Sentencia C-040 de 2010

C-040-10 Sentencia C-040/10 Sentencia C-040/10 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2009-Inexequibilidad del artículo 13 por desconocimiento de principios de consecutividad e identidad flexible VICIO INSUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Configuración por incumplimiento de requisitos constitucionales CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término ACTO LEGISLATIVO-Exigencias constitucionales de requisitos de procedimiento Existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole legal. Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de afectación de la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberación democrática. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Especial rigurosidad en la comprobación acerca de la validez del procedimiento PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos de trámite exigibles La Corte ha considerado que a los proyectos de acto legislativos le son exigibles los siguientes requisitos: i) En materia de iniciativa legislativa, pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P. Art. 375). ii) El proyecto debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (C.P. artículo 157-1 y Ley 5ª de 1992. Art. 144). iii) El proyecto debe tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él tendrá que dársele el curso correspondiente (C.P. Art. 160). iv) El proyecto deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, de la siguiente manera: en la primera legislatura o período ordinario por la mayoría de los asistentes y en la segunda legislatura o período ordinario por la mayoría de los miembros de cada Cámara (C.P. Art. 375). v) Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (C.P. Art. 375). vi) Durante el segundo período ordinario solamente pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (C.P. Art. 375 y Ley 5ª de 1992 Art. 226). vii) Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (C.P. Art. 160). Del mismo modo, deberá cumplirse con el requisito de anuncio previo de la votación en cada uno de los debates. (C.P. Art. 160). viii) Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P. Art.160 y Ley 5ª Art. 226). ix) En el informe para la plenaria en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (C.P. Art.160). x) Cuando surjan discrepancias entre las Cámaras respecto del proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliación que procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirlo por mayoría (C.P. Art.161). xi) El título del acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (C.P. Art. 169). xii) Igualmente, para lo que interesa al presente análisis, debe insistirse en que los proyectos de acto legislativo están sujetos al cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos jurisprudenciales aplicables PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto El aspecto central que define el principio de consecutividad es que los asuntos que conforman un proyecto de ley o de acto legislativo hayan sido objeto de debate y decisión en sentido aprobatorio o denegatorio tanto en las comisiones constitucionales permanentes como en las plenarias. Esto implica, en términos de la jurisprudencia de este Tribunal, que el articulado de un proyecto y los temas en él contenidos tienen que ser debatidos y votados -afirmativa o negativamente- en todas y cada una de las instancias legislativas reglamentarias, sin que éstas puedan renunciar al cumplimiento de tal exigencia ni tampoco trasladar la responsabilidad a otra célula congresional para que el debate sea considerado en una etapa posterior. Dicho en otras palabras, a través del principio de consecutividad se busca que la totalidad del texto propuesto en la ponencia sea discutido y aprobado o improbado por las respectivas comisiones constitucionales permanentes y por las plenarias, en forma sucesiva y sin excepción, según sea el caso PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia Lo que persigue el principio de consecutividad es garantizar la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras, de manera tal que cada uno de los asuntos que luego ingresan a ser parte del ordenamiento jurídico positivo, estén precedidos de una deliberación suficiente. Como lo ha señalado la Corte, la importancia nodal del debate de esos asuntos radica fundamentalmente en el hecho de que, por su intermedio, se permite madurar la decisión definitiva que en torno a un proyecto de ley o acto legislativo se va a tomar en el seno de la respectiva célula legislativa. En otras palabras, busca, por una parte, garantizar el examen de los parlamentarios sobre las distintas propuestas sometidas a consideración, dando oportunidad de que incidan en la posición individual que van a asumir, y por la otra, permitir también la valoración colectiva, en torno a las ventajas y desventajas que se van a derivar de la decisión por adoptar. Ahora bien, el debate, como elemento consustancial del principio de participación política parlamentaria, es precisamente una manifestación del derecho de deliberación reconocido a los integrantes del Congreso, de su derecho de hablar, de expresarse, el cual encuentra respaldo en la representación popular que detentan todos y cada uno de los miembros que integran las Cámaras. Es pues expresión de la representación de los ciudadanos, en cuanto a ellos les asiste el interés de que sus voceros en el Congreso tengan la oportunidad de debatir, de fijar sus puntos de vista frente al contenido de las distintas iniciativas, en el entendido que, en todo caso, éstas van dirigidas a producir sus efectos frente al conglomerado social. PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance En relación concreta con el alcance del principio de identidad flexible en el trámite de proyectos de ley, el concepto de identidad comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo. En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Regla fijada por el artículo 375 de la Constitución Política El artículo 375 Superior establece una regla particular acerca del principio de identidad flexible en el trámite de los actos legislativos. Así, el precepto establece que “en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”, condicionamiento que conforme lo ha expresado la Corte en decisiones anteriores, no puede comprenderse como una prohibición constitucional para que en la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a los textos aprobados por la primera. En contrario, lo que la norma prevé es que “en el segundo periodo deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado en el primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado. Así las cosas, del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el primero PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Relación de conexidad En lo que respecta a esa relación de conexidad, debe acotarse que la jurisprudencia le ha otorgado carácter cualificado, en el sentido de considerar que no cualquier vínculo adquiere esa condición, sino que debe de estarse ante una relación verificable. Sobre el particular, el precedente en comento sostiene que la Corte “... ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’, ‘estrecha’, ‘necesaria’, ‘evidente’. En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Criterios de orden material, no formal para determinar la existencia de un asunto nuevo contrario a los principios de consecutividad e identidad flexible La jurisprudencia ha contemplado, de manera consecuencial, que la autonomía normativa de los asuntos no conexos, está basada en determinadas condiciones de carácter material, no formal. Ello debido a que, como se dijo, la identidad temática no responde a una comparación de textos, sino de iniciativas. En este orden de ideas, para concluir la existencia de un asunto nuevo contrario a los principios de consecutividad e identidad flexible, deberá tenerse en cuenta que (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. Tratándose de los actos legislativos, se ha precisado que el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991 ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones durante las distintas etapas del trámite legislativo La jurisprudencia prevé que pueden incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables, sin que ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate previo. Así, se ha previsto que el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de las normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de la regulación del proyecto mirado como un todo. Bajo estas premisas, la vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en el trámite conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación tal que no permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras como fórmulas concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta. El concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo precedente, se determina a partir de la distinción entre cambios que precisan o delimitan materias incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre presentes en los distintos debates, cambios que son admisibles, en contraposición con los cambios que son evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo, los cuales son inconstitucionales PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Compatibilidad con las labores que adelantan las comisiones accidentales de conciliación/ACTO LEGISLATIVO-Inclusión de artículo transitorio en trámite legislativo En el marco propio del procedimiento aplicable a los proyectos de acto legislativo, los principios de consecutividad e identidad flexible son compatibles con las labores que adelantan las comisiones accidentales de conciliación, siempre que la discrepancia objeto de solución verse sobre un asunto que haya sido discutido y votado, en cualquier sentido, por las Plenarias de las Cámaras. Esta regla, a su vez, también resulta aplicable cuando la Comisión incluye en el articulado conciliado un artículo que haya sido aprobado sólo por una de las Cámaras, caso en el cual la validez constitucional de tal inclusión está supeditada a que la materia sobre la que trata el texto nuevo haya sido objeto de discusión en los ocho debates exigidos por los artículos 157 y 375 C.P. CORTE CONSTITUCIONAL-Aplicación del precedente establecido en la sentencia C-332 de 2005 PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Determinación de qué constituye "asunto nuevo" PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Alcance PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS-Desconocimiento en razón a que no fue objeto de debate ni votación en cuarto y octavo debate en la plenaria de Senado de la República El principio de consecutividad fue desconocido en razón a que el asunto consistente en regular la inhabilidad de los congresistas por periodos coincidentes no fue objeto de debate ni votación en el cuarto y octavo debate, celebrados en la Plenaria del Senado de la República, aunque los informes de ponencia puestos a consideración de esa célula legislativa habían puesto de presente que la Comisión Primera, tanto en tercer como en séptimo debate, habían aprobado la proposición supresiva de la reforma de la inhabilidad por periodos coincidentes. Por ende, la Plenaria del Senado no debatió el asunto, por lo que no expresó su voluntad respecto del mismo, lo que implica que este no cumpla con la regla de los ocho debates PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS-Desconocimiento por inclusión en segunda vuelta de asunto que no fue discutido ni votado en la primera vuelta El principio de identidad flexible fue desconocido al incluir en la segunda vuelta un asunto que no fue discutido ni votado en la primera. En efecto, el parágrafo transitorio, que estableció una excepción a la regla general de imposibilidad de oponer la renuncia para desvirtuar la inhabilidad por periodos coincidentes, fue incluido en quinto debate, sin que esa temática hubiera sido objeto de discusión y votación durante la primera vuelta. Es decir, se contravino lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 375 C.P., el cual establece que el trámite de los proyectos de acto legislativo, en segunda vuelta, solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Referencia: expediente D-7857 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”. Actores: Gilma Jiménez Gómez, David Luna Sánchez y Alfonso Prada Gil. Magistrado Ponente: Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., primero (1º) de febrero de dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 1º de la Constitución, los ciudadanos Gilma Jiménez Gómez, David Luna Sánchez y Alfonso Prada Gil solicitan la declaratoria de inexequibilidad del artículo 13 (parcial) del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, subrayándose el apartado acusado: Acto Legislativo 1º de 2009[1] Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia El Congreso de Colombia DECRETA (…) Artículo 13. El numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, quedará así: 8. Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se aspire elimina la inhabilidad. Parágrafo Transitorio. La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes hayan renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la República en el año 2010. III. LA DEMANDA Los ciudadanos Jiménez Gómez, Luna Sánchez y Prada Gil consideran que los apartados acusados son contrarios a la Constitución, pues en el trámite legislativo que precedió a su aprobación y sanción fue desconocido el artículo 375 Superior. Ello debido a que se contravinieron las reglas acerca de (i) principio de consecutividad; (ii) los límites a las competencias de las Comisiones Accidentales de Conciliación; y (iii) el trámite de las solicitudes de votación nominal. Para sustentar esta conclusión, los demandantes hacen un análisis general sobre los aspectos esenciales del procedimiento legislativo que surtió la iniciativa, al igual que de las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional respecto a las materias citadas, acápite en el que hacen especial énfasis a las consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia C-332/05, fallo que califican como “precedente” sobre la materia analizada. A partir de este marco general, los actores describen los presuntos vicios de procedimiento en que incurrió el apartado demandado, con base en los siguientes argumentos: 3.1. Violación del principio de consecutividad y extralimitación de la competencia adscrita a las comisiones de conciliación Los demandantes parten de indicar que ni el texto acusado, ni ninguna otra previsión acerca del régimen de inhabilidades para los congresistas de que trata el artículo 179 C.P., hacía parte de los proyectos de ley acumulados en la ponencia para primer debate en primera vuelta, surtido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. En ese debate fue introducida, a través de una proposición aditiva aprobada en dicha etapa, la expresión “La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad” al numeral 8º del artículo 179 C.P. Este texto fue incluido en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara, aspecto que fue aprobado en sesión del 29 de octubre de 2008. Hasta aquí, a juicio de los accionantes, “… de las actas de las sesiones de la Cámara de Representantes se puede concluir que el tema fue incluido en los dos primeros debates, no obstante, los ponentes solo hacen mención al tema de forma somera y se somete a votación sin la más mínima discusión de fondo. Cabe anotar también, que la iniciativa de establecer esta limitación nació y ha nacido en otras ocasiones en la Cámara de Representantes no así en el Senado. (…) Esta corporación (por lo menos un buen número de sus miembros) ha mostrado un particular interés por restringir la postulación de miembros de corporaciones locales y regionales sin ningún fundamento de fondo, lo cual evidencia un ilegítimo interés de la Cámara ya que por las características de su circunscripción electoral, sus integrantes pueden verse beneficiados al inhabilitar a cabildantes locales y regionales que en sana lógica representan eventuales rivales en las contiendas electorales.” Resaltan que en la ponencia para tercer debate, surtido en la Comisión Primera del Senado de la República, se propuso eliminar el apartado citado, propuesta que fue aprobada por esa célula legislativa. En ese sentido, la ponencia para cuarto debate, ante la Plenaria del Senado, no incluyó dicha expresión. Indican sobre el particular que “ni en las ponencias rendidas publicadas en las Gacetas 899 y 911 de 2008, ni en las intervenciones ni discusiones dadas en la corporación, de las cuales da cuenta el acta de sesión, se hace referencia, analiza, controvierte, ni propone modificaciones con relación al tema referido a las inhabilidades para ser congresista. Ninguna de las intervenciones tuvieron (sic) relación con este tema y el articulado aprobado no sufre modificación.” A partir de esta última consideración, para los demandantes resulta inevitable concluir que “en el cuarto debate del proyecto de Acto Legislativo, llevado a cabo en el sesión Plenaria de Senado, el día 15 de diciembre de 2008, no es discutido el tema de inhabilidades para ser congresista, ni fue debatido, ni votado el artículo demandado”. Advierten que luego de surtidos los cuatro debates que integran la primera vuelta y en razón de las discrepancias entre los textos aprobados por la Cámara y el Senado, fue nombrada Comisión Accidental de Conciliación, la cual rindió el informe correspondiente, que recibió la aprobación de las plenarias. De ese informe los demandantes destacan que la Comisión introdujo el apartado que había negado la Comisión Primera del Senado, por lo que, en su criterio, se había contravenido la regla jurisprudencial fijada por la Corte, relativa a que a las comisiones de conciliación les encuentra vedado proponer asuntos que no hayan sido considerados, debatidos y votados por las plenarias. Como el asunto de las inhabilidades de los congresistas no había cumplido esos requisitos en la Plenaria del Senado, se violó la regla citada. En relación concreta con las implicaciones del trámite en segunda vuelta, los demandantes resaltan que se repitieron las falencias de la primera. En efecto, relatan que en una de las ponencias para quinto debate, surtido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se propuso nuevamente el apartado incluido irregularmente por la Comisión de Conciliación, adicionándosele un parágrafo transitorio al artículo 179-8 C.P., según el cual “La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes hayan renunciado un año antes de la realización de las elecciones para el Congreso de la República en el año 2010.” En otra de las ponencias se mantiene el texto conciliado en primera vuelta, y en otras dos se propone eliminar el texto cuestionado. La Comisión Primera de la Cámara, en sesión del 23 de abril de 2009, adoptó el texto conciliado, junto con la adición del parágrafo antes descrito. Ese mismo texto, sin mayor discusión, fue aprobado por la Plenaria de la Cámara, en sesión del 7 de mayo de 2009. De manera análoga a como sucedió en la primera vuelta, ante la Comisión Primera del Senado se presentó ponencia para séptimo debate del proyecto de Acto Legislativo, que proponía eliminar el texto conciliado y aprobado en quinto y sexto debate. Esta modificación fue aprobada por la Comisión, en sesión del 28 de mayo de 2009, de la cual los demandantes resaltan que el senador Juan Carlos Vélez hizo constar que la adición por parte de la Comisión de Conciliación en primera vuelta del artículo modificado, constituía un