Sentencia C-038 de 2006

C-038-06 Referencia: expediente No Sentencia C-038/06 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Consagración constitucional RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Elementos DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto IMPUTABILIDAD DEL DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Consagración constitucional Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos. Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a los largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Orígenes históricos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Figuras independientes/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR EN DERECHO COMPARADO-Figura de creación jurisprudencial El control de constitucionalidad no es un requisito sine qua non para el reconocimiento de la responsabilidad del Legislador, y como bien señala la doctrina, la conexión entre las teorías del control de constitucionalidad y de la responsabilidad del legislador es, cuando menos, problemática pues no toda declaratoria de inconstitucionalidad implica responsabilidad estatal, ni todo reconocimiento de la responsabilidad del legislador tiene como requisito la previa declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. Incluso, un examen del derecho comparado nos demuestra la independencia de ambas figuras pues es posible apreciar que hay ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes vigentes que reconocen la posibilidad de responsabilidad del legislador (Francia); ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes y sin mecanismos de exigencia de responsabilidad del legislador (Reino Unido); ordenamientos con control de constitucionalidad en los que no hay una asociación entre inconstitucionalidad y responsabilidad patrimonial (EE.UU.); ordenamientos con control de constitucionalidad y reconocimiento –limitado a lo dispuesto por la ley- de un derecho a indemnización por los perjuicios causados por leyes (España), y ordenamientos con control de constitucionalidad en los cuales no se admite la responsabilidad del legislador (Alemania). Curiosamente, en el derecho comparado la figura de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador ha sido de creación jurisprudencial y en cada país se han acogido distintos regímenes y fundamentos de responsabilidad. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR POR LA RUPTURA DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LAS CARGAS PUBLICAS-Francia RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-España/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LEYES INCONSTITUCIONALES-España RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR-Jurisprudencia contencioso administrativa colombiana PERJUICIO PATRIMONIAL POR LEYES INCONSTITUCIONALES-Resarcimiento excepcional a través de sentencia de inexequibilidad con efectos retroactivos Si bien no corresponde a la Corte Constitucional la reparación de los daños antijurídicos causados por la actividad del Legislador, excepcionalmente, en algunas ocasiones, mediante la técnica de modular los efectos temporales a sus decisiones ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios patrimoniales causados por leyes inconstitucionales, de manera específica al darle eficacia retroactiva a sus sentencias. Sin duda el caso más conocido es el de la sentencia C-149 de 1993, en el cual se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 y se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrar la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de las disposiciones inconstitucionales. En esta oportunidad la Corte Constitucional encontró que al momento de proferir el fallo la mayor parte del tributo declarado inconstitucional había sido recaudada, por lo tanto la única manera de realizar la “justicia querida por el Constituyente” era mediante la devolución de las sumas ilegítimamente percibidas por el Fisco. Lo anterior no quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución. OMISION LEGISLATIVA-Concepto OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Concepto OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para declarar inexequibilidad SENTENCIA INTEGRADORA-Concepto/SENTENCIA INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Supuestos en que procede Además de las sentencias integradoras, empleadas para subsanar las omisiones legislativas relativas inconstitucionales, otra de las categorías de decisiones empleadas por la Corte Constitucional al modular los efectos de sus fallos, la constituyen las sentencias interpretativas o condicionadas. En este tipo de sentencias se configura el condicionamiento de la decisión de exequibilidad bajo dos supuestos: i) cuando la Corte al adelantar el juicio de constitucionalidad sobre una disposición normativa o texto legal, encuentra que de ellos se derivan varias interpretaciones de las cuales sólo una resulta conforme a la Constitución y, por tal razón, decide mantenerla como parte del ordenamiento jurídico bajo ese entendido y ii) cuando la Corte decide expulsar la interpretación que es contraria a la Carta, pero manteniendo en el ordenamiento jurídico la disposición cuya constitucionalidad fue cuestionada. Esta Corporación ha recurrido a esta clase de pronunciamientos para evitar vacíos en el ordenamiento jurídico y de esta manera, conservar la labor del Legislador al mantener el precepto impugnado vigente, pero simultáneamente, garantizar la supremacía de la Constitución. Este tipo de sentencias implican una labor de interpretación, en tanto se establece el sentido que se le debe dar a la disposición o precepto legal para que sea constitucional o, se determina el sentido según el cual resultaría inconstitucional. DISPOSICION JURIDICA Y NORMA JURIDICA-Diferencias SENTENCIA INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Recae sobre las distintas interpretaciones que se derivan de un precepto legal o texto normativo La Corte, al emplear las sentencias interpretativas, no expulsa del ordenamiento jurídico la disposición o el enunciado legal que se demanda, por cuanto su texto literal, per se, no es inconstitucional, toda vez que lo que resulta contrario a la Carta, es aquella interpretación o significado que se le imparte. De esta manera la Corte considera la posibilidad de declarar exequible de manera condicionada una disposición, cuando al menos una de las