Sentencia C-033 de 2009

C-033-09 REPÚBLICA DE COLOMBIA NOTA DE RELATORIA: mediante auto 018 de fecha 21 de enero de 2016, el cual se anexa en la parte final de esta providencia, se corrige el error de transcripción en el que se incurrió en el numeral segundo de su parte resolutiva Sentencia C-033/09 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO Y PROYECTO DE LEY-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO Y PROYECTO DE LEY-Alcance ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2007-Trámite legislativo PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD RELATIVA-Contenidos En virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley; y los acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna; en tanto que en virtud del principio de identidad y su carácter flexible o relativo, los proyectos de ley o de acto legislativo, que si bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias. Lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar conexidad con asuntos previamente debatidos Las modificaciones y adiciones que se surtan en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad e identidad relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes, y las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo. PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Facultad de introducir adiciones o modificaciones no es ilimitada La facultad que tienen las cámaras de introducir adiciones o modificaciones no es ilimitada, en tanto que deben respetar el principio de unidad o identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones. COMISION DE CONCILIACION-Funciones COMISION ACCIDENTAL-Divergencias o modificaciones que pueden ser conciliadas COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Actuación debe enmarcarse dentro de los principios de consecutividad e identidad relativa PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Vulneración por inclusión de modificación que no fue debatida ni votada en una de las cámaras/ACTO LEGISLATIVO-Tema no fue objeto de debate ni votación en comisión primera ni en plenaria de la Cámara La Comisión Primera de la Cámara de Representantes y la Plenaria de la misma, nunca debatieron o votaron la propuesta de organizar a las ciudades de Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y Cúcuta como Distritos Especiales, durante la primera o la segunda vuelta del trámite del Acto Legislativo 2 de 2007. Estas propuestas normativas sólo fueron aceptadas por la Plenaria de la Cámara, “para darle curso al proyecto”, al aprobar el texto en la etapa de conciliación. No obstante, explícitamente se decidió no considerarlas ni votarlas. Por lo tanto, es claro que los apartes normativos del Acto legislativo acusado, referidos a los cinco municipios mencionados, violan la Constitución al desconocer el principio de consecutividad, que debe observarse en el trámite de toda reforma constitucional. COMISION DE CONCILIACION-Inconstitucionalidad por vicios de trámite no puede ser convalidada por el mecanismo de la conciliación Si bien las comisiones accidentales, al conciliar los textos disímiles, bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad; es decir, que la adición o modificación debe referirse al asunto o materia que haya sido objeto de aprobación en primer debate, también pueden modificar, de manera excepcional, otros artículos que guarden íntima relación o conexos con los artículos disímiles, siempre y cuando tal decisión se someta a la aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras, en el presente caso, la Comisión de Conciliación excedió su competencia, al haber incluido los apartes adicionales introducidos por el Senado de la República, y bajo el pretexto de estar conciliando propuestas normativas que fueron aprobadas de forma diferente por cada Cámara, se introdujeron textos que no fueron considerados por una de ellas, y en tal sentido, la Comisión de Conciliación no ‘concilió’ las diferencias entre la forma en que las propuestas normativas sobre una misma materia fueron aprobadas por una y otra Cámara, sino que adicionó el texto con temas nuevos y distintos, tratados e introducidos por la otra Cámara, que carecían de identidad temática. ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2007-Organiza a Buenaventura como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico Referencia: expediente D-7302 Demandante: Diana Therán Acevedo Acto legislativo número 2 de 2007, artículos 1° y 2°, parciales Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil nueve (2009) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Diana Therán Acevedo solicitó a la Corte Constitucional que declare inexequible los artículos 1° y 2°, parciales, del Acto Legislativo número 2 de 2007. La demanda fue admitida por el Magistrado ponente mediante auto de 22 de mayo de 2008. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, resaltando las partes demandadas: Acto Legislativo número 02 de 2007 (julio 6) por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese el siguiente párrafo al artículo 356 de la Constitución Política: Las ciudades de Buenaventura y Tumaco se organizan como Distritos Especiales, Industriales, Portuarios, Biodiversos y Ecoturísticos. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales, que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios. La ciudad de Popayán se organiza como Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y Universitario. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten y en lo no dispuesto en ellas las normas vigentes para los municipios. La Ciudad de Tunja, capital del departamento de Boyacá, se organizará como Distrito Histórico y Cultural, con un régimen Fiscal y Administrativo propio determinado por la Constitución y por las leyes especiales que para el efecto se expidan. El municipio portuario de Turbo (Antioquia) también se constituirá en Distrito Especial. El municipio de Cúcuta se constituirá como Distrito Especial Fronterizo y Turístico. Artículo 2°. El artículo 328 de la Constitución Política quedará así: El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito Turístico, Cultural e histórico de Santa Marta y Barranquilla conservarán su régimen y carácter, y se organiza a Buenaventura y Tumaco como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. Parágrafo. Los Distritos Especiales de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, no recibirán por ninguna circunstancia, menores ingresos por el Sistema General de Participaciones o por cualquier otra causa, que los recibidos el primero de enero de 2007. Artículo 3°. Este acto legislativo rige a partir de su promulgación III. DEMANDA Diana Therán Acevedo presentó acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1° y 2°, parciales, del Acto legislativo número 2 de 2007, ‘por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia’, por considerar que dichas normas violan los artículos 151, 158, 161 y 375 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 148, 175, 186, 226 y 227 de la Ley 5ª de 1992. Luego de reconstruir el proceso que surtió el proyecto de acto legislativo en el Congreso, la demandante presenta sus cargos en los siguientes términos. 