Sentencia C-040 de 1993

C-040-93 Sentencia No Sentencia C-040/93 TRANSITO CONSTITUCIONAL El juicio de constitucionalidad material o de contenido, sobre una ley previa a la expedición de la Constitución de 1991 debe adelantarse respecto de la Carta vigente al momento de expedir el fallo. Otra cosa ocurre cuando estamos frente a una demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma, pues ésta debe estudiarse a la luz de las formalidades vigentes al momento de expedido el acto sujeto de control. LIBERTAD ECONOMICA/POLITICA ECONOMICA Frente a una determinada política tributaria progresista o solidaria, no cabe alegar el derecho a ejercer la libertad económica. Si los recursos recaudados mediante impuestos, tasas o contribuciones están destinados a cumplir los fines esenciales del Estado social de derecho, no puede decirse que con su política el Estado atenta contra los derechos de libertad económica. Por el contrario, una política de esta naturaleza no estaría haciendo cosa distinta a crear las condiciones reales para que las decisiones libremente tomadas puedan ser desarrolladas, dentro del marco de la economía de mercado. Si consideramos que la ley es uno de los principales instrumentos para la consecución de los fines del Estado, es claro que el establecimiento de ciertas contribuciones, como apoyo a la producción agrícola, es simplemente el desarrollo directo de los deberes que la Carta le impone a los poderes públicos. Carece de todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera el derecho de libertad económica y los que de él se derivan. CONTRIBUCION FISCAL Las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad. Las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreción del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribución es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. Las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectación. El término "contribución parafiscal" hace relación a un gravámen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravámen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición/PRINCIPIO DE INTERPRETACION SISTEMATICA Lo que hace el artículo 359, es excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinación específica, más no prohibir la creación de contribuciones parafiscales -que por su naturaleza, son de destinación específica-, o excluir de los presupuestos de las entidades territoriales distintas a la Nación, dichas rentas. Uno de los principios fundamentales de hermenéutica jurídica es el de interpretar sistemáticamente un conjunto normativo de manera que sus disposiciones adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser aplicables, debe concluirse que la prohibición a la que alude el artículo 359, no incluye a las contribuciones parafiscales, contempladas en los artículos 150-12, 179-3 y 338 de la Carta. La prohibición de crear rentas de destinación específica se aplica exclusivamente a las rentas de carácter nacional que entran al presupuesto general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales. Entiende la Corte que la prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de carácter tributario. En ningún caso a las rentas propias de las entidades territoriales o descentralizadas por servicios del orden local, como tampoco a las contribuciones parafiscales. CUOTA DE FOMENTO PANELERO-Naturaleza La cuota de fomento panelero es una contribución legal que grava únicamente a los productores de panela y cuyo producto está destinado específicamente a satisfacer necesidades propias y exclusivas del gremio panelero. Que, a pesar de aparecer en el presupuesto nacional, se maneja a través de una cuenta especial, que no afecta rentas nacionales creadas, aunque puede ser objeto de aportes del presupuesto nacional, así como de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras. Si la Carta acepta la existencia de contribuciones parafiscales, que por su propia naturaleza cuentan con una destinación especial y prohibe tan sólo las rentas o ingresos tributarios nacionales de destinación específica; y si, de otra parte es claro que la cuota de fomento panelero no es una renta nacional, sino una contribución parafiscal, no podemos más que aceptar la constitucionalidad de dicha cuota. Es necesario advertir que lo más adecuado es que los recursos parafiscales no aparezcan en el presupuesto nacional, pero que el hecho, de que la ley que los crea señale cosa distinta no significa, -por ese solo hecho- que transformen su naturaleza de recursos parafiscales en recursos tributarios de la Nación. DERECHO A LA IGUALDAD El derecho a la igualdad no se traduce en una igualdad mecánica y matemática sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto. Lo cual, implica que la aplicación efectiva de la igualdad en una determinada circunstancia no puede ignorar o desconocer las exigencias propias de la diversidad de condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los sujetos. Sin que ello sea en manera alguna óbice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario. La vigencia del derecho a la igualdad no excluye necesariamente dar un tratamiento diferente a sujetos colocados en unas mismas condiciones, cuando exista motivo razonable que lo justifique. La producción no es indiferente para el interés social y no puede estar gobernada por el albúr de la simple lógica económica del mercado, la cual no es necesariamente compatible con las urgencias y necesidades de los grupos discriminados de nuestra sociedad, que son precisamente aquellos para los cuales la seguridad alimentaria se confunde con su única opción de subsistencia en las condiciones mínimas que demanda la igualdad humana. REF: Proceso D-142 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 7 y 13 de la Ley 40 de 1990 "Por la cual se dictan normas para la protección y desarrollo de la producción de la panela y se establece la cuota de fomento panelero". TEMAS: . Estado Social de derecho. . Fomento agrícola. . Contribuciones parafiscales. . Rentas de destinación específica. ACTOR: Jesus Vallejo Mejía MAGISTRADO PONENTE: Doctor. CIRO ANGARITA BARON Sentencia aprobada mediante Acta No. de la Sala Plena, en Santafé de Bogotá, D.C., a los once (11) días del mes de Febrero de mil novecientos noventa y tres (1993). La Corte Constitucional de la República de Colombia EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la demanda de la referencia, radicada bajo el número D-142. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Nacional, el ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA instauró ante esta Corporación demanda de inexequibilidad contra los artículos 7 y 13 de la Ley 40 de 1990. Admitida la demanda y con el fin de allegar elementos de juicio relevantes para la decisión, el suscrito Magistrado Ponente, en uso de sus competencias legales, solicitó a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la remisión, con destino a las presentes diligencias, de copia auténtica del expediente legislativo y de los antecedentes del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 40 de 1990. Una vez allegadas, se surtió la fijación en lista del negocio en la Secretaría General de la Corporación para asegurar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 de la C.N. y 7 inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Del mismo modo, se comunicó la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como el traslado de copia de la demanda al despacho del señor Procurador General de la Nación quien oportunamente rindió el dictamen fiscal. Como se han cumplido los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a decidir. II. NORMAS ACUSADAS Las disposiciones impugnadas, conforme a la publicación de la ley a la cual pertenecen en el Diario Oficial No. 39595 de Diciembre 5 de 1990, son las que a continuación se trascriben. LEY 40 de 1990 (diciembre 4) "Por la cual se dictan normas para la protección y desarrollo de la producción de la panela y se establece la cuota de fomento panelero" EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: "Artículo 7o. Créase la Cuota de Fomento Panelero, cuyo producto se llevará a una cuenta especial, bajo el nombre de Fondo de Fomento Panelero, con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos de la presente Ley. Parágrafo 1o. La Cuota de Fomento Panelero será del medio por ciento (0.5%) del precio de cada Kilogramo de panela y de miel que produzcan los trapiches paneleros con capacidad de molienda inferior a las diez (10) toneladas por hora y el uno por ciento (1%) del precio de cada Kilogramo de panela y de miel que produzcan los trapiches con capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por hora. Parágrafo 2o. Los productores ocasionales de panela pagarán la misma cuota que corresponde a los trapiches con capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por hora, por cada kilogramo de panela que produzcan. Los compradores de miel destinada a la producción de alcohol pagarán el uno por ciento (1%) del precio de cada kilogramo de miel que hayan adquirido de los ingenios azucareros. Parágrafo 3o. Exclusivamente para los efectos anteriores, el Ministerio de Agricultura señalará semestralmente, antes del 30 de Julio y al 31 de Diciembre de cada año, el precio del Kilogramo de panela o miel, a nivel nacional o regional, con base en el cual se llevará a cabo la liquidación de las Cuotas de Fomento Panelero durante el semestre inmediatamente siguiente." "........ "Artículo 13. Los recursos de la Cuota de Fomento Panelero deberán aparecer en el Presupuesto Nacional, pero su percepción se cumplirá directamente por el Gobierno o por la respectiva entidad administrativa contratada. En el Presupuesto Nacional aparecerá la asignación global de estos recursos al Fondo de Fomento Panelero." III. LA DEMANDA Mediante escrito presentado personalmente a la Secretaría General el 17 de Junio de 1992, el actor adecuó la demanda a la preceptiva constitucional en vigor. A. Disposiciones constitucionales infringidas. Estima el actor que las disposiciones acusadas son violatorias del artículo 359 de la Constitución Nacional. Además, el parágrafo 3o del artículo 7o lo es del artículo 338 de la misma Constitución. B. Concepto de la violación. En relación al artículo 359 de la Carta Política, que consagra la prohibición de rentas nacionales con destinación específica y sus excepciones, el demandante afirma que: "Comoquiera que la cuota de fomento panelero creada por el artículo 7o de la ley 40 de 1990, es renta nacional, de destinación específica y no está contemplada dentro de las excepciones que previó el artículo 359 de la Constitución respecto de la prohibición establecida en el mismo, inexorablemente habrá de concluir que la norma acusada es contraria al referido texto constitucional". "La cuota de Fomento Panelero es renta nacional, pues se dispone en el artículo 7o de la ley 40 de 1990 que se lleve a una cuenta especial, bajo el nombre de Fomento Panelero cuyos recursos, según el artículo 13 de la misma ley, deberán aparecer en el presupuesto nacional". "Su destinación es específica, pues así lo dice el texto del mismo artículo 7o, que la creó "con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos de la presente ley"." "Y no cabe dentro de las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios; ni dentro de la inversión social, rubro éste que el artículo 350 de la Constitución política dispone que debe ser definido por la Ley Orgánica del Presupuesto, sin que ésta todavía lo haya hecho (vid. ley 38 de 1989); ni dentro de las rentas que con base en leyes anteriores a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, haya asignado a la Nación a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías". "La inconstitucionalidad del artículo 13 de la ley 40 de 1990 se funda en iguales razones que la del artículo 7o, pues ahí se corrobora el carácter de renta nacional de destinación específica de la Cuota de Fomento Panelero". (Subrayas de texto Fls.2,3) En cuanto a la violación del artículo 338 de la Constitución de 1991, el demandante estima lo siguiente: "El parágrafo 3 del artículo 7 de la ley 40 de 1990 es contrario al artículo 338 de la Constitución por cuanto éste dispone que "la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos"." "Pues bien, la Cuota de Fomento Panelero es en rigor un impuesto y por consiguiente su base gravable debió ser fijada por la ley, sin que ésta pudiese atribuirle al Ministerio de Agricultura la función de señalar el precio del Kilogramo de panela o miel para efectos de su liquidación para cada semestre." (Fl 