Sentencia C-028 de 2021

C-028-21 Sentencia C-028/21 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance de la competencia La Corte Constitucional ha establecido que dos son las condiciones para fijar su competencia en orden a decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de Ley que hubieren sido objetados por el Gobierno Nacional como inconstitucionales. En primer lugar, se requiere que la Rama Ejecutiva del Poder Público hubiere objetado por motivos de inconstitucionalidad dentro de los términos temporales contenidos en el artículo 166 de la Carta Política de 1991. Y, además se exige que el Congreso insista en la aprobación por mayoría absoluta del articulado objetado. OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite En cuanto al trámite legislativo, la Corte Constitucional ha centrado su control judicial, especialmente, en los siguientes requisitos: (i) oportunidad para objetar; (ii) formulación de objeciones por parte del gobierno; (iii) devolución del proyecto objetado a la Cámara en la cual tuvo origen; (iv) publicación del escrito de objeciones; (v) integración adecuada de la comisión accidental; (vi) congruencia entre las objeciones y el informe de las mismas; (vii) publicación, anunciación y votación nominal y pública del informe, por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara; y, finalmente, el (viii) cumplimiento del término exigido por el artículo 162 de la CP. SANCION GUBERNAMENTAL-Mecanismo en la elaboración de las leyes que conlleva la presentación de objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia CONTROL CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Análisis formal y material OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Requisitos generales de procedimiento legislativo OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la formulación COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Conformación VOTACION NOMINAL Y PUBLICA A INFORME DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Aplicación OBJECION GUBERNAMENTAL-Término de dos legislaturas LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y ejecutivo La Constitución Política de 1991 estableció una amplia tipología de trámites parlamentarios para la aprobación de leyes. Uno de ellos, son las denominadas leyes marco previstas en el artículo 150 numeral 19 del texto superior y en las cuales, se presenta una concurrencia de competencias entre el poder Legislativo y el Ejecutivo. En el caso del Congreso de la República, la Carta prevé que una ley marco es aquella que establece las normas generales y señala los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno. Estas leyes contienen las reglas generales con sujeción a las cuales mediante decretos especiales el Gobierno Nacional ejerce las competencias de regulación a él atribuidas por el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. LEY MARCO-Temas de regulación La Constitución Política de 1991 estableció una amplia tipología de trámites parlamentarios para la aprobación de leyes. Uno de ellos, son las denominadas leyes marco previstas en el artículo 150 numeral 19 del texto superior y en las cuales, se presenta una concurrencia de competencias entre el poder Legislativo y el Ejecutivo. En el caso del Congreso de la República, la Carta prevé que una ley marco es aquella que establece las normas generales y señala los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno. Estas leyes contienen las reglas generales con sujeción a las cuales mediante decretos especiales el Gobierno Nacional ejerce las competencias de regulación a él atribuidas por el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. LEY MARCO-Fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública REGIMEN PRESTACIONAL ESPECIAL PARA LA FUERZA PUBLICA Y LA POLICIA NACIONAL-Fundamento CONGRESO DE LA REPUBLICA-Establecimiento de marco general para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias reservadas CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones, supresiones o adiciones a proyectos de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Criterios jurisprudenciales PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA RESERVADA DEL GOBIERNO-Aval gubernamental (…) se ha explicado que, el consentimiento dado por el Gobierno a un proyecto de ley con respecto a las materias señaladas en el artículo 154 superior y la participación de éste en el proceso formativo de la ley, subsanan la vulneración de la iniciativa legislativa reservada. Dicho consentimiento se expresa en esos casos mediante la figura que jurisprudencialmente se ha denominado “aval del Gobierno o coadyuvancia”. Igualmente, se ha indicado que el aval sólo puede ser concedido por el ministro cuyas funciones tengan alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley. AVAL GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Requisitos REGIMEN PRESTACIONAL DE LA POLICIA NACIONAL-Regulación Del anterior recuento jurisprudencial debe concluirse que: (i) los proyectos de ley que reglamentan el régimen de seguridad social de la Policía Nacional deben tramitarse conforme al procedimiento y previsiones de las Leyes Marco, tal como lo indica el numeral 19, literal e) del artículo 150 superior; (ii) dicha ley marco es iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, como en efecto, lo prescribe el inciso segundo del artículo 154 y el numeral 11 del artículo 142 de la Ley 5 de 1992; (iii) en caso de que se presente un proyecto de ley marco de iniciativa privativa del gobierno, por parte de un congresista, es necesario que el Gobierno Nacional, durante el avance del trámite parlamentario dé aval al mismo, so pena de que el proyecto de ley adolezca de un vicio procedimental insubsanable. Y (iv) la jurisprudencia constitucional ha señalado que no resulta acorde con la Carta de 1991 desarrollar los requisitos para acceder a la prestación de asignación de retiro para la Policía Nacional, a través de decretos leyes, o leyes ordinarias, pues su concreción exige la concurrencia armónica de las dos ramas del poder público, Ejecutivo y Legislativo. ASIGNACION DE RETIRO PARA LA FUERZA PUBLICA-Naturaleza jurídica REGIMEN PRESTACIONAL ESPECIAL DE LA FUERZA PUBLICA-Iniciativa legislativa del Gobierno De todo lo anterior se concluye que: (i) el contenido material del proyecto de ley objetado implica la regulación del régimen prestacional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y por tanto, está sujeto a la iniciativa reservada del Ejecutivo. Ello, puesto que el proyecto de ley pretende definir los requisitos para acceder a la asignación de retiro, prestación periódica de la Policía Nacional, que según la jurisprudencia constitucional, es equivalente a la pensión de vejez; (ii) el proyecto de ley no contó con la referida iniciativa ni con un aval gubernamental producido dentro del trámite legislativo, y por el contrario se presentó oposición del Ministerio de Defensa y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Referencia: Expediente OG-161 Revisión de las objeciones gubernamentales del Proyecto de Ley Nº 212 de 2017 del Senado de la República y 179 de 2017 de la Cámara de Representantes “[p]or medio del cual se establece el tiempo de vinculación de los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, para acceder al derecho de asignación de retiro”. