Sentencia C-035 de 2014

C-035-14 [Proyecto de circulación restringida] Sentencia C-035/14 NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS RELACIONADOS CON LA LIQUIDACION DEL EFECTO PLUSVALIA MEDIANTE AVISOS O EDICTOS-Requiere el agotamiento previo de notificación personal/NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE DEFINE LA PARTICIPACION POR EFECTO PLUSVALIA-Notificación por correo o personalmente antes de efectuar la notificación por aviso y edicto DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento amplio sobre un eventual desconocimiento de los principios de la función pública y no sobre el artículo 13 de la Constitución Política COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia NOTIFICACION DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional/NOTIFICACION DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Componente del derecho fundamental del debido proceso y medio para fomentar la transparencia en las actuaciones estatales NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Hace parte del principio de publicidad/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento del derecho fundamental al debido proceso y mandato orientador de la función pública NOTIFICACION REALIZADA POR LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA-Definición/EFECTO PLUSVALIA-Fundamento constitucional y naturaleza/LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA-Contenido/LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA-Notificación PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento esencial del debido proceso LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Definición de los medios de notificación de las decisiones administrativas, en atención a su naturaleza siempre que resulte efectiva y no infrinja de forma desproporcionada los derechos de las personas RESPETO POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Puede verificarse mediante los principios de razonabilidad y proporcionalidad PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Jurisprudencia constitucional CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Principios rectores que debe tener en cuenta NOTIFICACIONES ORDINARIAS Y SUBSIDIARIAS-Jurisprudencia constitucional/NOTIFICACIONES ORDINARIAS Y SUBSIDIARIAS-Distinción La jurisprudencia ha diferenciado entre las notificaciones ordinarias y las subsidiarias. Con respecto a los mecanismos subsidiarios de notificación de las actuaciones administrativas tributarias, ha reconocido la validez de emplearlos cuando no es posible notificar al contribuyente a través de los medios ordinarios. Así, en la sentencia C-929 de 2005, se estudió la constitucionalidad el artículo 568 del Decreto 624 de 1989, que similarmente al caso que actualmente se revisa, consagraba el procedimiento a seguir cuando las actuaciones realizadas por la Administración Tributaria son notificadas por correo y por cualquier causa son devueltas. En aquella ocasión la Corte manifestó que “la notificación personal es la forma principal de notificar esa clase de actos y la notificación por edicto la forma subsidiaria, contrario a lo sostenido por el actor cuando afirma que la notificación por edicto primaría sobre la personal para los efectos del artículo 565 del Estatuto Tributario en el aparte acusado (…). En este orden de ideas, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia tributaria y en relación con la fijación de los mecanismos de notificación, y así, se ha asegurado de consagrar todos los medios par hacer conocer al contribuyente las actuaciones administrativas. De este modo, la notificación por edicto resultaría respetuosa de la C.P. y garantizaría el principio de publicidad porque tendría como finalidad dar a conocer al contribuyente de la decisión de la administración”. (…) En relación con las actuaciones administrativas, la jurisprudencia ha señalado que contar con medios subsidiarios de notificación es parte del procedimiento normal de las actuaciones administrativas, dado que de este modo se ofrece una solución válida en casos en los que no es posible realizar notificaciones personales, garantizando el principio de celeridad y los derechos e intereses ciudadanos. Sin embargo los mecanismos subsidiarios no remplazan a los principales y deben ser utilizados únicamente después de agotar los recursos disponibles para comunicar personalmente las actuaciones administrativas. NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO PARTICULAR-Jurisprudencia constitucional/NORMAS QUE SUPRIMEN PROCEDIMIENTOS INNECESARIOS EN LA ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional/INSERCION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PORTAL DE INTERNET DE LA DIAN-Jurisprudencia constitucional/NOTIFICACION ELECTRONICA-Mecanismo subsidiario/ACTUACION TRIBUTARIA-No puede asimilarse a la penal DERECHO DE DEFENSA-No es absoluto, y debe armonizarse con otros mandatos, como la economía, eficacia y publicidad de las actuaciones públicas NOTIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Concreción del principio de publicidad PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO-No se trata de una facultad absoluta, pues debe respetar los derechos constitucionales, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS-Jurisprudencia del Consejo de Estado PARTICIPACION POR EFECTO PLUSVALIA Y ACTOS ADMINISTRATIVOS ESPECIFICOS EN QUE SE INCORPORA A ESA OBLIGACION-Examen de razonabilidad y proporcionalidad Referencia: expediente D-9751 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 (parcial) de la Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. Demandante: Pilar Uribe Ricaurte y otros. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Pilar Uribe Ricaurte, Roberto Uribe Pinto y Rubén Darío Muñetón Gómez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 (parcial) de la Ley 388 de 1997, porque consideran que resulta incompatible con el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29, CP), los principios de la función pública (artículo 209, CP) y la democracia participativa (Preámbulo, y artículos 1º y 2º de la Constitución Política). Indican que pretenden la declaratoria de inexequibilidad de la norma o, subsidiariamente, de constitucionalidad condicionada, bajo el entendido de que, previa su aplicación, debe existir notificación o aviso personal al contribuyente del acto que contenga la liquidación del efecto plusvalía. Mediante providencia de doce (12) de julio de dos mil trece (2013), el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Federación Colombiana de Municipios, solicitándoles concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. En la misma providencia dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Director del Departamento Nacional de Planeación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43.091, de 24 de julio de 1997, subrayando el aparte o los apartes demandados. “LEY 