vicio de trámite. Destacan que en virtud de las decisiones adoptadas por la Comisión Primera del Senado, la ponencia para octavo debate no incluyó los apartados acusados, por lo que la Plenaria de esa corporación legislativa no hizo ninguna referencia sobre el tópico. Empero, la Comisión de Conciliación rinde informe en el que vuelve a incluir el texto excluido por la Comisión Primera del Senado, el cual resulta finalmente aprobado por las plenarias y, en consecuencia, terminó haciendo parte del Acto Legislativo 1º de 2009. Con base en lo expuesto, los actores consideran que se está ante los vicios de (i) falta de debate y aprobación del artículo 13 acusado en el cuarto y octavo debate; (ii) ausencia de debate y aprobación del parágrafo transitorio del artículo 13 en el primer, segundo, tercero, cuarto y octavo debate; y (iii) extralimitación en el ejercicio de las funciones de las comisiones de conciliación en ambas vueltas, pues incluyeron temas que no fueron objeto de discusión en las respectivas plenarias del Senado. 3.2. Error en el trámite de la solicitud de votación nominal Los demandantes ponen de presente que el sexto debate, surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el congresista David Luna Sánchez – actor en el asunto de la referencia – presentó una proposición de votación nominal respecto de la aprobación del artículo acusada. Sostienen los accionantes que esa proposición “no fue puesta a consideración de la plenaria, negándola de plano la Presidencia de la Plenaria (…). Este hecho quedó registrado en las transmisiones de televisión y desató el inconformismo y reproche de varios de los miembros de la Corporación, que intervinieron para solicitar que se corrigiera el trámite de la proposición, solicitudes que tampoco tuvieron trámite por la mesa directiva. Cabe anotar y resaltar, que todo el articulado del Acto Legislativo había sido votado nominalmente de conformidad con las solicitudes de varios Representantes y particularmente para el artículo objeto de la demanda, el Presidente de la sesión Plenaria, se negó a tramitarla y se tomó la atribución de negarla, sin consultarlo debidamente con la Plenaria de la Cámara.” Estas circunstancias, en su criterio, vician el trámite legislativo de esa etapa en lo que respecta a la aprobación del texto demandado, sin que se hubiera tramitado la proposición de votación nominal. Con base en las consideraciones anteriores, los demandantes solicitan que la Corte declare la inexequibilidad de las expresiones acusadas. Igualmente, requieren al Tribunal para que, de encontrar fundados los cargos propuestos, se aplique la fórmula de decisión adoptada en la sentencia C-332/05, en el sentido de establecer que la versión original del artículo 179-8 C.P. se mantiene vigente desde su promulgación, sin solución de continuidad. Esto con el fin que no se estructure la inhabilidad prevista en la norma acusada, lo cual operaría en grave detrimento de los derechos políticos de las autoridades regionales y locales que optaren por presentarse a las elecciones para Congreso de marzo de 2010. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención del Ministerio de Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia, representado judicialmente por su Director de Ordenamiento Jurídico, intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. Para ello, partió de considerar que conforme a las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-332/05, para que exista contradicción con el principio de consecutividad, no basta con que se demuestre la inclusión de texto distinto, sino que el mismo debe tratar sobre un asunto nuevo, esto es, que verse sobre una materia diferente a la que ha sido debatida en instancias anteriores del trámite del proyecto de acto legislativo. Al respecto, destaca que al tenor de ese precedente no es asunto nuevo (i) la adición que desarrolla o precisa aspectos de materia central tratada en el proyecto, siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido, apreciándose la materia del proyecto de ley en su conjunto; o (ii) el artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar la discrepancia de las Cámaras en torno a un tema. Así, lo que se exige es que los ocho debates predicables de los proyectos de acto legislativo hayan debatido el mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente o, incluso, contrario. Del mismo modo, sostuvo que de acuerdo con la sentencia mencionada, los artículos transitorios agregados durante la segunda vuelta son constitucionales cuando (i) guardan relación de conexidad evidente con las decisiones adoptadas en el trámite, así no se haya tomado una decisión específica sobre el texto acusado; y (ii) tienen una función meramente instrumental, esto es, que buscan disipar una controversia interpretativa, evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de hacerse la transición del régimen anterior al nuevo. Fundado en estas previsiones, el Ministerio advierte que desde el mismo proyecto de acto legislativo presentado por esa cartera, se hizo alusión al régimen de inhabilidades de los congresistas como parte de las normas objeto de modificación por la denominada “reforma política”. Así, indica que la exposición de motivos correspondiente, publicado en la Gaceta del Congreso No. 558 de 2008, se señalaban expresamente como parte del objetivo era, entre otros asuntos, “la transparencia electoral, la responsabilidad política de los partidos, la responsabilidad individual e intransferible de los titulares de cargos públicos de elección popular frente al pueblo Colombiano”, bajo el entendido que “el objeto de las inhabilidades es principalmente garantizar la absoluta transparencia de quienes tienen a su cargo el ejercicio de las funciones públicas y generar la confianza de la colectividad en que sus servidores no ponen la función pública al servicio de sus intereses, sino al servicio del interés de la sociedad y que su ejercicio solo está orientado al cumplimiento de los fines estatales.” Sobre el mismo particular, resalta que la exposición de motivos es clara en afirmar que para lograr el objetivo en comento, “Se requiere preservar la dignidad del Congreso de la República como órgano representante del pueblo, la legitimidad de su conformación como expresión real de la voluntad popular, la confianza ciudadana en quienes dictan las leyes y en general, en quienes son elegidos con el voto popular”; para lo cual, “la presente reforma pretende ampliar y perfeccionar el régimen de inhabilidades.” Afirma que, a partir de las premisas expuestas, los