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución Política de 1991, y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 11 de julio de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió el expediente del Proyecto de Ley Nº. 212/17 Senado -179/17 Cámara, “por medio del cual se establece el tiempo de vinculación de los miembros del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional para acceder al derecho de asignación de retiro”, el cual fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, para que de acuerdo con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad. II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO 2. El texto del proyecto de ley objetado se transcribe a continuación: “LEY No._________________________________ ‘POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE EL TIEMPO DE VINCULACIÓN DE LOS MIEMBROS DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL, PARA ACCEDER AL DERECHO DE ASIGNACIÓN DEL RETIRO” El Congreso de Colombia, DECRETA Artículo 1°. Objeto. Determinar el tiempo de servicio para tener derecho a la asignación de retiro del personal ejecutivo de la Policía Nacional, creado por el artículo 1 de la Ley 180 de 1995, que ingresó antes de 31 de diciembre de 2004. Artículo 2°. Adicionar con un nuevo parágrafo el artículo 7 de la Ley 180 de 1995, el cual quedará así: Parágrafo 2°. El tiempo de servicio del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, para acceder al derecho de asignación de retiro, cuando sean retirados del servicio activo, de conformidad a las causales señaladas en el artículo 144 del Decreto Número 1212 de 1990, artículo 104 del Decreto número 1213 de 1990, en concordancia con las señaladas en el Decreto número 1157 de 2014, será como mínimo de 15 años de servicio, y hasta de 20 años de servicio para quienes se retiren por voluntad propia o sean separados del servicio. Para quienes estuvieren escalafonados antes del 31 de diciembre de 2004, tiene derecho a la asignación de retiro, cuando sean retirados después de 15 años de servicios, y hasta 20 años de servicios por voluntad propia o separados del servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la Caja de Sueldos de retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a la fijada por el Gobierno Nacional para el personal de Oficiales, Suboficiales y agentes de la Policía Nacional, en el Decreto número 1157 de 2014 o normas que lo sustituyan. Artículo 3°. Las partidas computables para el reconocimiento de la asignación de retiro, serán las establecidas en el Decreto número 4433 de 2004 o normas que los sustituyan. Artículo 4°. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación. EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA EFRAIN JOSÉ CEPEDA SANABRIA EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA GREGORIO ELJACH PACHECO EL PRESIDENTE DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES RODRIGO LARA RESTREPO EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO”. III. LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES 3. El Secretario General del Senado de la República, por oficio de 20 de abril de 2018, recibido en la Presidencia de la República el 23 de abril de 2018, remitió “doble ejemplar, para su sanción ejecutiva, el expediente del Proyecto de Ley No. 212 de 2017 Senado- 179 de 2017 Cámara “Por medio del cual se establece el tiempo de vinculación de los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, para acceder al derecho de asignación de retiro”[1]. Indicó que el mencionado Proyecto de ley fue considerado y aprobado en sesión de la Comisión Segunda del Senado de la República del día 6 de junio de 2017 y sesión plenaria del día 3 de octubre de 2017. En la Cámara de Representantes en Comisión Segunda el día 15 de noviembre de 2017 y en sesión plenaria del Senado de la República del día 13 de diciembre de 2017. Informe de comisión de mediación aprobado en Plenaria del Senado del día 4 de abril de 2018 y en la Cámara de Representantes el día 3 de abril de 2018. 4. Mediante oficio radicado ante el Senado de la República, el 2 de mayo de 2018[2], el Gobierno Nacional formuló cuatro objeciones, tres por inconstitucionalidad y una por inconveniencia contra el proyecto de Ley No. 179 de 2017 Cámara de Representantes, y 212 de 2017 Senado de la República “por medio del cual se establece el tiempo de vinculación de los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, para acceder al derecho de asignación de retiro”. 5. En cuanto a las objeciones por inconstitucionalidad el Gobierno sostuvo que el proyecto de ley vulnera la reserva de iniciativa legislativa contenida en el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política según el cual, “solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e) del numeral 19 del artículo 150”. En concordancia con lo anterior, el numeral 19 del artículo 150 establece que es al Gobierno a quien le corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. 6. Al analizar el origen del proyecto de ley objetado, en la Gaceta No 108 de 1 de marzo de 2017, advirtió que la iniciativa provino de la honorable Senadora Nidia Marcela Osorio, y que en la exposición de motivos aludió a la necesidad de acabar con la incertidumbre legal en la aplicación del régimen de la Policía Nacional, particularmente sobre el tiempo mínimo y máximo del servicio del nivel ejecutivo de la Policía, creado por la Ley 180 de 1995. 