Sentencia C-041 de 2006

C-041-06 JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR ASESOR JURIDICO Sentencia C-041/06 ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA- Distribución de competencias entre legislador y ejecutivo ACTIVIDAD FINANCIERA-Naturaleza ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Concepto jurídico indeterminado LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad de precisar concepto jurídico no definido en la Constitución El margen de libertad legislativa a la hora de precisar un concepto jurídico que aparece indefinido en la Constitución, depende pues de la precisión de las referencias que la misma Carta contenga, relativas al concepto que el legislador pretende definir. A mayor precisión en las referencias constitucionales, menor libertad de configuración legislativa y viceversa. Así pues, la Constitución se refiere en sus artículos 150, 189 y 335 a la actividad financiera, pero no define en qué consiste, correspondiendo al Congreso entonces un amplio margen de configuración para precisar este concepto. ACTIVIDAD FINANCIERA-Criterios a los que puede acudir el legislador para definirla/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE ACTIVIDADES FINANCIERAS-Límites Para definir el concepto de actividad financiera, el legislador puede acudir a diversos criterios. Uno de ellos es el criterio material, que mira a la naturaleza misma de la actividad; desde este punto de vista, por ejemplo, podría decirse que actividad financiera es la que se desenvuelve a través de la intermediación. Podría también utilizar elementos definitorios positivos o negativos, es decir podría señalar operaciones jurídicas que considera que constituyen actividad financiera, y otras que no considera como tales. Otro de los criterios a que podría acudir el legislador para definir la actividad financiera, sería uno de naturaleza orgánica, a partir del cual podría considerar como financiera la actividad de ciertos entes jurídicos previamente definidos legalmente. Ahora bien, al definir la actividad financiera el legislador también está sujeto a algunos principios y valores superiores, que aunque no constituyen referencias expresas y directas a dicha actividad, limitan su libertad de configuración; por ejemplo, no podría estimar que dos actividades que por su contenido material son idénticas y que comprometen de manera igual el interés general presente en la actividad de intermediación financiera, queden sujetas a un régimen jurídico distinto que implique sólo en un caso la exclusión de la intervención, vigilancia y control estatales, pues con este proceder desconocería los principios de igualdad y de prevalencia del interés general sobre el particular que emanan de las normas superiores, y el papel de conductor de la economía que igualmente se le atribuye en la Constitución. (C.P art. 334). ACTIVIDAD FINANCIERA-Encierra muchas operaciones adicionales a la denominada intermediación financiera CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Marco constitucional CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Funciones y objetivos CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Contribuciones tienen carácter de rentas parafiscales atípicas CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Función pública o social Las Cajas de Compensación Familiar ejercen, entre otras actividades, unas primordiales que tienen el carácter de función pública o social, como así ya lo ha reconocido esta Corporación, las cuales pueden enmarcarse en dos grandes grupos a saber: servicios que prestan en calidad de entidades que desarrollan diversos programas para la prestación de la seguridad social; y, la que cumplen en calidad de entidades pagadoras del subsidio dinerario, y el otorgamiento de vivienda de interés social. Es decir, las Cajas de Compensación Familiar cubren el subsidio familiar a los trabajadores, desarrollan actividades en el ámbito de la recreación y el deporte, asignan subsidios de vivienda de interés social, y participan del sistema de seguridad social integral, creado y organizado por la Ley 100 de 1993, para administrar recursos del régimen subsidiado de salud, y actúan en la administración y prestación de servicios en el sistema de protección social en beneficio de los desempleados, adelantando programas de micro crédito. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Actividad financiera Las Cajas de Compensación familiar, con la expedición de la Ley 920 de 2004 se les autoriza para adelantar actividad financiera con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados, a través de las secciones especializadas de ahorro y crédito, al lado de los demás establecimientos de crédito, con el objeto de captar recursos para luego colocarlos principalmente para financiar la adquisición de vivienda de las capas de población que no tienen acceso a los recursos del crédito que otorgan los establecimientos de crédito, para financiar el acceso a la educación y para la financiación de otros programas de libre inversión. El propósito de la Ley mencionada fue resolver una grave falla presente en la economía social de mercado colombiano, que se concretaba en lo siguiente: generalmente la población que devenga hasta 2 y 3 salarios mínimos legales mensuales aunque es invitada o llamada por el sistema financiero tradicional para que coloque en él sus recursos, principalmente en cuentas de ahorro, en cuentas corrientes o mediante la suscripción de certificados de depósito a término, posteriormente no se beneficia de los principales tipos de crédito que se ofrecen y realizan a través de las distintas operaciones de colocación que tales entidades celebran. Ello porque tal población está catalogada como de alto riesgo en materia de cartera debido a las dificultades que tiene para probar una capacidad de pago que les permita amortizar regularmente los créditos que se les otorgue, lo cual dificulta la efectividad del derecho a la financiación para adquirir vivienda digna. ACTIVIDAD FINANCIERA-Constitución no restringe ejercicio únicamente a instituciones financieras De cara al problema jurídico que se plantea en la presente demanda: (i) de la Constitución no emana que la actividad financiera sea exclusivamente aquella que se desarrolla bajo la forma de intermediaciòn; de la Constitución no se desprende que la actividad financiera sea exclusivamente aquella que desarrollan las instituciones financieras o las entidades que hacen parte del sector financiero; de la Constitución no emana que toda actividad que implique captación y colocación de recursos debe hacerse entre el público y para el público; de la Constitución sí emana que la actividad financiera conlleva el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos y que por esta razón, debe quedar sujeta a la intervención, vigilancia y control estatales, que se lleva a cabo mediante un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo, a través del mecanismo de las “leyes marco”. de la Constitución no emana que la intervención y vigilancia de la actividad financiera o de cualquier otra que involucre el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro público tenga que llevarse a cabo conforme a unas mismas reglas y bajo el control de un mismo órgano de supervigilancia estatal. Empero, las diferencias que se introduzcan en las modalidades de control deben aparecer justificadas, so pena de desconocer el principio de igualdad. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA ECONOMICA-Autorización a Cajas de Compensación Familiar para ejercer actividad financiera/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Otorgamiento de créditos únicamente a trabajadores, pensionados independientes y desempleados afiliados Tratándose de materias del orden económico, el legislador cuenta con amplia libertad de configuración, por lo que, al autorizar a las Cajas de Compensación Familiar para ejercer cierta actividad financiera, de la cual estaban excluidas, bien podía indicar de manera concreta el campo de acción de tal actividad, tanto respecto de sus destinatarios como en cuanto al destino de dichos recursos, el que precisamente se fijo atendiendo la naturaleza de las cajas y el objeto del servicio que prestan. Así, dispuso que tal actividad estará dirigida al sector de población para el cual fueron creadas, siendo entonces razonables las restricciones para su actuación en la actividad financiera, dado que por su naturaleza no pueden considerarse por sí mismas entidades de esta índole. Es evidente que la limitación a que la actividad financiera desarrollada por las Cajas de Compensación sea sólo respecto de sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados, obedece a una razón que la justifica plenamente, y es que la población a la cual está dirigido el servicio de crédito de la sección especializada de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación, es aquellas que no es objeto de atención por las entidades del sector financiero. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Determinación de los destinatarios y el porcentaje del crédito/DEMOCRATIZACION DEL CREDITO DE VIVIENDA-Otorgamiento de créditos por cajas de compensación familiar Afirma el demandante que las normas acusadas imponen la destinación de las operaciones activas de crédito o de colocación, excediendo así la actividad de promoción que en materia crediticia señala la Constitución, impidiendo la democratización del crédito y auspiciando la concentración de riesgos. Basta para rechazar este cargo la consideración, de que tales porcentajes están acorde con los destinatarios de los subsidios y con la distribución en la colocación de créditos, pues el subsidio es inversamente proporcional a los ingresos de los afiliados de las Cajas, con lo cual se busca cumplir con otros mandatos constitucionales como los señalados en el artículo 44 de la Constitución Política. Las disposiciones demandadas de la Ley 920 de 2004 simplemente están orientadas a que el postulado constitucional en torno a la democratización del crédito se materialice en créditos reales y efectivos a los trabajadores de menores ingresos y a la adquisición de viviendas de interés social tipo I y II, es decir de vivienda de hasta 70 smmlv, dándole con ello igualmente desarrollo a lo dispuesto por el artículo 51 de la Constitución. Imaginar un escenario diferente, es decir, donde se diera absoluta libertad para que las Cajas de Compensación decidieran quiénes son los destinatarios del crédito y en qué porcentajes otorgarlos, además de que no cumpliría con el propósito de la Ley 920, mutaría por esa vía la naturaleza de las Cajas para asimilarlas a los establecimientos de crédito y entrarían así al mercado de intermediación financiera adoptando para el efecto las mismas condiciones que precisamente se buscan eliminar por medio de la ley en cuestión: que los sectores de trabajadores más indefensos económicamente, puedan acceder a créditos para adquirir vivienda de interés social tipo I y II. No existe duda de que si no existieran los porcentajes de los que se queja el demandante, se abriría una clara competencia entre las Cajas de Compensación Familiar y las Corporaciones financieras, desvirtuando en esa hipótesis la intención de la Ley. SUBSIDIO DE VIVIENDA POR CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Otorgamiento con cargo a excedentes anuales/DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Trato diferente por situación jurídica distinta/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-No tiene ánimo de lucro y por lo tanto no procede repartición de utilidades Por definición, las Cajas de Compensación Familiar, no tienen ánimo de lucro y por lo tanto, no procede, como lo argumenta el demandante, la repartición de utilidades, propia de las sociedades mercantiles. Cierto es que los recursos captados de los ahorradores como tal no son parafiscales, pero también lo es que tales recursos no podrían ser captados si no tuviesen el respaldo de los invertidos por las Cajas en la creación de la Sección Especializada de Ahorro y Crédito, los que sí son sin lugar a dudas recursos parafiscales. Y pretender que se sustraigan unos recursos de las Cajas de Compensación Familiar para crear supuestas entidades financieras que no reporten a los afiliados de éstas ningún beneficio, es una clara destinación de los recursos de la seguridad social a fines diferentes a ella. La mecánica de la disposición de los excedentes que ordena el parágrafo del artículo 2, apunta a que recursos que deben ingresar nuevamente al patrimonio de la Caja para el cumplimiento de sus obligaciones, se mantenga en las Secciones de Ahorro y Crédito orientada a los subsidios de vivienda. Al margen de la supuesta violación al principio de igualdad, que no existe, tal como se demostró, no se entiende el choque de esta norma con las preceptivas superiores, si es claro, que el ahorro individual de los afiliados ni siquiera se altera porque se opera es con los rendimientos. Se cumple así una función social, al destinar parte de los excedentes, entiéndase bien, un porcentaje de las utilidades, que no la plata del patrimonio autónomo, a subsidio de vivienda de interés social tipo 1 y II. Se concreta de esa forma un objetivo social, se repite, que se acompasa claramente con los mandatos constitucionales en punto al contenido del artículo 51 superior. Referencia: expediente D-5855 Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la Ley 789 de 2002, ordinales 4 y 6, parciales, del numeral 14.2 - adicionado por el artículo 1° de la Ley 920 de 2004- y el parágrafo del artículo 2 de la Ley 920 de 2004. Actor: Jorge Enrique Ibáñez Najar Magistrada Ponente Dra. CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., primero (1º) de febrero de dos mil seis (2006) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES. El ciudadano JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR, solicita se declare la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, ordinales 4 y 6, parciales, del numeral 14.2 - adicionado por el artículo 1 ° de la Ley 920 de 2004- y el parágrafo del artículo 2 de la Ley 920 de 2004, sancionada el 23 de Diciembre de 2004, “Por la cual se autoriza a las Cajas de Compensación Familiar adelantar actividad financiera y se dictan otras disposiciones”. II. NORMA DEMANDADA. El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente, resaltando la parte demandada: LEY 920 (23 de diciembre de 2004) “por la cual se autoriza a las Cajas de Compensación Familiar adelantar actividad financiera y se dictan otras disposiciones” El Congreso de Colombia DECRETA: ARTÍCULO 1°. Adiciónase el artículo 16 de la Ley 789 de 2002 que a su vez modificó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, con el siguiente numeral. 