3). En memorial dirigido al Magistrado Ponente, el demandante formula algunas anotaciones a la impugnación presentada por la Doctora Martha Cecilia Echavarría Arévalo. (Fls 7 a 10). Recuerda que es improcedente hablar de cosa juzgada por cuanto sobre la materia no ha recaído fallo constitucional con tal valor dado que en la normatividad vigente hasta 1991, no existía la prohibición de rentas nacionales con destinación específica como tampoco sobre inversión social. Insiste en que la cuota de fomento panelero es renta nacional en virtud de que el artículo 13 de la ley 40 de 1990 ordena incluír en el presupuesto nacional los recursos provenientes de ella. Considera también que tiene el carácter de un impuesto por cuanto tal cuota no es voluntaria sino obligatoria, se aplica a fines considerados como de interés social y no implica contrapartida específica para quienes deben sufragarla. Además, dicha cuota recae sobre sujetos ajenos al gremio panelero, como los compradores de miel. Piensa, de otra parte, que la cuota desconoce el principo de igualdad por cuanto recae sobre personas para beneficio de otras o de sectores gremiales abstractamente considerados. Observa, fianalmente, que si en gracia de discusión la cuota fuera un impuesto, habría que admitir que se trataría de un instrumento con el cual se propende la agremiación forsoza, en contra de la libertad económica, de la libre competencia y la libre asociación. IV. LA INTERVENCION CIUDADANA Según lo acredita el Informe rendido por la Secretaría General de esta Corporación, dentro del término de fijación en lista del proceso presentaron escritos de impugnación a las pretensiones de la demanda los ciudadanos Martha Cecilia Echevarría Arévalo, Luis Carlos Sáchica Aponte, Francisco Eladio Gómez Mejía, Carlos Arturo Henao Robledo -en nombre del gremio panelero y de la Federación Nacional de Productores de Panela- y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, como el de Agricultura. 1. Intervención de Martha Cecilia Echevarría Arévalo. La mencionada ciudadana presentó personalmente un memorial en la Secretaría General, el día 5 de Agosto del presente año, en el cual expresó que hay cosa juzgada en la medida que la Corte Suprema de Justicia ya se pronunció sobre la ley demandad, declarandola exequible a la luz de la Constitución de 1991, en sentencia de Octubre 10 de 1991. En el auto admisorio de la demanda del día 18 de Agosto del mismo año, el Magistrado Ponente consideró que los preceptos impugnados en la presente demanda no correspondían a los demandados ante la Corte Suprema de Justicia. Por lo tanto, sobre los artículos 7o. parágrafos 1o, 2o, 3o y 13 de la ley 40 de 1990 no ha recaido aún fallo con valor de cosa juzgada. 2. Intervención de Luis Carlos Sáchica Aponte. El Doctor Sáchica Aponte defiende la constitucionalidad de las normas impugnadas haciendo inicialmente una distinción entre contribuciones fiscales y parafiscales a la luz del texto de la Carta del 91, en sus artículos 150, numeral 12 y 338. Considera que la parafiscalidad es una figura especial con un régimen jurídico diferente al de los impuestos ordinarios. Al respecto dice: "Distinción que permite fijar exactamente la naturaleza de la cuota de fomento panelero como recurso parafiscal, de manejo separado e independiente del de las rentas nacionales, no sujetos a las prohibiciones a que se sujetan tales rentas y que, por dicho carácter, tienen fundamento constitucional indiscutible, contrario al planteamiento hecho en la demanda". "En efecto: el concepto de recurso parafiscal se refiere a un mecanismo de financiación autónoma de actividades de interés público o social, creado por la ley, para dotarlo de coactividad respecto a los contribuyentes que son, al tiempo, los exclusivos destinatarios o beneficiarios de los servicios y operaciones de los organismos que gestionan los servicios así financiados. En tal mecanismo los contribuyentes y los destinatarios de su producido son los mismos, y lo que les da derecho a los beneficios es su calidad de tales, su pertenencia a un gremio, directo o indirecto beneficiario de sus inversiones". (Fl. 46). En cuanto a las diferencias entre los recursos parafiscales y los impuestos, el profesor, estima que: "Una contribución de orden legal que únicamente pagan los productores de panela y que está destinada exclusivamente al fomento de la mencionada industria, no es un impuesto, pues carece de la generalidad de los sujetos obligados y de la aplicación indiscriminada de su producto a los gastos e inversiones del Estado, sin retribución específica alguna". (subrayas fuera de texto). "La cuota de fomento panelero es eso, un aporte de los propios paneleros a la defensa de una actividad económica y a la organización gremial que los agrupa, retribuída por el Fondo Panelero y la Federación en servicios que sólo se prestan a los contribuyentes de las mismas organizaciones". (Fl. 48). En relación a la presunta inconstitucionalidad de las normas demandadas frente al artículo 359 de la Constitución, que aduce el libelista por no encontrarse la cuota de fomento panelero en las excepciones previstas allí, el Doctor Sáchica considera que: "No es así, porque la cuota mencionada no es impuesto ni es renta nacional. Preverla como parte del presupuesto nacional obedece a su origen legal y a su naturaleza de contribución obligatoria de los paneleros, ya que sin este apoyo, sería ineficaz su recaudo e iluso el control de su destino. Recáudela el Gobierno directamente o la entidad que se contrate al efecto, el hecho de que no la paguen sino los productores de panela y que la Constitución haya autorizado este tipo de contribuciones como mecanismos de financiamiento presupuestal de actividades dignas de fomento, que deben ser retribuidas en servicios que sólo benefician al respectivo sector, hace que resulte inaplicables a su régimen de recaudo, manejo y destinación, normas que se refieren a situaciones distintas". "Las excepciones previstas en el artículo 359 se refieren, sin duda alguna, a impuestos, pues son estos recursos los que están afectados por participaciones de entidades territoriales en rentas de la nación, a titulo de situado fiscal o transferencia de recursos propios, presupuestados como tales rentas y sobre los que tienen facultad de