Sentencia C-034 de 2020

C-034-20 Sentencia C-034/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA EL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Exequibilidad beneficiarios pensión de sobrevivientes Ante la configuración de una omisión legislativa relativa, la Corte profirió una sentencia que extiende las consecuencias jurídicas del enunciado legal atacado a los hermanos menores de edad del afiliado o del pensionado que dependían económicamente a falta de madre y padre. Se advierte que dicha extensión debe tener en cuenta la regulación existente en materia de pensión de sobrevivientes para los niños, niñas y adolescentes, de manera que el goce de esa prestación se amplía a la mayoría de edad, o hasta los 25 años siempre que el beneficiario acredite la calidad de estudiante. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos de la exequibilidad o inexequibilidad no son iguales COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos y contenidos normativos diferentes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos OMISION LEGISLATIVA-Naturaleza OMISION LEGISLATIVA-Modalidades OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la configuran OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Límites constitucionales PENSION DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza, finalidad y requisitos para su reconocimiento PENSION DE SOBREVIVIENTES-Beneficiarios LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PENSIONES-Jurisprudencia constitucional En suma, la Corte ha considera que el legislador tiene la potestad para determinar los requisitos de acceso a la pensión de sobrevivientes así como sus titulares. Sin embargo, dicha competencia está restringida por los derechos fundamentales y demás preceptos superiores, como los que son de la esencia de esa prestación. Por su parte, el juez constitucional es el encargado de controlar los desafueros del Congreso. En esa labor de monitoreo debe verificar al menos siguiente criterios: i) no modificar el orden de prelación legal; ii) evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de la medida; iii) constatar que la disposición garantice la finalidad de la pensión de sobrevivientes; y iv) analizar si los titulares se encuentran en la misma circunstancias fácticas o jurídicas que los sujetos que fueron excluidos DERECHOS DE LOS NIÑOS E INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Instrumentos internacionales/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Instrumentos internacionales que reconocen los derechos de los niños DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS NIÑOS-Consagración constitucional DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Estándares relacionados con el alcance y contenido de los principios de protección especial a la niñez y promoción del interés superior del menor INTERES SUPERIOR DEL MENOR Y DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Jurisprudencia constitucional PENSION DE SOBREVIVIENTES-Requisitos exigidos en relación con las condiciones del causante al momento de fallecimiento MENORES DE EDAD-Sujetos de especial protección LEGISLADOR-Debe promover acciones positivas en favor de sujetos de especial protección Por consiguiente, la Corte sintetiza que el legislador incurrió en omisión legislativa relativa en relación con la disposición demandada, toda vez que no incluyó a los hermanos menores de edad del causante que carecen de condición de discapacidad y que dependen económicamente del causante ante la ausencia de los padres DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Opciones aplicables por su configuración La Sala estima que queda desplazada la amplia libertad de configuración del legislador y el principio de sostenibilidad fiscal por las siguientes razones: i) el rango que tienen los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes en la Constitución; ii) el principio de interés superior del menor y su vinculatoriedad para los órganos legislativos y autoridades judiciales; iii) la afectación desproporcionada e irrazonable del derecho a la seguridad social en el caso concreto; iv) la inclusión de los sujetos excluidos garantizaría de la finalidad de la pensión de sobrevivientes, evitaría el abandono económico al que se verían sometidos los beneficiarios del causante, cuando falta el apoyo material de quienes con su trabajo o a través de una pensión preexistente, contribuían a proveer lo necesario para su sustento; y iv) la ausencia de modificación de prelación de beneficiarios a la pensión Referencia: Expediente D-13211 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales” Demandante: Edier Esteban Manco Pineda. Magistrado Sustanciador: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Edier Esteban Manco Pineda formuló demanda de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, al considerar que es contrario a las disposiciones 13 y 44 de la Constitución Política de 1991, así como el artículo 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.079 del 29 de enero de 2003: “LEY 797 DE 2003 (Enero 29) “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.” El Congreso de la República DECRETA: “ARTÍCULO 13. Los artículos 47 y 74 quedarán así: <Expresiones "compañera o compañero permanente" y "compañero o compañera permanente" en letra itálica CONDICIONALMENTE exequibles> Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá al cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; d) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este; e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. PARÁGRAFO. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil.”. III. PROCESO DE ADMISIÓN 1. Por Auto del 17 de mayo de 2019, el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda formulada contra el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, por supuesta vulneración de los artículos 13 y 44 de la Constitución, así como 26 de la Convención sobre los Derechos de los Niños, debido a que incumplió los requisitos fijados en la ley y la jurisprudencia para estudiar las demandas de inconstitucionalidad, en concreto a especificidad y la suficiencia. Por ende, concedió tres (3) días para su corrección. 2. En escrito del 22 de mayo de 2019, el demandante entregó el escrito de corrección de la demanda de inconstitucionalidad. 