14. Autorización general. Las Cajas de Compensación Familiar podrán adelantar la actividad financiera con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados en los términos y condiciones que para el efecto reglamente el Gobierno Nacional. 14.2 Operaciones autorizadas a las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar. l. Captar ahorro programado, ahorro contractual o a través de depósitos a término. 2. Adquirir y negociar con sus excedentes de liquidez títulos representativos de obligaciones emitidas por entidades de derecho público de cualquier orden y títulos ofrecidos mediante oferta pública por entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. 3. Aplicar el sistema de libranza para el ahorro y/o pago de créditos, cuando los trabajadores afiliados así lo acepten voluntaria y expresamente; mecanismos en el que deberán colaborar los respectivos empleadores, sin que implique para estos últimos responsabilidades económicas. 4. Otorgar créditos únicamente a los trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados a la Caja de Compensación Familiar, en los términos que determine el Gobierno Nacional. El 70% para vivienda de interés social tipos 1 y 2 y el 30% para Educación y Libre inversión, excepto para la adquisición de bonos o cualquier otro tipo de títulos de deuda pública. 6. En virtud del principio constitucional de la democratización del crédito el 80% del valor total de los créditos otorgados estará destinado para aquellas personas que devenguen hasta tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv). Igualmente, con el propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda de interés social podrán trasladar sus cuentas de ahorro programado de otros establecimientos financieros a la respectiva Caja, respetando los beneficios y derechos adquiridos de esas cuentas para este fin. Artículo 2. La actividad financiera que en esta ley se autoriza a las Cajas de Compensación Familiar, mediante secciones especializadas de ahorro y crédito, se desarrollará sin perjuicio del servicio de crédito con recursos propios previstos en la Ley 21 de 1982 y Ley 789 de 2002. PARÁGRAFO. Las Cajas de Compensación Familiar que constituyan una sección especializada de ahorro y crédito deberán destinar de los excedentes anuales de dicha sección mínimo el 50% a subsidios de vivienda de interés social tipo I y II con la metodología que adopte el Gobierno Nacional. III. LA DEMANDA. Señala el accionante que las normas demandadas vulneran los artículos 13, 150-19, 189-25, 333, 335 de la Constitución, con fundamento en las siguientes consideraciones. 1. Aduce el accionante que la actividad financiera a la que se refiere la Constitución Política en los artículos 150-19, literal d), 189-24 y 25, y 335, se concreta en la captación de recursos del público o provenientes del ahorro de terceros, como lo señalan esas mismas disposiciones constitucionales, esto es, de manera masiva habitual y con carácter profesional, mediante operaciones pasivas de crédito, con el objeto de colocarlos mediante operaciones activas de crédito a través de las cuales se realiza su manejo, aprovechamiento e inversión. En tal virtud, la financiera es una actividad económica mediante la cual se presta un servicio público de intermediación para garantizar el flujo de pagos en la economía, y por lo mismo es de interés público y en su realización va envuelta la confianza que debe existir en el sistema por parte de todos los agentes económicos. La intermediación es según lo entiende el demandante, el núcleo esencial de la actividad financiera. Sin aquella, ésta no existe o degenera en otra actividad distinta como el depósito. Lo esencial está en que se capten recursos del público y luego esos mismos recursos se coloquen entre el mismo público sin perjuicio de las reglas que sobre encaje establezca la autoridad monetaria y crediticia no sólo como colchón de seguridad con el fin de garantizar la devolución de los recursos en virtud de la demanda de dinero en efectivo, sino para regular la creación secundaria de dinero y permitir o restringir, según el caso, la ampliación o restricción, respectivamente, de la base monetaria. Si no se garantiza la intermediación, esto es, la captación y la correlativa colocación de los recursos del público y entre el mismo público, no existe actividad financiera o lo que es lo mismo, cuando se autoriza la actividad financiera se autoriza a quien la realiza para captar del público recursos del ahorro privado y para colocarlos entre ese mismo público mediante operaciones de crédito. Aduce, que el propósito de la Ley 920 de 2004, mediante la cual se autorizó a las Cajas de Compensación Familiar para actuar en el sistema financiero es resolver una grave falla que se presenta en la economía social de mercado colombiano, puesto que generalmente la población que devenga hasta 2 y 3 salarios mínimos legales mensuales aunque es invitada o llamada por el sistema financiero tradicional para que coloque en él sus recursos, principalmente en cuentas de ahorro, en cuentas corrientes o mediante la suscripción de certificados de depósito a término, posteriormente no se beneficia de los principales tipos de crédito que se ofrecen y realizan a través de distintas operaciones de colocación que tales entidades celebran, pues tal población está catalogada como de alto riesgo en materia de cartera por las dificultades que tiene para probar su capacidad de pago que les permita amortizar regularmente los créditos que se les otorgue, lo cual dificulta la efectividad del derecho a la financiación para adquirir vivienda digna. Luego de estas consideraciones de orden general, el demandante desciende a los cargos contra la Ley parcialmente acusada, y sostiene que las normas demandadas contenidas en el numeral 4 del ordinal 14.2, son violatorias de la Constitución en tanto limitan de manera severa el otorgamiento de créditos, pues tal actividad se autoriza únicamente a un grupo reducido de este mismo sector, esto es, a los trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados a la Caja de Compensación Familiar. Señala que la Ley 920 de 2004, que adicionó con el ordinal 14 al artículo 16 de la Ley 789 de 2002, contempla una autorización general para que las Cajas