disposición. No se ve como se puede referir una disposición de ese alcance a una cuota pagada por un gremio y que, por eso, no es un ingreso de los ordinarios de la nación que tienen el carácter de impuestos". "Menos pueden referirse a contribuciones parafiscales las otras dos excepciones: las destinadas a inversión social, a entidades de previsión social y a las Intendencias y Comisarías, lo que está indicando que la prohibición y las excepciones del artículo 359 no pueden referirse a nada distinto que a los impuestos, y jamás a los recursos parafiscales". (Fls. 50-51). Finalmente, una vez determinado el carácter de recurso parafiscal de la mencionada cuota, el hecho de que la ley defiera la determinación de la base para la liquidación en la autoridad administrativa correspondiente, no contradice el artículo 338 que rige una situación tributaria distinta, la de los impuestos. En consecuencia, la ley 40 se ha limitado a dar aplicación a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 338. 3. Intervención de Francisco Eladio Gómez Mejía. Con fundamento en opiniones de doctrinantes nacionales y extranjeros, jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, considera que la naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales es distinta a la de los impuestos ordinarios. En este contexto, la cuota de fomento panelero es un recurso parafiscal. Pone de presente que la prohibición sobre destinación específica de las rentas nacionales no se refiere a las contribuciones parafiscales, a las cuales les es aplicable el régimen especial previsto en la misma Constitución. Así las cosas, el ciudadano Gómez Mejía solicita que se declare la constitucionalidad de las normas demandadas ya que estas se sujetan a las disposiciones pertientes de la Carta del 91. 4. Intervención del Gremio Panelero y de la Federación Nacional de Productores de Panela. El apoderado de los mencionados organismos, Doctor Carlos Arturo Henao Robledo, después de hacer una reseña sobre la situación de los productores de panela en Colombia y de la finalidad de la Ley 40 de 1990, expone las siguientes conclusiones: "A manera de síntesis, el Fondo de Fomento Panelero, no constituye una renta nacional, por su carácter de contribución parafiscal basado en cuatro razones: 1. Las contribuciones que nutren el Fondo de Fomento Panelero ha sido establecida por Ley y en su recaudo entran en juego el poder coercitivo del Estado. 2. Tales contribuciones gravan exclusivamente la agroindustria panelera y concretamente al productor de panela y miel. 3. Todos los recursos del Fondo están destinados únicamente al sostenimiento, protección y desarrollo de la agroindustria panelera. 4. La administración se hace en forma separada por una entidad de derecho privado, en virtud del contrato celebrado por la Nación con la Federación Nacional de Productores de Panela, con tal especialidad que sólo existe una entidad competente para asignar sus recursos".(Fl. 160). En cuanto a la presunta violación al artículo 338 de la Constitución Política, por el artículo 7o. parágrafo 3 de la Ley 40, estima que esta no se presenta ya que: "Demostrado que la Cuota de Fomento Panelero no es un impuesto, no hace parte de las rentas nacionales, ni representa una inversión pública,... no cabe más que señalar que el Parágrafo 3o. del Artículo 7o. de la Ley 40/90 en nada contraviene lo dispuesto por el Artículo 338 de la Constitución, ya que allí no se está definiendo ningún gravámen o base de liquidación de un impuesto, sinó simplemente se reconoce que la producción panelera presenta una situación de variabilidad en calidades, presentaciones y precios que dificultan la operatividad de la contribución gremial al Fondo de Fomento". (Fl. 161). En virtud lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional que declare exequibles los artículos impugnados por el actor. 5. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Doctor Antonio Jose Nuñez Trujillo, defiende la constitucionalidad de las normas demandadas por las siguientes razones: - En primer lugar, es la misma Constitución la que consagra la figura de las parafiscalidad en los artículos 150 Num.12 y 338 la cual tiene como característica principal la de ser un recurso extraído en forma obligatoria de un sector económico para ser invertido exclusivamente en el propio sector, conforme lo disponga una ley de la República. - En efecto, la cuota de fomento panelero cumple, sin lugar a dudas, con las anteriores características ya que se trata de un recurso obligatorio por expresa disposición legal, proveniente de un sector económico como el panelero y para ser invertido en sus propias necesidades. -Finalmente, teniendo en cuenta que la cuota panelera no es un impuesto y sino una contribución parafiscal, el cargo que hace el demandante sobre la violación del artículo 338 de la Constitución no tiene ningún fundamento. En efecto: "La competencia atribuida en el parágrafo 3o. del artículo 7o. al Ministerio de Agricultura es simplemente un mecanismo para facilitar el cálculo y la prueba de tales precios a nivel nacional o regional. No es una usurpación de la función legislativa como lo pretende el petente sino una clásica potestad administrativa, según se espera haber demostrado". (Fl 6) 6. Intervención del Ministerio de Agricultura. La apoderada del Ministerio de Agricultura para el presente negocio, Doctora Maria Del Carmen Arias Garzón, sostiene que las normas impugnadas son constitucionales con base en los argumentos que a continuación se trascriben: "...También se pueden excluir la Cuota de Fomento Panelero de la órbita de la Renta Nacional porque los fondos de la cuota se revierten únicamente entre los productores de Panela para los programas y proyectos, más no para el conglomerado social, quien puede exigir a FEDEPANELA, como asociación gremial que administra la Cuota, el cumplimiento de los objetivos de la Ley que la creó". (...)"Con base en lo anterior, se puede corroborar que la Cuota de Fomento Panelero es un recurso parafiscal, o sea que está paralelo a lo fiscal, pero que tiene el poder coercitivo del Estado para garantizar su cumplimiento, por ello el Estado ejerce un papel de orientador y fiscalizador. Tal como lo manifestó la Honorable Corte Suprema de Justicia, cuando se pronunció respecto a la Exequibilidad de la Ley 35 de 1976, cuya ponencia la hizo el Dr. Guillermo Gonzáles Charry (C.S.J. Noviembre de 1977), al haber catalogado al Fondo Nacional del Café como recurso parafiscal; concepto que involucra por analogía a todos los Fondos de esta categoría".