Sentencia C-031 de 2017

C-031-17 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-031/17 COMPETENCIA PRIVATIVA DEL GOBIERNO NACIONAL PARA PRESENTAR PROYECTO DE LEY DIRIGIDO A LA CREACION DE UNA ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-No puede estar sometida a plazo perentorio y norma legal que convierta una facultad gubernamental en un deber de obligatorio cumplimiento, toda vez que desconoce los artículos 113 y 154 de la Constitución Política NORMA QUE REGULA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Trámite para formalizar la creación y funcionamiento de la Superintendencia de Educación para garantizar el derecho a la educación NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION PARA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Impone al Gobierno el deber de presentar proyecto de ley en el plazo de un año contado a partir de su entrada en vigencia NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION PARA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Violación del artículo 154 de la Constitución Política frente a la iniciativa privativa del Gobierno CONGRESO-Competencia para expedir leyes y normas en materia de inspección y vigilancia JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia para decidir sobre normas cuyo objeto se cumplió y no siguen produciendo efectos jurídicos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES-Función jurisdiccional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES-Derecho de acción de los ciudadanos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos NORMA QUE REGULA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Alcance y efectos jurídicos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia frente a norma que no se encuentra vigente ni está produciendo efectos jurídicos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia por sustracción de materia ante la carencia actual de objeto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Exige que precepto demandado exista y mantenga su carácter obligatorio NORMAS DEROGADAS QUE CONTINUAN PRODUCIENDO EFECTOS-Aplicación del principio de favorabilidad NORMA CUYO CONTENIDO Y ALCANCE FUERON EJECUTADOS Y CONTINUA PRODUCIENDO EFECTOS-Vocación de permanencia CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para conocer demandas contra leyes cuyo marco regulatorio ya se cumplió y no sigue produciendo efectos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo inhibitorio por carencia de objeto CONTROL CONSTITUCIONAL-Hipótesis excepcionales sobre preceptos cuyos efectos jurídicos se entienden consolidados SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Creada para fortalecer el control de la educación superior/NORMA QUE REGULA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Antecedentes legislativos/PROYECTO DE LEY DE NORMA QUE REGULA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Límite temporal de iniciativa legislativa sobre trámite para formalizar la creación y funcionamiento de la Superintendencia de educación TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Incumplimiento de la norma que por su carácter imperativo y obligatorio, aún genera efectos jurídicos/NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Acatamiento de forma voluntaria o por orden judicial derivada de una acción de cumplimiento/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Regulación normativa y constitucional TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Aunque se haya omitido cumplir el término de un año para presentar el proyecto de ley, no implica que norma acusada haya dejado de producir efectos jurídicos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda GOBIERNO NACIONAL-Facultad privativa para crear entidades del orden nacional/INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Autonomía en su ejercicio INICIATIVA LEGISLATIVA-Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la publicación del acto CREACION DE ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-Requisitos constitucionales PRINCIPIO DEMOCRATICO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Consagración constitucional/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para definir el contenido del derecho legislado/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cláusula general de competencia legislativa/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para hacer las leyes/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Límites/CONGRESO-Facultad de expedir leyes sobre la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales POTESTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Participación gubernamental para expedir o reformar leyes sobre la estructura de la administración nacional PRINCIPIOS DE DIVISION DEL PODER PUBLICO Y DE COLABORACION ARMONICA-Exigen iniciativa del Gobierno en proceso legislativo para crear una entidad pública del orden nacional CONSTITUCION POLITICA-Competencia exclusiva al Gobierno de activar el procedimiento legislativo para determinar la estructura de la administración nacional INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance PRINCIPIO DEMOCRATICO EN LA CONFIGURACION NORMATIVA DEL DERECHO-Procedimiento legislativo INICIATIVA LEGISLATIVA-Sujetos legitimados para su ejercicio/INICIATIVA LEGISLATIVA-Implicación/INICIATIVA LEGISLATIVA-Operancia/PROYECTO DE LEY-Trámite legislativo/INICIATIVA LEGISLATIVA-Modalidades GOBIERNO NACIONAL-Competencia exclusiva y privativa para radicar iniciativas legislativas PROYECTO DE LEY-Iniciativa legislativa gubernamental/INICIATIVA LEGISLATIVA GUBERNAMENTAL-Coadyuvancia PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA RESERVADA DEL GOBIERNO-Aval gubernamental PROYECTO DE LEY-Desconocimiento de la iniciativa gubernamental en el trámite conduce a la declaración de inexequibilidad/PRINCIPIO DE DIVISION DE LAS FUNCIONES DEL PODER PUBLICO-Desconocimiento de la iniciativa gubernamental en trámite de proyecto de ley conduce a la declaración de inexequibilidad PRINCIPIO DE DIVISION O SEPARACION DEL PODER PUBLICO-Alcance PRINCIPIO DE SEPARACION FUNCIONAL ENTRE RAMAS Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Objetivo PRINCIPIO DE SEPARACION FUNCIONAL DE PODERES-Modelos/SEPARACION FUNCIONAL DE PODERES-Objetivos DIVISION DE PODERES-Autonomía e independencia PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA-Alcance/PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA-Límites TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Norma establece deber jurídico para que ejecutivo radique obligatoriamente iniciativa legislativa para crear la Superintendencia de Educación sin tener en cuenta la voluntad privativa, exclusiva y excluyente del Gobierno DEMANDA CONTRA NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Cargo frente a la competencia constitucional en materia de iniciativa legislativa al desconocer la autonomía y discrecionalidad del Gobierno para presentar proyectos de ley para modificar la estructura de la administración nacional/NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Redefine el régimen de competencias constitucionales para la presentación de proyectos de ley que modifican la estructura de la administración nacional FACULTAD PRIVATIVA DEL GOBIERNO NACIONAL-Carácter discrecional y autónomo para presentar proyectos de ley DEMANDA CONTRA NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-No tiene valor la práctica de coadyuvancia gubernamental al presentarse un problema de contradicción entre normas jurídicas NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Vulneración de la Constitución Política Referencia: Expediente D-11309 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23 de la Ley 1740 de 2014, “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones” Demandante: Yenny Estepa Hurtado Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, veinticinco (25) de enero de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la ciudadana Yenny Estepa Hurtado presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23 de la Ley 1740 de 2014, “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”. En Auto del 22 de abril de 2016, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera dispuso comunicar la iniciación del presente proceso de inconstitucionalidad al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación (FECODE), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), a la Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior con Formación Técnica Profesional y/o Tecnológica (ACIET), y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Externado, Libre, del Norte y Nariño, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto del precepto demandado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 49.374 del 23 de diciembre de 2014: “LEY 1740 de 2014 (Diciembre 23) Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA (…) Artículo 23. Trámites para Superintendencia de Educación. Durante el año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional, deberá presentar al Congreso de la República un proyecto de ley mediante el cual se cree la Superintendencia de Educación. Las normas que reglamenten la creación y el funcionamiento de la Superintendencia de la Educación, quien tendrá la finalidad de garantizar el derecho a la educación, los fines constitucionales y legales de la educación, la autonomía universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la comunidad académica, la calidad, eficiencia y continuidad en la prestación del servicio educativo.” III. DEMANDA A pesar de la brevedad del escrito de demanda, se observa que la accionante pretende que se declare la inconstitucionalidad del precepto legal acusado, por cuanto se incurre en una infracción del numeral 7 del artículo 150 y del inciso 1 del artículo 154 del Texto Superior, en los que se consagra que la creación de entidades del orden nacional es una competencia que le asiste de forma exclusiva al Congreso de la República, previa iniciativa privativa del Gobierno Nacional[1]. Por virtud de lo anterior, no puede la norma impugnada alterar la autonomía y discrecionalidad con la que se ejerce dicha iniciativa, en el sentido de imponerle al ejecutivo la obligación de presentar durante el año siguiente a la entrada en vigencia de la Ley 1740 de 2014, un proyecto de ley mediante el cual se disponga la creación de la Superintendencia de Educación. En este orden de ideas, a juicio de la accionante, la presentación de un proyecto de ley dirigido a crear una superintendencia debe surgir de la voluntad clara e inequívoca del Gobierno Nacional de proceder en tal sentido, sin que el legislativo pueda alterar o modificar dicha competencia, como ocurre en el asunto bajo examen, en el que no sólo se ordena la presentación de una iniciativa dirigida a ampliar la “burocracia”, sino que también se dispone de un término legal para hacerlo. Finalmente, la obligación que se impone en la disposición demandada, se convierte en una forma de intromisión del legislativo dentro de las funciones propias del ejecutivo, en perjuicio del principio democrático de separaciones de funciones, cuya exigibilidad emana de lo previsto en los artículos 1 y 113 de la Constitución[2]. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención de la Universidad Externado de Colombia El Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia pide declarar la exequibilidad de la norma demandada, con fundamento en tres argumentos. En primer lugar, señala que dicha disposición no desconoce la competencia del legislador para crear entidades del orden nacional (CP art. 150.7), ya que su rigor normativo alude sin equívocos a la presentación de un proyecto de ley ante el Congreso, como instancia autorizada por la Constitución para diseñar la estructura de la administración nacional. En segundo lugar, afirma que el artículo 154 del Texto Superior simplemente dispone “que la fuente del trámite legislativo está por regla general en el Congreso, aunque excepcionalmente pueda tener origen en el Gobierno Nacional”. De ahí que, a su juicio, no cabe la hermenéutica propuesta por la accionante, conforme a la cual se trata de una competencia privativa que no puede ni debe ser limitada por el legislativo. Finalmente, sostiene que tampoco se presenta un quebrantamiento del principio de separación de funciones del poder público, ya que el hecho “de que el legislador invite al Gobierno para que presente un proyecto de ley de creación de una superintendencia de la educación, en realidad es una muestra de diálogo sano y democrático entre los poderes, pues le permite [a este último] diseñar la estructura burocrática a su acomodo, y no en los términos que imponga el legislador”. 