interpretaciones que de ella se deriven se ajusta a la Constitución. Así pues, en la utilización de este tipo de sentencias el control de constitucionalidad recae sobre las distintas interpretaciones que se derivan de un precepto legal o un texto normativo. SENTENCIA INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Fundamento en la aplicación del principio de conservación del derecho y principio de interpretación conforme a la Constitución PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Concepto PRINCIPIO DE INTERPRETACION DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCION-Concepto DERECHO VIVIENTE-Concepto DERECHO VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance DERECHO VIVIENTE-Criterios básicos para determinación de existencia OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Inexistencia/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Procedencia por hechos u omisiones de órganos que cumplen funciones legislativas A juicio del demandante la disposición acusada está incursa en una omisión legislativa relativa, contraria al artículo 90 constitucional porque excluye la reparación de los daños antijurídicos provenientes de una determinada autoridad pública: el poder legislativo. Comparte esta Corporación la apreciación señalada por algunos intervinientes que el enunciado normativo demandado es susceptible de dos interpretaciones, la primera de las cuales limita la procedencia de la acción de reparación directa a las conductas atribuibles a autoridades administrativas. Tal interpretación “restrictiva” se basa en dos premisas, a saber: (i) los supuestos enumerados por el precepto atacado corresponden a los que tradicionalmente se denominan fuentes de la responsabilidad extracontractual de la administración, (ii) la disyunción de las expresiones “hecho”, “omisión”, “operación administrativa” y “ocupación temporal o permanente de inmueble” permiten concluir que todos los términos enunciados, al ser elementos coordinados de una oración mediante el uso de conjunciones disyuntivas tienen la misma categoría y por lo tanto al ser imputables las dos últimas exclusivamente de la Administración, los dos primeros elementos coordinados –hecho y omisión- también se referirían exclusivamente a aquellos imputables a la Administración. No obstante, el precepto demandado es susceptible de una segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones “hecho” y “omisión” no se restringen a los imputables a una autoridad administrativa, sino que incluirían la actuación de los órganos del Estado que cumplen funciones legislativas. Esta segunda interpretación resulta conforme a la Constitución, razón por la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el texto legislativo demandado al mandato del artículo 90 constitucional. Entonces, no se configura la supuesta omisión señalada por el actor pues una lectura de conformidad con el artículo 90 constitucional del inciso demandado abarca los supuestos que el demandante extraña en la letra de la ley. SENTENCIA INTERPRETATIVA-No aplicación/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia contra acciones u omisiones del poder legislativo La jurisprudencia tanto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como de la Sección Tercera ha reiterado que la vía procesal para reclamar los daños antijurídicos provenientes de la actuación u omisión del poder legislativo es la acción de reparación directa, como se sostuvo en la sentencias de 25 de agosto y 8 de septiembre de 1998 de la Sala Plena, y en la sentencias de 26 de septiembre de 2002 y el auto de 15 de mayo de 2003, providencias a las que previamente se hizo referencia. Entonces, la interpretación que ha acogido el Consejo de Estado en su jurisprudencia es una interpretación de conformidad con el texto constitucional, por tal razón no hay lugar a un pronunciamiento de esta Corporación que acoja una interpretación condicionada del precepto jurídico demandado. Referencia: expediente D-5839 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 (parcial) del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998. Demandante: Felix Hoyos Lemus Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., primero (1°) de febrero de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Felix Hoyos Lemus demandó el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998. Por medio de auto de once (11) de julio de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió comunicar la iniciación del trámite al Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Defensoría del Pueblo. Así mismo, invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a las Universidades Andes, Católica, Externado, Javeriana, Libre, Nacional y Rosario, para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en el presente proceso. Cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. DISPOSICIÓN DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, el cual fue subrogado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, publicado en el Diario Oficial No. 43.335 de 8 de julio de 1998. Se subraya el enunciado normativo acusado. CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO 86. ACCION DE REPARACION DIRECTA. Subrogado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. III. LA DEMANDA Estima el ciudadano demandante que el inciso señalado vulnera el artículo 90 de la Constitución Política. Las razones que fundamentan su acusación se exponen a continuación. A juicio del actor el legislador, al regular la acción de reparación directa, incurrió en una omisión pues no incluyó expresamente entre los supuestos que dan lugar a la interposición de dicho remedio procesal la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador. Considera el actor que tal omisión legislativa es inconstitucional debido a que el artículo 90 de la Carta consigna la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano por todos los daños antijurídicos que le sean imputables, originados en la acción u omisión de cualquier autoridad pública, término genérico que incluye al poder legislativo. Señala que la disposición demandada solamente contempla entre los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa los hechos, omisiones u operaciones administrativas y la ocupación temporal o permanente de un inmueble por trabajos públicos o por cualquier otra causa, sin hacer alusión a lo que la doctrina denomina la responsabilidad