7. A juicio del Gobierno Nacional el proyecto de ley vulneró el artículo 154 de la Constitución, toda vez que tuvo origen en una iniciativa del Congreso, es decir, de la propuesta generada de la Senadora Nidia Marcela Osorio, y no del Gobierno Nacional, quien es el único que tiene la competencia para tramitar proponer el proyecto de ley en ese específico asunto. En consecuencia, se configura no sólo un problema de iniciativa legislativa sino “también una falta de competencia del Congreso para regular el asunto, pues su labor debería restringirse, siempre que medie iniciativa gubernamental, a plasmar en la ley unos objetivos y criterios generales en relación con el tema”[3]. 8. Por lo anterior, el escrito de objeciones gubernamentales indica que, durante el trámite legislativo, los ministros de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público manifestaron que el proyecto de ley era inconstitucional. Puntualmente, el 28 de noviembre de 2017, el Ministro de Defensa presentó un escrito ante la Cámara de Representantes en el que precisaba que el proyecto de ley estaba siendo tramitado como una ley de rango ordinario, cuando en realidad se trataba de una ley general, cuadro o marco de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. 9. La segunda objeción presidencial indica que el proyecto de ley vulnera el principio de jerarquía normativa contenido en el artículo 150 superior. A su juicio el texto superior identifica diferentes clases de leyes, y en la presente oportunidad, el legislador aprobó a través del trámite ordinario, un tema que debe desarrollarse a través de leyes marco. A criterio del gobierno resulta evidente que, el proyecto de ley modifica el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, razón por la cual, en aplicación del numeral 19 del artículo 150 debía aprobarse a través de una ley marco de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. 10. Anotó que, si una ley regula un asunto llamado a regirse por una ley marco, la ley expedida por el Congreso no puede contener el detalle de la regulación como lo podría tener una ley ordinaria, sino que debe limitarse a fijar principios generales que desarrollará el Gobierno Nacional mediante actos administrativos. Por lo anterior, en relación con el proyecto de ley objetado, recabó que el Congreso de la República desconoció el principio de jerarquía normativa “al tramitar como ley ordinaria un asunto que es objeto de una ley marco, según lo contemplado en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución”[4]. 11. La tercera objeción se funda en la presunta vulneración de “la regla de sostenibilidad fiscal” prevista en el artículo 334 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 03 de 2011. En su criterio, el proyecto de ley “por medio del cual se establece el tiempo de vinculación de los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional para acceder al derecho de asignación de retiro” afecta la regla de sostenibilidad fiscal contemplada en el artículo 339 de la Constitución, toda vez que, el artículo 2° de la iniciativa pretende extender al personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional las prerrogativas de retiro atribuidas a oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, circunstancia que incrementaría el compromiso de recursos adicionales para cubrir la demanda prestacional a los patrulleros, subintendentes, intendentes, intendentes jefes, subcomisarios, y comisarios en servicio activo. 12. En ese orden de ideas, la iniciativa del Congreso de la República tendría “un costo anual de más de $ 181 mil millones de pesos, cifra que resulta de incorporar a 14.662 funcionarios del Nivel Ejecutivo para cubrir las vacantes de los uniformados que solicitaren el retiro”[5]. En su escrito de objeciones, el Gobierno Nacional recordó que, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 establece que el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza, o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo. Para estos propósitos deberá incluirse en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, motivo por el cual, es claro para el Gobierno Nacional que, el proyecto de ley no especificó la manera en que se cubriría el nuevo gasto, es decir, el reconocimiento y pago de las pensiones de los miembros de la Policía Nacional que se retiran y el de la incorporación de los nuevos miembros de la Fuerza Pública. Finaliza: “en este sentido, el Congreso de la República desatiende la disciplina fiscal y crea un nuevo gasto sin un ingreso que lo cubra, lo cual tiene un impacto directo en las finanzas y la economía de la Nación”[6]. 13. En su escrito dirigido a la Cámara de Representantes del Congreso de la República, el Gobierno Nacional concluyó indicando que, la determinación es inconveniente porque, si los miembros de la Fuerza Pública que se verían cobijados por la determinación legal solicitan el retiro, el Gobierno Nacional no tendría personal suficiente para atender la situación de orden público que afecta al país. En efecto, recordó que el proyecto de ley pretende que catorce mil uniformados adscritos al Nivel Ejecutivo soliciten el retiro de forma inmediata y con derecho a la asignación de retiro. Por todo lo anterior, insistió en la necesidad de que el Congreso de la República archive el proyecto de ley. IV. RAZONES PARA DECLARAR INFUNDADAS LAS OBJECIONES POR PARTE DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA 14. El 5 de junio de 2018, la Comisión Accidental[7] presentó informe sobre las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional y solicitó que se rechazaran en su totalidad[8]. Para el efecto, presentó los siguientes argumentos: 15. Como tesis central, el informe aprobado por las dos cámaras del Congreso de la República señaló que: (i) el proyecto de ley objetado modifica una ley de rango ordinario y no una ley marco; (ii) el proyecto de ley llena un vacío normativo que se presenta en relación con los derechos del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, toda vez que, varias normas reglamentarias (Decretos presidenciales) han sido declarados nulos por parte de la justicia contencioso administrativa. Y (iii) el proyecto de ley tendría como consecuencia que, los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional entrarían a gozar, en condiciones de igualdad, de los derechos que disfrutan oficiales de la Policía Nacional, motivo por el cual no requería aval del Gobierno Nacional. 