(Fl. 110). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No. 104 de Octubre 16 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor. Puesto que, en su opinión, el argumento central de la demanda radica en la naturaleza jurídica de la cuota de fomento panelero, -definida por el actor como una renta nacional, de destinación específica no consagrada como una de las excepciones que trae el artículo 359 de la Constitución-, expone los argumentos que justifican el carácter de contribución parafiscal propio de la mencionada cuota. En efecto: "La Cuota de Fomento Panelero pues, se enmarca dentro de las características que la doctrina ha precisado frente al recurso de la parafiscalidad: Es una contribución establecida por la ley, grava exclusivamente a los trapiches paneleros y a los productores ocasionales de panela y lo que es más importante, su producto esta exclusivamente destinado a la protección y desarrollo de la industria panelera". "De considerarse un impuesto, como lo pretende el demandante, la Cuota de Fomento Panelero debería obligatoriamente ser recaudada por Hacienda Pública, engrosaría al erario público y se redistribuiría para toda la comunidad dentro del patrimonio social. Pero es claro que las características de la Cuota Panelera se acercan con más próximidad, como ya vimos, al concepto de parafiscalidad..." "Siendo ello así, la Cuota Panelera no tiene los rasgos de "impuestos" pues, carece de la generalidad de los sujetos obligados y de la aplicación indiscriminada de su producto a los gastos e inversiones del Estado. No puede entonces dársele el tratamiento de que habla el artículo 338, que al referirse a la determinación de la base gravable lo hace sólo con relación a los impuestos. Vale decir que por tener los recursos parafiscales tratamiento distinto al de los impuestos, sí era posible que la base gravable la determinara un ente administrativo".( Fl 9) "Por último, si bien es cierto que los recursos de los Fondos como el que aquí se estudia no deben aparecer en el Presupuesto Nacional, no es menos verdadero que su "aparición" en el Presupuesto no le quita el carácter parafiscal. Es una medida que obedece al control propio del Estado para que se cumplan los objetivos de las leyes que crean dichos Fondos. Apunta también esta medida a la naturaleza de la contribución obligatoria de los paneleros, pues de no ser así no sería efectivo su recaudo". (Fl 10) VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia. B. La cosa juzgada. La ciudadana Martha Cecilia Echavarria Arévalo, a través de un documento allegado en tiempo a la Secretaria General de esta Corte, señala que la demanda es improcedente y debe ser rechazada in-limine, dado que sobre la ley que se estudia existe un fallo de la Corte Suprema de Justicia, con valor de cosa juzgada. En el auto admisorio de la demanda el Magistrado Sustanciador señaló: "Se advierte que apartes de la ley acusada ya han sido objeto de juicio constitucional por parte de la Honorable Corte Suprema de Justicia, pero que en particular sobre los artículos 7o, parágrafos 1o,2o,3o, y 13 de la ley 40 de 1990 no ha recaído aún fallo con valor de cosa juzgada". En efecto, la sentencia No. 126 de octubre 1o de 1991, declaró exequible la ley 40 de octubre 4 de 1990 por razones de forma, pero el estudio de fondo se refirió exclusivamente a los artículos 4 y 5 de la misma ley y no a los artículos hoy acusados. Es, pues, claro que sólo existe fallo con fuerza de cosa juzgada frente a aquellos artículos que fueron demandados y estudiados por la Corte Suprema de Justicia, no frente a otros que también forman parte de la ley demandada, pero que no fueron estudiados, ni mencionados en la parte resolutiva de la sentencia. Ahora bien, como reiteradamente lo ha manifestado esta Corte, el juicio de constitucionalidad material o de contenido, sobre una ley previa a la expedición de la Constitución de 1991 debe adelantarse respecto de la Carta vigente al momento de expedir el fallo. Otra cosa ocurre cuando estamos frente a una demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma, pues ésta debe estudiarse a la luz de las formalidades vigentes al momento de expedido el acto sujeto de control. La demanda que aquí se estudia, formula una serie de cargos contra el contenido de la ley y sus efectos bajo la nueva Constitución. El estudio de estos cargos debe hacerse a la luz de la Constitución de 1991, pues se esta juzgando la coherencia entre el contenido material de la ley y su ejecución, ya no con la Carta vigente al momento de su expedición, sino con el estatuto fundamental que rija al momento de su aplicación.. C. Estado Social de derecho y fomento de la actividad agrícola. La Constitución de 1991, norma de normas en nuestro sistema jurídico instituye el Estado social de derecho y hace suyo el valor de la solidaridad. Esta nueva forma de Estado, elevada a principio rector del comportamiento del poder público colombiano tiene como característica esencial en el plano económico la de legitimarlo para intervenir en las relaciones privadas de producción, a través de una política fundada en el principio de solidaridad y en el papel redistributivo del Estado. Dentro de este contexto y acompañada del principio de solidaridad, la libertad económica se entiende, no como el "dejar hacer dejar pasar", propio del Estado liberal clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales y económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona. El Estado social de derecho no hace caso omiso de la falta de libertad que causa la miseria. Pero el nuevo concepto de libertad, no es simplemente formal; reivindica la posibilidad real de desarrollar actividades económicas libremente escogidas y autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones necesarias. Es bajo esta nueva concepción que se legitiman importantes instrumentos de intervención, tanto para la búsqueda de eficacia como de equidad. El papel del mercado como instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel económico, político y social del Estado