estatal por el hecho del legislador. De este modo se impide la utilización de esta vía judicial para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano cuando es originada por un acto del poder legislativo. Para apoyar su argumentación el demandante transcribe extensamente la jurisprudencia constitucional en torno a la figura de la omisión legislativa y luego hace referencia a la responsabilidad del Estado legislador en el derecho comparado, especialmente en el caso francés. Luego se ocupa del estado de la cuestión en la jurisprudencia colombiana y cita algunas decisiones del Consejo de Estado en las cuales se reconoce la responsabilidad estatal por el hecho del legislador. Finalmente hace un recuento de las razones expuestas a lo largo del libelo acusatorio y llega a la siguiente conclusión: “Si la omisión del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo consistente en no incluir los daños ocasionados por la actividad legislativa, se configura, como en efecto lo creemos, resulta diáfana la violación del artículo 90 de la Carta que, al proclamar la responsabilidad del estado , cubre horizontal y verticalmente a toas sus entidades públicas e, inclusive, a las privadas que ejerzan funciones públicas. En otros términos, mientras el artículo 90 de la Carta deriva responsabilidad para todas las entidades que conforman el Estado, la norma impugnada proyecta la excluyente sensación de que el aparato legislativo es inmune a las acciones judiciales por la actividad de expedición de leyes. De ahí que la actividad de los jueces contenciosos en esta materia haya suplido la omisión legislativa con jurisprudencia importada de Francia, que en esta demanda se ha relacionado” (negrillas en el texto original). IV. IntervenciOnES OFICIALES 1- Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejía en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, defiende la constitucionalidad del precepto demandado. A su juicio en el precepto acusado el legislador no incurrió en una omisión legislativa relativa que pueda ser subsanada por una sentencia de constitucionalidad. Sostiene que el legislador cuenta con libertad de configuración suficiente para regular los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa, y considera que el demandante se equivoca en los cargos formulados pues incurre en una lectura equivocada del precepto demandado al asimilar la expresión omisión contenida en el inciso primero del artículo 86 del C.C.A. con la figura de la omisión legislativa. V. INTERVENCIÓN CIUDADANA. 1- Intervención de la Universidad del Rosario En respuesta a la invitación formulada por esta Corporación, el ciudadano Alejandro Vanegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, presentó escrito en el cual acoge los cargos formulados por el demandante y solicita que se profiera una sentencia integradora para suplir la omisión legislativa inconstitucional presente en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. 2- Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal Dentro del término de fijación en lista intervino el ciudadano Martín Bermúdez Muñoz en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal para solicitar la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado. A juicio del interviniente la enunciación de las causales de procedencia de la acción de reparación directa contenida por el artículo 86 del C.C.A., no ha de entenderse taxativamente, de modo tal que se excluya la procedencia de la acción de reparación directa frente a supuestos no contemplados expresamente por esta disposición; tales como las providencias judiciales o las leyes. Afirma, por otra parte, que esta ha sido la interpretación que ha hecho la jurisdicción contencioso administrativa del precepto demandado, pues ha permitido que por esta vía judicial se persiga la indemnización de los daños antijurídicos originados en las decisiones judiciales o en las disposiciones legales. Juzga, entonces, innecesario e inconveniente que se profiera una sentencia integradora. 3. Intervención de los ciudadanos Daira Cristina Paredes Hernández, Byron Alfonso Valdivieso Valdivieso y Fabio Ernesto Paredes Hernández. Mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el cuatro (4) de agosto del año en curso, los ciudadanos Daira Cristina Paredes Hernández, Byron Alfonso Valdivieso Valdivieso y Fabio Ernesto Paredes Hernández solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición acusada. Consideran que el artículo 86 del C.C.A. esta viciado de una omisión legislativa inconstitucional, pues desconoce el mandato contenido en el artículo 90 de la Carta según el cual el Estado ha de responder por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades pública ya que la redacción de la disposición acusada excluye la procedencia de la acción de reparación directa cuando el daño tenga origen en la ley, y por lo tanto el legislador limitó de manera injustificada el alcance del precepto constitucional. Los intervinientes ponen de relieve ciertos supuestos en los cuales a pesar de haber sido declarada una disposición legal inconstitucional los daños antijurídicos causados por ésta no serían reparables debido a los efectos pro futuro de las sentencias de inexequibilidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. En estos eventos quedaría excluida la posibilidad de indemnizar las lesiones patrimoniales causadas por la disposición inconstitucional en el lapso transcurrido desde su entrada en vigor hasta la declaratoria de inexequibilidad. Sostienen, adicionalmente, que el precepto demandado también vulnera otras disposiciones constitucionales, distintas a la señalada por el demandante, pues “la omisión constitucional de no permitir demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa la responsabilidad por el hecho del Estado en su actividad de legislar que se alega tiene el efecto de negar el acceso a la administración de justicia (violación del artículo 229 de la C. P.) y de contera, desconocer los derechos fundamentales de quien es objeto de aplicación de una disposición que, no obstante ser inconstitucional continua siendo exequible para el caso concreto, y los principios constitucionales, redundando en ineficacia de la Carta (violación al artículo 2º de la C. P.), desconociendo la supremacía constitucional (violación al artículo 4º de la C. P.), y de la prohibición superior de reproducir el contenido material de una norma inconstitucional (violación concreta del artículo 243-2 de la C. P.)”