1. En primer lugar, alega que los apartes acusados del Acto legislativo 2 de 2007 no fueron tramitados en los ocho debates exigidos constitucionalmente. La demanda alega que durante el trámite, “en los debates de la Plenaria de Cámara, tanto de primera vuelta como de la Segunda, la mínima expresión del debate parlamentario no se cumplió, esto es, la lectura al articulado propuesto para la aprobación de dicha Corporación nunca se dio.” En el proceso, se alega, “se omitieron dos de los ocho debates constitucionalmente requeridos: las aprobaciones de la Cámara de Representantes (Primera y Segunda vuelta). Precisamente, en el seno de la corporación que según las normas electorales representan en estricto sentido a las entidades territoriales en la cual debió darse el mayor estudio en cuanto a las implicaciones sociales, económicas y políticas del acto aprobado a pupitrazo.” Al respecto, sostiene la demanda, “(…) la voluntad de la Cámara de Representantes, e inclusive la del Senado de la República, según consta en las ponencias rendidas en dicha célula legislativa, siempre se limitó a reformar el régimen político, fiscal y administrativo de Buenaventura, mediante una modificación al artículo 356 de la Constitución Política, con el fin de mejorar su ‘infraestructura urbana, su sistema vial, redes de servicios públicos y en general instalaciones para garantizar el adecuado funcionamiento de los diferentes modos de transporte, a fin de atraer y generar nuevas inversiones, fomentar la concurrencia de capital privado y estimular la exportación de bienes y servicios producidos en el territorio; incentivar el aumento de las fuentes de empleo como condición para incrementar el ingreso y disminuir la pobreza en la región.’ Ello queda aún más claro cuando, en la segunda vuelta, el Senador Hernán Andrade, ponente en el Senado de la República, indica que ‘en la Comisión Primera de la honorable Cámara de Representantes no se tomaron como apropiadas las proposiciones aditivas de que fuera objeto el articulado del proyecto en la Comisión y en la Plenaria del honorable Senado y, en consecuencia, de nuevo fue aprobado el texto del Proyecto original; obteniendo el mismo resultado en la Plenaria de la honorable Cámara de Representantes’ (Gaceta del Congreso número 201 del 23 de mayo de 2007). Adicionalmente, tal como lo señalan los apartes de la sentencia transcrita, debe recordarse que la Comisión Accidental de Conciliación no puede suplir los vacíos producidos por la falta de aprobación previa de la materia durante debate en la Comisión Constitucional Permanente, y durante el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara. En ese orden de ideas, la situación por la cual se declaró inexequible el artículo 17 del Acto legislativo 01 de 2003 se ha repetido en esta ocasión, razón por la cual, en aplicación de la jurisprudencia transcrita, los apartes acusados, no debatidos por la Cámara de Representantes tanto en la primera como en la segunda vuelta deben ser declarados inexequibles, en concordancia con el principio del respeto por el precedente jurisprudencial.” 2. En segundo lugar, aduce la demanda que las modificaciones incluidas por el Senado de la República son ajenas a la esencia del Acto Legislativo. Al respecto señala lo siguiente, “(…) la intención de los autores del Acto legislativo que se acusa no era otra diferente a reformar el régimen político, fiscal y administrativo de Buenaventura, mediante una modificación al artículo 356 de la Constitución Política, con el fin de mejorar ‘su infraestructura urbana, su sistema vial, redes de servicios públicos y en general instalaciones para garantizar el adecuado funcionamiento de los diferente (sic) modos de transporte, a fin de atraer y generar nuevas inversiones, fomentar la concurrencia de capital privado y estimular la exportación de bienes y servicios producidos en el territorio; incentivar el aumento de las fuentes del empleo como condición para incrementar el ingreso y disminuir la pobreza en la región.’ La modificación al artículo 328 era una consecuencia lógica de esa intención. Una revisión a las ocho ponencias del Acto legislativo dan como resultado que el objetivo anteriormente señalado se mantiene. Sin embargo, el Congreso del la República, particularmente la Comisión Primera del Senado, sin justificación alguna, tanto en la primera como en la segunda vuelta, le adiciona la creación de otros distritos, los de Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo, y Cúcuta. Dichas modificaciones fueron igualmente propuestas a la Plenaria del Senado; empero, a la hora de revisar las respectivas ponencias, las reformas al texto propuesto y probado por la Cámara adolecen de justificación, tal como lo exige la Ley 5ª de 1992. Si bien la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en cuanto a que el principio de la unidad de materia en los Actos legislativos se delimita por la reforma a la Constitución Política, no debe dejarse de lado la motivación de las reformas constitucionales, es decir, la esencia de la iniciativa. Aunque la línea jurisprudencial ha tratado a fondo el estudio de las modificaciones que se pueden introducir en la segunda vuelta, no se debe dejar de lado que, en virtud del principio de identidad flexible, la esencia de la reforma constitucional es la que debe siempre permanecer, incluso en las discusiones que se adelanten en primera vuelta. [­…] […] las modificaciones introducidas por el Senado de la República, tanto en primera como en segunda vuelta, en el trámite del Proyecto de Acto legislativo que es objeto de demanda, son ajenas a su esencia. Ello, toda vez que la reforma constitucional propuesta estaba dirigida única y exclusivamente al municipio de Buenaventura, no a la creación de otros distritos. Dichas modificaciones se erigen como esenciales, puesto que tienen una relación remota, distante o tangencial con la esencia del Acto legislativo, al aprovechar la creación de Buenaventura como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico para realizar las modificaciones mencionadas. Ello se hace más latente en el caso del parágrafo del artículo 2°, mediante el cual se evade del debate que se estaba dando mediante la discusión y aprobación coetánea del Proyecto de Acto legislativo número 11 de 2006 Senado, 169 de 2006 Cámara, ‘por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política’. Debe