redistribuidor de recursos. Si damos, como lo quiere la Carta, valor jurídico a los principios constitucionales, no puede ser otra la interpretación del Estado colombiano actual. En este sentido, la tarea de los poderes públicos es la de generar una sociedad más justa y solidaria. En consecuencia, frente a una determinada política tributaria progresista o solidaria, no cabe alegar el derecho a ejercer la libertad económica. Si los recursos recaudados mediante impuestos, tasas o contribuciones están destinados a cumplir los fines esenciales del Estado social de derecho, no puede decirse que con su política el Estado atenta contra los derechos de libertad económica. Por el contrario, una política de esta naturaleza no estaría haciendo cosa distinta a crear las condiciones reales para que las decisiones libremente tomadas puedan ser desarrolladas, dentro del marco de la economía de mercado. En el caso que nos ocupa, es pertinente señalar que el fomento agrícola es parte del Estado social. Tal y como lo dispone el artículo 65 de la Carta, es deber del Estado, proteger de manera especial la producción de alimentos, para lo cual ha de otorgar prioridad "al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como a la construcción de obras de infra estructura física y de adecuación de tierras". Y continua el artículo "De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad". Por tanto, si consideramos que la ley es uno de los principales instrumentos para la consecución de los fines del Estado, es claro que el establecimiento de ciertas contribuciones, como apoyo a la producción agrícola, es simplemente el desarrollo directo de los deberes que la Carta le impone a los poderes públicos. D. Contribuciones parafiscales y rentas nacionales de destinación específica. 1. La parafiscalidad. Como es bien sabido, la categoría de ingresos parafiscales surge en Francia -a mediados del presente siglo- cuando el entonces ministro Robert Schuman calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas características que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional. Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unívocas existe en todas ellas un denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación. La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas. A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público. La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad. Puesto que la definición de lo parafiscal es aún tema de debate tanto en la doctrina nacional como en la extranjera, conviene conocer la forma como ha llegado a nuestro medio. En constancia escrita hecha en la Asamblea Nacional Constituyente, el Dr Alfonso Palacio Rudas propuso, la introducción de contribuciones parafiscales en la Carta y trajo entonces a cuento algunos antecedentes doctrinarios a saber: "Maurice Duverger en su tratado de Hacienda Pública califica de parafiscales las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar una financiación autónoma. <<En síntesis -agrega- la parafiscalidad está constituída por una serie de "impuestos corporativos" que se perciben en provecho de instituciones públicas o privadas, que tienen el carácter de colectividades>>. Para Duverger las cuotas pagadas a la seguridad social constituye el ejemplo más importante de esa clase de recursos. De otro lado el profesor Lucien Mehl en sus lecciones de Finanzas Públicas en la Universidad de Burdeos, configura la siguiente definición de la parafiscalidad: "las tasas parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho de organismos públicos (distintos de las colectividades territoriales) o de asociaciones de interés general, sobre sus usuarios o aforados, por medio de los mismos organismos o de la administración y que no integradas en el Presupuesto General del Estado, se destinan a financiar ciertos gastos de dichos organismos. Las Tasas parafiscales han tenido un gran desarrollo, particularmente en Francia desde 1940. La extensión de la parafiscalidad ha sido tan considerable que el legislador ha debido proceder a su ordenamiento. Pero a decir verdad, las definiciones legales no engloban totalmente el concepto de parafiscalidad". El Dr Palacio Rudas, señala más adelante que a su juicio, la definición más apropiada para la debida comprensión del concepto, es la propuesta por el profesor J. E. Merigot, así: "La parafiscalidad es una técnica, en régimen estatal de intervencionismo económico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de afectación (destinación especial), fuera del presupuesto, exigidos con autoridad, por cuenta de órganos de la economía dirigida, de organización profesional o de previsión social y que se destinan a defender y estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales". Concluye afirmando que: " la parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes económicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable. Dado lo anterior, la imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa".1 En un artículo, anexado a este expediente por el Dr. Francisco Eladio Gomez Mejía, Marcel Martín señala como la parafiscalidad es el conjunto de recaudos con carácter obligatorio, que se cobran -y a su vez benefician- a organismos autónomos (públicos o privados) diferentes del Estado y sus entes territoriales, y que cuentan con una especial afectación, encaminada a la realización de objetivos de tipo económico, profesional o social del grupo gravado.2 La doctrina nacional ha hecho también algunos apartes sobre este tema y aunque no existe aún una definición unívoca, si es posible deducir algunos elementos que nuestros autores consideran esenciales para entender el concepto de parafiscalidad. Para el profesor Juan Camilo Restrepo, los ingresos parafiscales son una institución intermedia entre tasa administrativa y el impuesto. Puesto que: "se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma. Se menciona como ejemplo más común las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores de café) y con el producido de la cual se nutren los recursos del fondo nacional del café".3 Por su parte, los doctores Carlos Lleras de la Fuente, Juan Manuel Charry, Carlos Adolfo Arenas y Augusto Hernández, definen las contribuciones parafiscales así: "se entiende por contribuciones parafiscales