4.2. Intervención de la Universidad Libre El Director y varios egresados miembros del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre solicitan que se declare la inexequibilidad de la disposición demandada. Inicialmente, señalan que son tres los vicios de inconstitucionalidad de las leyes que han sido identificados por la jurisprudencia constitucional, a saber: los vicios de forma, los vicios de fondo y los vicios de competencia. En el presente caso, la irregularidad que se encuentra se relaciona con esta última categoría de vicio, pues lo que se observa es una extralimitación por parte del Congreso de la República, al imponer la obligación de presentar una iniciativa legislativa dirigida a crear la Superintendencia de Educación, en el plazo de un año dispuesto en la norma acusada, en contravía de la competencia privativa que tiene el Gobierno Nacional para radicar proyectos de ley, de forma autónoma y sin limitantes, dirigidos a modificar la estructura de la administración nacional. Para los intervinientes, el inciso 1 del artículo 154 de la Constitución es claro en establecer “cuáles son los proyectos de ley que requieren iniciativa gubernamental, entre [ellos se mencionan] la creación de instituciones, como lo son las superintendencias. En este sentido, es evidente que el legislativo en su intención de crear una Superintendencia de Educación, en vista de no estar facultado para tener esta iniciativa de manera directa, impone la obligación a quien sí la tiene por mandato constitucional y con mayor gravedad, en un tiempo determinado, pretendiendo así la garantía de su creación”. Lo anterior conduce a modificar las reglas de competencia que en materia de iniciativa legislativa se consagran en el Texto Superior, descono-ciendo que se está en presencia de una materia frente a la cual la posibilidad de dar inicio al trámite legislativo depende, por mandato constitucional, de una prerrogativa reservada al Gobierno Nacional. 4.3. Intervención de la Universidad de Nariño El docente designado por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Para comenzar, el interviniente realiza un acercamiento a la educación como servicio público y derecho fundamental, con la finalidad de resaltar el papel que debe cumplir el Estado en su inspección, vigilancia y control, para lo cual es procedente la creación de una institución especiali-zada, como lo sería la Superintendencia de Educación. A continuación, señala que el principio de división de las funciones del poder público no debe interpretarse de forma rígida, ya que en el Estado social de derecho lo importante es que los distintos organismos autónomos e independientes trabajen mancomunadamente, con la intención de garantizar los fines esenciales que justifican el quehacer de las autoridades públicas, como ocurre con la salvaguarda de la calidad y efectividad de la educación. Por esta razón, si bien un proyecto de ley puede estar sometido a la iniciativa privativa del Gobierno Nacional, nada impide que durante el curso del proceso legislativo se incluyan modificaciones por las cámaras, siempre que ellas se ajusten a los principios de consecutividad e identidad flexible. Lo anterior tuvo ocurrencia en el caso bajo examen, pues a pesar de que en un inicio no se previó la crea-ción de la Superintendencia de Educación, su importancia surgió como conse-cuencia de los debates realizados, en donde se propuso y aprobó por el legislador ampliar los mecanismos de inspección y vigilancia en dicho sector. Por lo demás, su consagración por el legislativo contó con el apoyo del Gobierno Nacional, en particular de la Ministra de Educación, tal como se constata en el informe de ponencia publicado en la Gaceta del Congreso No. 830 de 2014. En este orden de ideas, aun cuando en el proyecto de ley no se incluyó el artículo acusado, en contravía de la exigencia de contar con la iniciativa gubernamental, no puede considerarse que existe una intromisión del Congreso en una competencia del ejecutivo, cuando este último avaló expresamente la creación de dicha Superintendencia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma acusada, por las razones que a continuación se exponen. En primer lugar, considera que la acusación se sustenta en una interpretación subjetiva de la accionante, cuya formulación carece de la entidad suficiente para suscitar una “mínima sospecha” sobre la constitucionalidad de la disposición impugnada. Y, en segundo lugar, afirma que la expresión: “[d]urante el año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley”, dispuso de un plazo para el ejercicio de la atribución allí prevista hasta el 23 de diciembre de 2015, el cual venció sin que se haya presentado el proyecto de ley para crear la Superintendencia de Educación, razón por la cual se entiende que la norma demandada ya no está produciendo efectos jurídicos y, por ende, la Corte se encuentra ante una hipótesis de carencia actual de objeto[3]. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 6.1. Competencia En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241 del Texto Superior[4], esta Corporación es formalmente competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 23 de la Ley 1740 de 2014, toda vez que se trata de un precepto de carácter legal expedido con fundamento en las atribuciones consagradas en los numerales 1 y 8 del artículo 150 de la Constitución[5]. Antes de proceder con la formulación del problema jurídico y en cuanto hace a la posibilidad de que este Tribunal emita una decisión de fondo, siguiendo el concepto presentado por el Procurador General de la Nación, es preciso, en primer lugar, que se examine si la disposición impugnada sigue produciendo efectos jurídicos[6]; y en segundo lugar, si la demanda ciudadana se ajusta a los mínimos argumentativos de los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de inconstitucionalidad respecto de normas de naturaleza legal, en virtud de su carácter predominantemente rogado y no oficioso[7]. 6.2. Cuestión previa. Del alcance del precepto legal demandado y de sus efectos jurídicos 6.2.1. Desde sus inicios, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que no es posible estudiar la constitucionalidad de mandatos legales que no hacen parte del sistema normativo, bien sea (i) porque han dejado de estar en vigencia, o (ii) simplemente porque han dejado de producir efectos jurídicos[8]. Como se observa se trata de dos circunstancias puntuales en las que este Tribunal resulta incompetente para proferir una decisión de fondo por sustracción de materia, ante la ocurrencia de lo que la Corte ha denominado como “carencia actual de objeto”[9]. 