de Compensación Familiar puedan realizar operaciones pasivas de crédito para captar recursos de sus empresas afiliadas, pero no pueden realizar operaciones activas de crédito para colocar en ellas los recursos que capten. La norma además, introduce otras severas y graves limitaciones a la actividad financiera colocándolas en desventaja con los demás actores del sistema financiero, al estar autorizadas solo para que obren frente a sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados en los términos y condiciones que para el efecto regule o reglamente el gobierno nacional. En esta forma, a su juicio, aunque el título de la Ley las autoriza realizar la actividad financiera, esto es, aquella a la que se refieren los artículos 150 numeral 19, literal d), 189 numerales 24 y 25 y 335 de la Constitución Política, “lo que supone que podrían captar recursos del público mediante operaciones pasivas de crédito para que sean colocados entre el mismo público mediante operaciones activas de crédito, el numeral trascrito introduce luego una severa limitación, consistente en que tal actividad sólo se autoriza con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados en los términos y condiciones que para el efecto reglamente el Gobierno Nacional”. En otros términos, señala el demandante, “la actividad autorizada no sería una actividad financiera sino una mera operación de depósito que no es aquella a la que se refieren las citadas normas constitucionales, sin perjuicio que, por lo irrelevante, ni siquiera demandaría la atención de las empresas y de los demás trabajadores y pensionados no afiliados a la respectiva caja, para colaborar en la ejecución de los propósitos de la Ley objeto de examen”. La norma contenida en el citado numeral 14.2 acusado, genera también una grave limitación para el ejercicio adecuado de la actividad financiera en términos de competencia frente al resto de los integrantes del sistema financiero, afirmó el accionante, pues las demás entidades crediticias no tienen esta clase de limitación, con lo cual, de contera, se viola el derecho a la libre competencia económica que es un derecho de todos, en los términos previstos en el artículo 333 de la Constitución Política. 2. La norma acusada, contenida en la segunda parte del numeral 4 del ordinal 14.2, al imponer la destinación de las operaciones activas de crédito o de colocación, excede la actividad de promoción que en materia crediticia señala la Constitución, impide la democratización del crédito que quiere la Carta y auspicia la concentración de riesgos, regla totalmente contraria a la que inspira la actividad financiera sobre diversificación de los mismos. Se duele el demandante de que además de que con tales recursos no se pueden otorgar créditos a las empresas ni a determinados trabajadores y pensionados, los que se otorguen se deben destinar para las actividades y en los porcentajes que establece la ley. En materia de crédito, dice la demanda, la Constitución Política determina que el Estado debe promover sistemas adecuados de financiación a largo plazo para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna (art. 51); que el Estado debe promover el acceso progresivo a ese servicio con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos (art. 64) o que el Estado debe promover su democratización (art. 335). Por tal razón, de acuerdo con lo previsto en los artículos 51, 64, 150 numeral 19, literal d), 189 numerales 24 y 25, y 335 de la Constitución Política, no le es dable al legislador determinar los fines del crédito o las personas o grupos de ellas a los cuales debe ir destinado ni las porciones que se deben dedicar para ello, así sea porcentualmente. Imponer los fines o destinos de los créditos que se otorguen, conlleva romper la regla prevista en la última parte del artículo 335 de la Constitución Política que prevé la promoción de la democratización del crédito, esto es, la ampliación de la cobertura a todas las personas que lo requieran, sin importar cualquier condición, interés o finalidad. La democratización del crédito “debe promoverse teniendo en cuenta el contexto en el que se desenvuelva el mercado social, y la oferta de recursos para el crédito debe corresponder a la demanda que la sociedad haga de los mismos, según las necesidades, aspiraciones y objetivos de los agentes del mercado, siempre cambiantes de un período a otro, motivo por el cual, la satisfacción de las diferentes necesidades del crédito, también es variable.” Igualmente, con tal distribución asignada directamente por la ley, sin tener en cuenta la realidad del mercado social y la naturaleza de la actividad financiera, se estimula la concentración del crédito únicamente en aquellos usuarios que solo pueden adquirir vivienda de interés social 1 y 2, que son por regla general quienes devengan máximo hasta un salario mínimo legal mensual, lo cual significa que, además, dicha concentración se produce en un segmento de la población de alto riesgo de no poder pagar sus obligaciones para con el sector financiero, razón por la cual actualmente el sistema financiero no le presta para nada. Además, continúa el demandante, tal distribución legal desestimula el ahorro de sus trabajadores y pensionados, independientes y desempleados afiliados, si quedan en el grupo que no requiere o no pueden obtener los productos que las Cajas sólo pueden ofrecer. En consecuencia, tal disposición no tiene por objeto asegurar a todos los asociados, en igualdad de condiciones, las posibilidades de obtener crédito, sino que, como su mismo texto lo indica, el acceso al mismo “se restringe o condiciona injustificadamente, sobre la base de indebidas ventajas en cuanto a un objeto que como lo hemos visto es de interés público”. 3. El numeral 6 del ordinal 14.2 tampoco promueve la democratización del crédito prevista en la parte final del artículo 335 de la Constitución Política, sino que impone la concentración del crédito, lo que impide tanto la promoción de dicha democratización como afecta el núcleo esencial de la actividad financiera prevista en la Constitución. Luego, además de que con tales recursos no se pueden otorgar créditos a las empresas ni a determinados trabajadores y pensionados, los que se otorguen se deben destinar para las personas que devenguen hasta esa asignación mensual. De nuevo advierte que la actividad de promoción crediticia a cargo del Estado, es meramente indicativa para los particulares, y en ningún caso imperativa, mucho menos tratándose de la actividad financiera, la cual no se realiza con recursos públicos, sino con recursos que se captan del público. Además, insiste que al imponer por la ley de manera indefinida los fines o destinos de los créditos que se otorguen, se rompe la regla prevista en la última parte del artículo 335 de la Constitución Política, que prevé precisamente la promoción de la democratización del crédito, esto es, la ampliación de la cobertura a todas las personas que lo requieran, sin importar cualquier condición, interés o finalidad. En consecuencia, tal disposición tampoco tiene por objeto asegurar a todos los asociados, en igualdad de condiciones, las posibilidades de obtener crédito, sino que, como su mismo texto lo indica, el acceso al mismo se restringe o condiciona injustificadamente. 