3. Más adelante, en auto del 10 de junio de 2019, el Despacho Sustanciador admitió la demanda formulada en contra el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, por la presunta vulneración de los artículos 13 y 44 de la Constitución, así como del artículo 26 de la Convención sobre de los Derechos del Niño. Al respecto, se señaló que el actor había subsanado las falencias de la censura en el auto de inadmisión frente a los requisitos de especificidad y suficiencia. En la misma providencia se comunicó la iniciación de este proceso de constitucionalidad al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República y a los Ministerios del Trabajo, de Salud y Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, para que intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, indicando las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. Del mismo modo, se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Pontificia Javeriana, Nacional de Colombia, Santo Tomás, Libre -Bogotá- y del Rosario; así como al Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad del Externado de Colombia, al Colegio de Abogados del Trabajo, a la Asociación de Abogados Laboralistas de Trabajadores y a la Asociación Colombiana de Fondos de Pensiones y de Cesantías -ASOFONDOS-, para que intervinieran, explicando las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición demandada. IV. CARGOS DE LA DEMANDA A juicio del ciudadano Edier Esteban Manco Pineda, el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 desconoce las disposiciones 13 y 44 de la Constitución de 1991, así como el artículo 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño, debido a que la norma no incluyó como titulares de la pensión de sobrevivientes a los hermanos menores de edad que carecen de alguna condición de discapacidad y que dependen del causante. Para el censor, el artículo demandado contiene una omisión legislativa relativa, al no reconocer a este tipo de beneficiarios. El accionante asevera que esa ausencia de regulación quebranta el artículo 44 de la Constitución y la Convención sobre los Derechos de los Niños, porque avala el abandono económico de los niños, niñas y adolescentes, al proteger exclusivamente “a los hermanos (niñas y niños) que dependían económicamente del causante, siempre y cuando sean inválidos”. En concreto, referenció las condiciones de la omisión legislativa relativa de la siguiente forma: i) La existencia de una norma sobre la que se predica el cargo de Constitucionalidad: aseveró que el literal (e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 había omitido incluir a los hermanos menores de 18 años del causante dentro de los beneficiarios de la prestación de sobrevivencia, que no se encuentran en situación de discapacidad y que dependían económicamente del afiliado o del pensionado. Al respecto, precisó que la norma demandada se refiere a las situaciones en que no existe padre y madre, de manera que el causante es el familiar más cercano, quién prevé el sustento del niño, niña y/o adolescente. ii) La exclusión es contraria al principio de razón suficiente: el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 excluye de manera arbitraria e injustificada a los hermanos menores no inválidos del causante. El interés superior menor, la garantía de la seguridad social y el derecho que tienen los niños, niñas y adolescentes de no ser abandonados, reconocido en el artículo 44 de la Carta Política, obligan a que se subsane ese trato diferenciado. Agregó que, en el procedimiento legislativo que dio origen a la ley atacada, el Congreso nunca esgrimió razón alguna que justificara la exclusión de los hermanos menores no inválidos de la titularidad del derecho a la pensión de sobreviviente. iii) La no inclusión produce una discriminación: señaló que la norma percibe una especie de desigualdad negativa que resulta de proteger a los hermanos (niños y niñas) en condición de discapacidad y dejar desvalidos los niños y niñas que no se encuentran en esa situación. Resaltó que esa diferencia de trato desconoce que ambos grupos de sujetos están en incapacidad para brindarse su propio sustento económico, criterio de comparación relevante para la causa. iv) Una omisión como consecuencia de la inobservancia de un deber especifico impuesto por la Constitución (bloque de constitucionalidad) al legislador: Es claro que excluir de los hermanos menores de 18 años que no se encuentran en condición de discapacidad como beneficiarios de la prestación de sobrevivientes desatiende los artículos 13 y 44 superiores, así como 26 de la Convención Internacional del Niño. Las mencionadas disposiciones prescriben que deben protegerse a los hermanos y hermanas menores del causante que carecen de condición discapacidad, siempre y cuando dependan económicamente de él. Resaltó que esos sujetos están en la misma condición de vulnerabilidad e indefensión que tienen los hermanos y hermanas mayores de edad del pensionado o afiliado que se hallan en situación de discapacidad, dado que no pueden trabajar. Finalmente, manifestó que no existe cosa juzgada aparente en relación con las Sentencias C-336 de 2008, C-458 de 2015 y C-066 de 2013, toda vez que en esas decisiones, la Corte estudió la omisión en otro tipo de sujetos comparables que no fueron incluidos en el enunciado legislativo demandado, como son las parejas del mismo sexo, o se trató de una proposición normativa distinta de la disposición atacada, por ejemplo el requisito de dependencia económica. V. INTERVENCIONES A continuación se sintetizan los escritos de las entidades que rindieron concepto en el presente proceso de constitucionalidad. 1. Instituciones Públicas 1.1. Ministerio de Salud y Protección Social Lina Marcela Bustamante Arias, apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social, solicitó que se declare la exequilibilidad del literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, por cuanto la exclusión de los hermanos menores de edad del causante que carecen de una condición de discapacidad y que dependían económicamente de aquel, hace parte de la libertad configurativa del legislador que la Constitución otorga para regular la seguridad social, conformidad con el artículo 48 superior. 