advertirse que, en ningún momento mediante dicho parágrafo se están dando herramientas relativas al Sistema General de Participaciones, al municipio de Buenaventura, lo que denota aún más tanto la relación distante, remota y tangencial de la modificación con la esencia de la reforma, como la vulneración a los principios democráticos y deliberativos, que deben imperar en el discusión y aprobación de reforma constitucionales en el Congreso de la República. La discusión y deliberación del Proyecto de Acto legislativo número 11 de 2006 Senado, 169 de 2006 Cámara ‘por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política’, fue lo más amplia y pública posible, incluyendo diferentes foros y discusiones, inclusive transmitidas por televisión, que se manifestaron en diversas formas de participación popular, expresadas a través de marchas y demostraciones pacíficas en ejercicio del derecho democrático a la participación. Por el contrario, el Proyecto de Acto legislativo que se demanda se tramitó de espaldas al país, sorprendiendo que en las aludidas discusiones no se haya puesto en consideración el tema en comento, y, a través del mismo, se otorgaron prebendas especiales a ciertas regiones del país sin sustento alguno, desconociendo la realidad y equidad de las entidades territoriales. No obstante lo anterior, se podría indicar que la introducción de las reformas aludidas, por parte del Senado de la República, eran admisibles, puesto que, como tal, se reformaba el régimen de los distritos en la Constitución Política. Empero, debe recordarse que la finalidad del Acto legislativo acusado era modificar el régimen político, fiscal y administrativo de Buenaventura, erigiendo dicha ciudad como Distrito, no la creación de múltiples distritos, ni dictar normas relativas al sistema General de Participaciones para distritos de diferentes al que se creó con dicha reforma. […] En conclusión, los cambios adoptados en primera vuelta por la Comisión Primera del Senado de la República, y reiterados en la segunda vuelta únicamente pro dicha célula legislativa, se erigen como textos novedosos, tanto así que el proyecto de Acto legislativo inicialmente dirigido única y exclusivamente a la ciudad de Buenaventura, se convirtió en un proyecto totalmente distinto, a pesar de mantener disposiciones encaminadas a la mencionada entidad territorial, lo cual pone en duda su constitucionalidad. En otras palabras, el contenido normativo de las modificaciones aludidas no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta, resultando absolutamente novedoso al continente normativo de la reforma constitucional acusada.” 3. Finalmente, la demanda alega que en el trámite del Acto legislativo acusado se desconoció el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992. Luego de afirmar que una iniciativa legislativa es distinta a una enmienda, la demanda sostiene que “siguiendo la técnica legislativa presente en el Congreso de la República para que un proyecto pueda ser debatido en la Comisión Constitucional correspondiente es necesario presentar una ponencia para primer debate, (artículo 157, ley 5ª de 1992), previo a ello, debió considerarse la acumulación de proyectos (artículos 154 y 155, Ley 5ª de 1992). Así en el debate de la Comisión no es admisible la consideración de múltiples iniciativas legislativas (proyectos) sino por el contrario dentro del debate de un mismo proyecto, la consideración de proposiciones que presentan los congresistas para enriquecer, mejorar o corregir el texto propuesto por los ponentes.” IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo participó en el proceso de la referencia por medio de apoderado, para defender la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2007, “como quiera que se ajusta a la realidad en que han crecido nuestra urbes para brindarles Mayores herramientas para una mejor gestión en solución de los problemas sociales, ambientales y urbanos, etc.” 1.1. La participación del Ministerio se concreta a defender la potestad del Congreso para crear Distritos mediante reforma constitucional. Al respecto señala, “De conformidad con lo establecido en el artículo 286 de la Constitución Nacional de 1991, son entidades territoriales: los distritos, departamentos y municipios. Ahora bien, según la propia Constitución, y las leyes atinentes al tema abordado, solo existen dos formas para la creación de Distritos en el país con posterioridad al año de 1991. […] La segunda forma es mediante reforma constitucional promovida ante el Congreso por el municipio, el departamento o el gobierno nacional, la cual tiene como ejemplo la promulgación del Acto Legislativo 1 de 1993 ‘Por medio del cual se erige a la ciudad de Barranquilla, Capital del Departamento del Atlántico, en Distrito Especial, Industrial y Portuario’ y el mismo Acto Legislativo 2 de 2007 ‘por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia’, donde se organizan los siguientes distritos especiales: - Buenaventura, como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. - Tumaco, como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. - Popayán, como Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y Universitario. - Tunja, como Distrito Histórico y Cultural. - Turbo, Antioquia, como Distrito Especial. - Cúcuta, como Distrito Especial Fronterizo y Turístico.” 1.2. En cuanto a los cargos en relación con el procedimiento de formación del Acto Legislativo, el Ministerio se abstiene de fijar posición alguna, por considerar que no es de su competencia. Al respecto se limita a señalar, “Ahora bien, frente al procedimiento adelantado por el Congreso de la República para expedir este […] acto legislativo, este Ministerio no realizará comentario alguno, por tratarse de un tema que no es de nuestra competencia.” 1.3. Finalmente, y como cuestiones adicionales, el Ministerio advierte dos cuestiones; que la reglamentación de los Distritos (i) debe darse por ley y (ii) tiene que respetar los derechos propios de las comunidades indígenas y afrocolombianas que ocupan dichos territorios. Al respecto señaló el concepto, “[…] se debe tener en cuenta que los distritos cuentan con facultades especiales diferentes a las contempladas para el régimen ordinario de los municipios y para otras entidades territoriales, por lo cual, el régimen político, fiscal y administrativo de dichos entes territoriales debe definirse en leyes especiales que desarrollen el tema con base en sus propias condiciones político-administrativas y territoriales. A la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, han llegado hasta el momento 2 iniciativas del Congreso de la República, mediante las cuales se busca reglamentar el Acto Legislativo 2 de 2007. Estas dos iniciativas han buscado a) la adopción del Régimen Político, Administrativo y Fiscal del Distrito Histórico y Cultural de Tunja (Proyecto de ley 68 de 2008); y b) la adopción del Régimen Político, Administrativo y Fiscal del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura, Valle del Cauca (Proyecto de ley 256 de 2008). De otra parte, es adecuado aclarar que parte del territorio de los Distritos de Tumaco, Turbo, Buenaventura y Popayán, se encuentran cubiertos por resguardos indígenas y/o títulos afrocolombianos, lo cual podría representar algún tipo de restricción en la creación de distritos, en relación con los mecanismos de consulta previa con comunidades indígenas y grupos afrocolombianos definidos por la Convención 169 de la Organización Internacional de Trabajo y la Ley 21 de 1991, y con base en lo ya establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C-030 de 2008 y C-461 de 2008.” 