388 DE 1997 (Julio 18) Diario Oficial No. 43.091, de 24 de julio de 1997 FE DE ERRATAS Diario Oficial No. 43.127, de 12 de septiembre de 1997 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. ARTICULO 81. LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA. Con base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital. A partir de la fecha en que la administración municipal disponga de la liquidación del monto de la participación correspondiente a todos y cada uno de los predios beneficiados con las acciones urbanísticas, contará con un plazo de treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que la determina, y para notificarlo a los propietarios o poseedores, lo cual procederá mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en el municipio o distrito, así como a través de edicto fijado en la sede de la alcaldía correspondiente. Contra estos actos de la administración procederá exclusivamente el recurso de reposición dentro de los términos previstos para el efecto en el Código Contencioso Administrativo. Para los fines de publicidad frente a terceros, una vez en firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía, se ordenará su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles. Para que puedan registrarse actos de transferencia del dominio sobre los mismos, será requisito esencial el certificado de la administración en el cual se haga constar que se ha pagado la participación en la plusvalía correspondiente. (…)” III. LA DEMANDA Los actores afirman que el aparte normativo demandado es incompatible con el debido proceso, la democracia participativa, y los principios que orientan la función pública, a la luz del Preámbulo, y los artículos 1º, 2º, 29 y 209 de la Constitución Política. En primer lugar, indican que la notificación del efecto plusvalía prevista en la disposición demandada mediante avisos en diarios de amplia circulación municipal y distrital, y a través de edicto fijado en la Alcaldía, genera una intensa restricción al debido proceso en sus facetas de contradicción y defensa, pues el afectado no podrá enterarse adecuadamente del valor que debe pagar, ni controvertirlo en caso de considerarlo pertinente. Consideran que un acto administrativo que interviene de esa manera los intereses de los ciudadanos debe ser notificado de manera personal, y que la jurisprudencia constitucional solo admite la notificación supletoria por aviso o edicto, cuando es imposible efectuar la de naturaleza personal. (Al respecto, invocan las sentencias T-210/10 y T-099/05). En segundo término, manifiestan que la notificación por edicto o aviso de la contribución por efecto plusvalía no cumple adecuadamente los principios de la función pública, pues impide que el propietario del inmueble gravado ejerza la facultad consagrada en el artículo 82 de la Ley 388 de 1997, de solicitar su revisión. La ausencia de notificación personal hace inviable el ejercicio del derecho de defensa, pues el ciudadano ignora la existencia del edicto y no puede controvertirlo. Cuenta entonces con cuatro meses para recurrir ante la acción contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no puede hacerlo porque no ha sido informado adecuadamente del acto que pretende controvertir. La función administrativa comprende un amplio conjunto de actividades como “gobernar, controlar, custodiar, manejar, recaudar, distribuir, pagar, percibir”, las cuales deben desarrollarse en función de los intereses generales, lo que incluye la adecuada comunicación de las actuaciones y decisiones administrativas. La notificación por aviso o edicto “rompe” los principios de igualdad e imparcialidad “puesto que se presenta una distinción injustificada, y no se guarda el equilibrio, ya que no hay garantía del acceso a la administración para controvertir dicho acto”. En tal sentido, no existe justificación objetiva y razonable para que el administrado no conozca personalmente los actos que gravan los inmuebles de su propiedad, lo que conlleva un abuso de la posición dominante del Estado, ya que el ciudadano, en posición de indefensión, se ve despojado de su derecho de defensa y controversia por la vía jurisdiccional. Como precisó la Corte en sentencia C-038/96, el principio de publicidad comporta la eficacia en la comunicación de las decisiones y la notificación por aviso y edicto prevista en la norma demandada no es eficaz. En tercer lugar, aseguran los demandantes que el enunciado normativo cuestionado viola el preámbulo de la Constitución, pues no asegura la justicia e igualdad en un marco democrático y participativo que garantice un orden económico y social justo, ni es un medio para garantizar la participación ciudadana, sino un mecanismo para imponer unilateralmente la voluntad estatal, sin brindar al ciudadano la oportunidad de controvertir los actos que lo afectan por las vías gubernativa o jurisdiccional. Por ese motivo, viola los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, que definen la República de Colombia como un Estado social de derecho basado en la participación de las personas en las decisiones que las afectan. IV. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas 1.1. Ministerio del Interior. Andrés Gómez Roldán, en calidad de apoderado judicial del Ministerio del Interior, intervino en el trámite de la referencia con el propósito de solicitar a la Corte que se declare inhibida para fallar. El interviniente afirma que una demanda de inconstitucionalidad debe recaer sobre enunciados normativos que tengan un contenido claro, debe estructurarse a partir de una carga argumentativa adecuada, y precisa que “los cargos deben recaer sobre una proposición jurídica completa, y no sobre palabras o expresiones que carezcan de sentido al ser consideradas de manera aislada”. Añade que mediante sentencia C-517/07, la Corte declaró exequible el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, parcialmente demandado en esta oportunidad, de manera que existe cosa juzgada constitucional. En un acápite denominado “otros argumentos de la defensa”, afirma que en la sentencia C-929/05 la Corporación se refirió el principio de publicidad del acto administrativo que resuelve recursos en materia tributaria, indicando que el aviso de citación tiene por finalidad enterar al destinatario acerca de la resolución del recurso interpuesto para que comparezca a ser notificado personalmente. Y que solo en caso de no comparencia procedería su notificación por edicto. Añadió, en defensa de la constitucionalidad del aparte normativo demandado, que no puede ser violatorio del debido proceso, debido a que la norma demandada define el procedimiento que debe respetar la administración, a la vez que ampara la participación, pues “existen elementos edictales (sic) que permiten la publicidad de los actos de la administración”, y por lo tanto que el ciudadano se entere de las actuaciones de la administración y ejerza oportunamente el derecho de defensa y contradicción. 