6.2.1.1. En la primera situación expuesta, el escenario que se propone es el de la pérdida de vigencia de la norma legal acusada como consecuencia de la operancia de alguna de las hipótesis de derogatoria consagradas en el ordena-miento jurídico (expresa, tácita u orgánica[10]). Sobre el particular, se entiende que el control de constitucionalidad, al suponer un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, lo que exige –como conditio sine qua non– es que el precepto demandado exista y mantenga su carácter obligatorio[11]. En todo caso, ante la necesidad de garantizar la supremacía de la Carta (CP art. 4) y dado que en algunas ocasiones puede darse una vigencia ultra activa de las normas objeto de demanda, en razón de la aplicación del principio de favorabilidad, de reglas especiales de transición o de circunstancias análogas, la jurisprudencia ha contemplado la posibilidad de que la Corte se pronuncie sobre disposiciones derogadas que, a pesar de ello, continúen produciendo efectos jurídicos o pudieren llegar a hacerlo en el futuro[12]. Al respecto, en la Sentencia C-558 de 1996 se explicó que: “[Para] adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o modificada por voluntad del legislador, se requiere que la misma continúe produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual de objeto. En efecto, esta Corporación ha sostenido que[,] en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto.”[13] 6.2.1.2. En la segunda alternativa planteada, el problema que se presenta va más allá del examen sobre la derogatoria de las disposiciones acusadas, para entrar a verificar si la demanda recae sobre preceptos que contienen mandatos específicos que, por razón de su contenido y alcance, ya fueron ejecutados. Se trata entonces de un análisis vinculado con la producción de efectos en el tiempo de una norma, a partir su vocación de permanencia[14]. En este orden de ideas, en criterio de la jurisprudencia constitucional, por regla general, este Tribunal carece de competencia para conocer de demandas contra leyes cuyo marco regulatorio ya se cumplió y no sigue produciendo efectos, pues al agotarse plenamente su contenido, se estaría en presencia de hechos cumplidos que, en principio, tornarían improcedente el examen de situaciones jurídicas que se encuentran consolidadas. Sobre el particular, en la Sentencia C-350 de 1994[15] se dijo que: “Cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida. // En efecto, si hallara exequible la norma impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habiéndose dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y extemporánea. Y si la encontrara inexequible, no podría ser observada la sentencia en razón de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió la disposición; se encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podría hacer la determinación que adoptase.” De este modo, esta Corporación ha proferido fallos inhibitorios por carencia de objeto, (i) cuando ha expirado el plazo en el que las medidas adoptadas debían regir, consolidando la existencia de derechos adquiridos; o (ii) cuando se ha satisfecho su objeto porque se han realizado las previsiones normativas contenidas en la ley. Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia C-113 de 1998[16], este Tribunal se abstuvo de tomar una decisión de fondo, en relación con varias disposiciones establecidas para obtener el saneamiento tributario de mercancías introducidas al país sin el cumplimiento de los requisitos consagrados en el régimen aduanero[17], al estimar que, por el carácter temporal del citado mecanismo, los mandatos allí previstos ya se habían agotado y sus efectos se encontraban plenamente consolidados. En el mismo sentido, en la Sentencia C-709 de 2005[18], la Corte señaló que no era procedente examinar la validez constitucional del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, que establecía la vinculación a título provisional de algunos docentes, por un lado, porque la medida dispuesta se encontraba incorporada en una norma de carácter transitorio, y por el otro, porque la consecuencia jurídica allí prevista debía producirse en el año 2002[19]. Tan sólo en hipótesis excepcionales se ha admitido el control constitucional sobre preceptos cuyos efectos jurídicos se entienden consolidados, cuando la abstención del control por parte del juez constitucional se podría traducir en una erosión de la supremacía de la Carta. Precisamente, en la Sentencia C-728 de 2015[20], la Corte hizo referencia a algunos casos puntuales, entre los cuales se destacan: (i) cuando las disposiciones tienen un ámbito temporal de aplica-ción particularmente estrecho y limitado, y esa circunstancia impide activar y efectuar el control de constitucionalidad durante ese período de tiempo. En este caso lo que se busca es evitar que los órganos de producción normativa, a través de reglas de corta duración, eludan el escrutinio judicial[21]; o (ii) cuando existe una manifiesta y grave vulneración del ordenamiento superior por parte de un precepto cuyos efectos jurídicos han cesado, y tal circunstancia justifica un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos. En conclusión, por regla general, la Corte ha indicado que no cabe el examen del fondo de una demanda de inconstitucionalidad cuando las disposiciones acusadas han perdido su vigencia y sus efectos ya no se proyectan hacia el futuro; o cuando las hipótesis que en ellas se regulan ya han sido plenamente agotadas, siempre que no sea necesario evitar una transgresión del principio de supremacía constitucional. 