. 4- Intervención del ciudadano Diego Germán Mejía Lemos. Mediante escrito radicado el cuatro de agosto del año en curso, el ciudadano Diego Germán Mejía Lemos intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada de las expresiones “un hecho, una omisión” contenidas en el inciso primero del artículo 86 del C. C. A., y la inexequibilidad de la expresión “administrativa”, contenida en el inciso segundo de la misma disposición. En primer lugar el interviniente sostiene que el inciso primero de la disposición demandada es susceptible de ser interpretado de dos maneras, la primera de las cuales limita la procedencia de la acción de reparación directa a las conductas atribuibles a autoridades administrativas. Alega que tal interpretación “restrictiva” se basaría en dos premisas, a saber: (i) los supuestos enumerados por el precepto atacado corresponden a los que tradicionalmente se denominan fuentes de la responsabilidad extracontractual de la administración, (ii) la disyunción de las expresiones “hecho”, “omisión”, “operación administrativa” y “ocupación temporal o permanente de inmueble” permiten concluir que “los dos primeros tipos de actuación son formas exclusivas de actuación de los órganos estatales que ejercen funciones administrativas, como los son las dos últimas, dado que todos los elementos coordinados en una oración mediante conjunciones disyuntivas son de una misma categoría, de modo que cada uno de éstos tiene la misma naturaleza del otro”. No obstante, considera el interviniente que el precepto demandado es susceptible de una segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones “hecho” y “omisión” no se restringen a los imputables a una autoridad administrativa, sino que incluirían la actuación de los órganos del Estado que cumplen funciones legislativas. Afirma que “[e]sta segunda interpretación es admisible por cuanto, de un lado, es posible entender que los dos primeros términos se refieren a conductas que generan responsabilidad de los órganos estatales con funciones administrativas o legislativas, mientras que los dos últimos sólo se limitan al segundo tipo de actividad del Estado, a pesar que la disyunción de los términos que designan las conductas constitutivas de la causa petendi de la acción de reparación directa, en principio indicaría que se trata de modalidades de la actuación administrativa de una misma categoría”. Sostiene que sólo esta segunda interpretación resulta conforme a la Constitución, razón por la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el texto legislativo demandado al mandato del artículo 90 constitucional, y es, precisamente, aquella que ha acogido la jurisprudencia contencioso administrativa la cual ha admitido la posibilidad de reclamar mediante la acción de reparación directa los daños antijurídicos originados por la actividad del legislador. Por las anteriores razones afirma que en el precepto demandado no se configura una omisión legislativa, sino que debe ser interpretado de conformidad con la Constitución, razón por al cual solicita se profiera una sentencia de constitucionalidad condicionada en el sentido de que los vocablos “hecho” y “omisión” contenidos en el inciso primero del artículo 86 del C. C. A. deben ser entendidos en el sentido que se refieren a “aquellos atribuibles tanto al Congreso de la República o al Presidente de la República al dictar decretos con fuerza de ley, como a los servidores públicos en ejercicio de funciones administrativas”. Adicionalmente solicita el interviniente sea declarado inexequible el término administrativa contenido en el inciso segundo del artículo 86 del C. C. A. porque limita la procedencia de la acción de repetición y excluye la posibilidad de impetrarla contra los servidores públicos que tomaron parte en la expedición de una ley. A su juicio tal limitación es contraria al tenor del segundo inciso del artículo 90 constitucional, el cual no restringe la legitimación pasiva para el ejercicio de esta acción. 5- Intervención del ciudadano Claudio Henry Yama Santacruz. El cinco de agosto de 2005 fue radicada en la Secretaria General de esta Corporación la intervención del ciudadano Claudio Henry Yama Santacruz, mediante la cual solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. Sostiene el demandante que el modelo de Estado social de derecho, consagrado por el artículo primero de la Constitución, exige el sometimiento de todos los poderes públicos al orden constitucional, razón por la cual es injustificada la exclusión de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que tengan origen en omisiones legislativas. 6. Intervención del ciudadano Rodolfo Arango Rivadeneira Vencido el término de fijación en lista, el ciudadano Rodolfo Arango Rivadeneira intervino en representación de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, en respuesta a la invitación formulada por la Corte Constitucional en el auto admisorio de la demanda. A juicio del interviniente, en el nuevo marco constitucional establecido por la Carta de 1991 “que coloca en el centro del ordenamiento a la persona humana y adopta un Estado Social de derecho con funciones dirigidas a la realización plena de los principios, derechos y deberes constitucionales, no es jurídicamente admisible omitir la inclusión de las actuaciones el legislador como posible causal de responsabilidad del estado por daños antijurídicos causados por actuaciones legislativas”. Considera el interviniente que el Legislador al desplegar su actividad puede vulnerar principios y valores constitucionales, entre ellos, el principio de igualdad y causar agravios injustificados a ciertos grupos de ciudadanos los cuales verían excluida la posibilidad de solicitar la reparación de los daños causados, de conformidad con el tenor literal del precepto demandado. Sostiene que de esta manera se configura una violación del artículo 90 constitucional, disposición que establece la obligación estatal de reparar toda suerte de daños antijurídicos que le sean imputables, sin distinguir el origen de las lesiones. A juicio del interviniente la inconstitucionalidad del precepto demandado puede ser subsanada mediante la expedición de una sentencia interpretativa o aditiva que contemple la posibilidad de interponer la acción de reparación directa por acciones u omisiones legislativas que ocasionen daños antijurídicos a los particulares. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 3911, recibido el dos (2) de septiembre de 2005, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el enunciado normativo demandado. Luego de hacer un recuento doctrinal y jurisprudencial de la figura de la responsabilidad del Estado legislador, el representante del Ministerio Público concluye que tal institución tiene cabida en el ordenamiento constitucional colombiano en virtud que el artículo 90 constitucional cobija los daños antijurídicos imputables a cualquier ente público sin distinción del órgano al cual pertenece. Acto seguido pasa a examinar el precepto demandado y concluye que la omisión legislativa que alega el demandante es de carácter aparente pues de la redacción del artículo 86 del C. C. A. no se desprende la imposibilidad de reclamar la indemnización de perjuicios por actuaciones u omisiones del Estado-legislador mediante el ejercicio de la acción de reparación directa. Llega a tal conclusión del examen gramatical del inciso primero de la disposición acusada pues a su juicio las expresiones “hecho” y “omisión” contenidas en tal enunciado, no deben entenderse en sentido restrictivo como aquellos imputables exclusivamente a una autoridad administrativa, sino de manera amplia, es decir como los hechos y las omisiones imputables a cualquier autoridad pública incluido el poder legislativo y el poder ejecutivo cuando de manera excepcional actúa como legislador delegado. Por lo tanto solicita a esta Corporación profiera una sentencia mediante la cual condicione la interpretación de la disposición demandada en el anterior sentido. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política. 2. El asunto bajo revisión Considera el demandante que el inciso primero del artículo 86 del C.C.A. es inexequible pues adolece de una omisión legislativa al no contemplar dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa, los hechos y omisiones imputables a la actividad del poder legislativo, es decir, al no consagrar que mediante esta acción se reclamen los daños antijurídicos que tengan origen en la expedición de normas con fuerza material de ley. La mayoría de las intervenciones apoyan los cargos formulados en la demanda, no obstante, uno de los intervinientes y el Ministerio Público consideran que el inciso demandado es susceptible de diversas interpretaciones, y de conformidad con al menos una de ellas resulta ajustado a la Constitución, por tal razón solicitan a la Corte Constitucional profiera una sentencia interpretativa que declare la exequibilidad condicionada del precepto acusado, o incluso declare su exequibilidad sin ningún condicionamiento, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado –máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa y por lo tanto el órgano judicial encargado de fijar el contenido normativo del precepto acusado- ha acogido precisamente la interpretación ajustada a la Constitución. Se plantean así diversas cuestiones a la Corte Constitucional, en primer lugar la figura de la responsabilidad del Estado legislador o la responsabilidad por el hecho del legislador a la luz del ordenamiento constitucional colombiano, pues el principal cargo de la demanda radica precisamente en que el precepto acusado desconoce el mandato del artículo 90 de la Carta, disposición que consagra la responsabilidad por los daños antijurídicos imputables a la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Adicionalmente, el problema de las omisiones legislativas relativas y las sentencias integradoras, al igual que la cuestión relacionada con un enunciado normativo susceptible de distintas lecturas y las sentencia interpretativas, pues si bien el demandante afirma que el inciso demandado es inconstitucional por no incluir dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa los hechos u omisiones provenientes del poder legislativo, algunos intervinientes sostienen que la acusación está planteada a partir de una errada interpretación de la disposición acusada, que desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado la cual ha entendido que dentro del inciso demandado tiene cabida lo que el actor echa en falta, esto es, la posibilidad de impetrar la acción de reparación directa ante hechos u omisiones imputables al Legislador. Las cuestiones anteriores determinan el orden expositivo a seguir en la presente decisión para examinar la exequibilidad del enunciado normativo demandado. 3. El artículo 90 de la Constitución y la responsabilidad patrimonial del Estado La Constitución de 1991 introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano el fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, antes de su entrada en vigor no existía una disposición constitucional que contemplara expresamente la obligación reparatoria estatal, lo que sin embargo no impidió que la jurisprudencia de del Consejo de Estado encontrara el fundamento de dicha responsabilidad en distintas disposiciones de la Constitución de 1886, tales como los artículos 2º, 16 y 30, que consagraban el principio de legalidad, el deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos y la garantía de la propiedad privada y de los demás derechos adquiridos con justo título[1]. En un significativo avance respecto del estado de cosas anterior a su entrada en vigor, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado, pues el artículo 90 señala con claridad que el Estado “responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Esta Corporación[2] ha señalado que la citada disposición constitucional es el fundamento no sólo de la responsabilidad extracontractual del Estado, sino que además consagra “la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado”, aplicable también a los regímenes de responsabilidad precontractual y contractual, tal como por otra parte ha sostenido la Sección Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo [3]. Los elementos centrales del régimen de responsabilidad consagrado constitucionalmente son la noción de daño antijurídico y su imputación al Estado, razón por la cual la jurisprudencia constitucional se ha ocupado de delimitarlos conceptualmente. Sobre el daño antijurídico se pronunció extensamente en la sentencia C-333 de 1996, donde luego de estudiar los debates en la Asamblea Nacional Constituyente concluyó que la propuesta que llevó a la consagración del actual artículo 90 estuvo inspirada en la doctrina española, la cual ha definido el daño antijurídico no como aquel que es producto de una actividad ilícita del Estado sino como el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo, postura acogida por la jurisprudencia contencioso administrativa colombiana.