1.2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Orlando Víctor Hugo Rocha Díaz, apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, intervino en este proceso con el propósito de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Planteó en su escrito que el enunciado cuestionado no desconoce normas que definan el procedimiento a seguir para la imposición de la obligación y que “el quebrantamiento del debido proceso se da únicamente cuando se desconoce la norma jurídica que prevé el proceso aplicable”. Precisamente la norma demandada contempla el proceso especial de determinación del efecto plusvalía, así que la violación es “imposible desde el punto de vista jurídico, merced a que (…) el artículo 29 Superior no consagra ningún proceso, sino la garantía de las observancia de las formas propias de cada juicio establecidas en le Ley”. Señaló que el Legislador cuenta con una amplia potestad de configuración en materia de notificación del acto administrativo de liquidación del monto de la participación de la plusvalía y que en aplicación de ese principio dispuso, mediante el artículo 81 de la Ley 388/97, notificar a todos los beneficiarios de acciones urbanísticas, por medio de avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación y edicto fijado en la sede de la alcaldía. En su concepto, la potestad de configuración del Legislador en materia tributaria incluye la fijación de los mecanismos de notificación de los actos administrativos que concluyan los procedimientos o actuaciones administrativas (Cita la sentencia C-012/13). Por ese motivo, insiste en que la notificación por aviso o edicto hace parte del debido proceso especial previsto por el legislador en este ámbito. Agrega que en el escenario objeto de estudio se previó una forma de notificación para “agilizar la eficacia” de las decisiones de la administración y favorecer el principio de convivencia pacífica consagrado en el Preámbulo de la Constitución Política. En conclusión, la notificación del acto puede efectuarse por distintos mecanismos, entre los cuales se incluyen los avisos y el edicto. La norma objeto de controversia exige que se difunda la comunicación en un diario de amplia circulación municipal o distrital, tres veces, en ediciones dominicales, garantizando un orden justo y neutral, contrario a lo expresado por los demandantes. Esa manera de dar a conocer las actuaciones no afecta de manera desproporcionada o irrazonable al contribuyente, sino que satisface los principios del artículo 209, Superior. Por lo tanto, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del contenido normativo bajo análisis constitucional. 1.3. Departamento Nacional de Planeación. El Departamento Nacional de Planeación intervino, mediante apoderado judicial, con el propósito de solicitar la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo demandado. En su escrito, sostuvo que el debido proceso es una de las conquistas más importantes de la democracia, ya que evita la arbitrariedad en los procedimientos administrativos. Aseveró que tanto las decisiones judiciales como las administrativas deben ser resultado de un proceso donde el afectado tenga oportunidad de expresar su punto de vista, presentar y solicitar las pruebas que den soporte a sus derechos, con plena observancia de las disposiciones pertinentes, y respetando los términos y etapas procesales. Manifestó que la publicidad es vértice de las garantías de la democracia y base del debido proceso y que si el interesado desconoce una actuación en su contra, no se preserva esa garantía, lo que ha generado controversias en relación con las notificaciones de los actos administrativos relacionados con el efecto plusvalía, en tanto comprometen a miles de personas en obligación de contribuir según su capacidad de pago a los gastos del Estado (artículo 95, numeral 5º de la CP): “cualquier administración puede verse desbordada o, eventualmente defraudada, si acude a mecanismos procesales típicos como la notificación personal, sin perjuicio de que pueda utilizar dicho mecanismo”. Considerando las exigencias que supone la notificación de actos de esa naturaleza, en el Decreto Extraordinario 624 de 1998 (Estatuto Tributario) se consideró la notificación por correo, sobre la cual se pronunció la Corte en sentencia C-980/10. De forma similar, la legislación posterior (artículo 45 de la Ley 1111/06) estableció la posibilidad de notificar actos tributarios por vía electrónica, personalmente, a través de la red oficial de correos, o cualquier servicio de mensajería especializado y autorizado por autoridad competente, siempre que se satisfaga el objetivo esencial de la notificación: que el ciudadano conozca la actuación que se adelanta, como lo indicó la Corte en la sentencia C-1114/03. En la normatividad previa también se contemplaron las circunstancias en que no se pudiera efectuar la notificación por circunstancias como la devolución del correo, y se consideró como vía para asegurar la comunicación el uso de diarios de circulación nacional, como ocurre en los diferentes estatutos procesales aclarando que se trata, “sin duda, de una situación extrema luego de agotar los recursos existentes para lograr el conocimiento por parte del afectado”. En ese marco, propuso que para los accionantes debe entenderse más garantista la notificación personal que el uso de un diario de amplia circulación o un edicto en las alcaldías municipales. Ello comporta, en primer término un error de interpretación, en tanto implica que la administración no debería adecuarse a la notificación por avisos publicados en ediciones dominicales o edictos, apreciación que no corresponde a la realidad. “Como se trata de un tributo si la administración cuenta con una dirección del contribuyente, esta debe ser tenida en cuenta por la administración tributaria”, como resulta evidente al analizar el artículo 564 del Estatuto Tributario, en el que se establece que si durante el proceso de discusión del tributo el contribuyente señala una dirección para notificación, la administración deberá cumplir con la notificación en ese lugar. Por ese motivo, la acusación se funda en una interpretación desacertada del enunciado cuestionado: “Es suficientemente decantado por el Alto Tribunal que la apreciación subjetiva del actor en cuanto al alcance de una norma, con el fin de acomodar un cargo, no constituye un criterio para declarar la inconstitucionalidad de la misma. El control abstracto exige que la disposición que se revisa no sea distorsionada o interpretada según el parecer del actor pues ello involucra un alcance que desborda la confrontación que se existe en estos casos”. En otros términos, considera el Departamento Nacional de Planeación que al momento de informar al interesado sobre la contribución por efecto plusvalía, la Administración debe aplicar en primer término el artículo 564 del Estatuto Tributario, intentando efectuar la notificación personal o por correo; y solo posteriormente, debe acudir a la publicación de avisos y edictos. En ese orden de ideas estima que la norma cuestionada debe ser declarada ajustada a la Constitución Política. 