4. E1 parágrafo del artículo 2. le impone a las Cajas de Compensación Familiar una obligación que la Constitución Política no contempla por realizar actividad financiera consistente en otorgar subsidios para vivienda con cargo a sus excedentes anuales y que la ley no contempla como obligación o carga para ninguna otra entidad financiera. Altruista dicha finalidad, acota el demandante, pero tal obligación o carga no se le impone ni por la Constitución Política ni por la Ley a ningún establecimiento de crédito, sea él un establecimiento bancario, una corporación financiera, una compañía de financiamiento comercial, una cooperativa financiera o a cualquier otro establecimiento de crédito o entidad financiera, sea como contraprestación o regalía, por la autorización o permiso por realizar la actividad financiera. Señala finalmente, que tal obligación no se impone a ningún ente financiero, porque si bien es cierto que de acuerdo con el artículo 335 de la Constitución para realizar actividad financiera debe otorgarse previamente autorización del Estado, conforme a la ley, dicha autorización se exige dado el interés público de esta actividad con el objeto de preservar la confianza que debe rodear a los agentes que participan del mercado financiero y no con el objeto de imponer ningún tipo de contraprestación a favor del Estado o a favor de los particulares. Lo único que debe garantizarse es la prestación eficiente del servicio público, como lo exige el artículo 365 de la Constitución Política. IV. INTERVENCIONES. 1. Intervención del Ministro de Hacienda y del Ministro de Protección Social. Ambas intervenciones, presentadas por apoderados [1], parten de la base de que la Ley 789 de 2002 “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo.”, establece en su capítulo V el Régimen de Organización y Funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar, lo cual se enmarca en el nuevo esquema nominado Sistema de Protección Social que define el artículo 1º. de la ley mencionada, como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Bajo estos presupuestos no es dable como lo pretende el actor que la democratización del crédito debe promoverse teniendo en cuenta el contexto en el que se desenvuelve el mercado social Recuerdan los intervinientes, que el legislador, dentro de los límites constitucionales, es libre para determinar la estructura del sistema financiero colombiano y definir el tipo de operaciones que a cada uno de los agentes se les autoriza adelantar. Un genérico como el invocado por el actor en la forma de intermediario financiero, no se corresponde con un sujeto único que dentro de la legislación colombiana realice esta actividad, ya que la función esencial de captación de recursos para el otorgamiento de crédito, que le corresponde a los establecimientos de crédito, al interior de sus integrantes (establecimientos bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras), presenta un sin número de diferencias. Así, los bancos comerciales son los únicos establecimientos de crédito que pueden realizar la operación de captación de recursos en cuenta corriente bancaria; las corporaciones financieras son los únicos establecimientos de crédito que pueden realizar inversiones en el sector real; las compañías de financiamiento comercial son los únicos establecimientos de crédito que pueden realizar operaciones de arrendamiento financiero. En consecuencia, puede afirmarse que la actividad financiera no se encuentra definida a nivel constitucional, que la intermediación financiera es adelantada por una categoría especial de instituciones financieras denominada establecimientos de crédito y que, aún al interior de dicha categoría, existen diferencias marcadas en la actuación de cada uno de los agentes. 2. Superintendencia de subsidio Familiar. La Superintendencia de Subsidio Familiar, por intermedio de apoderado, participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. El primer aserto de la Superintendencia de Subsidio Familiar se concreta en la siguiente afirmación: pretender que se sustraigan unos recursos de las Cajas de Compensación Familiar para crear entidades financieras que no reporten a los afiliados de éstas ningún beneficio, es una clara destinación de los recursos de la seguridad social a fines diferentes a ella, lo cual sería una clara infracción a lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia. Recuerda la Superintendencia que las Cajas de Compensación Familiar, han sido consideradas por la Jurisprudencia y la doctrina como entidades de naturaleza especialísima, capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones, cuyos patrimonios individualmente considerados pertenecen a la seguridad social sistema del subsidio familiar y que, como tal, hacen parte de los recursos a que se refiere el artículo 48 de la Constitución Política, sin que se pueda entonces destinarlos a fines diferentes de la seguridad social. Con sujeción a la ley y con cargo a sus propios recursos, las Cajas de Compensación Familiar, han venido desarrollando desde hace varios años importantes actividades de crédito para vivienda, educación, recreación, consumo y libre inversión a favor de sus trabajadores afiliados, lo cual les ha permitido adquirir la experiencia necesaria para prestar un servicio a sus afiliados y al mismo tiempo crear una infraestructura de servicios para atender a una población muy importante, que además no es atendida por el sistema financiero convencional o por las entidades cooperativas de carácter financiero. Con fundamento en la experiencia reconocida por el ordenamiento jurídico, recientemente la Ley 789 de 2002 habilitó a las Cajas de Compensación Familiar para realizar operaciones de crédito para la microempresa y la pequeña y mediana empresa, con el objeto de promover la creación de empleo. Las Cajas de Compensación Familiar atienden a una gran parte de la población económicamente activa, lo cual les permite aprovechar la amplia información que poseen de sus potenciales deudores, que son sus empleadores y trabajadores afiliados, lo mismo que utilizar eficientemente la infraestructura existente. Señala la interviniente, que mal puede pensarse en equiparar la naturaleza jurídica de las Cajas de Compensación con las de las entidades bancarias, “toda vez que su patrimonio y recursos están afectos desde la creación de tales corporaciones a las funciones de seguridad y protección social que desempeñan; es decir, tienen una función social diferente a la que persiguen las entidades propias del sector financiero ( sus afiliados y aportantes)”. Concluye, sosteniendo que no tiene vicio de inconstitucionalidad el hecho de que se limite la actividad financiera de las Cajas de Compensación Familiar en el otorgamiento de créditos al grupo calificado como reducido por el libelista y que no es otro que aquél al cual están dirigidos los recursos administrados por las Cajas de Compensación Familiar, los trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados a dichas Corporaciones. Ello indica además, que el legislador no perdió de vista la función de las Cajas de Compensación, sino que amplió con ese servicio los que ya prestan dentro de la seguridad y se cumplió además con el mandato constitucional contenido en el artículo 48 transcrito, según el cual “...No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella...”