16. El informe suscrito por los senadores y representantes a la cámara integrantes de la Comisión Accidental argumentó que, el proyecto de ley objetado no fija el régimen prestacional ni salarial, sino que, adiciona un parágrafo al artículo 7 de la ley 180 de 1995, es decir, está alterando una ley de rango ordinario. La Ley 180 de 1995 fue la norma ordinaria que creó el nivel ejecutivo de la Policía Nacional, disposición que modificó el artículo 1° de la ley 62 de 1993, incluyendo al nivel ejecutivo como parte integrante de la Policía Nacional, y revistiendo al Presidente de la República para desarrollar esta carrera, en concordancia con los artículos 2 y 10 de la Ley 4 de 1992. Por ello, se indicó que: “en parte alguna, el proyecto objetado, está modificando la Ley 923 de 2004, por lo tanto, no es aceptable la objeción presentada de que se está modificando la ley que fijó el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública”[9]. 17. En lo que tiene que ver con la falta de aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el informe de la Comisión Accidental señaló que, debido a varias sentencias del Consejo de Estado, los decretos reglamentarios del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública han sido declarados nulos, razón por la cual, existe una incertidumbre legal en relación con los derechos del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, y dicha incertidumbre afecta el derecho a la igualdad de los miembros de la Fuerza Pública; por esa vía, concluyó que, tal como lo expuso la senadora autora del proyecto de ley, “la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y la Corte Constitucional ha sido clara y contundente, al expresar que la falta de disponibilidad presupuestal no es excusa para dejar de proteger los derechos fundamentales o colectivos”[10]. 18. Insistió en que, “es necesario hacer referencia al hecho que en modo alguno el proyecto de ley No. 212 de 2017 Senado, 179 Cámara, está usurpando la iniciativa exclusiva del ejecutivo para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, toda vez que ese régimen ya está fijado en la Ley 923 de 2004, y el proyecto no pretende modificar dicha ley, lo que hace es adicionar la Ley 180 de 1995”[11]. 19. Frente al contenido de los artículos del proyecto de ley, el informe de ponencia sostuvo que, las disposiciones aprobadas “recogen lo principal de las normas vigentes que regulan el reconocimiento de la asignación de retiro para los miembros de la Policía Nacional, es decir, los decretos 1212 y 1213 de 1990 que, por disposición del parágrafo existente, en el artículo 7 de la Ley 180 de 1995, constituían para ese momento los mínimos para quienes estando al servicio de la Policía Nacional decidieron ingresar al nivel ejecutivo”[12]. Por lo anterior, se asegura que el nuevo parágrafo no está fijando el régimen prestacional de miembros de la Fuerza Pública, simplemente está dando claridad a destinatarios y operadores jurídicos, compilando las directrices básicas que el nivel ejecutivo y la jurisprudencia han entregado sobre el tema, para evitar que se desconozcan derechos fundamentales de los policías pertenecientes al nivel ejecutivo. 20. Respecto a la segunda objeción gubernamental, el informe de la comisión accidental precisó que, el proyecto de ley fue aprobado en ejercicio de la facultad conferida al Congreso de la República en el artículo 150 No. 1, es decir, la facultad general de hacer las leyes. Adujo que: “el Congreso al tramitar y aprobar en todos sus debates el proyecto de Ley No. 179 de 2017 Cámara-212 de 2017 Senado al ejercer la función establecida en el numeral 1 del artículo 150 de la C.P. (interpretar, reformar, y derogar las leyes), en ningún momento infringió, ni traspasó las competencias como cláusula general de competencias, la cual, recurre para modificar una ley sin traspasar los límites competenciales”[13]. 21. Posteriormente indicó que, “según la objeción presidencial por inconstitucionalidad del proyecto No. 179 de 2017 Cámara-212 de 2017 Senado, argumenta que se vulneró el principio de jerarquía normativa, arguyendo que este proyecto de ley obedece a una ley marco, cuya jerarquía normativa es superior a una ley de trámite ordinario; dicha aseveración es completamente errada, ya que ni constitucional ni legalmente, y menos jurisprudencialmente las leyes marco son consideradas leyes especiales. Las leyes especiales son consideradas solamente las leyes estatutarias y orgánicas, luego tenemos descendentemente las leyes de trámite ordinario, y aquí caben las leyes marco, las leyes que expiden códigos etc.”[14] 22. Luego los congresistas que realizaron el informe de la comisión accidental explicaron que conforme a la Sentencia C-432 de 2004, se fijaron las competencias para regular el régimen prestacional de la Fuerza Pública, así como se reconoció la competencia del Congreso para determinarlo: “la distribución de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, al momento de regular mediante ley marco el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública supone, en primer lugar, que el Congreso fije en la ley los elementos básicos del régimen general de las contingencias propias del sistema pensional y, en segundo término, que el Presidente de la República -con sujeción a dicho marco- establezca la normatividad destinada a reglamentar las materias que, por su variabilidad y contingencia, tornen imprescindible acudir a la técnica de dicho tipo de ley”[15]. Por ello se aprobó la Ley Marco 923 de 2004. Sin embargo, a través de decreto reglamentario 4433 de 2004, puntualmente en su artículo 25, elevó de 20 a 25 años la edad de retiro del nivel ejecutivo, razón por la cual, el Consejo de Estado, en decisión del año 2007, declaró la nulidad de dicha disposición. Por lo que ante este vacío normativo se aprueba el proyecto de ley, con el fin de aportar certeza jurídica a los requisitos para acceder al retiro de las personas que hacen parte del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. 23. A raíz de la incertidumbre normativa en relación con los requisitos para que los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, muchas personas en esta situación han acudido a demandas ante los jueces, con el fin de poder ejercer el derecho a la asignación de retiro entre los 15 y 20 años. Puntualmente, el informe de ponencia mencionó fallos del Consejo de Estado en los que se ha reconocido la existencia de una laguna normativa que ha sido utilizada para impedir el ejercicio del derecho de asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. 24. Se aludió a que, en el seno del Congreso de la República se han producido debates de control político a Ministros de Defensa quienes, a pesar de conocer la existencia de un vacío legal frente a la reglamentación de los requisitos para acceder al derecho de asignación de retiro, “el Gobierno Nacional no presentó ninguna iniciativa normativa a resolver ni el régimen prestacional ni el sistema de ascensos”[16]. 