1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Esteban Jordán Sorzano, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, defendió la constitucionalidad del enunciado legal demandado, al pedir a la Corte que se declare inhibida para conocer de la censura y, subsidiariamente, disponga la exequibilidad del literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Inicialmente, señaló que la demanda incumplía los requisitos fijados por la jurisprudencia para emitir decisión de mérito, porque carece de la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Para el representante de la entidad pública, los cargos no son claros, porque los hermanos menores de edad que carecen de limitaciones en su salud y los “inválidos” se encuentran en situaciones de hecho distintas. Además, aseveró que el ciudadano formuló censuras globales, toda vez que confundió los artículos 44 y 48 de la Constitución para identificar el núcleo esencial de los derechos a la seguridad social de los niños, niñas y adolescentes en la primera norma superior y no en la segunda. En este punto, indicó que el derecho a la seguridad social requiere de desarrollo legal y, éste, compete al legislador. En caso de que no prosperara la inhibición, el apoderado de la cartera ministerial adujo que no se configuran los presupuestos de una omisión legislativa relativa, como quiera que el deber impuesto por la Constitución e incumplido por el legislador jamás implica reconocer una pensión a toda persona que carezca de los ingresos para subsistir. Es más, los artículos 48 y 44 de la Carta Política entregan al Congreso de la Republica la facultad de regular los asuntos pensionales, por ejemplo sus titulares y prestaciones. En ese contexto, aseveró que el presente caso es una omisión legislativa absoluta, dado que no existe el imperativo constitucional que subsane la ausencia de regulación. Así mismo, afirmó que la exclusión de los hermanos menores de edad que no están en condición de discapacidad y que dependían económicamente del causante no desconoce el principio de razón suficiente, en la medida en que el legislador previó para dichos sujetos la pensión de sobrevivientes causada por sus padres. Agregó que la norma demanda es una protección amplía, si se tiene en cuenta que Colombia es el único país que reconoce dentro de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes a los hermanos. Finalmente, explicó que pone en riesgo la sostenibilidad del sistema pensional incluir más titulares del derecho a la pensión de los que están en la ley. Precisó que aceptar las pretensiones demandas implicaría un costo $11.992 millones de pesos para los dos regímenes del sistema de la seguridad social. 1.3. Ministerio del Trabajo Alfredo José Delgado Dávila, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo, estimó que la norma demanda era constitucional, por lo que la demanda debía ser descartada. Sostuvo que, como lo indica el artículo 48 superior, el legislador tiene una amplia libertad de configuración en materia de seguridad social. En el caso concreto, se encuentra dentro de esa órbita excluir a los hermanos no “inválidos” menores de edad del causante y que dependían económicamente de éste, por los altos costos que ello acarrearía. Conjuntamente, recordó que la sostenibilidad fiscal es una obligación constitucional que restringe al legislador a fijar límites en reconocimiento de las prestaciones sociales, entre ellas la de sobreviviente, la cual se carga al presupuesto general de la nación. Por consiguiente, concluyó que extender los titulares de la pensión mencionada aparejaría una afectación directa a la sostenibilidad financiera del Estado. 1.4. Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- Oscar Eduardo Moreno Enríquez, Jefe de la Oficina de Asuntos Legales de la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones-, estimó que las pretensiones del demandante son incorrectas, ya que no se configura una omisión legislativa relativa ni una violación al principio de igualdad. Agregó que existe un amplio margen de configuración legislativa en materia de seguridad social. En cuanto a los criterios desarrollados por la jurisprudencia en relación con el análisis de las omisiones legislativas relativas, argumentó que existe una disposición sobre la cual recae la ausencia de regulación, esto es, el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que no incluye a los hermanos menores de edad de los causantes o afiliados que no se encuentran en condición de discapacidad y que dependían económicamente de aquel. En contraste, expresó que no había discriminación ni desconocimiento del principio de la igualdad, por cuanto las personas menores de edad y las que se hallan en situación de discapacidad se encuentran sujetas a un escenario distinto de vulnerabilidad, como advirtió la Corte en la Sentencia C-896 de 2006. A su vez, indicó que tampoco se desconoce el principio de razón suficiente, pues la medida de no inclusión se encuentra dentro de la órbita de libertad configurativa del legislador. La disposición demandada deberá ser sometida a un juicio leve de igualdad, por lo que “la determinación de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes es un medio admisible constitucionalmente, que resulta potencialmente idóneo para garantizar la sostenibilidad financiera y la prestación efectiva de los derechos reconocidos por el subsistema pensional de seguridad pensional”. 1.5. Cámara de Representantes La Cámara de Representantes intervino a través de la señora María del Carmen Jiménez Ramírez, Jefe de la División Jurídica de la Entidad y Apoderada de esa corporación. Indicó que no se configura una omisión legislativa relativa en relación con el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, por cuanto la seguridad social se encuentra sujeta al principio de progresividad y a la amplia potestad regulativa del legislador en materia de derechos sociales, económicos y culturales. En este contexto, recordó que el Congreso de la República creó la pensión de sobrevivientes y aumentó sus beneficiarios a lo largo del tiempo, sin considerar a los hermanos menores de edad del causante que no se encuentran en una situación discapacidad. Nótese que el legislador carece de la obligación de contemplar todos los supuestos de hecho posibles que puedan verse involucrados en una definición. 2. Instituciones de Educación Superior 2.1. Universidad de la Amazonía[1] Mario Alejandro Holguín Rodríguez, Miller Mejía Rada, Valentina Giraldo Garrido, Gina Paredes, Daniela Orozco Sánchez, Sandro Monterio Matabanchoy y Paula Cruz Vargas, afirman intervenir a nombre de la Universidad de la Amazonía. Consideraron que la norma demandada desconoce los derechos fundamentales de los niños, toda vez que solo establece que, en caso de que no haya cónyuge, compañera o compañero permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante. No obstante, dicha norma desconoce los derechos de los hermanos menores de 18 años que dependieran del causante. Lo anterior, según el decir de los intervinientes, quebranta el derecho a la seguridad social de los menores, contradiciendo lo señalado por la Constitución en su artículo 44, la sentencia T-292 de 2016 y la Ley 12 de 1991[2]. En ese contexto, solicitan la exequibilidad condicionada, de manera que la norma incluya a los menores de edad de los causantes o afiliados que no se encuentran en condición de discapacidad. 