ponentes mayoritarios en primer debate propusieron, en el pliego de modificaciones de la ponencia, la modificación del numeral 8 del artículo 179 C.P., con el fin de impedir que la renuncia del cargo eliminara la causal de inhabilidad de los congresistas fundada en la coincidencia de los periodos de dos o más cargos públicos. Esto, a juicio del Ministerio, es corolario de la intención del proyecto de preservar la legitimidad de la conformidad del Congreso de la República como expresión real de la voluntad popular. Así, del hecho que en el tercer debate se hubiera aprobado la eliminación de la mencionada reforma y que, en consecuencia, no se hubiera deliberado sobre ese preciso particular en el cuarto debate, no podía colegirse la inconstitucionalidad del trámite. En contrario, si se tenía en cuenta que en la ponencia mayoritaria para cuarto debate, publicada en la Gaceta del Congreso 889 de 2008 se hiciera de nuevo referencia a que el proyecto estaba dirigido a modificar disposiciones constitucionales que “fortalezcan las instituciones y el régimen democrático”, referencia que permite predicar una unidad temática a pesar de la exclusión del artículo en tercer debate y la ausencia de una referencia específica en el cuarto. Para el interviniente, “no podría decirse que por el hecho de no haberse considerado en la plenaria de Senado, primera vuelta, el texto específico que reforma el artículo 179, numeral 8, de la Constitución Política, se hubiera roto el principio de consecutividad, porque en dicha plenaria sí se consideró, debatió y aprobó el articulado del proyecto a través del cual se pretendió cumplir el objeto de la reforma contenida en el mismo, expuesto tanto en el proyecto inicial como en las diferentes ponencias.” Ahora bien, en lo que respecta al cargo por extralimitación de las Comisiones de Conciliación, el Ministerio sostiene que, según las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-1147/03, cuando una de las cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por la otra cámara, existe una discrepancia que puede ser conciliado por las comisiones accidentales, a condición de que el tema objeto de la discrepancia haya sido considerado, en cualquier sentido, en las plenarias de ambas corporaciones. En el asunto objeto de análisis, está demostrado que el artículo acusado guarda conexidad con el objeto general del proyecto de acto legislativo, discutido durante los ocho debates que precedieron a la aprobación de la iniciativa. Por ende, las Comisiones de Conciliación estaban facultadas para incluir el artículo negado en el Senado y aprobado en la Cámara. Por último, en lo relativo al cargo basado en la falta de trámite a la solicitud de votación nominal en el sexto debate, el interviniente sostuvo que esa situación de haber ocurrido, no tenía una entidad tal para viciar la constitucionalidad del procedimiento legislativo, puesto que “no existía norma vigente alguna que obligara a realizar votación nominal para el asunto debatido y, en segundo lugar, de todas maneras el artículo propuesto para votación nominal fue aprobado por las mayorías requeridas.” 4.2. Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia presentó escrito en el que solicita que la Corte declare la inexequibilidad, por vicios de forma, del artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009, en su integridad. Luego de hacer una exposición general de las reglas fijadas por la Corte Constitucional sobre los principios de consecutividad e identidad flexible, al igual que los límites a las Comisiones de Conciliación, la Universidad establece que el apartado acusado no constituye una materia distinta a la estudiada en las distintas etapas del trámite legislativo, razón por la cual no resultaría afectado el principio de identidad flexible. No obstante, las mismas conclusiones no resultan predicables del acatamiento del principio de consecutividad, puesto que en este evento sí existe un vicio de procedimiento, habida cuenta que la modificación “debió ser considerada en la Plenarias de ambas Cámaras. Por lo que huelga concluir que en el momento de la segunda vuelta, la disposición demandada ya tenía un vicio (…) [esta] circunstancia que suscita una violación mayor del núcleo esencial del principio democrático de la producción de las leyes y reformas constitucionales” En cuanto al presunto trámite irregular de la solicitud de votación nominal, el interviniente sostiene que las consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia C-155/98, junto con lo previsto en el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso, implican que la Corte deberá circunscribir su análisis a problemas jurídicos definidos, como son verificar (i) la veracidad de lo planteado por los demandantes con base en el video aportado; (ii) la violación al Reglamento del Congreso al no darse trámite, como lo afirman los actores, a la solicitud de votación nominal por parte del Presidente de la Corporación; y (iii) si el vicio que se presenta por la omisión de trámite de la votación nominal, junto con la irregularidad referida a la ausencia de discusión del artículo demandado por parte de las Plenarias de la Corporación, son suficientes para afectar la constitucionalidad del trámite legislativo en su conjunto. 4.3. Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué, solicitó a la Corte que declare inexequible el artículo 10 del Acto Legislativo 1º de 2009. En su criterio, los demandantes aciertan al señalar que estas disposiciones no fueron objeto de discusión y aprobación en las plenarias del Senado, tanto en primera como en segunda vuelta. Adicionalmente, en el quinto debate se incluyó el parágrafo transitorio, materia que no había sido objeto de análisis en la primera vuelta. Con base en estas comprobaciones advierte que, en primer término, se violó el principio de consecutividad, pues la materia relativa a la inhabilidad de los congresistas no fue objeto de estudio en varios de los debates. En segundo lugar, sostiene que el trámite desconoció lo previsto en el artículo 226 de la Ley 5ª/92, puesto que fueron incluidas en segunda vuelta iniciativas que no fueron presentadas en la primera. Sobre este último particular, la Universidad hace énfasis en que “la justificación de la reforma no se dirigió a establecer la inhabilidad a que alude el acto legislativo para los diputados y concejales (…) tanto es así, que la reforma pretendía ampliar y perfeccionar el régimen de inhabilidades, sin intención por parte de los autores del proyecto de adicionar el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución”, sino que, en contrario, se buscaba cumplir con propósitos distintos, relacionados con la necesidad de proteger al Congreso de presiones lesivas de grupos armados ilegales. En consecuencia, ante la ausencia de debate en las plenarias del Senado y la disimilitud de las materias incluidas en la segunda vuelta, las Comisiones de Conciliación habían excedido su competencia, pues introdujeron textos no debatidos y aprobados en las citadas plenarias. Por ende, se estaba ante la violación de los artículos 157 y 375 C.P., así como del artículo 226 de la Ley 5ª/92, antes citado. Finalmente, el interviniente pone de presente que los apartes acusados son una adición de la versión original del artículo 179-8 C.P. razón por la cual lo procedente es declarar la inexequibilidad de la totalidad del artículo 10 del Acto Legislativo 1º de 2009, pues lo no acusado hace parte de dicha versión. 