6.2.2. En el asunto bajo examen, como se deriva de su contenido normativo, el precepto legal demandado se refiere, en esencia, al “trámite” dispuesto en la ley para la creación de la Superintendencia de Educación. En este sentido, la disposición impugnada consagra que: “Artículo 23. Trámites para Superintendencia de Educación. Durante el año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional, deberá presentar al Congreso de la República un proyecto de ley mediante el cual se cree la Superintendencia de Educación. Las normas que reglamenten la creación y el funcionamiento de la Superintendencia de la Educación, quien tendrá la finalidad de garantizar el derecho a la educación, los fines constitu-cionales y legales de la educación, la autonomía universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la comunidad académica, la calidad, eficiencia y conti-nuidad en la prestación del servicio educativo.” Del anterior texto normativo se infiere lo siguiente: - En primer lugar, se dispone una obligación a cargo del Gobierno Nacional, por virtud de la cual deberá presentar ante el Congreso de la República un proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educación. En este sentido, aun cuando el precepto legal acusado no introduce directamente a dicho organismo dentro de la estructura de la administración nacional (CP art. 150.7[22]), sí dispone el imperativo de proceder a su creación, por medio de la activación forzosa de la iniciativa legislativa que le asiste al Gobierno, en los términos del inciso 1 del artículo 154 de la Constitución[23]. - En segundo lugar, se establece que en la iniciativa dirigida a crear y a poner en funcionamiento a la Superintendencia, se deberá tener en cuenta que entre sus fines se hallan los de garantizar el derecho a la educación, preservar la autonomía universitaria y asegurar “la calidad, eficiencia y continuidad en la prestación del servicio educativo”. - Finalmente, como límite temporal para la presentación de la citada iniciativa legislativa, se consagró el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1740 de 2014. Esto significa que, en principio, el proyecto de ley debió ser radicado a más tardar el 23 de diciembre de 2015, fecha para la cual se cumplió el término dispuesto en la disposición impugnada, teniendo en cuenta que su cómputo se sujetó a la publicación en el Diario Oficial de la referida Ley 1740 de 2014[24]. 6.2.3. Para entender la dinámica que encierra el trámite destinado a la creación de la Superintendencia de Educación, de conformidad con lo regulado en la disposición objeto de demanda, es preciso realizar un examen global a la mencionada ley, de donde surge que a través ella se dispuso de un conjunto de herramientas dirigidas a fortalecer los mecanismos de inspección y vigilancia de la educación superior en Colombia. Esta última entendida como aquella que incluye los programas de pregrado[25] y de posgrado[26] que se ofrecen por las instituciones técnicas profesionales, instituciones univer-sitarias o universidades, como parte del proceso continuo y permanente de educación que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano, una vez la persona ha superado los niveles de educación media y secundaria[27]. Como consta en los antecedentes legislativos, la iniciativa que condujo a la aprobación de la Ley 1740 de 2014 fue presentada por la entonces Ministra de Educación Nacional, Gina María Parody d’Echeona; y tramitada con mensaje de urgencia[28]. En la exposición de motivos, se hizo referencia a la falta de instrumentos y de mecanismos eficaces para que el Ministerio de Educación Nacional pudiese garantizar la continuidad y calidad del servicio educativo en el nivel de educación superior[29]. Con tal propósito, se propuso ampliar las herramientas de inspección y vigilancia, incluyendo medidas de carácter preventivo y sancionatorio, como ocurre con la posibilidad de solicitar la entrega de información, actos y contratos[30]; designar un inspector in situ[31]; disponer el manejo de recursos por medio de una fiducia[32]; u ordenar la cesación definitiva de actividades no autorizadas[33]. Según se advirtió en la exposición de motivos[34] y en las distintas ponencias[35], el ejercicio de estas funciones se consagró como parte de las atribuciones del Ministerio de Educación Nacional, tal y como consta en gran parte de las disposiciones que en la actualidad integran la Ley 1740 de 2014[36]. Sin embargo, desde la discusión y deliberación en comisiones conjuntas[37], se planteó la necesidad de crear una Superintendencia de Educación. Con tal propósito, en primer lugar, se hizo referencia a la importancia de contar con un organismo técnico y especializado dotado de servidores de altísimo nivel, alejado de cualquier injerencia de los distintos sectores políticos. Y, en segundo lugar, se expuso que la efectividad de las funciones de inspección y vigilancia depende de la existencia de una institución independiente frente al Ministerio, sobre todo cuando el control recae respecto de universidades públicas, en las que dicha cartera hace parte de los órganos de dirección[38]. Aun cuando inicialmente se propuso otorgar facultades extraordinarias para crear la Superintendencia, propuesta que fue dejada como constancia en el primer debate en comisiones conjuntas[39], dicha sugerencia no fue aceptada por los ponentes, conforme se observa en los informes de ponencia para segundo debate, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes[40]. Ante esta circunstancia, el debate sobre la creación de la Superintendencia de Educación se retomó en las Plenarias de Cámara y Senado, en dicho orden, en donde se presentó una proposición con el texto que corresponde al actual artículo 23 de la Ley 1740 de 2014, objeto de acusación. Precisamente, en la Cámara de Representantes, en sesión del 15 de diciembre de 2014, fue inicial-mente aprobada la citada disposición, en cuyo debate se destacó que se trató de un texto concertado con el Ministerio de Educación Nacional y frente al cual la Ministra de aquél entonces otorgó su aval[41]. Esta misma norma se replicó en el Senado de la República, en sesión del día 16 del mes y año en cita, en el que se decidió acoger el texto que finalmente había sido adoptado en la Cámara de Representantes[42]. Dentro de la explicación que se brinda en ambas cámaras frente al artículo en mención[43], se destaca que se trata de una disposición de aplicación mediata, por virtud de la cual se otorga un plazo perentorio al Gobierno Nacional, sin que se concedan facultades extraordinarias, para que éste concurra ante el Congreso de la República mediante la presentación de una iniciativa legisla-tiva, previamente discutida con los distintos actores del sector de la educa-ción, en la que se defina el rol y el alcance de las facultades de la citada Superintendencia, con el fin de que ella asuma las potestades sancionatorias y de vigilancia especial que en la actualidad se encuentran a cargo del Ministe-rio de Educación Nacional. De esta manera, a juicio de los congresistas, se pretendía superar las dificultades previamente mencionadas respecto de la independencia y especialidad que se requiere en el órgano de control[44]. Como se advierte de lo expuesto, en el Congreso de la República se destacó la relevancia de crear la Superintendencia de Educación, con miras a fortalecer el control existente respecto de la educación superior en Colombia[45]. En efecto, en los antecedentes legislativos se señalan las dificultades que para la época se habían presentado en el uso de los recursos y en la preservación del principio de continuidad en varios programas aprobados por el Estado[46], lo que motivó la búsqueda de una alternativa frente a las funciones que han sido desempeñadas tradicionalmente por el Ministerio, cuya regla de competencia se conservaba, con carácter transitorio, mientras se ideaba un órgano técnico, especializado e independiente para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, a partir de los fines y del límite temporal para la presentación del proyecto de ley, en los términos dispuestos en la disposición acusada. 