2.2. Universidad Externado de Colombia Jorge Eliecer Manrique Villanueva, Director del Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 47, literal e), y 74 literal e) de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, al considerar que el legislador omitió proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes, al no reconocerle a los hermanos menores de edad que dependan económicamente del causante, el beneficio de la pensión de sobrevivientes. A su juicio, se cumplen con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para que los cargos prosperen, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique el cargo; (ii) la norma excluya un elemento esencial para armonizar el texto legal, con los mandatos constitucionales; (iii) que dicha exclusión carezca de razón suficiente; (iv) que como consecuencia de la omisión, se genere una desigualdad injustificada frente a quienes se encuentran amparados por la norma cuestionada; y (v) que la omisión se deba al incumplimiento injustificado de los deberes impuestos al legislador por parte del constituyente. 3. Intervenciones ciudadanas y fundaciones 3.1. Intervenciones ciudadanas 3.1.1. Juan Esteban Gómez Jiménez intervino en calidad de ciudadano colombiano para apoyar la petición del demandante. Consideró que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, porque no incluyó en la norma demanda a los hermanos menores de edad del causante que carecen de una condición de discapacidad y que dependían económicamente de aquel. Indicó que esa ausencia de regulación es contraria a los artículos 1, 2, 11, y 44 superiores, dado que deja en desamparo a los niños, niñas y adolescentes, quienes poseen una protección reforzada. Agregó que el legislador avaló una discriminación sobre los menores que satisfacían sus necesidades básicas con los ingresos de su hermano fallecido, situación que afecta los principios de progresividad y de universalidad del sistema general de la seguridad social. 3.1.2. El ciudadano Alejandro Gómez Velásquez comparte los argumentos de la censura. Además, advirtió que el legislador no previó otros titulares del derecho a la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensiones, los cuales era forzoso incluirlos para materializar el artículo 13 de la Constitución, a saber: i) los hermanos mayores de edad del causante o afiliado, entre los 18 y 25 años, que no padecían condición alguna de pérdida de capacidad y que dependían económicamente de aquel derivado de su condición de estudiantes; y ii) los hermanos mayores de edad del causante o afiliado, entre los 18 y 25 años, que no padecían condición alguna de pérdida de capacidad y que dependían económicamente de aquel, pero que no se encuentren cursando estudios superiores. 3.1.3. Ariana Posada Sepúlveda, Alexandra Artunduaga Calderón, Paula Andrea Calderón Joven, Diego Andrés Orozco Vargas, Catalina Osorio Florez, Jennifer Rojas Rojas, Jhurany Alexandra Parra Sierra, Karen Lizeth Sepúlveda Home y Johan Sebastián Susunaga Alarcón consideraron que la norma demandada era inconstitucional, porque no incluyó a los hermanos menores de edad del causante o del pensionado que carecen de una condición de discapacidad, como titulares de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional. Ello entraña una discriminación en contra de sujetos que requieren una protección constitucional y que se encuentran en el mismo escenario fáctico y jurídico que los hermanos en situación de discapacidad del causante o afiliado, lo que se traduce en un quebranto de los artículos 13, 44 y 53. En consecuencia, pidieron condicionar el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 en el sentido de que incluya a todo niño, niña y adolescente que hubiese dependido económicamente de su hermano fallecido. 3.1.4. Daniel Felipe Bustos Rodríguez allegó una intervención ciudadana defendiendo la constitucionalidad de la norma demandada. Afirmó que los cargos formulados por el accionante no son procedentes, toda vez que la norma acusada no infringe ninguna disposición constitucional. Asegura que los límites impuestos por el legislador para reclamar la pensión de sobrevivientes, buscan evitar reclamaciones fraudulentas y darle estabilidad al Sistema General de Seguridad Social. Por lo anterior, solicitó que se declare la exequibilidad de la norma demandada, ateniéndose a lo resuelto por la sentencia C-896 de 2006. 3.1.5. Jeniffer Lorena Sánchez Méndez manifestó su apoyo a las pretensiones de la demanda y solicitó que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada. Señaló que no existe cosa juzgada constitucional comoquiera que, si bien la Corte ya declaró exequible la expresión “hermanos inválidos”, el principio de progresividad, desarrollado por la jurisprudencia constitucional, permite el reconocimiento de los derechos de diferentes grupos sociales y ha permitido la inclusión de los hijos de crianza. Del mismo modo, señaló que esta Corporación proscribió la posibilidad de usar la sostenibilidad fiscal, como un medio para desconocer los derechos fundamentales de las personas. 3.1.6. Kamila García Ardila, Darwin Vargas Pinzón y Dayan Dimelza Triana Díaz indicaron que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional. Afirmaron que el hecho de que se le haya dado un trato diferenciado a los hermanos discapacitados y a los menores de edad trasgrede el derecho a la igualdad, atentando contra la familia, sin que exista argumento alguno por parte del legislador para diferenciar a los posibles beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. 3.1.7. Michael Stiven Gaviria Caicedo manifestó su respaldo a las pretensiones de la demanda ya que la norma demandada excluye de manera injustificada a los hermanos menores de edad del causante, desconociendo el interés superior del menor, la seguridad social, la dignidad humana y a la familia. Reforzó su argumento en el hecho de que el legislador no justificó razón alguna para excluir a los hermanos menores de edad para que fueran beneficiarios de la pensión por invalidez. 3.2. Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantía ASOFONDOS Clara Elena Reales Gutiérrez, en su calidad de representante legal de Asofondos, manifestó que, en el caso analizado, se presenta la figura de la cosa juzgada, ello debido al análisis adelantado por la Corte Constitucional en la sentencia C-896 de 2006, en la cual se declaró la exequibilidad de la expresión “hermanos inválidos”. Asegura que, en el citado fallo, la Corte indicó que no existe un trato discriminatorio o violatorio del derecho a la igualdad, pues no es dado establecer una comparación entre los hermanos inválidos con los hermanos menores de edad. Aunado a lo anterior, estimó que el Congreso cuenta con la potestad legislativa mediante la cual pudo establecer las condiciones bajo la cuales se puede acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, diseñando los componentes de la protección social en Colombia. Por lo que pidió que se declare la exequibilidad de la norma acusada. 3.3. Federación de Aseguradores de Colombia FASECOLDA Luis Eduardo Clavijo Patiño, representante legal de la Federación de Aseguradores de Colombia, solicitó a la Corte que se declarara inhibida para fallar la demanda de constitucionalidad propuesta en contra del literal e) de los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Afirmó que en el presente caso se presenta la figura de la cosa juzgada constitucional, comoquiera que la sentencia C-896 de 2006 declaró la constitucionalidad de la norma cuestionada, y declaró la exequibilidad de la expresión “hermanos inválidos”. Aunado a lo anterior, expresó que el legislador, en uso de su libertad de configuración, determinó quienes pueden ser los beneficiarios de las prestaciones sociales y los requisitos para acceder a las mismas. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto número 006624 del 2 de agosto de 2019, el Procurador General de la Nación solicitó que se declarara exequible el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, bajo el entendido de que también son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes los hermanos menores de 15 años, dependientes económicamente del afiliado o pensionado del sistema de seguridad social, a falta de cónyuge, compañera permanente y padres e hijos con vocación de beneficiarios. Explicó que en el análisis que debe adelantar la Corte, no existe la cosa juzgada constitucional, pues, a pesar de tratarse de un objeto de control similar, se trata de un cargo distinto, ya que no se ataca la expresión “hermanos inválidos”, sino que se cuestiona la omisión por no incluir a los hermanos menores de edad que dependen económicamente del causante. Asimila la situación de los hermanos inválidos con la de los menores de 15 años, comoquiera que ambos están en imposibilidad de trabajar, razón por la cual se debe declarar la exequibilidad de la norma atacada. VII. CONSIDERACIONES Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales, de conformidad con el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política. Cuestiones preliminares: 2. Las intervenciones de ASOFONDOS, FASECOLDA y el Ministerio de Hacienda plantearon defectos formales de la demanda, los cuales debe resolver la Sala Plena antes de estudiar de mérito la censura. Tales aspectos versan sobre: el estudio sobre la configuración de la cosa juzgada material en relación con la Sentencia C-896 de 2006; y iii) la aptitud sustantiva del cargo. Una vez se realice dicho análisis, y de ser procedente, la Corte planteará el problema jurídico e iniciará el estudio de constitucionalidad de la norma demandada, según el concepto de violación de la demanda. Análisis sobre la existencia de la cosa juzgada constitucional[3] 3. ASOFONDOS, FASECOLDA y el Ministerio de Hacienda sostienen que en el presente caso se configura la cosa juzgada constitucional pues, en su opinión, en la sentencia C- 896 de 2006 declaró exequible la expresión “hermanos inválidos”, contenida en el literal e) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, frente a la exclusión de esa norma de los hermanos menores de edad no inválidos del causante que dependían económicamente de este ante la ausencia de los padres. 3.1. De manera concreta, se examinará si existe cosa juzgada en relación con el contenido normativo demandado, que no incluye en la titularidad de la pensión de sobrevivientes a los hermanos menores de edad del causante que no se encuentran en condición de discapacidad y que dependen económicamente de este, pues esa proposición jurídica fue supuestamente estudiada por la Corte Constitucional en la Sentencias C-896 de 2006. 3.2. El artículo 243 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia establece que los fallos que la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. La Corte Constitucional ha entendido que esta figura se entiende como una institución jurídica procesal, que otorga a la decisión de constitucionalidad el carácter de inmutable, vinculante y definitivo[4]. Sus efectos varían si se adopte[5] una decisión de inexequibilidad de la norma objeto de estudio o de exequibilidad de la misma, a saber: i) inexequiblidad: la cosa juzgada es absoluta, en la medida en que el contenido normativo queda excluido del orden jurídico, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política, consecuencias que operan con independencia del parámetro de constitucionalidad que desconoció la norma invalidada. Las autoridades tienen vedado reproducir esa proposición jurídica. De ahí que, en el evento en que algún ciudadano demande una norma declarada inconstitucional, la Corte ha precisado que el Tribunal debe “estarse a lo resuelto” en la providencia anterior[6]. ii) exequibilidad: la Corte Constitucional tiene la posibilidad de restringir el alcance de la determinación adoptada en el juicio de validez. La Sala Plena puede delimitar el ámbito de la decisión de manera expresa o implícita de acuerdo con los cargos y el problema jurídico. En ese contexto, debe estudiarse el alcance de la decisión para definir si el asunto ya fue resuelto, lo que se traduce en las siguientes posibilidades de resolución: i) descartar la cosa juzgada y emitir un pronunciamiento de fondo; o ii) “la demanda deberá rechazarse de plano o, en su defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el fallo anterior”[7]. 