aquellas tasas o aportes que, por ministerio de la ley, determinados sectores económicos o sociales están obligados a pagar en favor de un ente público o privado con el fin de que reviertan en beneficio de quienes hicieron la contribución, bien sea en la forma de servicios sociales, o bien mediante la aplicación de mecanismos de regulación económica". "Al género de la "parafiscalidad" corresponden las contribuciones destinadas, por ejemplo, a previsión social, fondos forestales, bolsas de comercio, fomento agrícola o ganadero, y el bien conocido caso en Colombia del gravamen conocido como retención cafetera, con el cual los productores proveen al Fondo Nacional del Café de recursos que se destinan a la protección y defensa de la industria cafetera y a la redistribución del ingreso a través de programas de desarrollo social y económico en las zonas cafeteras y otras actividades afines".4 En escrito presentado a esta Corte, el profesor Luis Carlos Sáchica Aponte pone de presente que: "El concepto de recurso parafiscal se refiere a un mecanismo de financiación autónoma de actividades de interés público o social, creado por ley, para dotarlo de coactividad respecto de los contribuyentes que son, al tiempo, los exclusivos destinatarios a (sic) beneficiarios de los servicios y operaciones de los organismos que gestionan los servicios así financiados."5 De igual manera la jurisprudencia nacional ha reconocido la existencia de un tipo de recursos públicos a los cuales la ley les otorga una destinación especial y que pueden ser manejados al margen del presupuesto nacional. Así, la Corte Suprema de Justicia señaló el carácter de contribución indirecta de la cuota de fomento cacaotero. Pero, en su salvamento de voto dos magistrados sostuvieron que se trataba de una contribución especial.6 En otro pronunicamiento la misma Corte calificó a las contribuciones especiales como recursos parafiscales, aceptó su existencia por fuera del presupuesto nacional y reconoció que se trataba de recursos con una afectación especial.7 Recientemente se ha reiterado esta visión de lo parafiscal. En efecto, en sentencia de Noviembre 15 de 1991, con ponencia del Consejero Jaime Abella Zárate, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado afirmó que los aportes de los patronos al SENA y el pago del subsidio familiar son típicos aportes parafiscales. Igualmente, en sentencia de Abril 8 de 1992, -de la cual fue ponente la Consejera Dolly Pedraza de Arenas- la Sección Segunda de la misma Sala dijo: "Los aportes que los empleadores, por ministerio de la ley 27 de 1974, deben hacer al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, hacen parte de lo que la doctrina ha denominado "contribuciones parafiscales" que son especies tributarias con las cuales el Estado financia algunos servicios públicos que benefician a los propios contribuyentes, o a sus familiares o dependientes y que se encuentran a cargo de entidades descentralizadas de derecho público". De todo lo anterior, es claro que, no obstante las imprecisiones y diferencias entre las distintas teorías, la noción de parafiscalidad, había sido aceptada por la doctrina y la jurisprudencia colombiana, antes de su consagración en la Carta de 1991. Las rentas parafiscales, según todo lo expuesto, tienen como característica esencial la destinación específica; no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional y, como se verá más adelante, se diferencian claramente de los impuestos y tasas. Como es bien sabido, en hacienda pública se denomina "tasa" a un gravamen que cumpla con las siguientes características: - El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; - El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. - El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. - El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión. - Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales). - Ejemplo típico: Los precios de los servicios públicos urbanos (energía, aseo, acueducto). Como se dijo anteriormente, las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreción del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribución es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. De otro lado, será un "impuesto", siempre que cumpla con las siguientes condiciones básicas: - Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado. - No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. - Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. - Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. - Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. - No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios. Queda, pues, claro que las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectación. 2. Los recursos parafiscales en la Constitución de 1991. a.- Antecedentes. Si bien la jurisprudencia y la doctrina colombiana habían introducido el termino "parafiscal" en el lenguaje de la hacienda pública, solo hasta la reforma constitucional de 1991, hizo su ingreso formal en nuestra Carta como ya tuvimos ocasión de señalarlo. En el Informe-Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, se lee: " La Comisión aprobó la reelaboración del numeral que autoriza al Congreso para decretar impuestos. La redacción actual deja la impresión de que las cámaras solo pueden decretar impuestos extraordinarios. La norma nueva enuncia las dos clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal. Pensamos que constituiría un avance positivo introducir el concepto de la parafiscalidad". Continua diciendo "En un litigio relacionado con la retención cafetera en el que los distinguidos juristas Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde plantean la cuestión de la parafiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de noviembre de 1977 dijo lo siguiente: "Por tal peculiaridad los opositores piden que se tengan como recursos "parafiscales", que según la doctrina fiscal pueden existir y subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional. Ello, sin embargo, no es posible legalmente en Colombia, por que cualquiera que fuera la contribución de que se trate, o como sea su naturaleza o se le llame, los preceptos constitucionales (206 y 210-1) y la ley orgánica del presupuesto no lo permiten". "Ese fallo fundamenta, en nuestra opinión, la necesidad de introducir el concepto de la parafiscalidad en la Carta Política"8 Quizás la más clara exposición sobre la parafiscalidad en la Asamblea Nacional Constituyente, la realizó el Dr. Alfonso Palacio Rudas, quien a través de una constancia en una de las sesiones señaló: "Constituiría un positivo avance en nuestra legislación hacendística introducir el concepto de la parafiscalidad. Ciertamente aunque de tiempo atrás se han establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorporó el vocablo al articulado de los Estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo. (Ejemplos claros son la retención cafetera, las cuotas para los seguros sociales, la cuota de fomento arrocero, etc.)