garantice la competitividad aeroportuaria, para que los aeropuertos que operan en Colombia ofrezcan a la industria del transporte aéreo precios fijados con parámetros internacionales que resulten atractivos para las aerolíneas extranjeras, teniendo en cuenta que entre los ítems que determinan esta competitividad pesa de manera especial el relacionado con los costos de operación de las aeronaves. La pérdida de competitividad aeroportuaria hace que las aerolíneas nacionales y extranjeras compren combustible en aeropuertos extranjeros para ahorrar costos de operación, desalentando de esta manera el transporte de pasajeros y de carga por los aeropuertos colombianos, con las consecuencias que este hecho acarrea para la economía nacional. Examen de constitucionalidad de los preceptos demandados La Corte Constitucional abordará el examen de las normas demandadas a partir de los cargos relacionados con los presuntos vicios de forma en la elaboración de la ley, para analizar posteriormente los cargos que el actor presenta en relación con el contenido de la misma. 4. Vicios de forma en la elaboración de las normas atacadas Respecto del trámite, considera el demandante que al expedir las normas atacadas el Congreso de la República desconoció el principio de consecutividad consagrado en el artículo 157 superior, pues, según él, los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001 “… fueron incorporados en la plenaria del Senado de la República sin mayor explicación o justificación, …” (Fl 10 de la demanda). Agrega que “… en el proyecto de ley No 159 de 1999 –Cámara-, “por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en la zona de frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria”, que fue presentado por el gobierno por conducto de los señores Ministros de Minas y Energía y de Hacienda y Crédito Público, el cual corre publicado en la Gaceta del Congreso No 411 del viernes 5 de noviembre de 1999 (pág. 1-6), no se propusieron las normas que hoy aparecen contenidas en los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2000 y, por lo mismo, no existe en la exposición de motivos, ninguna explicación o justificación al respecto” (Fl. 11 de la demanda). 4.1. En relación con los cargos fundados en vicios de trámite en la formación de las leyes, la Constitución Política prevé en el artículo 242-3, que: “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Se trata de una disposición que regula la competencia de la Corte Constitucional para conocer de demandas fundadas en eventuales irregularidades ocurridas durante el trámite que antecede a la promulgación de la ley. La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido[2] que el principio de consecutividad, en virtud del cual las leyes deben cumplir con el trámite previsto en el artículo 157 de la Carta antes de ser promulgadas, hace parte del proceso democrático y deliberativo necesario para la actualización del sistema jurídico. La inobservancia de este principio ha sido considerada como un vicio de trámite que puede acarrear la inexequibilidad de una determinada norma. 4.2. Sin embargo, el constituyente, al establecer la órbita de competencia de la Corte Constitucional, expresó que las demandas fundadas en la eventual violación al principio de consecutividad sólo pueden ser presentadas en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. En el presente caso encuentra la Sala que la ley 681 de 2001, fue publicada en el Diario Oficial No. 44.515 del 10 de agosto de 2001, mientras la demanda que dio origen a este proceso fue instaurada el 22 de junio de 2005; es decir, la Corte Constitucional es incompetente para conocer de los cargos relacionados con la eventual vulneración al principio de consecutividad. Por esta razón, al decidir sobre la admisión de la demanda, mediante auto del 13 de julio de 2005, la Corporación resolvió: “RECHAZAR por caducidad de la acción la presente demanda en lo que concierne a vicios de procedimiento en la adopción de la ley 681 de 2001”. En este orden de ideas, la Corte Constitucional se abstendrá de examinar los cargos relacionados con la eventual violación al principio de consecutividad consagrado en el artículo 157 de la Carta Política. 5. Examen de las normas impugnadas en relación con su contenido y congruencia con el título de la ley Una vez analizada la demanda en relación con eventuales vicios de forma en la elaboración de las normas atacadas, procede la Sala al examen de los cargos relacionados con la materia regulada mediante la ley 681 de 2001. En primer lugar se llevará a cabo el análisis respecto de la presunta violación al principio de unidad de materia, como también respecto de la congruencia entre el título de la ley y su contenido. 5.1. Como se ha expuesto, el demandante considera que las normas demandadas desconocen lo establecido en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, según los cuales: “Artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. “Artículo 169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido …” Para el actor, con las normas impugnadas el legislador intervino en la economía determinando el precio máximo de venta de la gasolina tipo Jet A1 al distribuidor mayorista y ordenó descuentos para promover una política de competitividad aeroportuaria, mientras la ley fue pensada para modificar el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y establecer otras disposiciones en materia tributaria para combustibles. Respecto del principio previsto en el artículo 158 de la Carta Política, la Corporación ha explicado: “(…) para establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos prede­ter­minados que le imponen al Con­greso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de aque­llos funcionarios a los que la Consti­tución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden reorga­nizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trata­ban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se conside­raban inescindibles. Así pues, el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al legislador para crear, por ejemplo, un Código Social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador quiera otor­garle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución”[3]. Para determinar si existe o no conexidad temática entre las normas demandadas y el contenido de la ley 681 de 2001, la Corporación empezará por recordar que el principio de unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política y que el mismo ha sido objeto de un profundo y extenso estudio por parte de la Corte. Como se ha visto, la jurisprudencia ha establecido una línea según la cual este principio no puede interpretarse con sentido estricto y rígido“al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma” .