2. De Instituciones académicas, de investigación o gremiales. 2.1. Universidad Externado de Colombia. Jorge Alberto Ramírez Guzmán, en representación de la Universidad Externado de Colombia, presentó el concepto de la Institución, solicitando declarar la inexequibilidad de la disposición demandada. En esa dirección, expuso los siguientes argumentos: Primero. El supuesto normativo estudiado introduce una diferenciación irrazonable entre el sistema de notificación de actos administrativos particulares en materia tributaria, y aquel aplicado a los propietarios o poseedores de predios a los que se asigna el gravamen de la plusvalía. Mientras que los primeros, en atención a los artículos 58 a 62 del Decreto 019 de 2012 y 563 del Estatuto Tributario son notificados por correo, y solo en caso de devolución se publica un aviso en el portal de Internet de la Dian y se fija un edicto en la Secretaría de la entidad, los segundos son notificados mediante avisos sin haberse agotado el trámite de notificación personal o por correo. Si bien en materia de mecanismos de notificación de las actuaciones de las autoridades el Legislador goza de un amplio margen de configuración, la Corte Constitucional ha señalado que las reglas que adopte no pueden violar el núcleo esencial del debido proceso que se concreta en asegurar que las actuaciones administrativas sean públicas y que los afectados cuenten con información oportuna para ejercer su derecho a la defensa. En relación con actuaciones administrativas la Corte ha establecido que no es violatorio del debido proceso que se establezcan mecanismos de notificación subsidiarios, si fracasa la notificación por correo (C-012/13). En los supuestos analizados previamente por la Corte Constitucional, la inexistencia de una lesión al debido proceso se atribuyó a que los mecanismos de notificación por aviso en el portal de la entidad solo resultaban procedentes después de intentar agotar el mecanismo principal del correo postal. Pero, como en el caso de la plusvalía el gravamen se genera en función de la relación del contribuyente con el predio resulta irrazonable que no se envíe un correo o notificación a su dirección y que solo después de intentarlo sea legítimo acudir a medios subsidiarios, como los avisos o el edicto. En ese orden de ideas no es claro con base en qué criterio el Legislador diferenció las situaciones objeto de regulación en los artículos 58, 59, 61 y 62 del Decreto 019 de 2012 (notificación de actuaciones tributarias), de las que abarca la norma demandado. En ambos casos se trata de garantizar el debido proceso en trámites administrativos relacionados con el deber de los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado. A pesar de esa coincidencia, en los primeros se imponen exigencias mayores a la administración para informar al contribuyente sobre la actuación administrativa. Al no existir un fundamento razonable para el trato diferenciado, el sistema de notificación demandado viola el principio de igualdad consagrado tanto en los artículos 13 de la Carta y 209, ibídem, en relación con la función pública. Segundo. La medida supone una afectación desproporcionada del derecho al debido proceso. Al efectuar un análisis de proporcionalidad, se puede verificar que su finalidad es lograr que el ciudadano gravado con el tributo de la plusvalía aporte a la financiación del gasto público. “Para conseguir ese fin, adopta un sistema de notificación que implica para el ciudadano la carga de revisar las publicaciones que para el efecto realice la autoridad municipal en las ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación, así como la carga de revisar los edictos fijados en la sede de la Alcaldía, si quiere informarse a tiempo acerca de la decisión de la Administración”. Suponiendo que el ciudadano asuma esa carga, puede notificarse de la decisión administrativa, lo que respalda la idoneidad de la medida. Sin embargo, no es necesaria, pues “la adopción de un sistema de notificación personal como el envío de la notificación por correo a la dirección del predio al que corresponda el gravamen, cumple el mismo objetivo de notificar y acatar el principio de publicidad, pero lo hace asegurando la obtención de un escenario que ofrece mayores garantías al contribuyente para que se le informe a tiempo de la existencia del acto administrativo, y con ello, le permite, si así lo considera procedente, la interposición del recurso de reposición contra el acto, como lo autoriza la norma demandada”. Ese medio no solo es más eficaz sino que, además, se ajusta a la Constitución como lo afirmó la Corte en sentencia C-012/13 (también C-624/07 y C-980/10). Existe entonces una alternativa que supone una carga menor para que el ciudadano se notifique de la actuación y ejerza sus derechos. Es decir, una medida que permite alcanzar la finalidad buscada con un menor grado de afectación al debido proceso. En este caso, esa afectación está dada porque es innegable la posibilidad de que un ciudadano no se entere de su obligación, a pesar de la publicación de avisos y edictos y, que por ello no pueda ejercer los recursos pertinentes. Concluye el interviniente que la inconstitucionalidad del enunciado objeto de censura no se debe a que el Legislador haya previsto un sistema particular de notificación, sino a la aplicación de ese sistema existiendo medios de notificación más eficaces y eficaces, que además son los que el propio legislador ha previsto para notificar a otros contribuyente en procesos relativos al pago de tributos. 2.2. Federación Colombiana de Municipios. Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios presentó concepto técnico, con el propósito de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma. A su juicio, la amplia facultad del Legislador en la configuración de sistemas de notificación de las decisiones administrativas constituye fundamento suficiente para sustentar la constitucionalidad de la norma censurada. Aclara que la Corte se ha pronunciado sobre la validez de diversas formas de notificación en asuntos tributarios, por ejemplo en la sentencia C-012 de 2013, de la cual efectúa una amplia trascripción. Aduce que para los accionantes existe un derecho de todo ciudadano a la notificación personal de los actos administrativos que lo afecten. Sin embargo, pasan por alto la singularidad de ciertas actuaciones como la contribución de valorización y la participación en la plusvalía. Tales actuaciones se caracterizan porque los actos administrativos que les ponen fin pueden considerarse subjetivos y definen situaciones de carácter particular y concreto, pero “dicen relación a una gran multiplicidad de personas”, y los asuntos de que se ocupan están precedidos de gran participación ciudadana, lo que justifica su notificación por edicto. Resaltó el interviniente que publicar el acto tres veces en medios de amplia circulación y notificarlo por edicto, garantiza su conocimiento por parte de los afectados. Sin embargo, añadió que si la Corte Constitucional considera que la notificación de la liquidación de la plusvalía resulta violatoria del debido proceso, bastaría señalar que ese acto es uno de los de inscripción o registro, razón por la cual su notificación sigue las reglas generales de notificación de ese tipo de actos. Su intervención entonces se dirige a defender la constitucionalidad de la norma o, en su defecto, a declararla exequible de manera condicionada, indicando que la liquidación del efecto plusvalía es un acto de inscripción o registro. 