25. En relación con la segunda objeción gubernamental se indica que del recuento jurisprudencial “no es jurídicamente soportable la objeción por inconstitucionalidad basada en una vulneración del principio de jerarquía normativa, toda vez que, dicha vulneración no existió como se pudo demostrar (…) [pues] se tramitó respetando el marco normativo establecido para una ley ordinaria, teniendo en cuenta además que la adición que se hace a la Ley 180 de 1995, la cual es una ley ordinaria no exigía un trámite de ley especial como lo serían la leyes estatutarias y orgánicas”[17]. 26. Finalmente, respecto a la tercera objeción, es decir, aquella que sostiene que el proyecto de ley se aprobó desconociendo la sostenibilidad fiscal, el informe de la comisión accidental explica que, la argumentación del Gobierno Nacional es incorrecta pues “desconoce el derecho fundamental a la igualdad, ya que la existencia de prestaciones especiales a favor de los miembros de la Fuerza Pública, lejos de ser inconstitucional, pretende hacer efectivos los principios de igualdad material y equidad, a partir del establecimiento de unas mejores condiciones que permitan acceder a un régimen pensional más benéfico en tiempo, en porcentajes o en derechos”[18]. Sostiene que, al momento de aplicar el artículo 334 constitucional, la propia norma superior prescribe que “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales”[19]. 27. Sostuvo que la objeción presidencial parte de una presunción conforme a la cual, todos los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, al tiempo, solicitarán el acceso a la prestación económica que define el proyecto de ley, lo que no está demostrado y recabó en que “La objeción no puede afirmar que el proyecto afecta la sostenibilidad fiscal, cuando lo que se está planteando es garantizar la igualdad y además una mera expectativa, no otorga derecho adquiridos ipso facto.”[20] 28. El 7 de junio de 2018, el Senado de la República aprobó el informe de la comisión accidental, y el 12 de junio del mismo año, la Cámara de Representantes hizo lo propio. V. ACTUACIÓN EN LA CORTE CONSTITUCIONAL 29. A través de Auto de 9 de agosto de 2018, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto, dispuso su fijación en lista y ordenó oficiar a los Secretarios Generales del Senado y de la Cámara de Representantes, para que remitieran a esta Corte las Gacetas del Congreso en que se encuentren publicados, el proyecto del ley, los informes de ponencia en comisión y plenaria, los anuncios previos a votación, cada una de las votaciones en las actas correspondientes a las sesiones plenarias del Senado de la República y Cámara de Representantes, en las que se realizó el anuncio, discusión y votación del informe sobre las objeciones presidenciales. 30. Adicionalmente, ordenó remitir certificación en la que conste: (i) las fechas y el número de actas de las sesiones en que se efectuó el anuncio, discusiones y votación del informe de objeciones del proyecto de ley de la referencia; y (ii) el quorum, la mayoría y el número de votos y su discriminación nominal a favor y en contra del informe de objeciones aprobado por la plenaria. 31. Asimismo, se dispuso a oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que informe si la Viceministra General del Ministerio de Hacienda que se encontraba encargada o delegada para asumir la función del Ministro de Hacienda y Crédito Público tenían la facultad de conceptuar sobre la viabilidad o no del proyecto de ley de la referencia, y se remitan los correspondientes soportes. 32. El 14 de agosto de 2018, el Secretario General de la Cámara de Representantes envió a este Despacho un CD contentivo de: (i) certificación de las mayorías, quórum, desarrollo de las votaciones con que fue considerado el informe sobre las objeciones en la sesión plenaria de la corporación; (ii) Gacetas del Congreso del trámite parlamentario; (iii) igualmente indicó que, varias actas de la plenaria se encontraban en periodo de elaboración, y una vez sean finalizadas se publicarán en la Gaceta del Congreso. Se trata del acta de la plenaria No. 291 de 6 de junio de 2018, en la cual se efectuó el anuncio previo de la votación del informe sobre las objeciones presidenciales, y el Acta de Plenaria No. 292 de 12 de junio de 2018, en la cual fue sometido a discusión y votación el informe de ponencia sobre las objeciones presidenciales. 33. En el informe remitido por el Secretario General de la Cámara de Representantes, en todo caso, se certificó que, “el informe sobre las objeciones presidenciales del Proyecto de Ley No. 212 de 2017 Senado-179 de 2017 Cámara (…) fue aprobado de la siguiente manera: 1. En la sesión plenaria del día 6 de junio de 2018, la cual consta en el acta de plenaria No. 291 fue anunciado para la sesión del día 12 de junio de 2018, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 del acto legislativo 01 de 2013; 2. En sesión plenaria del día 12 de junio de 2018, que consta en el acta de sesión plenaria No. 292 a la cual asistieron ciento cincuenta y dos (152) H. Representantes a la Cámara, fue discutido y aprobado a través de votación nominal el informe sobre las objeciones, así: si 95; No 1.”[21] 34. En el caso del Senado de la República, en oficio del 15 de agosto de 2018, se remitió a esta corporación, un CD, que contiene las Gacetas del Congreso con: (i) publicación de la exposición de motivos (gaceta 108 de 2017); (ii) primera ponencia Senado (Gaceta 339 de 2017); (iii) Segunda ponencia del Senado (Gaceta 777 de 2017); (iv) Texto de la plenaria del Senado (Gaceta 953 de 2017); (v) Anuncios previos a votación en segundo debate (gaceta 53, 54, 115, 58 y 116), (vi) votación en segundo debate (gaceta 59 de 2018); (vii) Publicación del informe de conciliación (gaceta 92 de 2018); (viii) Publicación del informe de conciliación (gaceta 92 de 2018) (ix) votación informe de conciliación (gaceta 476 de 2018); (x) Publicación de las objeciones (gaceta 204 de 2018). Por último, informó que las actas de plenaria número 65 y 66 de 6 y 7 de junio de 2018, correspondientes al anuncio previo y votación de las objeciones, estaban en proceso de elaboración y publicación. En todo caso, el Secretario General del Congreso certificó que, “en acta plenaria número 66 de fecha 07 de junio de 2018, número 1, así: quorum decisorios de los honorables