6.2.4. Retomando lo expuesto por la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte analizar si, como consecuencia del vencimiento del término dispuesto para la presentación del proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educación, sin que haya radicado dicha iniciativa, es posible inferir que la disposición acusada ya no está produciendo efectos jurídicos, generando una hipótesis de carencia actual de objeto. En criterio de este Tribunal, a diferencia de lo expuesto por el Procurador General de la Nación, no se observa que el precepto demandado disponga de un plazo preclusivo frente al ejercicio de la iniciativa legislativa que allí se consagra, por virtud del cual, ante su inobservancia, se entienda agotada la obligación de presentar el proyecto de ley. En dicha circunstancia, si así lo fuere, cabría considerar que el vencimiento del término de un año conduciría a que se dé por agotado el contenido de la norma impugnada, lo cual tornaría improcedente el examen de constitucionalidad propuesto. No obstante, como se infiere de las consideraciones previamente expuestas, lo que en realidad envuelve el plazo del año es una connotación perentoria y de impulso a la actividad legislativa, pues lo que hace es delimitar en el tiempo la iniciativa por parte del Gobierno Nacional, en el sentido de imponerle un término obligatorio para su ejercicio, de manera que una atribución en princi-pio discrecional, se transforma en un deber jurídico, imperativo e inobjetable, cuyo cumplimiento es claramente exigible, con el propósito de que se pueda llevar a cabo el procedimiento o iter legislativo encaminado a la creación de la Superintendencia de Educación[47]. Lo anterior se refuerza a partir del uso del principio de efecto útil[48], ya que de no haberse decretado la obligación de dar curso a la iniciativa en mención, no tendría ningún sentido lo que en ella se dispone, pues se trataría de una norma que, a manera de invitación, replicaría el carácter autónomo que tiene el desenvolvimiento de la iniciativa gubernamental, en los términos del artículo 154 del Texto Superior. Así las cosas, lejos de que se entienda como un hecho cumplido lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 1740 de 2014, lo que se advierte por este Tribunal es el incumplimiento de una norma jurídica que, por su carácter imperativo, todavía genera efectos jurídicos. Precisamente, ante el carácter impulsorio y no preclusivo del término dispuesto en la ley, nada obsta para que se proceda a su acatamiento, ya sea de forma voluntaria por parte del Gobierno Nacional o como consecuencia de una orden judicial derivada de la presentación de una acción de cumplimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución[49]. En este sentido, por ejemplo, mutatis mutandi, el Consejo de Estado ha ordenado a través de su jurisprudencia (i) que se proceda con el ejercicio de la potestad reglamentaria, cuando el legislador señala un plazo perentorio para su desenvolvimiento[50]; (ii) que se formule una política públi-ca, cuando igualmente se limitan en el tiempo los actos destinados a su crea-ción[51]; o (iii) que se pongan en marcha programas sociales, en los que su ejecución se condiciona a un término de impulso de la actividad guberna-mental[52]. Esta circunstancia también puede ocurrir en el caso bajo examen, toda vez que la inobservancia de la norma legal acusada, lejos de restar efica-cia a su ejecutabilidad, en nada altera su carácter obligatorio y menos aún afecta su connotación imperativa, habilitando a cualquier persona, incluso a los propios congresistas, para demandar judicialmente el acatamiento del deber omitido[53]. En este punto, cabe aclarar que no opera la prohibición del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997[54], conforme al cual la acción de cumplimiento no procede para obtener la realización de normas que esta-blezcan gastos[55], toda vez que el desenvolvimiento de la iniciativa legislativa no implica la afectación de los recursos del Presupuesto General de la Nación, como argumento lógico que explica la existencia de la citada prohibición[56]; ni tampoco supone que el texto propuesto por el Gobierno Nacional llegue a ser finalmente aprobado por el Congreso de la República. 6.2.5. En este orden de ideas, se concluye que el hecho de que se haya omitido cumplir con el término de un año para presentar el proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educación, no implica que la disposición legal acusada haya dejado de producir consecuencias en derecho, pues el deber allí previsto mantiene su carácter imperativo y obligatorio, cuya exigibilidad podría ser objeto de reclamación a través de la acción de cumplimiento. Por esta razón, se continuará con el estudio referente a la idoneidad de la acusación formulada. 6.3. Cuestión Previa. Examen sobre la aptitud de la demanda 6.3.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda. En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[57]. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[58], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinen-tes y suficientes. Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si los accionantes han formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existi-ría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[59], se sostuvo que: “Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[60], teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena[61]. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[62], lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”. 6.3.2. En el asunto sub-judice, como se indicó en el acápite de antecedentes, el Procurador General de la Nación solicita la expedición de un fallo inhibito-rio, por considerar que no se satisface la carga de suficiencia, toda vez que la acusación se sustenta en una interpretación subjetiva de la accionante, cuya formulación carece de la entidad necesaria para originar una “mínima sospe-cha” sobre la constitucionalidad de la disposición impugnada. En cuanto a la citada carga, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha señalado que las razones que justifican la presentación de una demanda de inconstitucionalidad deben contener un raciocinio jurídico mínimo, en orden a demostrar el desconocimiento de los mandatos de la Carta que se supone han sido vulnerados. De suerte que, los argumentos expuestos deben lograr susci-tar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto político del legislador. En efecto, si la demanda carece de dicho alcance persuasivo, se debe privilegiar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal, hasta tanto se presente una acusación que torne necesario un pronuncia-miento de la Corte. En lo que atañe al caso bajo examen, a pesar de la brevedad de la demanda, se advierte que a través de ella se discute básicamente la vulneración del artículo 154 de la Constitución Política, por cuanto la iniciativa legislativa para proceder a la “creación” de entidades del orden nacional (CP art. 150.7), como lo es la Superintendencia de Educación, es una facultad privativa del Gobierno Nacional, cuya autonomía y discrecionalidad no puede ser limitada por el Congreso de la República. Esta última circunstancia, en criterio de la accionante, es la que precisamente ocurre con el precepto legal demandado, en el que no sólo se le impone al Gobierno Nacional el deber de presentar un proyecto de ley dirigido a crear la citada Superintendencia, sino que, además, le fija un plazo perentorio de un año para que actúe en dicho sentido. Por lo demás, el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte del Gobierno depende de su propia autonomía y voluntad, y no de una imposición legal, pues esto último constituye una intromisión del legislativo en las funciones propias del ejecutivo, en perjuicio del principio de división o separación del poder público, cuya exigibilidad emana de lo previsto en los artículos 1 y 113 del Texto Superior. Como se observa de lo expuesto, es claro que la demanda sí tiene un racio-cinio jurídico mínimo capaz de suscitar una duda sobre la exequibilidad de la disposición impugnada, ya que el debate gira alrededor de la presunta altera-ción de una regla de competencia dispuesta en el artículo 154 de la Constitución, conforme a la cual la iniciativa legislativa para crear entidades del orden nacional se sujeta a una actuación privativa del Gobierno Nacional, respecto de la cual no cabe que el legislador imponga la obligación de proceder con su ejercicio, menos aun cuando para tal efecto se señala un término imperativo. 6.3.3. Nótese cómo, en la práctica, la discusión propuesta se enfoca en que el precepto demandado modifica las competencias constitucionales que existen en materia de iniciativa legislativa, en lo que atañe a la posibilidad de crear entidades del orden nacional (CP art. 150.7), pues mientras el artículo 154 del Texto Superior condiciona a la autonomía y discrecionalidad del Gobierno Nacional, la posibilidad de presentar un proyecto de ley con tal propósito; la disposición impugnada establece un imperativo jurídico para que esta última autoridad proceda a radicar obligatoriamente una iniciativa dirigida a crear la Superintendencia de Educación, sin tener en cuenta la voluntad del ejecutivo. En el fondo, como se deduce de la demanda, quien estaría disponiendo de la prerrogativa del Gobierno Nacional de dar inicio al trámite legislativo, ya no sería el Presidente y sus ministros (CP arts. 115 y 208), sino el Congreso de la República, a través de los mandatos dispuestos en la norma acusada. Lo anterior adquiere especial transcendencia, pues es innegable que el debate constitucional propuesto recae realmente sobre el contenido normativo del precepto legal demandado (vicio sustancial), y no sobre la forma como se tramitó o fue aprobado (vicio de procedimiento). En efecto, no se controvierte por la accionante si el artículo 23 de la Ley 1740 de 2014 fue presentado o no por la autoridad competente o si el mismo contó o no con aval gubernamental, entre otras cosas, porque a través de él no se dispone la creación de la Superintendencia de Educación, sino que, en su lugar, como su título lo indi-ca, se consagra el “trámite” para formalizar dicho acto, incluyendo la obligación de presentar un proyecto de ley en ese sentido, estableciendo los objetivos que se deben regular en la citada iniciativa y consagrando el plazo de un año como mandato imperativo para iniciar el debate ante el Congreso de la República. En este punto, no sobra recordar que, como previamente se expuso, en los antecedentes legislativos se planteó que el término dispuesto en la ley para radicar la mencionada iniciativa, le permitiría al Gobierno Nacional, sin tener que recurrir al otorgamiento de facultades extraordinarias (CP art. 150.10), preparar un proyecto integral y someterlo a las instancias de discusión que correspondan frente a los diferentes actores del sector de la educación, con miras a contar con un organismo técnico y especializado, dotado de plena autonomía e independencia en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, que corrija las dificultades prácticas derivadas del desarrollo de las citadas atribuciones por parte del Ministerio de Educación Nacional. En este orden de ideas, como no se cuestionan los presupuestos formales del acto demandado, sino su rigor normativo, no cabe considerar que la presente demanda haya sido presentada de manera extemporánea, teniendo en cuenta la jurisprudencia reiterada de la Corte, según la cual las irregularidades relacionadas con la iniciativa legislativa están sujetas a la regla de caducidad prevista en el numeral 3 del artículo 242 del Texto Superior, conforme a la cual se entiende que “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”[63]. 