." "La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes económicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable. Dado lo anterior, la imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa". Por último reproduce en su documento , el siguiente concepto de los doctores Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde: "La doctrina general reconoce que la llamada tasa parafiscal -pero que acaso sería más apropiado denominar recurso parafiscal, ya que la específica expresión tasa no se acomoda con precisión al fenómeno en comento- no sólo tiene existencia con relación a entes públicos o semipúblicos, sino también a personas de derecho privado". "Como lo anota André de Laubadére, las tasas parafiscales pueden ser percibidas ya sea en provecho de ciertos organismos públicos, ya en provecho de ciertos organismos privados". (Traité elémentaire de Droit Administratif, tomo III, 1966, pág. 87)". "El profesor Jean Rivero indica cómo el recurso o tasa parafiscal es una de las variadas ventajas de orden jurídico que el Estado pone a disposición de los particulares dentro del concepto general de ayuda de la administración a las actividades privadas de interés público".9 De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término "contribución parafiscal" hace relación a un gravámen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravámen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. Esta fue la visión del Constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de parafiscalidad y que esta Corte tendrá en cuenta para decidir los cargos que en la demanda se formulan. 2. Regulación: La Constitución colombiana de 1991 introdujo pues el concepto de la parafiscalidad. Así, en los artículos 150-12, 179-3 y 338, señala respectivamente, que el Congreso en cumplimiento de sus funciones podrá establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley; que no podrán ser congresistas quienes hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección; y que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La Carta anterior parecía confundir las diferentes clases de ingresos públicos, no obstante las claras distinciones que en la doctrina existen entre impuestos, tasas y contribuciones. Aunque la Constitución vigente, muestra una mayor claridad terminológica en materia de hacienda pública, lo cual no excluye -como veremos suscintamente- algunas imprecisiones. En efecto, un estudio preliminar permite observar que la Carta atribuye de diversos significados a conceptos idénticos. Así por ejemplo, el artículo 15, inciso 4, que establece que "para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley ". Aquí el término "tributarios", se utiliza en su sentido más genérico posible, como todo lo que tenga que ver con ingresos corrientes del Estado no como lo opuesto a "ingresos no tributarios". (Resalta la Corte). De otra parte el artículo 95, inciso 3 que consagra como "deberes de la persona y del ciudadano: ... 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad", el término "contribuir" se usa entenderse en el sentido más corriente menos técnico posible, pues se refiere, al acto material de aportar dinero, cualquiera que sea la categoría u origen de la obligación. (Destaca la Corte). El mencionado artículo 150-10, inciso tercero, señala que corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de las cuales ejerce las siguientes funciones: "10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias". Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos." (Destaca la Corte) Este artículo, encuentra su fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravámen sin representación. Por esta razón y en consonancia con los mandatos del artículo 338 de la Carta, el concepto "impuestos" es utilizado en un sentido amplio, vale decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendría sentido alguno que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y se dejare abierta una posible delegación con el objeto de crear tasas o contribuciones. Otra es en cambio, la diferencia en la facultad de fijar la tarifa de cada uno de estos gravámenes, tal y como lo consagra el artículo 338, como lo veremos en su momento. El artículo 150-12 señala que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Cuando la Constitución dice "contribuciones fiscales", se trata de ingresos corrientes del Estado, que son ciertamente recursos fiscales cuando se refiere a "contribuciones parafiscales", que se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional, que cuentan con un régimen jurídico especial y que por lo tanto no puede entenderse como recursos fiscales del Estado. En artículos posteriores, veremos que el término "contribuciones" debe entenderse, no como un concepto general que engloba las distintas categorías de gravámenes, sino como "contribuciones parafiscales". Es pertinente destacar que el artículo 154 establece que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras. No obstante, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Este artículo demuestra que para el Constituyente el concepto "contribución" no incluye impuesto y tasa. Por el contrario, en algunas normas de la Carta existe una clara diferencia conceptual entre impuesto y contribución. Cuando la Constitución habla de contribuciones fiscales, debe entenderse también impuestos. Según lo dicho atrás con respecto al artículo 150. Cuando en tal artículo se habla de contribuciones, cobija "contribuciones parafiscales", por oposición a impuestos o contribuciones fiscales. De otra parte, el término "tri...