3.3. En el caso particular, la Corte considera que no se configura la cosa juzgada constitucional frente a la Sentencia C-896 de 2006, porque los cargos y los problemas jurídicos estudiados en esa ocasión son diferentes a los que se analizan hoy. En la demanda que concluyó con la Sentencia C- 896 de 2006, las actoras de ese entonces censuraron que el acceso a la pensión de sobrevivientes de los hermanos del causante se hubiese condicionado a demostrar su condición de discapacidad, dado que ese criterio constituía una diferencia discriminatoria entre los hermanos que se encontraban bajo esa situación de vulnerabilidad y los demás hermanos que carecían de ella. Así mismo indicaron que ese fragmento desconocía los artículos 2, 5, 13 y 42 superiores. En contraste, hoy, el ciudadano Edier Esteban Manco Pineda ataca la norma, porque no incluyó a los hermanos menores de edad del afiliado que carecen de una condición de discapacidad y que dependían económicamente de éste ante la ausencia de los padres, lo que se traduce en desconocer los artículos 13 y 44 de la Constitución de 1991, así como el artículo 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Se trata de cargos de igualdad en torno a la no inclusión de distintos sujetos dentro de los titulares del derecho a la pensión de sobrevivientes. Lo anterior apareja que se utilicen parámetros de constitucionalidad diversos, pese a que comparten el escrutinio de la disposición atacada bajo el artículo 13 de la Constitución. En la Sentencia C-986 de 2006 se contrastó la expresión “hermanos inválidos” frente a los artículos 2, 5 y 42 superiores y se reprochaba de manera indeterminada la exclusión de la pensión de invalidez de los hermanos no inválidos; mientras actualmente se compara el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 respecto de los artículo 44 de la Carta Política y el artículo 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño, producto de la no inclusión de los hermanos menores de edad del causante que carecen de una situación de discapacidad y que dependían económicamente de él ante la ausencia del padre y de la madre. Por consiguiente, uno de los extremos del juicio de constitucionalidad -el parámetro y su justificación- es disímil, al punto que son normas distintas. En consecuencia, el problema jurídico también es diferente. Sentencia C- 896 de 2006 Expediente D- 13211 “Determinar si la disposición demandada, al impedir que los hermanos no inválidos de los pensionados o afiliados al sistema general de pensiones que perecen y que dependían económicamente de este último puedan reclamar la pensión de sobrevivientes respectiva, desconoce el artículo 13 superior. Lo anterior, por cuanto –afirman las demandantes- a la muerte del causante, estas personas quedan en la misma situación de desprotección de los hermanos inválidos, dada su carencia de recursos” ¿el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 quebranta las disposiciones 13 y 44 de la Constitución de 1991, así como el artículo 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño, al no incluir como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes a los hermanos menores de edad del causante que carecen de una condición de discapacidad y que dependían económicamente de éste ante la ausencia de los padres omisión que, según el actor, desconoce que esos sujetos están en la misma situación de vulnerabilidad económica que los hermanos inválidos (mayores o menores de edad), quienes son reconocidos como titulares de la mencionada prestación? La ausencia de los criterios de identidad en el cargo, de parámetro de constitucionalidad y el problema jurídico, permiten a la Corte concluir que no se configura la institución de cosa juzgada y, en, consecuencia, procederá a revisar aptitud sustantiva de la demanda. Estudio de aptitud sustantiva de la demanda 4. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece que las acciones públicas de inconstitucionalidad contendrán: a) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, así como su transcripción literal o por cualquier medio; b) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran restringidas; c) las razones por las cuales dichos textos se estimas violados; d) el señalamiento del trámite impuesto por la constitución para la expedición de la norma, si fuere el caso y; e) la razón por la cual la Corte es competente. 4.1. En cuanto al requisito c), la Sentencia C-1052 de 2001 estableció los presupuestos mínimos que deben cumplir las acciones públicas de inconstitucionalidad para que la Corte las estudie de mérito, delimite de manera clara y precisa el problema jurídico y evite emitir decisiones inhibitorias. La Corte ha interpretado el alcance de las condiciones que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, -sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción-, que los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. En ese contexto la demanda debe: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia). 4.2. En el caso sub-judice, el Ministerio de Hacienda indicó que la demanda había incumplido los requisitos para emitir decisión de mérito, por lo que esta Corte debía declararse inhibida para conocer del asunto. Ante ese cuestionamiento de la aptitud sustantiva de la demanda, se evaluará el cumplimiento de las condiciones fijadas por la jurisprudencia para iniciar un juicio de validez sobre la disposición censurada. La Sala Plena encuentra que la acusación consiste en denunciar la existencia de una omisión relativa como resultado de la no inclusión de los hermanos menores de edad del causante que no se encuentran en condición de discapacidad y que dependían económicamente de este ante la ausencia de padres a la hora de ser reconocidos como titulares de la pensión de sobrevivencia. Ello entraña un trato discriminatorio, porque el legislador reconoció, de manera expresa, a los hermanos inválidos menores y mayores de edad como destinatarios de prestación mencionada, quienes están en las mismas condiciones que los sujetos incluidos, esto es: carecen de ingresos para satisfacer sus necesidades básicas. 4.3. Después de contrastar los argumentos expuestos en la demanda con los presupuestos legales y jurisprudenciales previamente referenciados, se encuentra que los mismos cumplen con el requisito de la demanda para emitir pronunciamiento de mérito, por las razones que brevemente pasan a explicarse. El cargo propuesto por los demandantes es claro, pues logra exponer, de manera coherente y comprensible, que el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 omitió incluir como titulares de la pensión de sobrevivientes a los hermanos menores de edad que no se encuentran en condición de discapacidad y que no tienen padres. Además, justificó que se encontraban en la misma situación de vulnerabilidad, por lo que existía un trato contrario a la igualdad. Asimismo, la demanda propone una censura cierta, en razón a que los ciudadanos plantearon una proposición jurídica que se verifica en la disposición demandada. El legislador no incluyó dentro de los titulares de la pensión de sobrevivencia a los hermanos menores de edad del causante que no se encuentran en condición de discapacidad y que no tienen