. 3. ASOCIACION NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR . ASOCAJAS. El Presidente Ejecutivo y como tal representante legal de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS, intervino en el proceso de la referencia con el objeto de solicitar la inconstitucionalidad de las normas acusadas. Sus razones son las que siguen: Le asiste razón al demandante cuando señala que la norma acusada, contenida en la segunda parte del numeral 4 del ordinal 14.2, al imponer la destinación de las operaciones activas de crédito o de colocación, excede la actividad de promoción que en materia crediticia señala la Constitución, impide la democratización del crédito que quiere la Carta y auspicia la concentración de riesgos, regla totalmente contraria a la que inspira la actividad financiera sobre diversificación de los mismos. De acuerdo con lo previsto en los artículos 51, 64, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 de la Constitución Política, en concordancia con las demás normas constitucionales que se refieren a la promoción del crédito, no le es dable al legislador determinar los fines de éste o las personas o grupos de ellas a los cuales debe ir destinado, ni las porciones que se deben dedicar para ello, así sea porcentualmente. La democratización del crédito debe promoverse teniendo en cuenta el contexto en el que se desenvuelva el mercado social, y la oferta de recursos para el crédito debe corresponder a la demanda que la sociedad haga de los mismos, según las necesidades, aspiraciones y objetivos de los agentes del mercado, siempre cambiantes de un período a otro, motivo por el cual, la satisfacción de las diferentes necesidades del crédito, también es variable. La Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS, también considera que efectivamente el parágrafo del ordinal 14, le impone a las Cajas de Compensación Familiar una obligación que la Constitución Política no contempla, por realizar actividad financiera consistente en otorgar subsidios para vivienda con cargo a sus excedentes anuales y que la ley no contempla como obligación o carga para ninguna otra entidad financiera. 4. Intervención ciudadana. El ciudadano Juan Carlos Melo Santos, haciendo uso de sus facultades como ciudadano, solicita la inexequibilidad de las normas demandadas, por los siguientes motivos : No existe, a su parecer, ninguna razón que justifique la limitación establecida por el legislador para las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar en el ejercicio de la actividad financiera. - Las normas acusadas impiden que las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar puedan colocar esos recursos en las mismas empresas y en los trabajadores y pensionados, independientes y desempleados que no se encuentren afiliados a la Caja de Compensación Familiar, mediante operaciones activas de crédito en ejercicio de la actividad financiera. - En síntesis, la norma tal y como quedó redactada, impide el ejercicio de una verdadera actividad financiera, pues lo que en realidad autoriza es una simple operación de depósito, lo cual riñe con las disposiciones constitucionales, pues éstas consagran otro tipo de actividad: la financiera. - Una ley, para el caso que nos ocupa, es palmariamente inconstitucional si autoriza a las Cajas de Compensación Familiar para captar recursos de ahorro de unos agentes económicos, pero sólo para colocar tales recursos entre un grupo muy reducido de esos agentes. - Las normas demandadas limitan y prohíben la colocación de los recursos para aquellos de quienes se ha captado, lo cual desvirtúa el núcleo esencial de la actividad financiera. - La actividad financiera encuentra su fundamento precisamente en la posibilidad de captar recursos del público para luego colocar esos mismos recursos entre ese mismo público, a través de operaciones activas de crédito. - La segunda parte del numeral 4 del ordinal 14.2 vulnera lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución Política, toda vez que allí se establece que el Estado debe promover la democratización del crédito, es decir, extender la cobertura a todas las personas que lo requieran con el fin de satisfacer sus necesidades. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL. El Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas, tras sostener lo siguiente: -La finalidad de las normas acusadas es válida a luz de la Constitución, porque la desarrollan plenamente, en especial, el artículo 5°, que reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad; el artículo 13, según el cual el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados; el artículo 51 que señala que “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”; el artículo 333 que señala que “La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” y, el artículo 334 según el cual “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”. -Indicó, que a la luz de la exposición de motivos de la Ley 920 de 2004, el propósito fundamental de la misma es darle la posibilidad a las Cajas de Compensación de captar ahorro, entre sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados, para colocarlo en servicio del crédito entre sus mismos afiliados, mediante secciones especializadas de ahorro y crédito. -El principio de igualdad conlleva que el tratamiento que la ley debe darle a cada situación ha de estar en consonancia con la especificidad de la situación o grupo social sobre el cual recae la regulación, de manera que si en el ámbito de aplicación de la norma surgen situaciones distintas en virtud de la materialidad de dicho principio, el legislador está obligado a modular la regulación por él expedida, atendiendo lo específico de esta nueva situación. Y si además, la situación regulada atañe a lo social y a lo económico, el Estado, como expresamente lo dispone la norma que consagra este principio, en tanto Estado Social de Derecho, deberá proteger de manera especial a aquellas personas que por sus condiciones económicas o sociales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. - La finalidad de los preceptos en tela juicio es dar la posibilidad de ofrecer y dar crédito a quienes actualmente recurren a sistemas informales de crédito a tasas inimaginables de usura, porque “Las actuales condiciones de otorgamiento de crédito por parte de las instituciones financieras, esto es la acreditación de solvencia económica, el alto costo de los análisis para otorgamiento de los créditos versus las cantidades requeridas por los pequeños ahorradores y otros requisitos excluyen a una importante población trabajadora como sujetos de crédito del sector financiero”. - En manera alguna la Ley 920 tuvo por objeto desnaturalizar la finalidad de las Cajas de Compensación Familiar para convertirlas en establecimientos de crédito, entendidos éstos como aquellas instituciones financieras cuya función principal consiste en captar en moneda legal los recursos del público en depósitos a la vista, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito. VI. CONSIDERACIONES y FUNDAMENTOS. 