2.3. Instituto Colombiano de Derecho Procesal. El señor Néstor Raúl Sánchez Baptista, actuando como miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y designado por su Presidente para rendir concepto en este trámite, expuso argumentos destinados a coadyuvar la pretensión de inconstitucionalidad de la demanda. En esa dirección, señaló que la Corte ha admitido la comunicación de respuestas a derechos de petición por vías distintas a la notificación personal, tal como ocurrió en la sentencia C-466/04. Aclaró que si bien en este caso no está de por medio el derecho de petición, ni la respuesta masiva a requerimientos de este tipo, lo relevante es que la comunicación sea efectiva, aunque se adelante por medios distintos a la personal, de manera que no se constata violación a la Constitución Política. Sobre el cargo por violación al principio de igualdad, estima que los demandantes no cumplieron las exigencias que ha establecido la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-250/12 y C-886/10. De igual forma, plantea que el cargo por violación al preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución no satisface las exigencias argumentativas para establecer una cuestión de inconstitucionalidad, pues “a pesar de ser claro en la identificación de las disposiciones que confronta, no es específico, ni pertinente, ni conducente, ni suficiente. Se limita a hacer un reproche de injusticia sin razonamiento de convicción alguno, y registra la afectación del principio de participación que no tiene ni la naturaleza ni el alcance que se le pretende dar”. En consecuencia, el ICDP considera que la norma demandada es exequible, en relación por el cargo por supuesta violación al debido proceso, y que debe proferirse un pronunciamiento inhibitorio por los demás cargos, ya que no cumplen las cargas argumentativas mínimas exigidas en la acción pública de inconstitucionalidad. 3. Intervenciones ciudadanas. 3.1. Álvaro Camacho Montoya, ciudadano colombiano, presentó escrito de intervención con el propósito de apoyar la pretensión de inconstitucionalidad del aparte demandado. Además de compartir los argumentos de los accionantes, considera que la disposición demandada atenta contra el principio de seguridad jurídica, contenido en el artículo 29 Superior, en tanto su aplicación genera incertidumbre en diversos aspectos: “¿En el mismo domingo se publican los 3 avisos, o el aviso se publica en 3 domingos seguidos? ¿Primero se hace la publicación de los avisos y luego se fija el edicto, o dicho procedimiento es al revés? ¿Los ciudadanos tendrían que acudir, con cierta frecuencia, a la sede de la respectiva Alcaldía, con el único fin de revisar los edictos que se fijen en relación con el tema de la plusvalía?” 3.2. La señora María Teresa Restrepo Brigard, actuando como ciudadana colombiana, y en nombre de la firma Espinosa y Brigard Consultores presentó escrito con el propósito de coadyuvar la demanda. Indicó que la violación del artículo 29 Superior por el enunciado normativo demandado es ostensible, en tanto la norma pretende dar a conocer actos de contenido particular y concreto para uno o varios predios plenamente identificados por sus características físicas y jurídicas. Afirmó que comparte las consideraciones de la demanda sobre la ineficacia del medio elegido por el Legislador, explicando que “es absolutamente evidente para cualquier observador, que los medios de publicidad en prensa o por edicto son supletorios, y deben ser utilizados al no poderse realizar de otra manera más eficaz por incapacidad técnica o jurídica de la administración pública, mas no pueden ser los medios principales y menos únicos de notificación para un acto administrativo determinado, el cual afecta a un número singular o plural de individuos absolutamente (…) determinados”. 4. Intervenciones extemporáneas. Vencido el término de fijación en lista, la Universidad de Ibagué intervino en el trámite con el propósito de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la totalidad de las normas demandadas. En su concepto, la notificación personal en este escenario, dado el altísimo número de personas afectadas por la contribución de plusvalía podría derivar en una afectación de principios de la función pública, como la celeridad, lo que explica y justifica la decisión legislativa de prever la notificación por avisos y edicto. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En cumplimiento de la competencia prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió el concepto No. 5628 de 30 de agosto de 2013. En su escrito solicitó declarar la exequibilidad condicionada del aparte normativo demandado, en el sentido de que antes de efectuar la notificación por avisos o por edicto, la administración municipal o distrital deberá adelantar la notificación personal a quien posea o sea propietario de un predio beneficiado con las acciones urbanísticas, y que haya sido determinado para el cobro de la participación por efecto plusvalía. El Procurador General de la Nación comenzó su intervención explicando que, de acuerdo con el artículo 82 de la Constitución Política, las entidades públicas participarán de la plusvalía que genere su acción urbanística y las acciones tendientes a mejorar el aprovechamiento del suelo. El artículo 81 de la Ley 388 de 1997 establece el sistema de divulgación y notificación a los propietarios o poseedores de predios beneficiados por el efecto plusvalía, del acto administrativo que define el monto de la participación causado sobre cada predio, indicando que debe efectuarse mediante 3 avisos publicados en ediciones dominicales, y un edicto fijado en sede de la Alcaldía correspondiente. Acto seguido, indicó que esa forma de notificación no se encuentra justificada, tomando en cuenta que el acto administrativo mencionado “establece una obligación clara, como es el pago del efecto plusvalía por parte del ciudadano poseedor o propietario de un inmueble determinado. De tal forma que el acto administrativo individualiza al ciudadano, por lo que se deduce que se trata de