2. Ninguna otra persona o entidad del Estado intervino dentro del proceso de constitucionalidad. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación participó en el proceso de la referencia, mediante el concepto N° 4636, para solicitar que se declaren inexequibles los apartes acusados del artículo 1° y el parágrafo del artículo 2° del Acto legislativo 2 de 2007, ‘por el cual se reforman los artículos 328 y 356 de la Constitución Política.’ Luego de reconstruir el trámite que surtió en el Congreso de la República el Acto legislativo 2 de 2007, el Procurador sustentó su posición con base en los siguientes argumentos. 1. El Ministerio Público señala en su intervención que compete a la Corte establecer si el proyecto que dio lugar al Acto Legislativo 02 de 2007 cumplió con el trámite previsto en el artículo 375 de la Carta Política y en la Ley 5 de 1992, fundamentalmente en relación con (i) el número de debates requeridos y (ii) con el respeto al principio de unidad de materia. 2. En primer lugar, el concepto señala que de acuerdo con la Constitución “el trámite de un proyecto de acto legislativo requiere su discusión y aprobación en ocho debates”, pero que ello no implica que las Cámaras no puedan variar en segunda vuelta los artículos aprobados en la primera, “siempre que mantengan el sentido de la institución que se propone reformar.” Señala que “las dos vueltas para la aprobación de un acto legislativo que exige el artículo 375 de la Constitución, están marcadas por la observancia de los reglas propias del trámite legislativo que están señaladas, especialmente, en el artículo 157 constitucional, es decir, que tanto en la primera vuelta como en la segunda, es necesario que el legislador en su calidad de Constituyente dé estricto cumplimiento a lo que en él está señalado, y que se reduce, en este caso, a que los proyectos de acto legislativo requieren ser aprobados en los 8 debates reglamentarios, previa su publicación en la Gaceta del Congreso.” 3. Afirma que en el presente caso, los preceptos acusados no podían hacer parte del Acto Legislativo 2 de 2007, dado que no fueron debatidos ni aprobados en la Comisión Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes en la primera y en la segunda vuelta. Sostiene al respecto, “Tal situación fue advertida en el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República, segunda vuelta, en el cual se manifestó lo siguiente: I. TRAMITE DEL PROYECTO En la primera vuelta: En la Comisión Primera como en la Plenaria de la Cámara de Representantes el texto del proyecto original no fue objeto de ninguna modificación. (…) En la segunda vuelta: En la Comisión Primera de la honorable Cámara de Representantes no se tomaron como apropiadas las proposiciones aditivas de que fuera objeto el articulado del proyecto en la Comisión y en la Plenaria del honorable Senado y, en consecuencia, de nuevo fue aprobado el texto del proyecto original; obteniendo el mismo resultado en la Plenaria de la honorable Cámara de Representantes. Vale destacar que en la Plenaria de esa misma Corporación en el primero y segundo período, tampoco fueron debatidos y aprobado los artículos acusados, aunque posteriormente aprobó los textos conciliados en primera y segunda vuelta que incluían las disposiciones acusadas de inconstitucionalidad. Los artículos demandados son el producto de proposiciones aditivas presentadas en la Comisión Primera del Senado de la República que fueron aprobadas por esa institución y posteriormente por la Plenaria de la misma Corporación, lo cual dio lugar a que se integrara una comisión de conciliadores para dirimir las “discrepancias” que se presentaron entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias. Es importante resaltar que en la primera vuelta no hubo discrepancias entre la Plenaria de la Cámara de Representantes y la Plenaria del Senado de la República, puesto que la Plenaria de la Cámara de Representantes ni siquiera discutió los artículos demandados, toda vez que en ese estado del trámite el proyecto sólo tenía por objeto la organización de Buenaventura como Distrito. Por tal razón, no entiende el Ministerio Público por qué tenía que conformarse una comisión de conciliación para superar una diferencia que no existía, pues ésta debe recaer sobre disposiciones que, por lo menos, fueron discutidas en las plenarias. En este orden, es razonable pensar que ese fue el motivo por el que la Comisión Permanente Constitucional de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, no consideró las modificaciones realizadas al proyecto. La comisión de conciliadores acogió el título y los artículos aprobados por la Plenaria del Senado en primera vuelta, texto que posteriormente fue aprobado por las plenarias de ambas Cámaras.” 4. Para el Procurador las disposiciones acusadas requerían haber sido aprobadas durante los ocho debates, “y al no serlo en dos de ellos, es claro que se desconoció tanto el artículo 157 constitucional, que exige que todo proyecto debe ser aprobado en primer debate en las comisiones constitucionales respectivas, como el artículo 375 superior, que establece que el trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual las hace inconstitucionales a la luz del artículo 379 de la Carta Política.” Enfatiza el Procurador, que la protección de las reglas del procedimiento legislativo constituyen un elemento esencial dentro de una estado de democracia participativa. Dijo al respecto el concepto, “Tal como lo ha mencionado este Despacho en diferentes conceptos presentados a esa Corporación,[1] en un Estado Democrático Partici­pativo, como lo es el colombiano, los procedimientos y las formas tienen como finalidad concretar, en la realidad institucional del país, las nociones en que se cimienta ese Estado. De lo anterior se desprende que, en el estudio de constitucionalidad de los actos expedidos por el poder de reforma, sea insoslayable la confrontación de las reglas de procedimiento