1. Competencia La Corte es competente para decidir sobre la demanda presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política. 2. Resumen de los cargos propuestos y problemas jurídicos que debe resolver la Corte El ciudadano Ibáñez Najar encuentra que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 13; 150-19; 189-25; 333 y 335 de la Constitución Política, por los siguientes motivos: - El numeral 4 del ordinal 14.2 acusado es inconstitucional porque de conformidad con lo dispuesto en los artículos 51, 64, 150-19, literal d); 189-24 y 25 y 335 de la Constitución, las Cajas de Compensación deben ejercer la actividad financiera en igualdad de condiciones con cualquier establecimiento de crédito. En ese orden, la limitación consistente en que dicha actividad sólo pueda realizarse con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados, carece de toda razonabilidad, pues el legislador no puede establecer quiénes son los destinatarios del crédito ni tampoco sus porcentajes. Ello implica para las Cajas de Compensación una grave desventaja frente a los demás actores del sistema financiero. - No se ajusta a las normas constitucionales que regulan la actividad financiera, que la ley autorice a las Cajas para captar recursos de ahorro de unos agentes económicos pero sólo las autorice para colocar tales recursos entre un grupo muy reducido de esos agentes, limitando la colocación para aquellos de quienes se ha captado, pues ello desvirtúa el núcleo esencial de la actividad financiera. - Cuando el numeral 6 del ordinal 14.2 del artículo 1 de la ley, señala que el 80% del valor total de los créditos otorgados estará destinado para aquellas personas que devenguen hasta 3 salarios mínimos, impone la concentración del crédito, lo que impide su democratización. - El parágrafo del ordinal 14, le impone a las Cajas de Compensación Familiar una obligación que la Constitución Política no contempla por realizar actividad financiera consistente en otorgar subsidios para vivienda con cargo a sus excedentes anuales y que la ley no contempla como carga para ninguna otra entidad financiera. En resumen: Primer Cargo: Otorgamiento de créditos únicamente a reducido sector y exceso en la actividad de promoción en materia crediticia. Segundo Cargo: Imposición de la Concentración del Crédito, lo que afecta el núcleo esencial de la Actividad Financiera. Tercer Cargo: Obligación impuesta a las Cajas de Compensación Familiar de otorgar subsidios de vivienda. - El Procurador General, al igual que los Ministerios intervinientes- Hacienda y Protección Social- y la Superintendencia de Subsidio Familiar, reclaman la constitucionalidad de las normas demandadas por las siguientes razones: (i) la actividad financiera no está definida en la Constitución Política; (ii) El legislador es libre de determinar la estructura del sistema financiero; (iii) Las Cajas de Compensación Familiar son entidades privadas sin ánimo de lucro y organizadas como corporación de carácter civil, el subsidio familiar hace parte del Sistema de Seguridad Social y es administrado por las Cajas de Compensación. Por ende, no puede hablarse de vulneración al principio de igualdad y compararlas con las instituciones del sector financiero; (iv) El legislador quiso permitirles a las cajas realizar una actividad de la cual estaban excluidas, pero dirigida tal actividad al sector para el cual fueron creadas, por ello las normas son razonables a la luz de la Carta Política. La Asociación de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS y los ciudadanos intervinientes, solicitan la inconstitucionalidad de las normas demandadas con fundamento en los mismos argumentos de la demanda. Sentado lo anterior, se advierten varios problemas jurídicos que será menester resolver: 1. El alcance de la cláusula de competencia económica fijada en la Constitución en torno a la definición de actividad financiera. Deberá evaluarse si desde la Constitución se permite al legislador el diseño de actividades financieras en cabeza de las Cajas de Compensación Familiar 2. La existencia y naturaleza de las Cajas de Compensación Familiar, en punto a las actividades que desarrollan y las que actualmente le otorga la Ley 920 de 2004 3. La aplicación del principio de igualdad en torno a las Cajas de Compensación Familiar frente a las instituciones que integran el sistema financiero. 3. El alcance de los artículos 150-19, 189-24 y 25, y 335 de la Constitución Política El artículo 150-19, literal d) prescribe que corresponde al Congreso dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para, entre otros asuntos, regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; por su parte, el artículo 189-24 y 25 disponen que le corresponde al Presidente de la República, ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles. Y, entre otras actividades, ejercer la intervención en las actividades financiara, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley. Además, el artículo 335 de la Constitución Política prescribe que tales actividades son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito. En relación con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, así como respecto de las entidades cooperativas y sociedades comerciales, la Constitución ha dispuesto un reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, reparto según el cual aquel regula tales actividades por la vía de las leyes marco, señala las pautas y criterios generales a los cuales debe sujetarse la actividad del Gobierno en estas materias.[2] A esta distribución de funciones se refiere particularmente el numeral 24 del artículo 189 superior, según el cual, al Presidente de la República corresponde “ejercer, de acuerdo con la ley” dichas inspección, vigilancia y control de dichas actividades, e intervenir en las mismas de acuerdo con la ley, según así lo prescribe el numeral 25 del mismo artículo 189 Suprior. En punto a la operatividad del sistema de distribución de competencias, la jurisprudencia ha dicho que “la diferencia entre lo que atañe al Congreso y al Gobierno, a la luz de los mencionados preceptos superiores (art. 150, numeral 19, literal d), y 335 C.P.), no está señalada a partir de una discriminación por materias. No. Se trata de los mismos asuntos -la actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público-, pero la competencia está repartida entre el legislador y el Ejecutivo, según el momento en que obre cada uno respecto de los temas en cuestión: la fijación de políticas, orientaciones y criterios, en términos generales y abstractos, es del resorte exclusivo del Congreso; la concreción, en normas o medidas específicas, fundadas en la ley pero limitadas por el marco de la misma, está en cabeza del Gobierno...”