[4] Para establecer si entre una norma y la ley de la cual ella hace parte existe unidad temática, el juez de constitucionalidad debe llevar a cabo un acto de interpretación razonable y proporcionado, pues “lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”.[5] El control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia ha de llevarse a cabo teniendo en cuenta el núcleo temático de la respectiva ley, para determinar si existe o no vínculo objetivo y razonable entre ese núcleo y el contenido específico de la norma examinada. Si la disposición aparece desvinculada de los ejes de referencia que la deben articular en forma armónica y coherente con la materia que se pretende regular, ella será inexequible por vulnerar el principio de unidad temática. El método de análisis tendiente a determinar si un precepto desatiende el principio de unidad de materia generalmente considera el origen o la génesis del mismo. Así, respecto de la ley 681 de 2001 encuentra la Corporación que el proyecto fue presentado en la Cámara de Representantes y radicado bajo el número 159[6]. La ley se titula, “por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria para combustibles”. En relación con las disposiciones en materia tributaria para combustibles contenidas en la ley, en la exposición de motivos presentada por el Gobierno a través de los ministros de Minas y Energía, y Hacienda y Crédito Público, se da cuenta de la necesidad de adoptar medidas para combatir el contrabando de combustibles, pues este fenómeno venía generando pérdidas incalculables al sistema de producción y distribución de combustibles en Colombia. Para contrarrestar el contrabando y promover el consumo de gasolina colombiana, el Gobierno, mediante el proyecto de ley que se analiza, propuso modificar las tasas e impuestos para acortar la diferencia de precios respecto del combustible extranjero; entre tales medidas se proponía la exención del IVA y del impuesto global a las ventas de ECOPETROL. A pesar del esfuerzo del Gobierno y del legislador, la exposición de motivos muestra la imposibilidad de las autoridades colombianas para desalentar el contrabando. En el respectivo texto se lee: “Teniendo en cuenta que el ‘contrabando puro’, se realiza con compras a las estaciones de servicio en Venezuela y no a las plantas de abasto, no es posible erradicar este fenómeno sin que operen convenios de cooperación con el país vecino y en este se implementen controles para verificar el destino de las ventas realizadas por las estaciones de servicio que operan en las zonas de frontera”[7]. 5.2 Al examinar el trámite del proyecto de ley que sirvió para dar vida a las normas demandadas, la Sala ha encontrado que la materia que con ellas se regula está ligada de manera directa e inescindible con el propósito expresado por el Gobierno al presentar la iniciativa correspondiente, pues se trataba de establecer medidas para desalentar el contrabando de combustibles e incentivar el consumo de gasolina colombiana. En la ponencia para primer debate al proyecto de ley No 05 de 2000 –Senado- “por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera. Se define la política de precios de turbocombustibles y se establecen otras disposiciones en materia tributaria para combustibles”[8], se lee: “Política de fijación de precios del turbocombustible Existe también una gran preocupación en el transporte aéreo colombiano por los aumentos elevados de los precios de la gasolina para la aviación en Colombia. Esto ha llevado a que en no pocas oportunidades las líneas aéreas en el país hayan decidido cancelar frecuencias a aquellas regiones donde por razones económicas ha sido imposible aumentar los precios de las tarifas de los tiquetes aéreos. Resulta además inconveniente que los precios de turbocombustible se definan como precios de importación a sabiendas de que ECOPETROL la produce en Colombia, es decir, al ser el único productor está abusando de su posición dominante de mercado, puesto que está vendiendo no solo a costo, mas ganancia mas impuesto que sería lo lógico, sino que está agregando aranceles, transporte internacional, seguros e impuesto de timbre como si efectivamente lo tuviera que importar. Esto afecta la competitividad del país en momentos en que el sector exportador es más necesario dada la crisis de la demanda interna, pues eleva los costos de transporte de una manera importante. Los precios de turbocombustible o gasolina para aviación en varios países están muy por debajo del que cobra ECOPETROL en Colombia. Se estima que en promedio en los demás países el precio del turbocombustible está 30% por debajo de los precios de ECOPETROL, lo cual genera una desventaja para las líneas aéreas nacionales. Además cuando ECOPETROL exporta sus excedentes lo hace a precios PLATT (Precio de Referencia Internacional) y este precio es inferior al precio de venta en el territorio nacional. El mayor precio de venta del turbocombustible por parte de ECOPETROL afecta no solo sus finanzas, sino los recaudos tributarios para el Gobierno, toda vez que los operadores extranjeros tanquean el mínimo en Colombia, de tal forma que no tengan que comprar mucha gasolina en nuestro país por los sobrecostos. Si tuviéramos precio razonables o equivalentes a los mercados internacionales, para las líneas aérea sería...