[4] De manera tal que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable”[5], lo cual significó un giro copernicano en el fundamento de la responsabilidad estatal, la cual ya no reposa en la “calificación de la conducta de la Administración, sino la calificación del daño que ella causa” (subrayas en el original)[6]. La Corte Constitucional ha entendido que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia Administración[7]. Igualmente ha considerado que se ajusta a distintos principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (Art. 1º) y la igualdad (Art. 13) [8], y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución[9]. El segundo elemento que configura la responsabilidad patrimonial del Estado a la luz el artículo 90 constitucional es la imputabilidad del daño antijurídico a las autoridades públicas, aspecto en el cual también ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación y tratado profusamente por el Consejo de Estado. Esta última autoridad judicial ha sostenido que la imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto en ciertos eventos se produce una disociación entre tales conceptos, razón por la cual para imponer al Estado la obligación de reparar un daño “es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputablidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio juris´ además de la imputatio facti”[10]. La Corte Constitucional ha, de esta manera, reiterado las consideraciones del Consejo de Estado sobre los alcances del inciso primero artículo 90 de la Carta, tribunal que ha resumido su criterio en los siguientes términos: "(S)on dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la responsabilidad patrimonial con cargo del Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del daño a alguna de ellas. La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar. La diferencia estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de imputación del daño, determinantes de la causalidad jurídica más allá de la simple causalidad material que se deriva del nexo causal. Así, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos jurídicos de imputación, por ejemplo los mandatos de buena fe, y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza los contratos conmutativos”(art. 28, ley 80 de 1993) en la extracontractual lo serán, además, la falla del servicio que es el título de imputación más frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el servicio, prevista para citar algunas disposiciones, en el inciso 2° del artículo 90 de la C. N y en el artículo 77 del CCA; la igualdad de las personas ante la Ley (art. 13 de la C.N, entre otros); el riesgo excepcional establecido, por ejemplo por la Ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administración de justicia art. 40 del CPC, art. 414 del CPP, etc), la inconstitucionalidad de la Ley declarada judicialmente, y principios de justicia de equidad como éste del no enriquecimiento sin causa.” (negrillas fuera del texto original)[11] Esta última cita es pertinente para recalar en la cuestión objeto de estudio en la presente decisión, pues tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación[12], la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio[13] o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos[14]. Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a los largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución. Por lo tanto determinar el régimen particular de la responsabilidad del Estado legislador, o si se prefiere los títulos de imputación del daño antijurídico a la actuación u omisión del Congreso de la República, es una tarea que en todo caso corresponde precisar al propio Legislador en ejercicio de su potestad configuradora y a la jurisprudencia contencioso administrativa, como juez especializado en la materia. Al respecto resulta particularmente ilustrador observar la evolución de la figura desde la perspectiva del derecho comparado y en la jurisprudencia contencioso administrativa colombiana. 4. Orígenes históricos, fundamento y evolución de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador en el derecho comparado. En general de la tradicional división del poder público en tres ramas, la ejecutiva, la legislativa y la judicial, la obligación de reparar daños causados por la actividad estatal en principio se predicaba exclusivamente de las lesiones patrimoniales causadas por la Administración, entendida ésta como poder ejecutivo, mientras que sólo lentamente, desde mediados del siglo pasado, comienza a admitirse la posibilidad que el Estado esté obligado a reparar los daños ocasionados por hechos o actuaciones imputables al poder judicial y al poder legislativo. Curiosamente, la reticencia inicial a admitir la posibilidad que la actuación del legislador produjera daños que debían ser reparados es común a la mayoría de los ordenamientos jurídicos y a este respecto no hay diferencias notables entre el civil law y el common law. El fundamento a tales reparos hay que buscarlo en el principio de soberanía parlamentaria, apasionadamente defendido por las revoluciones burguesas de los siglos XVII y XVIII, el cual terminaría por convertirse en uno de los pilares del Estado liberal clásico. Según este principio el Parlamento cómo órgano depositario de la soberanía no podía ocasionar con su actuación daños que debieran ser reparados pues sus decisiones eran una expresión del poder supremo del Estado. Resultan muy esclarecedoras las palabras de Laferrière: “(…) es una cuestión de principio el que los daños causados a los particulares por las medidas legislativas no determinen derecho alguno a indemnización. La ley es, en efecto, un acto de soberanía, y lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin que frente a ella pueda reclamarse ninguna compensación. Solamente el legislador puede apreciar, a la vista de la naturaleza y gravedad del daño y de las necesidades y recursos del Estado, si debe acordar tal compensación: la jurisdicción no puede sino evaluar el montante de la misma, sobre las bases y en la forma prevista por la ley (…) De