[3]. Ha hecho ver también la Corte como este sistema de competencias compartidas impide al legislativo invadir la esfera de acción del ejecutivo y viceversa, de manera que “... si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio -el del Presidente de la República- y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral 19 de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos...”[4]. La explicación de este particular sistema de reparto de competencias para llevar a cabo la intervención, vigilancia y control de las actividades a que se refieren los artículos 335 y concordantes de la Constitución, radica en el carácter técnico administrativo común a tales actividades, que implican fenómenos económicos “que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.”[5] Los anteriores criterios, ha dicho la Corte, son importantes a la hora de examinar la constitucionalidad de aquellas disposiciones legales que pretendan establecer reglas relativas a las actividades financiera, bursátil, aseguradora, o cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, pues tales leyes, por su naturaleza, deben limitarse a contemplar el marco al que tenga que ajustarse el Gobierno al regular estos asuntos. 4. Naturaleza de la actividad financiera. Facultades legislativas para la definición del concepto de actividad financiera. En relación con la naturaleza de la actividad financiera, esta Corporación ha considerado, “(…) “5. Ha dicho la Corte que la actividad financiera es de interés general, pues en ella está comprometida la ecuación ahorro - inversión que juega papel fundamental en el desarrollo económico de los pueblos.[6] Es por ello que cualquier actividad que implique esta forma de intermediación de recursos, o la simple captación del ahorro de manos del público, debe quedar sometida a la vigilancia estatal. En efecto, en el modelo “social de derecho”, en donde corresponde al Estado conducir la dinámica colectiva hacia el desarrollo económico, a fin de hacer efectivos los derechos y principios fundamentales de la organización política, no resulta indiferente la manera en que el ahorro público es captado, administrado e invertido. La democratización del crédito es objetivo constitucionalmente definido (C.P art. 335) y la orientación del ahorro público hacia determinado propósito común se halla justificada como mecanismo de intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), para lograr la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Además, la actividad propiamente financiera tiene repercusión en la soberanía monetaria del Estado, pues es sabido que el papel que el sistema financiero cumple dentro de la economía implica la emisión secundaria de moneda, mediante la creación de medios de pago distintos de los creados por la vía de la emisión, por lo cual su adecuada regulación, vigilancia y control compromete importantes intereses generales. Pero más allá de este interés público, corresponde también al Estado velar por los derechos de los ahorradores o usuarios, razón que también milita para justificar la especial tutela estatal sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora y sobre cualquier otra que implique captación de ahorro de manos del público.[7]”.[8] Es claro que el constituyente ordena que las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra que implique la captación de ahorro público deba ser regulada por el Congreso e intervenida por el Gobierno de conformidad con la ley, así como estar sometida a la inspección, vigilancia y control estatales. Empero, la Constitución no se ocupa de definir en qué consisten dichas actividades, es decir, no suministra la definición de lo que se debe entender por actividad financiera, aseguradora o bursátil.[9] Así, tales conceptos están indeterminados en la Constitución, siendo del resorte del legislador precisar su sentido y alcance. Los conceptos jurídicos indeterminados en la Constitución confieren al Congreso un amplio margen de libertad definitoria que, sin embargo, no está exento de los límites que se derivan de la subordinación general de la ley a las normas superiores, y de los referentes constitucionales y aun sociales que estén presentes en cada caso.[10] El margen de libertad legislativa a la hora de precisar un concepto jurídico que aparece indefinido en la Constitución, depende pues de la precisión de las referencias que la misma Carta contenga, relativas al concepto que el legislador pretende definir. A mayor precisión en las referencias constitucionales, menor libertad de configuración legislativa y viceversa. Así pues, la Constitución se refiere en sus artículos 150, 189 y 335 a la actividad financiera, pero no define en qué consiste, correspondiendo al Congreso entonces un amplio margen de configuración para precisar este concepto. Para definir el concepto de actividad financiera, el legislador puede acudir a diversos criterios. Uno de ellos es el criterio material, que mira a la naturaleza misma de la actividad; desde este punto de vista, por ejemplo, podría decirse que actividad financiera es la que se desenvuelve a través de la intermediación. Podría también utilizar elementos definitorios positivos o negativos, es decir podría señalar operaciones jurídicas que considera que constituyen actividad financiera, y otras que no considera como tales. Otro de los criterios a que podría acudir el legislador para definir la actividad financiera, sería uno de naturaleza orgánica, a partir del cual podría considerar como financiera la actividad de ciertos entes jurídicos previamente definidos legalmente. Ahora bien, al definir la actividad financiera el legislador también está sujeto a algunos principios y valores superiores, que aunque no constituyen referencias expresas y directas a dicha actividad, limitan su libertad de configuración; por ejemplo, no podría estimar que dos actividades que por su contenido material son idénticas y que comprometen de manera igual el interés general presente en la actividad de intermediación financiera, queden sujetas a un régimen jurídico distinto que implique sólo en un caso la exclusión de la intervención, vigilancia y control estatales, pues con este proceder desconocería los principios de igualdad y de prevalencia del interés general sobre el particular que emanan de las normas superiores, y el papel de conductor de la economía que igualmente se le atribuye en la Constitución. (C.P art. 334). De lo dicho pueden extraerse las siguientes conclusiones de cara al problema jurídico que se plantea en la presente demanda: (i) de la Constitución no emana que la actividad financiera sea exclusivamente a...