un acto de carácter particular y concreto que produce situaciones y crea consecuencias individualmente consideradas que deben ser notificadas personalmente”. En tal sentido, en sentencia C-929/05 la Corte se refirió a la notificación de actos administrativos proferidos por la administración de impuestos, al analizar la constitucionalidad del artículo 565 del Decreto 624 de 1989, y consideró que la notificación personal debe ser la forma principal de comunicar esos actos, en tanto que la notificación por edicto solo sería procedente de forma subsidiaria. Concluyó que “la norma acusada no resulta suficiente para garantizar el debido proceso del contribuyente, toda vez que no le permite conocer oportunamente la liquidación del efecto plusvalía, y más aún no le permite su participación, de tal manera que el afectado pueda controvertirlo a través de los recursos que el ordenamiento jurídico pone a su disposición”. Con base en esos argumentos, solicitó a la Corte declarar exequible el enunciado demandado, en el entendido de que solo procede la notificación por avisos y edictos, una vez agotados los trámites pertinentes para asegurar la notificación personal. VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 388 de 1997. Cuestiones previas Antes de definir el problema jurídico del caso, la Sala considera pertinente resolver dos cuestiones previas, que harían inviable un pronunciamiento de fondo y que han sido presentadas en la intervención del Ministerio del Interior[1], autoridad que controvierte la aptitud de los cargos por falta de certeza y suficiencia, y la existencia de cosa juzgada constitucional sobre el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-517 de 2007. 1. Aptitud de la demanda. En concepto del Ministerio del Interior, la Corte Constitucional debe proferir un fallo inhibitorio pues la demanda no cumple los requisitos argumentativos mínimos para construir una cuestión de constitucionalidad. Concretamente, estima que el razonamiento de los actores carece de certeza, pues del enunciado normativo demandado no se puede inferir la ausencia de publicidad del acto de liquidación del efecto plusvalía; y de suficiencia, porque los peticionarios no generan una duda de inconstitucionalidad de la ley, ni cumplen las especiales cargas que supone la construcción de un cargo por violación al principio de igualdad. Además de ello, indica el Ministerio que la demanda se dirige contra un enunciado aislado y no contra una proposición jurídica completa. Para la Sala, es claro que la demanda sí evidencia un problema constitucional susceptible de ser abordado por el Tribunal Constitucional. Los demandantes afirman que el enunciado normativo cuestionado plantea un método de notificación del acto que define la contribución por plusvalía, que resulta ineficaz para cumplir con su objetivo de informar al interesado. El medio escogido, explican, es la publicación de avisos en diarios de amplia circulación y de un edicto en la sede de las alcaldías municipales y distritales. Para los actores, ese medio no garantiza que las personas conozcan oportunamente la obligación, lo que desconoce el derecho fundamental al debido proceso, los principios de la función pública y la democracia participativa. Finalmente, añaden que por tratarse de una actuación que genera una carga impositiva, el acto que finalmente la define para cada uno de los destinatarios debe ser notificado personalmente o por correo, como ocurre con las obligaciones que tienen origen en el Estatuto Tributario. La brevedad en la argumentación de la demanda no afecta la certeza del cargo, pues resulta plausible comprender –como lo hacen los accionantes- que la norma demandada impone la publicación de avisos en la prensa y un edicto en la sede de la alcaldía, como el medio principal de notificación de la contribución por efecto plusvalía, en tanto eso indica el contenido semántico de la disposición. La posibilidad de que el Legislador haya consagrado en esta norma un medio subsidiario de notificación, únicamente aplicable después intentar agotar la notificación personal, o por correo, que prevé el Estatuto Tributario –y según la interpretación que asume el Departamento Nacional de Planeación- no resulta evidente, si se considera que el efecto plusvalía está ligado a la acción urbanística de los municipios y que por ese motivo hace parte de un ordenamiento de naturaleza especial. Por ese motivo, la Corte no se inhibirá por la supuesta ausencia de certeza en el caro. En lo concerniente al cargo por desconocimiento del principio de igualdad, es cierto que la demanda no cumple la carga de indicar cuáles son los dos sujetos, grupos o estados de cosas que, a pesar de hallarse en una situación similar desde un punto de vista jurídicamente relevante, reciben un tratamiento distinto e injustificado por parte del legislador. Sin embargo, observa la Sala que su cuestionamiento no se basa en una violación al artículo 13 de la Carta Política, sino que hace parte de un cuestionamiento más amplio sobre un eventual desconocimiento de los principios de la función pública, ámbito en el que menciona los principios de publicidad, transparencia, imparcialidad e igualdad. Esa orientación permite concebir su argumento como parte de un discurso acerca de la falta de conformidad entre la regulación demandada y los distintos principios de la función pública, el debido proceso, y la posibilidad de que el ciudadano participe en asuntos que lo afectan. Atendiendo a la existencia de un cuerpo jurisprudencial uniforme sobre la relación de las notificaciones con ese conjunto de principios constitucionales, los argumentos resultan pertinentes y suficientes para ser abordados por este Tribunal como un solo cargo, relativo a la conformidad de la disposición con la democracia participativa, el debido proceso y la función pública. Finalmente, el Ministerio del Interior basa su solicitud de inhibición en que el razonamiento de la demanda no construye ni cuestiona una proposición jurídica completa. En verdad no resulta fácil desentrañar en qué consiste la inconformidad del Ministerio en este punto. Es posible observar que los enunciados normativos demandados contienen un mandato concreto: ordenan que el acto que define el efecto plusvalía sea notificado mediante avisos y edictos, obligación que recae en cabeza de las alcaldías municipales o distritales. Y es precisamente ese contenido normativo el objeto de censura para los actores. En otras palabras, los accionantes no cuestionan la constitucionalidad del pago del efecto plusvalía, sino la forma de notificación del acto administrativo que define la participación para cada uno de los afectados o interesados. Por ello, atacan un aparte específico del artículo 81 (Ley 388 de 1997) y no la totalidad de la disposición. En consecuencia, no comparte la Sala la apreciación del Ministerio del Interior. 