exigidas para su aprobación con los valores jurídico-políticos de esa misma Carta, en los cuales están plasmados los supuestos del paradigma político de la democracia participativa, pues no sería concebible que el procedi­miento desplegado para la discusión y aprobación de un acto de reforma, fuese en contravía de los principios que informan ese paradigma y de los cuales ese procedimiento resulta ser su materialización, y que como tales deben ser observados estrictamente. Así lo precisó la Corte Constitucional en las sentencias C-737 de 2001 y C-872 de 2002, al señalar que las formalidades persiguen potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente. Por tanto, a la Corte Constitucional le corresponde analizar con rigor el procedimiento que se agotó para el efecto, pues su observancia es lo que permite afirmar que la reforma fue el resultado de un proceso democrático y no simplemente un acto de avasallamiento de las mayorías frente a las minorías. De allí que el control de constitucionalidad en materia de actos reformatorios de la Constitución deba ser estricto por cuanto “se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, porque precisamente se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos” (sentencia C-816 de 2004). En el caso que nos ocupa, el análisis del trámite del proyecto de acto legislativo acusado lleva a concluir sin lugar a dudas que la inclusión en el proyecto de los municipios de Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y Cúcuta para su organización como Distritos, lo mismo que la prohibición de disminuir los ingresos que por el Sistema General de Participaciones o por cualquier otra causa reciben los Distritos Especiales de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena no corresponden al sentido de la institución que se proponía reformar, más aún si se tiene en cuenta que estas últimas entidades territoriales citadas ya gozaban de tal carácter por disposición del artículo 328 superior. Es evidente la voluntad democrática de quienes tuvieron la iniciativa de presentar el proyecto reformatorio de la Constitución de dotar al Municipio de Buenaventura, y no a otros municipios, de la infraestructura económica necesaria para lograr su desarrollo portuario, logístico e industrial, en consideración a su localización geoestratégica y sus condiciones de mercado. Lo anterior se infiere de la simple lectura de la exposición de motivos transcrita anteriormente. Ese mismo ánimo lo demostró la Comisión Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes al aprobar en el primero y segundo período únicamente la modificación de la Constitución relativa a organizar a Buenaventura como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico, intención que también manifestó la Plenaria de esa Corporación tanto en primera como en segunda vuelta, aunque posteriormente, haya cambiado su posición y procedido a aprobar el texto conciliado. En este orden, se insiste, el trámite del proyecto de acto legislativo acusado desconoció el artículo 375 superior, según la cual era necesario que su discusión y aprobación se diera en ocho debates, sin perjuicio de que las Cámaras en segunda vuelta pudieran variar los artículos aprobados en la primera, siempre que se conservara la finalidad de la institución que se buscaba reformar, requisito que como se señaló anteriormente no se cumplió en el trámite que se analiza. 5. Finalmente, con relación al cargo por violación al principio de unidad de materia, “En relación con el proyecto que dio lugar al Acto Legislativo 2 de 2007, las modificaciones introducidas son ajenas a la esencia de la materia objeto del mismo, pues es claro que la reforma constitucional propuesta originalmente estaba dirigida exclusivamente a la organización del municipio de Buenaventura y no a la creación o regulación de otros Distritos. […] Así, cabe preguntarse ¿será que existe alguna correspondencia entre la razón de ser del proyecto de acto legislativo original, esto es, la necesidad del desarrollo portuario de Buenaventura, y la prohibición de disminuir los ingresos que por el Sistema General de Participaciones o por cualquier otro motivo recibieron el primero de enero de 2007 los Distritos Especiales de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena? La respuesta es no. Lo mismo puede decirse de los demás municipios que se organizaron como Distritos, cuya inclusión, a diferencia de Buenaventura, fue movida por causas que, además, no fueron suficientemente sustentadas para producir ese efecto. Aunado a lo anterior, debe observarse que el título del Acto Legislativo 2 de 2007, “Por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia”, no es preciso, pues la ubicación correcta del acto es sólo en el artículo 328 y no en el artículo 356 de la Constitución; para ello basta leer el contenido de cada una de las normas constitucionales citadas.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una disposición que forma parte de un acto reformatorio de la Constitución. 2. Oportunidad de la acción El Acto legislativo 2 de 2007 fue expedido el 6 de junio de ese año. La demanda de la referencia se presentó el 9 de mayo de 2008, esto es, dentro del término de una año establecido por la Constitución ­­­–artículo 379, CP– para que los ciudadanos interpongan acciones públicas de inconstitucionalidad en contra de los actos reformatorios de la Constitución. 3. Problemas jurídicos La demanda de la referencia plantea dos problemas jurídicos en relación con el trámite del Acto legislativo 2 de 2007 en el Congreso de la República. 3.1. ¿Es exequible una parte de un reforma constitucional que no fue aprobada por una de las Cámaras en los debates reglamentarios, ni en la primera vuelta, ni en la segunda vuelta, pero que finalmente fue aprobado por el pleno de ambas Cámaras, al votar el informe de conciliación? 3.2. ¿Viola el Congreso el principio de unidad de materia al incluir en una reforma constitucional que convierte un municipio (Buenaventura) en un Distrito Especial, otras disposiciones normativas que tienen por objeto (i) convertir otros municipios del país en Distritos Especiales, de la misma o distinta clase que el primero, o (ii) limitar el mínimo de ingreso que le corresponden a Distritos Especiales existentes, del Sistema General de Participaciones? En el pasado, la jurisprudencia constitucional ha abordado problemas jurídicos similares a los planteados en el presente caso, por lo que la Corte se atendrá a los lineamientos que sobre la materia han sido fijados en el pasado. A continuación, se reconstruirá el trámite del Acto legislativo 2 de 2007 en el Congreso de la República, se presentará la jurisprudencia constitucional pertinente y se aplicará al caso concreto. 4. Trámite del proyecto de Acto Legislativo N°2 de 2007 4.1. Primera vuelta 4.1.1. Cámara de Representantes. 