4.4. Intervención del ciudadano Germán Enrique Rodríguez Rodríguez Mediante escrito radicado en la Secretaría de la Corte, el ciudadano Rodríguez Rodríguez presenta algunos argumentos adicionales a los contemplados por los demandantes, dirigidos a sustentar la inconstitucionalidad del artículo acusado. Indica, de manera análoga a los demás intervinientes, que se desconoció lo previsto en el artículo 226 de la Constitución Política, en la medida en que fueron incluidas en segunda vuelta asuntos no considerados en la primera. Al respecto, expresa que “[a] pesar que la Corte ha insistido en que los proyectos normativos no pueden analizarse artículo por artículo, sino como un todo y en sus principales temas, resulta indispensable resaltar que la fijación de términos para renunciar a los cargos públicos a fin de acceder a uno diferente, se incorporó sólo hasta el texto definitivo de Comisión de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, con lo cual se evidencia que el aspecto relacionado con la renuncia obligatoria a fin de evitar inhabilidades, se surtió en tal sólo cuatro debates; de otra parte, se advierte que la exclusión de artículos en los debates de Comisión y Plenaria del Senado impiden el cabal cumplimiento del trámite de aprobación de los actos legislativos, violando con ello, los artículos 224 y 226 de la Ley 5ª de 1992. || Además la incorporación de temas nuevos en la segunda vuelta implica una violación al principio de identidad legislativa, al cual se hizo mención anteriormente”. Agrega que la demanda acierta al indicar que la solicitud de votación nominal realizada por el representante Luna fue negada de forma ilegal. Esto debido a que el Presidente de la Cámara manifestó que la plenaria había “aprobado no someter votación nominal”, sin que conste tal actuación en el Acta de Plenaria No. 175 del 7 de mayo de 2009. 4.5. Intervención de la ciudadana Ingrid Payares Anillo La ciudadana Ingrid Payares Anillo intervino en el presente proceso, con el fin de defender la constitucionalidad del trámite legislativo. Para ello, identificó cuatro cargos que a su juicio conforman la demanda y ofreció contra argumentos a cada uno, como pasa a exponerse: 4.5.1. En relación con el cargo por violación del principio de consecutividad, señala que resulta infundado, puesto que en la ponencia para cuarto debate en Plenaria de Senado, se incluyeron dos constancias, suscritas por los senadores Samuel Arrieta y Carlina Rodríguez, en las cuales se oponen a la prohibición que los mandatarios regionales que hubieran renunciado a sus curules, se presenten a las elecciones para el Congreso. La aprobación del informe de ponencia por parte de la plenaria, el cual incluyó la constancia mencionada, es prueba fehaciente de que esa célula congresional dio trámite al aparte acusado. Similares consideraciones son predicables para el octavo debate. En este caso, la interviniente advierte que la ponencia correspondiente hizo una síntesis de lo aprobado por la Comisión Primera del Senado en séptimo debate, resumen que hizo mención expresa a la decisión de esa instancia de negar la adición al artículo 179 Superior. Por ende, no es viable sostener que la Plenaria del Senado, durante la segunda vuelta, dejó de debatir la materia objeto de análisis. 4.5.2. Frente a los cargos formulados en contra del parágrafo transitorio, por violación del principio de consecutividad, indica que su contenido no configura un tema nuevo, sino que antes bien constituye una adición a la materia aprobada en primera vuelta. Indica que ese apartado normativo “tiene directa relación con las inhabilidades para ser congresista, y éste no afecta la esencia de lo aprobado en primera vuelta. Lo que pretende el Congreso de la República con la adición al texto aprobado en primera vuelta (sic) es una transición en la forma como estaba concebida la inhabilidad para ser congresista enunciada en el numeral 8 del artículo 179 de la Carta Magna, a fin de que los ciudadanos que fueron electos para corporaciones antes de la aprobación del acto legislativo 01 de 2009 puedan aspirar a las elecciones para Congreso del año 2010.” 4.5.3. Respecto al vicio generado por la negativa a tramitar la proposición de votación nominal en sexto debate, indica que el mismo es inexistente, pues del video de la sesión se advierte que la solicitud del representante Luna fue realizada cuando el artículo ya había sido votado. 4.5.4. Finalmente, en cuanto al cargo por desconocimiento de los límites aplicables a la labor de las Comisiones de Conciliación, remite a las consideraciones efectuadas para la primera de las censuras, en el sentido que las plenarias del Senado, en ambas vueltas, sí conocieron la materia de que trata el artículo demandado. 4.6. Intervención de los ciudadanos Rodrigo Mendoza Vega y Álvaro José Argote Muñoz Los ciudadanos mencionados presentaron ante la Corte sendos escritos de “coadyuvancia”, en los que reproducen el contenido de la demanda de la referencia. En ese sentido, para la Corte no resulta necesario expresar la síntesis de tales documentos. V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN (E) Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, la Procuradora General de la Nación, encargada del cargo, presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009, en razón de la existencia de vicios de procedimiento en su formación. 