todo lo que precede resulta que las cuestiones de la indemnización que nacen de la ley no derivan sino de la ley; la jurisdicción administrativa no puede conocer de una acción tendente a establecer una indemnización a cargo del Estado, salvo si el mismo legislador ha creado tal acción”[15] Entonces, los súbditos estaban obligados a soportar los daños ocasionados por las leyes, y era inconcebible pensar que tales daños pudieran ser antijurídicos, precisamente porque provenían del órgano que encarnaba la soberanía y la potencia del Estado: El Parlamento. El reconocimiento y pago de las eventuales lesiones patrimoniales causadas por una disposición legislativa estaban supeditados a la voluntad del legislador y a que éste normativamente, admitiera tal posibilidad. La ausencia de control de constitucionalidad de las leyes reforzaba esta idea pues la imposibilidad de someter a las leyes a una revisión jurisdiccional que permitiera deducir la eventual falta o culpa del legislador, y por consiguiente la falla del servicio, requisito exigido inicialmente en la apreciación de la responsabilidad estatal, impediría, al menos en Francia, la posibilidad de imponer al legislador un deber de compensación pecuniaria de las lesiones que su actuación pudiera producir[16]. Adicionalmente, la generalidad y abstracción de las disposiciones legislativas dificultaba la caracterización de los perjuicios de ella derivados como especiales o particulares, únicos que inicialmente en la teoría de la responsabilidad extracontractual administrativa podían ser objeto de reparación[17]. No obstante, con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, la generalización del control de constitucionalidad de las leyes en la mayoría de los ordenamientos jurídicos, por una parte, y la creciente expedición de leyes singulares que afectaban a un número concreto e individualizado de ciudadanos, por otra, significó la quiebra de los presupuestos sobre los cuales descansaba la inmunidad del legislador. Pero la ruptura de tales supuestos no se produjo de manera simultánea, ni significó necesariamente la admisibilidad generalizada de la responsabilidad del Estado legislador. En efecto, cabe destacar que el primer reconocimiento jurisprudencial de la responsabilidad del Estado-legislador se produjo en un país -Francia- y en un momento histórico –1938- en el cual aún no se había admitido el control constitucional[18], empero se trataba de un típico caso de expedición de una ley singular la cual causaba perjuicios exclusivamente a un particular -el famoso arrêt La Fleurette sobre el cual se volverá más adelante-. Entonces, el control de constitucionalidad no es un requisito sine qua non para el reconocimiento de la responsabilidad del Legislador, y como bien señala la doctrina[19], la conexión entre las teorías del control de constitucionalidad y de la responsabilidad del legislador es, cuando menos, problemática pues no toda declaratoria de inconstitucionalidad implica responsabilidad estatal, ni todo reconocimiento de la responsabilidad del legislador tiene como requisito la previa declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. Incluso, un examen del derecho comparado nos demuestra la independencia de ambas figuras pues es posible apreciar que hay ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes vigentes que reconocen la posibilidad de responsabilidad del legislador (Francia); ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes y sin mecanismos de exigencia de responsabilidad del legislador (Reino Unido); ordenamientos con control de constitucionalidad en los que no hay una asociación entre inconstitucionalidad y responsabilidad patrimonial (EE.UU.); ordenamientos con control de constitucionalidad y reconocimiento –limitado a lo dispuesto por la ley- de un derecho a indemnización por los perjuicios causados por leyes (España), y ordenamientos con control de constitucionalidad en los cuales no se admite la responsabilidad del legislador (Alemania). Curiosamente, en el derecho comparado la figura de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador ha sido de creación jurisprudencial y en cada país se han acogido distintos regímenes y fundamentos de responsabilidad. Así en los primeros casos de declaratoria judicial de responsabilidad del Estado legislador que tuvieron lugar en Francia, el Consejo de Estado sostuvo como fundamento de la responsabilidad la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, mientras en España el Tribunal Supremo acudió inicialmente al fundamento de la violación del principio de confianza legítima, y sólo en fecha reciente reconoció la responsabilidad estatal por causa de leyes inconstitucionales. A continuación se hará una presentación de los distintos supuestos de responsabilidad y de las principales decisiones jurisprudenciales proferidas en el derecho comparado hasta la fecha. 4.1. El caso francés: La responsabilidad del Estado-legislador por la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas. Como antes se señaló, este es el caso francés, en el cual el origen de la obligación de reparar el daño producido por el Legislador radica en la situación de desigualdad provocada por la norma legal que repercute perjudicialmente sobre un individuo respecto del resto de la colectividad[20]. En la primera de las decisiones del Consejo de Estado que reconoce una indemnización de este carácter, el arrêt La Fleurette[21], de 14 de enero de 1938, señala el Consejo de Estado: “Considerando que nada, ni en el texto de la Ley ni en sus trabajos preparatorios, ni del conjunto de las circunstancias del asunto permiten pensar que el Legislador ha querido hacer soportar a la interesada una carga que no le incumbe normalmente; que esta carga, creada por el interés general, debe ser soportada por la colectividad, de lo que se infiere que dicha sociedad La Fleurette tiene fundamentos para demandar que el Estado sea condenado a pagar una indemnización en reparación del perjuicio por ella sufrido” Esta decisión fue posteriormente ratificada en el arrêt Bovero[22], de 23 de enero de 1963, en el que se sienta definitivamente la vulneración del principio de igualdad ante las cargas públicas como criterio del nacimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador. En tal sentido dispone esta decisión: “… Tal perjuicio constituye, para aquellos que lo experimentan, una carga especial con relación