4.1.1.1. El proyecto aprobado como Acto Legislativo 2 de 2007, fue presentado ante el Congreso de la República teniendo como propósito organizar la ciudad de Buenaventura como un ‘Distrito Especial, Industrial, Portuario y Biodiverso’.[2] El texto del Proyecto de Acto legislativo fue el siguiente, PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 060 DE 2006 CAMARA por medio del cual la ciudad de Buenaventura se organiza como Distrito Especial Industrial, Portuario y Biodiverso. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese, el siguiente párrafo, al artículo 356 de la Constitución Política –Modificado. Acto Legislativo 1 de 1993, artículo 2°. Modificado. Acto Legislativo 1 de 2001, artículo 2°. La ciudad de Buenaventura se organiza como Distrito Especial, Industrial, Portuario y Biodiverso. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las disposiciones dispuestas para los municipios. Parágrafo. Son Distritos Turísticos y Culturales el de Cartagena de Indias y el de Santa Marta. Son Distritos Especiales, Industriales y Portuarios los de Barranquilla y Buenaventura.” La exposición de motivos, se dedicó, por completo, a justificar la organización de la ciudad de Buenaventura como un Distrito Especial. El texto de la ponencia fue el siguiente, “EXPOSICION DE MOTIVOS Honorables Congresistas: El presente proyecto de acto legislativo tiene como objetivo principal, formar a la ciudad de Buenaventura en Distrito Especial, Industrial, Portuario y Biodiverso; ya que a pesar de contar con una excelente localización geoestratégica y buenas condiciones de mercado para convertirse en un importante centro o polo de desarrollo portuario, logístico e industrial adolece de la falta de suficiente y adecuada infraestructura económica para tal fin. Razón por la cual debe explorar las diversas posibilidades que le brindan los instrumentos del presente proyecto de acto legislativo, reformando su régimen político, fiscal y administrativo todo lo anterior conlleva como resultado al mejoramiento de su infraestructura urbana, su sistema vial, redes de servicios públicos y en general instalaciones para garantizar el adecuado funcionamiento de los diferente modos de transporte, a fin de atraer y generar nuevas inversiones, fomentar la concurrencia de capital privado y estimular la exportación de bienes y servicios producidos en el territorio; incentivar el aumento de las fuentes de empleo como condición para incrementar el ingreso y disminuir la pobreza en la región. De conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley Orgánica 715 de 2001, por medio de la cual se crea el Sistema General de Participaciones que está constituido con los recursos que la Nación transfiere por mandato de la Constitución Nacional, artículo 356-357 de la C. N., a las entidades territoriales para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en las disposiciones anteriormente mencionadas. Marco legal - Ley 89 de 1990; Resguardos indígenas. - Ley 185 de 1959; la Nación cede a Buenaventura los terrenos ubicados en el sector continental, terrenos cedidos a perpetuidad del municipio, del estero del piñal hasta el estero de mondomo en la carretera Simón Bolívar, y entre el estero de San Antonio y la zona reservada de la línea férrea. - Ley 21 de 1958; crea las juntas de acción comunal, en los diferentes barrios, veredas y corregimientos del municipio. - Ley 11 de 1986; división territorial de comunas y corregimientos, crea la elección popular para los miembros de las juntas de acción comunal. - Decreto-ley 2324 de 1984; playas, terrenos de bajamar y las aguas marítimas son bienes de uso público, intransferibles a cualquier particular. - Ley 55 de 1956; la Nación le cede a la gobernación del Valle en el municipio de Buenaventura terrenos baldíos; hoy Ladrilleros y Juanchaco. Declara de utilidad pública y de interés social la construcción de un balneario en la playa o barra de ladrilleros, jurisdicción del municipio de Buenaventura con la condición, que su nombre será balneario del pacífico. - Ley 70 de 1993; ley de comunidades negras reglamentado en el artículo transitorio 55 de la Constitución Nacional, reconoce la existencia de la raza y le da nacimiento a los consejos comunitarios a través del Decreto Reglamentario 1745 de 1995. Conclusión: Gran parte del territorio del municipio de Buenaventura, son terrenos de bajamar y por lo tanto “bienes de uso público” los grandes asentamientos como el barrio Lleras, Viento Libre, La Playita, San Luís, San Francisco, Santa Fe, y buen sector del resto de los barrios del municipio están sobre bienes de uso público y en consecuencia a las personas que los habitan no se les puede dar título de propiedad, además son zonas de alto riesgo ambiental y físico. Todo lo anterior es motivo de crecientes conflictos entre la Dimar (Dirección General Marítima) y las comunidades que argumentan se les debe reconocer el proceso de recuperación de tierras del mar que hace más de 50 años viene adelantando la morfología de la ciudad. Con esta ley el alcalde no puede disponer de los bienes de uso público, es decir, del 30% de la población en el territorio urbano ocupado, porque quienes ordenan el manejo del territorio en el uso público son la Dimar (concesiones marítimas) y la Superintendencia General de Puertos (concesiones portuarias) hecho que deslegitima la gobernabilidad del alcalde.” 4.1.1.2. Para el primer debate en la comisión constitucional correspondiente de la Cámara de Representantes ­–la primera–, se presentó una ponencia favorable que recomendaba aprobar el proyecto incluyendo algunas modificaciones. Se propuso que el artículo único que contemplaba el proyecto original se convirtiera en dos artículos distintos. El primero dedicado a organizar la ciudad de Buenaventura como Distrito Especial en los términos propuestos, añadiendo la condición de ‘ecoturístico’, introduciendo un cambio terminológico menor[3] y suprimiendo el parágrafo que se adicionaba.[4] El segundo artículo reformaba el artículo 328 de la Constitución, reiterando lo que en ella ya se dice sobre la condición de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla como Distritos, pero introduciendo la nueva condición de Buenaventura.[5] 4.1.1.3. El 26 de septiembre de 2006, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de Acto Legislativo 060 de 2006, Cámara, en los términos que había sido propuesto por la ponencia presentada. No se abordó cuestión distinta a la de convertir a la ciudad de Buenaventura en Distrito Especial, en los términos propuestos.[6] 4.1.1.4. En la ponencia para segundo debate, ante la Plenaria de la Cámara de Representantes se respaldó el Proyecto de Acto Legislativo en cuestión, en los términos que había sido aprobado por la Comisión, y se pidió a la Plenaria aprobarlo, adicionando un tercer artículo al Proyecto, relacionado con su vigencia.