6.3.4. Por las razones expuestas, este Tribunal concluye que la demanda satisface los mínimos argumentativos requeridos por la Corte, más aún cuando la naturaleza participativa de la acción pública de inconstitucionalidad (CP art. 40), apunta a que el derecho a demandar del ciudadano, no se someta a un excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor medida, se convierta en un límite para la protección no sólo de los derechos y garantías de las personas, sino también de la efectiva protección de un sistema jurídico fundado en el valor normativo de la Constitución. 6.4. Del problema jurídico y del esquema de resolución 6.4.1. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda y en las distintas intervenciones, le corresponde a la Corte establecer si el artículo 23 de la Ley 1740 de 2014, por virtud del cual se impone a cargo del Gobierno Nacional, en el plazo de un año contado a partir de su entrada en vigencia, el deber de presentar un proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educación, vulnera el artículo 154 del Texto Superior, al modificar las competencias constitucionales que existen en materia de iniciativa legislativa, en perjuicio, además, del principio de división o separación del poder público (CP art. 113). 6.4.2. Con miras a resolver el problema planteado, la Corte inicialmente se pronunciará sobre las principales reglas constitucionales que rigen la creación de entidades del orden nacional; luego de lo cual se hará referencia a la inicia-tiva gubernamental que frente a dicha materia se consagra en el artículo 154 de la Constitución; y finalmente, se recordará, brevemente, el alcance que esta Corporación le ha dado al principio de división o separación del poder público. Una vez hayan sido expuestos los anteriores elementos, se procederá con la definición del caso concreto. 6.5. De los requisitos constitucionales para la creación de entidades del orden nacional 6.5.1. La vigencia del principio democrático es uno de los elementos esenciales del modelo de Estado constitucional adoptado por la Constitución de 1991[64]. Como consecuencia de este mandato, se impone que los actos destinados a la definición del ordenamiento jurídico provengan del ejercicio de procedimientos de naturaleza deliberativa, por órganos dotados de altos niveles de representatividad y sujetos al escrutinio público. Es a partir de esta premisa, que el Texto Superior le confiere un amplio espectro de facultades al Congreso de la República, con el propósito de definir el contenido del dere-cho legislado (CP art. 150). La jurisprudencia ha identificado esta atribución por medio del concepto de la cláusula general de competencia legislativa, según la cual le corresponde al Congreso dictar las leyes en todos aquellos asuntos que puedan ser materia de configuración normativa y cuya regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente, incluso si esos temas no están comprendidos dentro de las funciones que le han sido asignadas expresamente en el artículo 150 del Texto Superior[65]. En efecto, la disposición en cita debe interpretarse armónicamente con el artículo 114, en el que se establece que le compete al Congreso “hacer las leyes”. Por ello, como regla general, se ha dispuesto que al citado órgano le compete la responsabilidad de dictar las reglas de derecho que se aplican a todas aquellas materias que no han sido confiadas a otras esferas estatales[66]. Con todo, como lo ha reiterado este Tribunal, no se trata de una atribución desprovista de límites, pues los mismos no sólo se originan (i) de la obligación de respetar las normas constitucionales y los derechos y principios establecidos en la Carta; sino también (ii) de las cláusulas constitucionales que imponen barreras a la autonomía legislativa sobre determinados temas, como ocurre, por ejemplo, (a) cuando se sujeta el inicio del procedimiento o iter legislativo a la actuación de otro órgano[67], o (b) cuando por decisión de la propia Carta la regulación de un asunto determinado se asigna a otra rama del poder público[68]. 6.5.2. En desarrollo de la citada cláusula general de competencia legislativa, el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, de manera expresa, le otorga al Congreso la facultad para expedir leyes destinadas a determinar la estructura de la administración nacional y “crear, suprimir o fusionar”[69] ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y otras entida-des del orden nacional, señalando tanto sus objetivos como su estructura orgánica[70]. Ahora bien, cabe señalar que la disposición en cita debe interpretarse de forma armónica con lo establecido en el numeral 15 del artículo 189 del Texto Superior, en el que se le confía al Presidente de la República, como suprema autoridad administración, la atribución de “suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales de conformidad con la ley”. De ahí que, para la jurisprudencia reiterada de la Corte[71], una lectura integral de ambas normas, destaca que mientras al legislador le asiste una competencia plena para fijar la estructura de la administración nacional, al Presidente sólo se le otorgan las facultades de “suprimir o fusionar”, cuyo ejercicio debe realizar de acuerdo con los condicionamientos que para el efecto le señale el Congre-so de la República. De esta manera, y a partir de lo expuesto, se ha concluido que a esta última autoridad es a quien le asiste manera privativa la compe-tencia para “crear” organismos llamados a integrar dicha estructura[72], de la misma manera que es a ella a quien se le asigna de forma específica la creación o autorización para constituir empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, en el orden nacional[73]. No obstante lo anterior, en relación con el citado régimen, en virtud de las prohibiciones taxativas consagradas en el inciso 3 del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política[74], se ha admitido que, por vía de excepción y siguiendo los límites dispuestos en la Carta, la estructura de la administración nacional puede ser sometida en su definición al mecanismo de las facultades extraordinarias[75]. 6.5.3. Por fuera de lo anterior y retornando a las vías ordinarias, en la Sentencia C-784 de 2004[76] se resaltó que la asignación al Congreso de la República de la facultad de establecer la arquitectura institucional de la Nación, a través de la definición “del modo de ser y de actuar de una determinada organización administrativa”[77], es un rasgo característico del constitucionalismo contemporáneo, al desarrollar el componente orgánico d...