al conjunto de cargas normales que incumben al conjunto de propietarios de vivienda ocupadas por terceros; que, por su gravedad y especialidad, tal perjuicio presenta un carácter excepcional suficiente para determinar, en el silencio de los preceptos legales, la responsabilidad sin falta del Estado”. De esta manera, el carácter excepcional y anormalmente grave que presenta el perjuicio derivado de una disposición de rango legal se convierte así, en determinante para la satisfacción material de la víctima. En esta construcción la especialidad del daño es un requisito esencial, porque como afirma Odent “si el daño causado por la ley fuere general, sería contradictorio pretender repararlo mediante la concesión de una indemnización que gravaría a toda la colectividad”[23]. La cuestión, por otra parte, ha retomado vigencia a partir de recientes decisiones del Consejo de Estado con ocasión de la expedición y de la aplicación de leyes contrarias al derecho comunitario. Así, en el arrêt Boisdet[24] se declaró la ilegalidad de una serie de decisiones administrativas contrarias al derecho comunitario europeo y se indicó que tal ilegalidad no podía ser amparada por una ley francesa que desconocía el derecho convencional, en este caso la responsabilidad se hizo recaer en la Administración por haber aplicado disposiciones legales nacionales que iban en contravía el derecho comunitario. Mientras en el arrêt Tobacco[25] se declaró la responsabilidad del Estado por la adopción de unos reglamentos administrativos expedidos en virtud de una ley vulneradora de una directiva comunitaria. Aunque en estos casos pareciera que se trataba de la tradicional responsabilidad del Estado por la expedición de actos administrativos ilegales, los reglamentos examinados por el Consejo de Estado tenían como fundamento leyes francesas contrarias al derecho comunitario y en ambos casos se decidió en definitiva la inaplicabilidad de la ley por ser contraria a las normas convencionales. De ahí que la doctrina proponga la evolución hacia un régimen objetivo de responsabilidad estatal por la expedición de leyes contrarias al derecho convencional, en el cual el fundamento de la responsabilidad radicaría en la existencia de un perjuicio anormal a la luz del derecho comunitario[26]. 4.2. El caso español: La responsabilidad del Estado-legislador por violación de principio de confianza legítima y la responsabilidad del estado por leyes inconstitucionales. El Tribunal Supremo Español inicialmente acudió a la tesis de la violación del principio de la confianza legítima en las primeras ocasiones en las cuales condenó el resarcimiento de los perjuicios causados por la actividad del Legislador. Esto es lo que sucedió en el caso de las empresas pesqueras afectadas por la supresión de los cupos de pescado importado exentos del pago de derecho aduaneros tras el Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas (Sentencias Pescanova[27], Pebsa[28] y Alvamar[29])[30], en el caso de propietarios de terrenos afectados por la declaración legal de áreas protegidas por interés ambiental (STS de 17 de febrero de 1998)[31], o en el caso de ciertas empresas dedicadas a la comercialización de productos derivados del petróleo afectados por una ley que establecía impuestos especiales sobre tales productos (sentencias de 8 y 9 de octubre de 1998)[32]. En las anteriores oportunidades, las decisiones judiciales se detienen en la indagación de la presencia de la acción de estímulo realizada por el Ejecutivo en orden a hacer sugestivas inversiones particulares como causa originaria de los posibles perjuicios. En el fundamento jurídico primero de la sentencia del caso Pescanova, el cual se reiteraría en las decisiones posteriores, se sostiene que tales inversiones fueron realizadas “en desarrollo de una verdadera acción de fomento), que estableció importantes beneficios, los cuales fueron efectivamente “prometidos”[33]. Adicionalmente el Tribunal Supremo verifica que estén presentes los restantes requisitos exigidos por la jurisprudencia comunitaria para la configuración d a confianza legítima: apremio de los plazos transitorios, imposibilidad de resistir su embate y presencia de derechos o intereses adquiridos en el patrimonio perjudicado. De las anteriores decisiones ha resultado una línea jurisprudencial que se puede considerar consolidada, de conformidad con la cual, “no puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aún tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la Administración llamada a aplicar la ley” y por tanto que, “cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que puedan considerarse afectados por actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con a legislación aplicable”[34]. En todos estos casos lo esencial fue la prueba de que el perjudicado “no tenía el deber jurídico de soportar” el daño. En todos ellos los perjuicios a indemnizar procedían de leyes constitucionales[35]. Curiosamente, el supuesto al parecer más claro de responsabilidad patrimonial del Estado por actuación del Legislador: la indemnización de las lesiones patrimoniales causadas por una ley declarada inconstitucional, sería el último en ser reconocido por la jurisprudencia. En una serie de sentencias del año 2000[36], el Tribunal Supremo Español ha reconocido y declarado el derecho a la indemnización por responsabilidad del Estado-Legislador derivado de la aplicación de una ley inconstitucional. Las razones que llevan al máximo órgano de la jurisdicción ordinaria española a deducir tal responsabilidad, parecen tan lógicas y evidentes que sorprende que no hubiesen sido acogidas mucho antes. Pues en estos casos el Tribunal presenta la obligación de indemnizar a cargo del Estado como una consecuencia necesaria de ese principio básico y esencial para cualquier ordenamiento basado en una Constitución dotada de auténtica eficacia normativa, el de constitucionalidad, que reclama el sometimiento del legislador a la norma superior: “[C]iertamente, el Poder Legislativo no está exento del sometimiento a la Constitución y sus actos –leyes- quedan bajo el imperio de tal norma suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente el Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener (...) origen en la inconstitucionalidad de la Ley. “[P]or definición, la ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado (…) Existe, en efecto, una notable tenden...