[7] 4.1.1.5. El 10 de octubre de 2006, la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el Proyecto en los términos que le había sido presentado por los ponentes, incluyendo el nuevo artículo sobre vigencia.[8] Así pues, el texto del actual Acto Legislativo 2 de 2007, aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, en primera vuelta, se limitaba a organizar la ciudad de Buenaventura como Distrito. El texto aprobado fue el siguiente, “TEXTO DEFINITIVO DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 060 DE 2006 CÁMARA por medio del cual la ciudad de Buenaventura se organiza como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese el siguiente párrafo al artículo 356 de la Constitución Política: La ciudad de Buenaventura se organiza como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios. Artículo 2°. El artículo 328 de la Constitución Política quedara así: El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta conservarán su régimen y carácter, y se organiza a Buenaventura como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. Artículo 3°. Este Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.” 4.1.2. Senado de la República 4.1.2.1. La ponencia para primer debate en el Senado, en primera vuelta, recomendó a la Comisión Primera aprobar el texto del proyecto en los mismos términos que había sido remitido por la Cámara de Representantes.[9] 4.1.2.2. El 14 de noviembre de 2006, la Comisión Primera del Senado acogió la propuesta de la ponencia, y aprobó el Proyecto de Acto Legislativo, introduciéndole varias modificaciones. También se organizaron Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y Cúcuta como Distritos Especiales y se fijó un límite mínimo a los ingresos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta. En el Acta N° 19 de 2006 se recoge la votación de la Comisión Primera del Senado así, “La Presidencia cierra la discusión del articulado con las modificaciones formuladas en las proposiciones números: 49, 50, 51, 52, 53 y 54 y sometido a votación es aprobado con constancia del voto negativo del honorable Senador Gustavo Petro Urrego. Por Secretaría se da lectura al título del proyecto en el texto de la proposición número 55: PROPOSICION NÚMERO 55 El título del proyecto será del siguiente tenor: “por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia” La Presidencia abre la discusión del título en el texto de la proposición y cerrada ésta pregunta: ¿adoptan los miembros de la Comisión Primera del Senado el título leído? Y estos responden afir­ma­tivamente por unanimidad. Cumplidos los trámites constitucionales y legales la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el Proyecto de Acto Legislativo aprobado sea Reforma Constitucional? Y estos responden afirmativamente con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad. La Presidencia designa como ponentes para segundo debate a los honorables Senadores: Hernán Andrade Serrano (Coordinador), Rubén Darío Quintero Villada, Juan Fernando Cristo Bustos, Parmenio Cuéllar Bastidas, Carlos García Orjuela, Samuel Arrieta Buelvas y Oscar Darío Pérez Pineda, con cinco (5) días de término para rendir el correspondiente informe. El texto del proyecto aprobado es el siguiente. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 14 DE 2006 SENADO, 060 DE 2006 CAMARA por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1º. Adiciónese el siguiente párrafo al artículo 356 de la Constitución Política: Las ciudades de Buenaventura y Tumaco se organizan como Distritos Especiales, Industriales, Portuarios, Biodiversos y Ecoturísticos. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales, que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios. La ciudad de Popayán se organiza como Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y Universitario. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios. La Ciudad de Tunja, capital del Departamento de Boyacá, se organizará como Distrito Histórico y Cultural, con un régimen Fiscal y Administrativo propio determinado por la Constitución y por las leyes especiales que para el efecto se expidan. El municipio portuario de Turbo (Antioquia) también se constituirá en Distrito Especial. El municipio de Cúcuta se constituirá como Distrito Especial Fronterizo y Turístico. Artículo 2°. El artículo 328 de la Constitución Política quedará así: El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito Turístico, Cultural e histórico de Santa Marta y Barranquilla conservarán su régimen y carácter, y se organiza a Buenaventura y Tumaco como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. Parágrafo. Los Distritos Especiales de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, no recibirán, por ninguna circunstancia, menores ingresos por el Sistema General de Participaciones o por cualquier otra causa, que los recibidos el 1° de enero del 2007. Artículo 3°. Este acto legislativo rige a partir de su promulgación.” 4.1.2.3. El texto de la ponencia para segundo debate en el Senado de la República, en primera vuelta, es igual al texto de la ponencia presentada para primer debate. Lo único en lo cual cambia, es en una alusión a las modificaciones introducidas al texto por la Comisión Primera del Senado. Esto señaló la ponencia al respecto, “Además de lo anterior y según las proposiciones aprobadas en el primer debate en la Comisión, es importante destacar que las ciudades de Popayán, Tunja, Turbo y Cúcuta, de conformidad con los argumentos expuestos por sus proponentes y debido a la importancia económica, social, cultural e histórica para sus regiones y Colombia, se les dará a partir de la promulgación de este Acto Legislativo la característica de distrito especial, con un régimen administrativo y fiscal autónomo e independiente según lo determine la ley.”[10] 4.1.2.4. El 11 de diciembre de 2006, la Plenaria del Senado de la República aprobó el Proyecto de Acto Legislativo como le fue propuesto por la ponencia.[11] 4.1.3. Conciliación. 4.1.3.1. La Comisión de Conciliación acordó el 12 de diciembre proponer a las plenarias de ambas Cámaras como texto conciliado, el aprobado por el Senado de la República.[12] 4.1.3.2. El 13 de diciembre de 2006, luego de haber anunciado el día anterior la votación para ese día, la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el Acta de Conciliación,[13] al igual que la Plenaria del Senado.[14] El texto del Proyecto de Acto Legislativo aprobado en primera vuelta fue publicado por el Ejecutivo.