5.1. Indica, de forma preliminar, que no encuentra posible pronunciarse acerca del vicio derivado del presunto trámite irregular de la proposición de votación nominal en sexto debate, debido a que el cargo propuesto se basa en una transcripción contenida en la demanda, cuyo soporte audiovisual no fue “aportado como prueba y su contenido, además de contradictorio, es contrario a lo expresado por los demandantes”. Por ende, considera que el cargo no puede ser objeto de estudio, salvo que la Corte pueda analizar el video correspondiente, prueba idónea para el asunto planteado. 5.2. Luego de ello, a partir de un detallado análisis del trámite legislativo que surtió la disposición acusada, el Ministerio Público concluye que la modificación al texto del artículo 179-8 C.P., en los términos expuestos por la norma acusada, no fue propuesta, discutida, ni votada al seno de la Comisión Primera del Senado en el tercer debate, ni en el quinto, ni en las plenarias del Senado correspondientes al cuarto y octavo debate. Advierte que “la única vez que se consideró en el Senado de la República la reforma al artículo 179 de la Constitución lo fue para excluirlo del proyecto presentado por los ponentes a la Comisión Primera Permanente en el séptimo debate (tercero de la segunda vuelta), tal y como consta en la Gaceta del Congreso No. 374 de 27 de mayo de 2009. || Por este aspecto, el trámite que se imprimió a la reforma del artículo 179 de la Carta Política fue irregular, pues la Comisión Primera del Senado no tuvo la oportunidad de pronunciarse entorno a la reforma, toda vez que no venía una propuesta de los ponentes en tal sentido en la primera vuelta, y por cuanto en la segunda vuelta fue la voluntad de los ponentes excluir de lo aprobado en la Cámara de Representantes, en forma expresa, la reforma al precitado artículo”. Sobre el particular, la Vista Fiscal resalta que el caso objeto de análisis, las plenarias se desprendieron de su competencia constitucional y la dejaron en manos de las comisiones, comportamiento reprochable, en tanto desconoce el principio de consecutividad y configura una elusión del debate, conforme a las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-208/05. Agrega que el hecho que las plenarias del Senado en cuarto y octavo debate no hayan conocido la iniciativa es prueba suficiente de la violación del principio de consecutividad. Para la Procuradora General, la regla de los ocho debates es imperativa para el trámite de los proyectos de acto legislativo, sin perjuicio de las facultades que le asisten a las plenarias para introducir artículos nuevos con base en el principio de identidad flexible. En el caso propuesto, tanto una como otra condición fueron pretermitidas. 5.3. En punto a la extralimitación de las competencias de las Comisiones de Conciliación, el Ministerio Público la encuentra debidamente acreditada. Para el efecto destaca que para el caso del Senado de la República no existía texto alguno susceptible de conciliarse, ni tampoco se estaba ante la hipótesis que una de las plenarias aprobara un artículo nuevo, porque el mismo fue aprobado en los dos primeros debates por la Cámara de Representantes, tenía conexidad con el tema de la reforma, según se infiere de la exposición de motivos, y fue considerado para excluirlo por el ponente en el Senado de la República para el séptimo debate. Por ende, no se está ante un asunto que hubieran debatido y votado ambas plenarias. 5.4. Finalmente, la Vista Fiscal resalta, como lo hacen los demandantes y algunos intervinientes, que el caso objeto de análisis guarda estrecha similitud con el analizado por la Corte en la sentencia C-332/05, razón por la cual las conclusiones de ese fallo serían aplicables al asunto de la referencia. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia y cumplimiento del término de caducidad 1. La Corte Constitucional es competente para conocer del asunto de la referencia, de acuerdo con lo previsto en los artículos 241-1 de la Carta, que faculta a esta Corporación para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación. Además, debe advertirse que se cumple con el requisito de caducidad de la acción pública, previsto en el artículo 379 Superior, pues el Acto Legislativo 1º de 2009 entró en vigencia el 14 de julio del mismo año, fecha del Diario Oficial en el que fue publicado. La demanda propuesta por los ciudadanos Jiménez Gómez, Luna Sánchez y Prada Gil fue radicada ante la Secretaría de la Corte el 31 de julio de 2009, esto es, dentro del año siguiente a la expedición de la norma acusada. Problema jurídico y metodología de la decisión 2. Los demandantes encuentran que los apartados acusados violan el artículo 375 C.P. a partir de varios argumentos, que pueden agruparse en dos grupos definidos. En primer término, consideran que el trámite legislativo de dichos textos desconoció el principio de consecutividad y, de manera consecuencial, los límites de las Comisiones de Conciliación. Ello debido a tres irregularidades en el procedimiento legislativo, a saber: (i) la falta de toda discusión y aprobación del apartado demandado en el cuarto y octavo debate, surtidos ante la Plenaria del Senado de la República; (ii) la extralimitación de las Comisiones de Conciliación al incluir ese texto al finalizar cada una de las “vueltas” del trámite legislativo; y (iii) la inclusión del parágrafo transitorio en la segunda vuelta, sin que hubiera sido discutido y aprobado en la primera. En segundo lugar, advierten que el trámite se encuentra viciado, puesto que en el sexto debate, realizado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, la mesa directiva omitió su deber de someter a discusión y aprobación la proposición de votación nominal que sobre el artículo acusado hiciera el representante Luna Sánchez, demandante en el asunto de la referencia. Varios de los intervinientes y el Ministerio Público concuerdan con los demandantes. En su criterio, las irregularidades relatadas en la demanda efectivamente sucedieron y, por ello, se contravinieron ostensibles reglas de procedimiento congresional predicables de los proyectos de acto legislativo. Agregan que el tercero de los defectos encontrados no solo afecta el principio de consecutividad, sino que también desconoce el principio de identidad flexible que, en los términos fijados por el inciso tercero del artículo 375 C.P. y por el artículo 226 del Reglamento del Congreso, normas que establecen que solo podrán considerarse en segunda vuelta las iniciativas presentadas en la primera. Del mismo modo, concuerdan en el fundamento fáctico del vicio por pretermisión del trámite de la proposición de votación nominal, pero establecen que será la Corte la que deberá determinar si esa falencia tiene una entidad tal que vicie el procedimiento legislativo en su conjunto. Dos de los intervinientes se oponen