Senadores, por lo tanto, la votación nominal al informe de objeciones del proyecto de ley Número 212 de 2017 Senado, 179 de 2017 Cámara (…) acta de plenaria Número 66, de fecha 07 de junio de 2018, numeral 1, fue la siguiente: por el SI 57 votos, Total: 57 votos”[22] 35. En atención a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió el Auto 538 de 22 de agosto de 2018, en el cual resolvió abstenerse de decidir hasta tanto no se alleguen las pruebas decretadas, y consecuencia de lo anterior, ordenó poner en conocimiento del Presidente del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la providencia, con el fin de que sean enviadas a la Corte Constitucional los documentos requeridos en el auto de 9 de agosto de 2018, pendientes de ser remitidos. De igual forma, ordenó poner en conocimiento de los presidentes de las Cámaras legislativas esa providencia, con el fin de que los documentos requeridos fueran enviados a la Corte Constitucional. Igualmente requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que informara si la Viceministra General de aquella época se encontraba encargada o delegada para asumir la función del titular de la cartera y conceptuar sobre la viabilidad del proyecto de ley objetado. 36. El 30 de agosto de 2018, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó que, en relación con el último requerimiento, la respuesta al mismo se encuentra contenida en la intervención dentro del proceso de constitucionalidad radicado el 24 de agosto de 2018. 37. El secretario general de la Cámara de Representantes remitió a la Corte Constitucional acta de la plenaria No. 291 del 6 de junio de 2018, en la cual se efectuó el anuncio previo a la votación del informe de las objeciones presidenciales, y el acta de plenaria No. 292 del 12 de junio de 2018, en la cual fue sometido a discusión y votación el informe sobre las objeciones presidenciales. 38. El Secretario General (e) del Senado de la República remitió en medio magnético a la Corte Constitucional, la Gaceta del Congreso No. 645 de 2018 en la cual se publicó el acta de la plenaria No. 291 de 6 de junio de 2018, allí se efectuó el anuncio previo de la votación del informe sobre las objeciones presidenciales. De igual forma, remitió la Gaceta No. 700 de 2018, que se encuentra publicada el Acta de Plenaria No. 292 del 12 de junio de 2018, sometida a discusión y votación en el informe de la comisión accidental sobre las objeciones presidenciales del proyecto de ley 179 de 2017 Cámara, y 212 de 2017 Senado. VI. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Defensa Nacional[23] 39. A través de apoderado judicial, la cartera ministerial intervino con el fin de apoyar las objeciones gubernamentales contra el proyecto de ley, especialmente, porque la propuesta normativa aprobada por el Congreso no fue de iniciativa del Ejecutivo Nacional. Adicional a ello, indicó que, el proyecto de ley desconoce el principio de jerarquía normativa porque, el Congreso reguló a través de una ley ordinaria, un asunto que era materia de ley marco. En su criterio, en razón al tema, cuando se apruebe una ley, el legislador se debe limitar a establecer parámetros generales a título de ley marco para que el Gobierno Nacional reglamente y desarrolle de manera específica el régimen salarial de los miembros de la Fuerza Pública. 40. Agregó que en reiterados pronunciamientos jurisprudenciales se ha señalado que, si bien la iniciativa legislativa no se circunscribe única y exclusivamente a la presentación del proyecto, sino que dicho aval se otorga también en el acompañamiento al mismo parte del Ministro del Ramo; y que en el presente caso se evidencia que en su trámite legislativo el proyecto de ley 179 de 217 Cámara, 212 de 217 Senado, no tuvo escrito del gobierno o Ministro de Defensa Nacional avalando dicha iniciativa, “por el contrario rechazó el mismo mediante comunicado oficial No. 102596 MDN-DMSG-GAL-43.16 del 28 de noviembre de 2017, dirigido al doctor Jorge Humberto Mantilla, Secretario General de la Cámara de Representantes”[24]. 41. Adicional a lo anterior, el Ministerio de Defensa explicó que, actualmente, si existe regulación del asunto objeto del proyecto de ley, pues el Decreto 1858 de 2012 fija el régimen pensional y de asignación de retiro para el personal que ingresó voluntariamente al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional antes del 1º de enero de 2005, siendo Suboficiales o Agentes, los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución después de quince (15) años de servicio por llamamiento a calificar servicios, por voluntad de la Dirección General o por disminución de la capacidad psicofísica y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de los veinte (20) años de servicio. 42. De la misma manera, reiteró el impacto presupuestal que el proyecto de ley tiene en las finanzas públicas, pues conforme a la información que remitió la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, la iniciativa representa costos anuales de “422.563.666.374 por concepto del otorgamiento de asignaciones de retiro, erogaciones que deben estar necesariamente acordes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”[25], por tal motivo, el Ministerio de Defensa explicó que, durante el trámite legislativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se abstuvo de emitir concepto favorable a la iniciativa. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[26] 43. Frente al auto de la Corte Constitucional ordenó informar “si la viceministra general del Ministerio de Hacienda se encontraba encargada o delegada para asumir la función del Ministro de Hacienda y Crédito Público de conceptuar sobre la viabilidad o no del proyecto de ley de la referencia” informó que, conforme al artículo 208 de la Constitución, los ministros del despacho son voceros del gobierno ante las cámaras para participar en los debates parlamentarios y tomar parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros. 44. El Ministerio indicó que, el artículo 7 de la Ley orgánica 819 de 2003, prescribe que todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto u otorgue beneficios tributarios deberá hacerse explícito, en la exposición de motivos y en los respectivos informes de ponencia, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente adicional que financiará dicho costo. Igualmente señala que la misma ley prescribe que: “el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República deberá rendir un concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso”[27]. 