2. Inexistencia de cosa juzgada constitucional. El Ministerio del Interior también cuestiona la competencia de la Corte en este evento, con base en lo dispuesto por el artículo 243 de la Constitución Política, es decir, en virtud del principio de cosa juzgada constitucional. Comienza la Sala por señalar que en la demanda se aborda explícitamente esa posible objeción, explicando que si bien la Corte se pronunció en la sentencia C-517/07 sobre el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 y lo consideró ajustado a la Constitución Política, el análisis versó sobre un problema jurídico totalmente distinto al que se propone en esta oportunidad. En efecto, observa la Sala que el tema de la decisión adoptada en ese pronunciamiento previo se circunscribió a evaluar una eventual intromisión en la autonomía fiscal de los entes territoriales, derivada, entre otras normas, de la liquidación e imposición de la contribución por el efecto plusvalía, y no de la compatibilidad entre el medio de notificación del acto correspondiente con el debido proceso, la función pública y el principio de participación. Así sintetizó la Sala Plena el asunto discutido en esa oportunidad: “El cargo general lo hace consistir en que el legislador carece de competencia para establecer gravámenes a la propiedad inmueble, pues de acuerdo con la regulación superior, y en especial con lo preceptuado en el artículo 317 de la Carta, esa competencia está asignada exclusivamente a los municipios y su ejercicio se encuentra limitado por la Constitución, mas no por la ley.|| A este primer reproche de inconstitucionalidad el demandante agrega un cuestionamiento, de conformidad con el cual los artículos 150, numerales 1 y 4; 151 y 288 de la Constitución exigen que la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales y el reparto de atribuciones entre la Nación y las mencionadas entidades no pertenece al ámbito de la ley ordinaria, sino al de una ley orgánica que debe respetar la competencia constitucionalmente asignada a los municipios para gravar la propiedad inmueble (…) En cuanto hace a la contribución de plusvalía y al impuesto de delineación el actor esboza cargos idénticos a los planteados en el caso del impuesto predial y, por lo tanto, considera que, en virtud de su predicada autonomía, sólo los municipios pueden ocuparse de ella, de manera que el legislador carecería de competencia para crear la plusvalía y, además, para fijar sus elementos esenciales, conceder exenciones o regular su administración y su recaudo”. Como puede verse, se trata de una cuestión por completo distinta a la que actualmente debe resolver la Corte. En ese orden de ideas, no puede concluirse que en este trámite exista cosa juzgada constitucional en virtud de la decisión proferida en sentencia C-517 de 2007, la cual giró en torno a problemas jurídicos distintos, contenidos normativos diversos, y frente a un parámetro de control contenido en normas constitucionales diferentes a las que los actores consideran violadas en esta oportunidad. Superados los cuestionamientos formales a la demanda, procede la Sala a estudiar el fondo del cargo. 3. Problema jurídico planteado. A partir de la discusión constitucional presentada en los antecedentes de esta providencia, y una vez depurados los problemas formales de la demanda, corresponde a la Sala Plena determinar si la notificación del acto que establece la contribución por el efecto plusvalía, llevada a cabo por medio de tres avisos publicados en un diario de amplia circulación municipal o distrital, y la fijación de un edicto en la sede de las alcaldías respectivas, desconoce el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 CP), los principios que orientan la función pública (artículo 209 CP) y la democracia participativa (artículos 1º y 2º CP). Para resolver ese cuestionamiento, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la adecuada notificación de las decisiones administrativas, como un componente del derecho fundamental al debido proceso y un medio para fomentar la transparencia en las actuaciones estatales. En ese marco, evaluará el cargo propuesto en la demanda. La adecuada notificación de los actos administrativos hace parte del principio de publicidad, elemento del derecho fundamental al debido proceso y mandato orientador de la función pública. Reiteración de jurisprudencia. 1. La Sala Plena, en decisiones previas, ha abordado problemas semejantes al propuesto por los demandantes. En consecuencia, existe un cuerpo de jurisprudencia constante y uniforme que servirá de base para el estudio del cargo de la demanda. La Sala tomará como ejes fundamentales de este recuento las sentencias C-1114 de 2003, C-980 de 2010 y C-012 de 2013, en las que se ha explicado la relevancia constitucional de las notificaciones, como condición para la satisfacción de diversos mandatos constitucionales, y se han analizado aspectos puntuales de las notificaciones realizadas por la administración tributaria, de manera personal o por correo postal y electrónico. Una vez establecido ese marco general, se expondrá el sentido de decisiones previas sobre asuntos similares al que ahora se estudia, las cuales serán tenidas en consideración, bien sea como precedentes, con fuerza normativa directa; bien sea como elementos de juicio para resolver el caso concreto, según el nivel de similitud entre los problemas jurídicos abordados en esas providencias y el que ahora debe resolver la Corporación. 2. El debido proceso es un derecho fundamental y un principio inherente al Estado de Derecho. Como derecho fundamental posee una estructura compleja, y se compone por un plexo de garantías que operan como defensa de la autonomía y libertad del ciudadano, límites al ejercicio del poder público y barrera de contención a la arbitrariedad. 3. La jurisprudencia constitucional lo ha definido como un conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo[2]. Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos[3]. 4. Estas garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de ejemplo- el principio de publicidad constituye una condición para el ejercicio del derecho de defensa, y contribuye a dotar de legitimidad las actuaciones judiciales y administrativas, al exigir la presentación de una motivación jurídica que demuestre el sustento legal de las decisiones adoptadas por las autoridades públicas, concretando a la vez el principio de legalidad[4]. 5. Desde otro punto de vista, y en el ámbito de las actuaciones administrativas, la publicidad es uno de los principios esenciales de la función pública (artículo 209 CP), pues permite que la comunidad ejerza una veeduría de las actuaciones del poder público, fomentando de esa manera la transparencia en su gestión. La publicidad también incide en la eficacia de las decisiones administrativas, pues el ordenamiento legal establece que si bien la publicidad no determina la existencia o validez de los actos administrativos, sí define su oponibilidad para los interesados y determina el momento desde el cual es posible iniciar una controversia en su contra. 