a las pretensiones de la demanda y, en contrario, solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de los apartados acusados. Sostienen que no es cierto que la materia sobre la cual versan esos enunciados normativos no haya sido considerada en el cuarto y octavo debates, pues (i) tiene relación intrínseca con el asunto de las inhabilidades de los Congresistas, la transparencia y el fortalecimiento del Congreso, asuntos que fueron objeto de debate durante el decurso del trámite legislativo; y (ii) las ponencias para esos debates contenían constancias y alusiones al trámite surtido en la Comisión Primera del Senado, durante el tercer y séptimo debate, donde se había decidido expresamente negar la iniciativa. Por último, estiman que no hay certeza que la tramitación irregular de la proposición de votación nominal en el sexto debate hubiera acaecido, pues la misma se habría realizado luego de aprobado el artículo acusado y, en cualquier caso, de haberse incurrido en actuación contraria al reglamento no se estaría ante un defecto trascendente, que viciara todo el procedimiento previo a la aprobación del Acto Legislativo. 3. Con base en las consideraciones anteriores, corresponde a la Corte decidir los siguientes problemas jurídicos: 3.1. ¿El apartado acusado, que integra el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009, fue tramitado sin el cumplimiento de los requisitos que devienen de los principios de identidad flexible y consecutividad, en razón de la ausencia de discusión del asunto en los debates cuarto y octavo; y, por ende, se está ante un vicio de procedimiento de relevancia constitucional y ante la extralimitación de las funciones que la Constitución y la normatividad orgánica le asignan a las comisiones accidentales de conciliación? 3.2. ¿Fue tramitada irregularmente la proposición de votación nominal formulada por uno de los representantes en la Plenaria de la Cámara, durante el sexto debate? De resultar afirmativa esta comprobación, ¿ese vicio de procedimiento tiene una incidencia tal que afecte la constitucionalidad del trámite del Proyecto de Acto Legislativo? Con el fin de dar respuesta a estos interrogantes, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer término, hará una exposición sobre el trámite legislativo surtido en relación con la norma acusada, para lo cual se referirá a las Gacetas del Congreso y demás documentos que den cuenta de las publicaciones, ponencias y discusiones correspondientes durante los ocho debates. Luego, sintetizará las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional sobre los requisitos de trámite exigibles a los proyectos de acto legislativo. En este apartado se hará un tratamiento específico de las consideraciones fijadas por la Corte en la sentencia C-332/05 la cual, como lo sostienen los demandantes, los intervinientes y la Procuradora General, guarda estrecha similitud fáctica con el asunto de la referencia y, por ende, resulta especialmente relevante para la presente decisión. Por último, a partir de las premisas que se obtengan de este análisis, se resolverá el primero de los problemas jurídicos planteados. Si luego de esta labor se comprobare que el trámite legislativo es compatible con la Constitución, la Corte abordará el estudio del segundo problema jurídico. Para ello, determinará la función, fundamento constitucional e incidencia de las proposiciones de votación nominal, en el marco del proceso legislativo; acto seguido, resolverá la problemática expuesta por los demandantes. 4. Trámite legislativo del artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009. 4.1. Trámite en primera vuelta 4.1.1. Proyectos de acto legislativo acumulados La iniciativa denominada como “Reforma Política” es fruto de la acumulación de varios proyectos de acto legislativo. En efecto, como relatan las ponencias para primer debate, publicadas en las Gacetas del Congreso 674 y 697 de 2008, al Proyecto de Acto Legislativo de origen gubernamental 106/08 Cámara[2], le fueron acumulados los proyectos números 51/08,[3] 101/08 Cámara,[4] 109/08 Cámara,[5] 128/08 Cámara,[6] 129/08 Cámara[7] y 140/08 Cámara.[8] Revisados cada uno de estos proyectos, la Corte advierte que ninguno de ellos propone la reforma del artículo 179 Superior, que establece el régimen de inhabilidades de los Congresistas. La única referencia a la materia, apenas mediata, es la que contiene la exposición de motivos del Proyecto 106/08, presentado por el Ministerio de Interior y de Justicia, en donde se proponen algunos aspectos sobre las inhabilidades para los Congresistas, exclusivamente referidas a la necesidad de impedir que aquellos ciudadanos que incurriesen en inhabilidades derivadas de la comisión de delitos, pudieren resultar elegidos. Estos aspectos se verían reflejados en las propuestas de reforma a los artículos 122 y 125 C.P.[9] Al respecto, en la Gaceta 558/08 se consignaron los siguientes argumentos: “d) Inhabilidades. Las inhabilidades son un instrumento de prevención del desvío de la función pública muy utilizado desde la Constitución de 1886 y significativamente ampliado en la Constitución de 1991. Con posterioridad a 1991 mediante el Acto Legislativo 1 de 2004 se adicionó una inhabilidad más, en la que se incurre por haber dado lugar como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño. La jurisprudencia ha desarrollado la noción jurídica de las inhabilidades como la inelegibilidad de una persona para un cargo o responsabilidad pública o la imposibilidad de continuar en el ejercicio del cargo o de la función, en el caso de las inhabilidades sobrevinientes. También ha señalado que el objeto de las inhabilidades es principalmente garantizar la absoluta transparencia de quienes tienen a su cargo el ejercicio de las funciones públicas y generar la confianza de la colectividad en que sus servidores no ponen la función pública al servicio de sus intereses, sino al servicio del interés de la sociedad y que su ejercicio solo está orientado al cumplimiento de los fines estatales. La pretensión de una reforma política tendiente a garantizar la legitimidad de las Instituciones y a preservar la labor del legislativo de influencias nocivas de los grupos al margen de la ley y de los dineros ilícitos, quedaría incompleta si no se diseñan mecanismos para prevenir la ocurrencia de estos fenómenos que empañan la democracia. En este sentido es indispensable impedir que las personas que han generado la percepción pública de ilegitimidad por haber sido condenadas por delitos contra el libre ejercicio del sufragio puedan...