45. Con base en lo anterior, señaló que comparte los argumentos contenidos en la objeción gubernamental, motivo por el cual solicitó se declare fundado el reparo del Ejecutivo Nacional. 3. Carlos Enrique Forero Sánchez[28] 46. El ciudadano intervino dentro del proceso de constitucionalidad con el fin de solicitar se declaren infundadas las objeciones gubernamentales al proyecto de ley No. 212 de 2017 Senado y 179 Cámara. 47. En relación con la primera objeción señaló que el proyecto de ley no crea tiempo para que los miembros del nivel ejecutivo accedan a la asignación de retiro, sino que se adicionó un parágrafo de la ley 180 de 1995, con el fin de que se tuvieran en cuenta los tiempos para la asignación de retiro, previstos en los decretos 1212 y 1213 de 1990. Sostiene que, por tratarse de normas anteriores a la Constitución de 1991, no se requiere de la iniciativa del Gobierno Nacional. 48. Frente a la objeción relacionada con la vulneración del principio de sostenibilidad fiscal, el interviniente sostiene que debe ser declarada infundada, pues, en su lectura, el Ministro de Hacienda y Crédito Público incumplió su deber de rendir concepto sobre el impacto fiscal del proyecto de ley. Agregó que “lo que se hizo fue un ponderado presentando cifras de lo que valdría la nómina de cerca de 14 mil uniformados que cumplían con el tiempo de más de 20 años de servicio, desconociendo que a dichos uniformados en la actualidad se les está pagando su salario (…), entonces no se entiende de dónde saca el gobierno que se tenía que sacar recursos si ya están destinados”[29], motivo por el cual, concluyó que el proyecto de ley no presenta ningún impacto fiscal. 4. Luis Arenas Zárate[30] 49. El ciudadano participó dentro del proceso de constitucionalidad con el fin de “solicitar se declare la constitucionalidad del proyecto de ley No. 212 de 2017 Senado y 179 Cámara”. Indica que las normas que establecen los requisitos de tiempos de servicio para acceder a la asignación de retiro de la Policía Nacional son normas anteriores a la Constitución de 1991 que no tenían la forma de ley marco, sino que, por el contrario, fueron aprobadas como decretos ley (Decreto Ley 1212 y 1213 de 1990), normas que establecían como requisitos para acceder a la asignación de retiro, haber servido entre 15 y 20 años. Adicional a lo anterior, aclaró que el nivel ejecutivo de la Policía Nacional fue creado a través del Decreto 41 de 10 de enero de 1994. 50. Precisó que, en sentencia C-417 de 1994, la Corte Constitucional declaró inexequible dicho decreto aduciendo que la ley habilitante, esto es la Ley 63 de 1993, no contempló el nivel ejecutivo. Por dicho motivo, fue la ley ordinaria 180 de 1995, en su artículo 1, la que consagró por primera vez, el nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Esa ley “no reguló el aspecto prestacional (asignación de retiro/o presión) del Nivel Ejecutivo porque, como lo dispone la Constitución de 1991, es un tema con reserva de ley marco”[31]. Sin embargo, el artículo 7 de dicha ley concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para que se regulara, entre otros aspectos, las asignaciones salariales, primas y prestaciones del Nivel Ejecutivo. 51. En ejercicio de esas facultades, el Gobierno Nacional aprobó el decreto 132 de 1995, y desarrolló la carrera profesional del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, no obstante, en dicho decreto no se precisaron los aspectos prestacionales, como, por ejemplo, los tiempos de servicio que debían laborar los integrantes de esa línea de mando. 52. Agregó que fue después de ese Decreto 132 de 1995 que se profirieron una serie de actos administrativos o un decreto ley para establecer los tiempos de servicios para que el nivel ejecutivo tuviera derecho de asignación de retiro, exigiendo 20 y 25 años. En cambio, a los oficiales, se les mantenía el mismo tiempo de 15 y 20 años para el mismo derecho, violando el derecho a la igualdad y contrariando la Convención Americana sobre derechos humanos en ese mismo sentido[32]. 53. Posteriormente, otras normas reglamentarias aumentaron el tiempo de servicio necesario para que los miembros del nivel ejecutivo accedieran a la prestación de retiro. Precisó que se elevó hasta los 25 años, solamente para el nivel ejecutivo[33]. Dichas normas fueron consecutivamente declaradas nulas por la jurisdicción contencioso administrativa[34], o inexequibles por la Corte Constitucional[35] pues, conforme a los fallos, un decreto no podía determinar el régimen prestacional de la Fuerza Pública. Concluyó: “[c]omo se puede evidenciar, el Gobierno Nacional de manera extraña, obstinada y sistemática ha violado la Constitución política excediéndose en sus facultades al regular los tiempos de servicio exigiendo 5 años mas al nivel ejecutivo para tener derecho a la asignación de retiro, pero manteniendo 5 años menos para los oficiales, pese que ello solo se puede hacer mediante Ley Marco”[36]. 54. Sostuvo: “[e]n suma, debido a la declaratoria de nulidad y de inexequibilidad ambas con efectos retroactivos, para todo el personal de la Policía Nacional incluyendo al Nivel Ejecutivo dados de alta hasta el 31 de diciembre de 2004, las normas prestacionales aplicables en cuenta al tiempo de servicio para tener derecho a la asignación de retiro son las que se expidieron respetando la Constitución y que por lo tanto eran aplicables. Se hace referencia a los Decretos Ley 1212 y 1213 de 1990, nacidos bajo la vigencia de la Constitución política de 1886, cuando no se exigía ley marco para tal fin”[37]. 55. Fue en este escenario que se aprobó la Ley 923 de 2004, ley marco del régimen prestacional de la Fuerza Pública. El articulado de la ley prescribe que la administración debe garantizar el ejercicio igualitario de las prestaciones sociales a todos los miembros de la Fuerza Pública, y que, al momento de reglamentar la ley marco, el Gobierno Nacional no podrá establecer tratos discriminatorios. El interviniente recuerda que el artículo 3 Num. 1 de la ley establece que “a los miembros de la fuerza pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho, un tiempo de servicios superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier causal”[38]. A juicio del accionante, la norma marco hizo referencia al requisito de 15 a 20 años, y no a 20 a 25 años. 56. Con base en la ley marco, continuó el interviniente, el Gobierno Nacional aprobó decretos reglamentarios en los que fijó el tiempo de servicios del nivel ejecutivo[39]. Ejemplo de ello fue el Decreto 4433 de 2004, en el que se reguló el tiempo de servicio de todo el personal de la policía (oficiales y nivel ejecutivo) con vigencia de 1 de enero de 2005 en adelante. En sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 12 de abril de 2012[40], se declaró la nulidad del segundo parágrafo del artículo 25 del decreto 4433 de 2004, puntualmente, el enunciado normativo que reglamentaba los requisitos para acceder a la asignación de retiro del personal de la Policía Nacional, en atención a que la determinación de los requisitos para acceder a la asignación de retiro es competencia exclusiva del legislador a través de ley marco. La sentencia del Consejo de Estado determinó que, con la reglamentación, el Gobierno Nacional excedió la competencia reglamentaria. 