6. La doble dimensión de la publicidad de los actos administrativos, como garantía del debido proceso y principio de la función pública fue ampliamente explicada en la sentencia C-1114 de 2003, en los siguientes términos: “1) El artículo 29 de la Constitución Política dispone que ‘El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas’. Uno de los contenidos del derecho fundamental al debido proceso es el principio de publicidad (…) El principio de publicidad plantea el conocimiento de las actuaciones judiciales y administrativas, tanto por los directamente interesados en ellas como por la comunidad en general. || En el primer caso (…) se realiza a través de las notificaciones como actos de comunicación procesal; es decir, del derecho a ser informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sanción.[5] (…) En el segundo caso (…) mediante el reconocimiento del derecho que tiene la comunidad a conocer las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de ese conocimiento, a exigir que ellas se surtan con total sometimiento a la ley. En similar sentido, en la reciente decisión C-012 de 2013, la Corporación puntualizó: “4.1.2. Uno de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad. Los artículos 209 y 228 de la C.P., lo reconocen también como uno de los fundamentos de la función administrativa. La jurisprudencia ha considerado que este principio no es una mera formalidad, ya que consiste en dar a conocer, a través de publicaciones, comunicaciones o notificaciones[6], las actuaciones judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía de transparencia y participación ciudadana, así como a las partes y terceros interesados en un determinado proceso para garantizar sus derechos de contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal. La realización del principio de publicidad, considerado como un mandato de optimización que “depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes”[7], compete al Legislador y varía de acuerdo con el tipo de actuación. Asimismo, requiere de las autoridades y de la administración, una labor efectiva y diligente para alcanzar el objetivo de dar a conocer el contenido de sus decisiones a los ciudadanos”. El legislador cuenta con una amplia potestad para definir los medios de notificación de las distintas decisiones administrativas, en atención a su naturaleza, y siempre que estas resulten efectivas y no restrinjan de forma desproporcionada los derechos de las personas. 8. De conformidad con los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, y en virtud del principio democrático (artículo 2º CP), corresponde al Congreso de la República la facultad general de hacer las leyes. Para cumplir esa tarea cuenta con un amplio margen de decisión al momento de diseñar los distintos cauces procedimentales para la satisfacción y exigencia de los derechos. Ello incluye la definición de reglas de competencia, términos, recursos, y todos los demás aspectos propios de los trámites administrativos y judiciales. 9. Con todo, en un estado constitucional de derecho la potestad de configuración legislativa no es absoluta. Si bien el Congreso cuenta con autonomía para definir fines políticos y medios para alcanzarlos, debe ceñirse al marco normativo creado por el conjunto de normas superiores de la Constitución Política y, muy especialmente, a los mandatos derivados de las normas de derecho fundamental. La Corte Constitucional, en armonía con buena parte de la teoría jurídica y la práctica de los tribunales constitucionales, ha considerado que el respeto por los derechos fundamentales puede verificarse mediante los principios de razonabilidad y proporcionalidad, aspecto destacado en el escenario jurídico que nos ocupa a partir de la sentencia C-1114 de 2003 y posteriormente reiterado de manera uniforme. En la sentencia C-012 de 2013, se expresó al respecto: “4.1.4. Compete al legislador regular los diferentes procesos judiciales y administrativos, señalando sus etapas y ritualidades teniendo en cuenta los bienes jurídicos objeto de protección y las finalidades que se persiguen [C-980/10]. En otras palabras, la reglamentación del proceso de notificación hace parte del amplio margen de configuración del Legislador [C-929 de 2005, C-1335 de 2000], sin que dicha atribución pueda considerarse absoluta e ilimitada, pues se encuentra restringida por los fines, valores y principios consagrados en la Constitución [C-624 de 2007, C-980 de 2010]”[8]. En la sentencia C-1114 de 2003, ya mencionada, este Tribunal explicó que como la publicidad de los actos administrativos es un principio constitucional, constituye un mandato de optimización que debe realizarse en la mayor medida posible[9]; y aclaró que su consagración constitucional comporta que las actuaciones de las autoridades sean públicas por regla general, y que solo excepcionalmente, con base en decisiones legislativas que persigan la satisfacción de fines constitucionales, resulte válida la reserva de esa información (artículo 74 CP): “2) La definición de las condiciones en que debe operar el reconocimiento y la realización del principio de publicidad le incumbe al legislador. Como es evidente, ya que no se trata de un principio absoluto sino de un mandato de optimización cuya realización depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes, aquél debe tener en cuenta la índole de las distintas actuaciones estatales para regular su ejercicio de manera compatible con esa distinta naturaleza. Y esto ocurre tanto con las notificaciones procesales como con el conocimiento general de los actos de la administración pública y de allí porqué, por ejemplo, por previsión misma de la Carta, sea factible mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales (artículo 74), tal como ocurre con la investigación penal”. (C-1114 de 2003). 10. Dada la proyección de las notificaciones sobre diversos principios constitucionales, no resulta indiferente al orden superior la regulación que el Legislador establezca para hacerlas efectivas. En ese sentido, en la sentencia C-640 de 2002 manifestó este Tribunal: “(…) hay una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al recto ejercicio de la función pública. 9. Dentro del contexto de las actuaciones administrativas como etapas del proceso administrativo que culminan con decisiones de carácter particular, la notificación, entendida como la diligencia mediante el cual se pone en conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas se produzcan, tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la Constitución Política (…) Pero más allá de este propósito básico, la notificación también determina el momento exacto en el cual la persona interesada ha conocido la decisión, y el correlativo inicio del término preclusivo dentro del cual pue...