padres. La argumentación del censor es específica, dado que, a su juicio, la no inclusión de los hermanos menores de edad del causante que no se encuentran en condición de discapacidad y que no tienen padres desconoce los mandatos de protección de seguridad social a los niños, niñas y adolescentes, de acuerdo con los artículos 13 y 44 de la Constitución, así como el 26 de la Convención sobre los Derechos de los Niños. La censura es pertinente, puesto que se funda en cuestionamientos de índole constitucional, al basarse en una omisión injustificada que desconoce normas constitucionales, como son los artículos 12 y 44 de la Carta Política y el artículo 26 de la Convención sobre los Derechos de los Niños. El demandante indicó que el legislador había excluido a los niños, niñas y adolescentes de un reconocimiento pensional, situación que, según él, significó infringir los mandatos que se derivan de la igualdad y de la seguridad social de esos sujetos. Se trata de una demanda que pone en duda la validez de la proposición jurídica demandada, por lo que se cumple el requisito de suficiencia, al satisfacer las exigencias especiales del cargo por omisión legislativa relativa[8], como se mostrará a continuación: i) El actor identificó la disposición sobre la cual se predica la omisión, o sea, del literal e) artículo 13 de la Ley 797 de 2003. ii) Señaló que la referida disposición excluye de su aplicación y de ser titulares de la pensión de sobrevivencia a los hermanos no inválidos del causante que dependían económicamente de él por la ausencia de padre y madre. iii) Aseveró que la exclusión es contraria al principio de razón suficiente, puesto que no hay justificación para excluir a los hermanos menores de edad del causante que carecen de una condición de discapacidad y de padres, de modo que dependían económicamente de aquel. Insistieron que esos sujetos quedarían en el abandono y vulnerabilidad plena. Agregó que en proceso de expedición de la ley jamás se esgrimió una razón que justificará esa exclusión. iii) El petente explicó que la no inclusión produce una discriminación negativa que se deriva de la determinación del legislador de proteger a unos sujetos y desproteger a otros que se encuentran en la misma situación. Los hermanos inválidos del causante, sean mayores o menores de edad, pueden acceder a la pensión de sobrevivencia y acceder a medios económicos para subsistir. Por el contrario, los hermanos no inválidos, que dependían económicamente de esa persona fallecida y que carecen de padres quedarían en el desamparo y sin recursos para subsistir. También esbozaron que esa decisión soslaya que se encuentran en la misma situación, es decir, los dos grupos no tienen los ingresos para satisfacer su subsistencia. iv) Fundamentó que la exclusión no obedece a una razón objetiva, puesto que carece de justificación tratar de manera dispar a sujetos que se hallan en una condición diversa. v) Explicó las razones por las que la omisión implica el incumplimiento de un deber constitucional del Legislador. Al respecto, manifestaron que la regulación existente desatiende los mandatos de protección, en materia de seguridad social, a los niños, niñas y adolescentes, lo que para el caso concreto se traduce en la existencia de la pensión de sobrevivientes para los sujetos excluidos. Por consiguiente, la Corte estudiará de fondo la demanda presentada contra el literal e) el artículo 13 de la Ley 797 de 2017, en tanto el cargo cumple con las exigencias requeridas para iniciar un control de constitucionalidad sobre una norma de rango legal. Problema jurídico y metodología de resolución 5. De conformidad con el debate planteado por el demandante y los intervinientes en este juicio, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 quebranta las disposiciones 13 y 44 de la Constitución de 1991, así como el artículo 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño, al no incluir como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes a los hermanos menores de edad del causante que carecen de una condición de discapacidad y que dependían económicamente de éste ante la ausencia de los padres omisión que, según el actor, desconoce que esos sujetos están en la misma situación de vulnerabilidad económica que los hermanos inválidos (mayores o menores de edad), quienes son reconocidos como titulares de la mencionada prestación? Para resolver ese interrogante de derecho, la Sala adoptará la siguiente metodología: (i) esbozará la jurisprudencia sobre la omisión legislativa relativa; (ii) se referirá a la libertad de configuración legislativa en materia de seguridad social, en pensión de sobrevivientes, y sus restricciones constitucionales; (iii) precisará los mandatos de la protección de la seguridad social en niños, niñas y adolescente; iv) realizará precisiones sobre la pensión de sobrevivientes y su naturaleza; y v) resolverá el cargo de la demanda. Jurisprudencia constitucional sobre la omisión legislativa relativa[9]. 6. Con base en el concepto de la democracia constitucional, la jurisprudencia de la Corte ha advertido que no puede existir ningún acto de una autoridad sin control, por lo que ha realizado un escrutinio sobre las acciones y las omisiones del legislador[10]. Las segundas hipótesis se definen como “todo tipo de abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución”[11]. Se trata de un incumplimiento de la obligación de legislar que impuso el Constituyente al Congreso en una norma de rango superior. Entonces, como presupuesto de una omisión legislativa es indispensable la existencia de un deber, pues sin éste no puede presentarse la “no acción”. 6.1. En múltiples casos se ha advertido que las omisiones son de dos tipos[12], a saber: i) absoluta, que ocurre cuando nunca se emite proposición jurídica alguna encaminada a ejecutar el deber concreto que ha sido impuesto por la Constitución; y ii) relativa, que se presenta en el evento en que la regulación proferida para cumplir el deber superior favorece a ciertos grupos en perjuicio de otros, excluye a una grupo de ciudadanos mientras se conceden beneficios al resto y la normatividad soslaya delimitar una condición o un elementos que, según la Carta Política, sería una condición esencial para respetar la supremacía constitucional. Esa distinción es importante para identificar cuándo debe ejercerse el control constitucional. Así, i) no es posible realizar escrutinio alguno, puesto que es inexistente el objeto sobre el que debe recaer el análisis. En contraste, ii) es viable que la Corte Constitucional inicie un juicio de validez, dado que se encuentra ante la necesidad de proteger el derecho de igualdad[13]. 