[15] 4.2. Segunda vuelta 4.2.1. Cámara de Representantes 4.2.1.1. La ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, del Acto Legislativo acusado, propuso aprobar el Proyecto en los mismos términos en que había sido aprobado por la Cámara de Representantes en primera vuelta, manteniendo, únicamente, el parágrafo del artículo 2°, sobre el mínimo de ingresos que le corresponderían a Barranquilla, Cali y Santa Marta por ingresos del Sistema General de Participaciones. Ni la ponencia, ni el texto legal propuesto por la ponencia a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes hizo referencia a Tumaco, a Popayán, a Tunja, a Turbo o a Cúcuta. La ponencia se dedicó a hacer referencia a la ciudad de Buenaventura en los mismos términos que se había hecho durante la primera vuelta y se proponía aprobar el artículo 1° del Proyecto, pero sin las modificaciones adicionadas por el Senado y conciliadas. El texto que la ponencia propuso a la Comisión aprobar fue el siguiente: “PLIEGO DE MODIFICACIONES PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 060 DE 2006 CÁMARA, 014 DE 2006 SENADO por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia. 1. Se modifica el artículo 1º así: Artículo 1°. Adiciónese el siguiente párrafo al artículo 356 de la Constitución Política: La ciudad de Buenaventura se organiza como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios. TEXTO PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 060 DE 2006 CÁMARA, 014 DE 2006 SENADO por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese el siguiente párrafo al artículo 356 de la Constitución Política: La ciudad de Buenaventura se organiza como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios. Artículo 2°. El artículo 328 de la Constitución Política quedara así: El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta conservaran su régimen y carácter, y se organiza a Buenaventura como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. Parágrafo. Los Distritos Especiales de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, no recibirán, por ninguna circunstancia, menores ingresos por el Sistema General de Participaciones o por cualquier otra causa, que los recibidos el 1° de enero de 2007. Artículo 3°. Este Acto Legislativo rige a partir de su promulgación. Atentamente, Heriberto Sanabria Astudillo, Coordinador de Ponentes; Jorge Homero Giraldo, Roy Leonardo Barreras, River Franklin Legro, José Thyrone Carvajal, Carlos Fernando Motoa.” 4.2.1.2. Aunque en la ponencia no se mencionan las razones específicas por las cuales no se propone mantener la inclusión de otras ciudades distintas a Buenaventura en la reforma, en la presentación de la ponencia en la Comisión se hizo explicita la razón. En primer lugar se manifestó que se aceptó en la conciliación el texto aprobado por el Senado, en razón a que se pretendía que el Proyecto pasara y siguiera haciendo tránsito, pero que se advirtió la necesidad de contar con el respaldo del Gobierno Nacional con relación a dichas modificaciones. Posteriormente, el Presidente de la República se manifestó en contra de la inclusión de municipios distintos a Buenaventura, por lo que los ponentes decidieron excluirlos definitivamente. Al respecto se indicó en el debate lo siguiente, “La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Dixon Ferney Tapasco Triviño: Muchas gracias Presidente. Pues como ya esto es segunda vuelta, doctor Heriberto y habían quedado en consideración unas observaciones muy válidas en su momento del doctor Odín y de algunas otras personas que vinculaban portuariamente a otras digamos circunscripciones más allá de lo del Puerto de Buenaventura, vuelvo y repito, está segunda vuelta, me gustaría saber, aquí le dimos pleno apoyo por confianza y por equidad portuaria a Buenaventura, pero sí me gustaría saber qué de lo que se ingirió en primera vuelta fue adoptado en la Plenaria o qué se cambió por parte del Senado en lo que va del trámite. Muchas gracias Presidente. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Heriberto Sanabria Astudillo: Gracias Presidente. Muchas gracias al honorable Representante a la Cámara, efectivamente este proyecto de acto legislativo en su primera vuelta tuvo algunas modificaciones especialmente en la Comisión Primera del Senado de la República. En la Comisión Primera del Senado de la República, se incluyó además de la ciudad de Buenaventura a la ciudad de Tumaco, de Tunja, de Popayán, de Turbo, Antioquia y de Cúcuta, además de la ciudad de Ipiales. Nosotros hicimos un acuerdo, para que el proyecto pudiese avanzar y la bancada vallecaucana aceptó en su momento estas sugerencias, supeditado como lo habían sugerido desde un comienzo esta célula legislativa al concepto del Gobierno Nacional, frente al proyecto de acto legislativo. Efectivamente el pasado quince de febrero, el señor Presidente de la República en la ciudad de Cali, en el encuentro del Valle del Cauca en el Plan de Desarrollo, manifestó la importancia de elegir a Buenaventura como distrito especial portuario, ecoturístico industrial biodiverso; pero al mismo tiempo el señor Presidente de la República solicitó excluir a las demás ciudades, dejar única y exclusivamente a la ciudad de Buenaventura, por todas las razones aquí expuestas, por todos los argumentos que el país conoce. Por consiguiente recogimos la sugerencia y la petición del presidente Álvaro Uribe y la ponencia en esta segunda vuelta, viene única y exclusivamente como distrito especial la ciudad de Buenaventura. Por consiguiente, en nombre de los vallecaucanos, especialmente de los bonavorenses, respetuosamente imploramos a esta célula legislativa su respaldo decidido para que Buenaventura se erija en distrito especial. Muchas gracias señor Presidente.”[16] Posteriormente, durante el debate, el Representante Odín Horacio Sánchez Montes de Oca insistió en incluir a Quibdó dentro del proyecto de Acto legislativo. El Presidente de la Comisión le aclaró que ello no era posible, pues de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, durante la segunda vuelta sólo pueden ser incluidas propuestas que se hayan debatido y votado durante la primera vuelta. En tal sentido, como la propuesta de incluir a Quibdó nunca se votó, si bien se había discutido, se sugiere al Representante presentar un nuevo Proyecto de Acto Legislativo con ese propósito. Se dijo al respecto, “Presidente: Para ponerle orden al debate doctor Odín, la Corte Constitucional en su Sentencia C-226 del 98, estableció con puntualidad que los actos legislativos, tratándose de actos legislativos deberían no solamente ser objeto de debate sino de votación. Entonces precisamente le decía al doctor Heriberto Sanabria, que revisando el acta de esa sesión no fue objeto de votación la inquietud que usted planteó independientemente que haya sido aprobada o no, sino simple y llanamente se anunciaron por lo tal, yo consideraría y es lo que recojo la impresión de todos los compañeros, que qui...