6.2. En las Sentencias C-352 de 2017, C-083 de 2018 y C-329 de 2019, la Corte Constitucional precisó que las condiciones para que se configure una omisión legislativa relativa son las siguientes: “(i) Exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que ‘(a) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o aasimilables o, en su defecto, (b) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo’[14]. (ii) ‘Exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, ‘por (a) los casos excluidos o (b) por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma”. Esto, por cuanto solo se configura la omisión legislativa relativa siempre que el legislador desconozca una concreta “obligación de hacer” prevista por la Constitución Política. (iii) La exclusión o la no inclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente. Esto implica verificar “si el Legislador, cuando desconoció el deber, contó con una razón suficiente, esto es, que el hecho de omitir algún elemento al momento de proferir la norma no hizo parte de un ejercicio caprichoso, sino, por el contrario, ello estuvo fundado en causas claras y precisas que lo llevaron a considerar la necesidad de obviar el aspecto echado de menos por los demandantes”[15]. (iv) En los casos de exclusión o no inclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma. Este presupuesto es aplicable solo en aquellos casos en que se afecte el principio de igualdad, es decir, “cuando la norma incompleta se evidencia discriminatoria al no contemplar todas las situaciones idénticas a la regulada, o, dicho en otras palabras, cuando no se extiende un determinado régimen legal a una hipótesis material semejante a la que termina por ser única beneficiaria del mismo”[16]. Para estos efectos, según la jurisprudencia constitucional, es necesario verificar la razonabilidad de la diferencia de trato, esto es, valorar “a) si los supuestos de hecho en que se encuentran los sujetos excluidos del contenido normativo son asimilables a aquellos en que se hallan quienes sí fueron incluidos, y, b) si adoptar ese tratamiento distinto deviene necesario y proporcionado con miras a obtener un fin legítimo”[17]. 6.3. Después de verificar los presupuestos señalados, el juez constitucional es el encargado de subsanar esa laguna axiológica[18] a través del control de constitucional, al expedir “una sentencia que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos de manera injustificada”[19]. En efecto, la idea es mantener “en el ordenamiento el contenido que, en sí mismo, no resulta contrario a la Carta, pero incorporando al mismo aquel aspecto omitido, sin el cual la disposición es incompatible con la Constitución”[20]. La libertad de configuración legislativa en materia de seguridad social, en pensión de sobrevivientes, y sus restricciones constitucionales 7. La Constitución confiere al legislador una amplia potestad de configuración para regular la seguridad social, su organización y sus prestaciones. En ese contexto, ha reconocido una cláusula general de competencia para fijar las reglas de acceso a la pensión de sobrevivientes, ya sea en sus titulares y/o requisitos de reconocimiento. Sin embargo, la jurisprudencia ha identificado límites constitucionales a esa libertad. Libertad configurativa del legislador en materia de seguridad social 7.1. A partir del artículo 48 de la Carta Política de 1991, la Corte Constitucional ha reconocido que la seguridad social es un derecho fundamental y un servicio público, que se presta bajo la dirección y control del Estado en los términos que fije la ley[21]. Con base en esa norma superior, ha precisado que el legislador posee una gran libertad en materia de regulación, conformación y organización del Sistema General de Pensiones[22]. Dicha regla se ha sustentado en que los modelos de seguridad social deben ser el reflejo de políticas públicas que el Estado debe prefigurar en materia de aseguramiento y asistencia social[23], debido a que implica revisar aspectos políticos, sociales y presupuestales que incluyen la capacidad del Estado y de la sociedad para ofrecer y prestar servicios asistenciales. Sin embargo, la mencionada potestad jamás apareja un ejercicio arbitrario de dicha competencia o ausente de límite alguno[24]. En Sentencia C-1032 de 2006, se manifestó que no se trata de reconocer un espacio vedado de control, toda vez que el legislador está sujeto a los principios que orientan el sistema, por ejemplo eficiencia, universalidad y solidaridad, así como a los demás mandatos constitucionales, verbigracia la igualdad. El control judicial en ese tipo de materias debe ser sumamente cuidadoso, por lo que el poder de reparar algún desafuero u omisión de la ley se activará ante una inconstitucionalidad manifiesta, lo cual sucede por la vulneración de derechos fundamentales, el desconocimiento de mandatos constitucionales o la fijación de regulaciones irrazonables o desproporcionadas[25]. En esa esa labor, el principio de la igualdad ha fungido como un límite al control de la expedición de la legislación en materia de seguridad social. Los mandatos de la razonabilidad y de la proporcionalidad han sido el barómetro predilecto utilizado para identificar cuándo las medidas legales son inconstitucionales, porque establecieron derechos y prestaciones solo para determinados grupos e hicieron nugatorio los derechos reconocidos en la Constitución[26]. Por consiguiente, la libertad configurativa del legislador en materia de la seguridad social está restringida por los siguientes parámetros: “i) la disposición legislativa debe evitar violentar directamente derechos fundamentales, mandatos constitucionales expresados con claridad, o establecer regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas; (ii) y, las medidas adoptadas deben proscribir los contenidos normativos que establezcan derechos y prestaciones que se apliquen sólo a determinados grupos, sin observar adecuadamente los criterios de razonabilidad y proporcionalidad”[27] Pensión de sobrevivientes, naturaleza, finalidad y titulares 7.2. El Sistema de Seguridad Social pretende salvaguardar a la población por distintos riesgos, entre ellos los que se derivan de la vejez, la invalidez y la muerte. Para cumplir con esa finalidad, dispone de algunos mecanismos como el reconocimiento de pensiones y otras prestaciones[28]. La pensión de sobrevivientes es una de esas medidas que concretiza la seguridad social y procura garantizar la protección de la familia que dependía del pensionado o afiliado...