57. Sostuvo, entonces, que existe un vacío normativo en relación con los requisitos de acceso a la asignación de retiro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, toda vez que, la Ley Marco 923 de 2004, en su artículo 2.7. señala que: “El tiempo de servicio exigido para tener derecho a la asignación de retiro será establecido en igualdad de condiciones para el personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y Miembros del Nivel Ejecutivo que ingresen a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.” De esta manera, no existe norma que indique cuáles deben ser los requisitos para acceder al derecho de asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo que se vinculó con anterioridad de la Ley 923 de 2004. Ese vacío jurídico se ha intentado solventar a través de decretos reglamentarios que han sido declarados nulos por exceder la competencia reglamentaria. 58. Una vez explicado el contexto normativo de la situación de los requisitos de tiempo de servicio para los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, el interviniente, abordó las objeciones presidenciales y señala que el proyecto de ley no “crea” tiempos de servicio, y por tanto no debió tramitarse como ley marco. Precisó que la norma se limita a llenar un vacío jurídico existente en cuanto al tiempo de servicios para que el personal del nivel ejecutivo tenga derecho a la asignación de retiro. 59. Manifestó que el proyecto de ley no viola el artículo 154 superior, toda vez que, al tratarse de un tema de ley ordinaria, no era necesario que fuese iniciativa del Gobierno Nacional. El proyecto de ley se limita a adicionar un parágrafo al artículo 7 de la Ley 180 de 1995 que bien pudo el legislador del año 1995 haber incluido “sin que ello hubiese contrariado la constitución porque solo se remite a los tiempos que en vigencia de la Constitución de 1886 se habían establecido para que la Policía Nacional tuviera el derecho a la asignación de retiro, que es de 15 y 20 años en los términos de los Decretos Ley 1212 y 1213 de 1990”[41]. 60. Reiteró que el proyecto de ley objetado coge los lineamientos dados en las decisiones de las altas cortes, razón por la cual, la norma no requería aval previo del Gobierno Nacional o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Concluyó: “Es el Gobierno Nacional el que de manera sistemática ha violado la Constitución en cuanto a la exigencia de ley marco para reglar tiempos de servicio”. Por lo anterior, solicitó que se declaren infundadas las objeciones presidenciales contra el proyecto de ley. 5. Nelson Farid Trujillo Carvajal[42] 61. El interviniente aclaró que integra el nivel ejecutivo de la Policía Nacional desde el año 1999, siendo destinatario del proyecto de ley cuya objeción gubernamental afecta su expectativa de acceder al derecho a la asignación de retiro. Solicita que, el proyecto de ley sea declarado constitucional y se proceda a su sanción y promulgación. 62. Fundamentó su petición en que, el proyecto de ley tuvo su origen en un debate de control político que se hizo al Ministro de Defensa en el mes de noviembre de 2015, en el que congresistas señalaron la necesidad de que el Congreso legislara sobre temas salariales y prestacionales de la Fuerza Pública, toda vez que existe un “limbo jurídico que están viviendo hoy miles de hombres y mujeres”. Frente a la falta de aquiescencia del Gobierno Nacional en la iniciativa legislativa, per se no vulnera la Constitución Política en virtud del principio de seguridad jurídica, con la aprobación de este proyecto de ley justamente está garantizando el derecho fundamental a la seguridad social (derecho a la pensión) de los hombres y mujeres policía del Nivel cobijados por el régimen. 63. Sostuvo que, la senadora autora del proyecto de ley era miembro de la bancada del gobierno cuando se radicó, razón por la cual, a su juicio, debe morigerarse la tesis del Presidente de la República conforme a la cual, el proyecto de ley no tuvo aval del Ejecutivo. Señaló que la norma no tiene el impacto fiscal que argumentó el escrito de objeción. Según el gobierno la ley tendría un impacto de $ 181 mil millones de pesos, frente a ella, el interviniente indica que “esta cifra no corresponde a la cantidad del personal que de ser aprobado el proyecto de ley ipso facto solicitaría el retiro de la institución, pues para el reconocimiento de la asignación de retiro por la causal de solicitud propia la norma exige 20 años de servicio y no todos los beneficiarios de la iniciativa legislativa contarían con este tiempo de servicio exigido”[43]. 64. Por lo anterior, solicita a la Sala Plena de la Corte declarar infundada la objeción presidencial presentada contra el proyecto de ley. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[44] 65. El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional que, en relación con la primera objeción gubernamental referida a la vulneración del artículo 154 superior, la declare infundada. Frente a la segunda objeción, el Ministerio Público solicitó sea declarada fundada y en consecuencia se declare inexequible el proyecto de ley objetado. Finalmente, frente a la tercera objeción presidencial, relacionada con la vulneración del principio de sostenibilidad fiscal, la Vista Fiscal solicita se declare que la misma es fundada, y en consecuencia se declare la inexequibilidad del proyecto de ley. Fundamentó sus solicitudes en los siguientes argumentos. 66. Frente a la primera objeción, consideró necesario establecer si el proyecto de ley objetado reguló el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, como una de las materias reservadas a las leyes marco, ello, con el propósito de determinar si se requería que la iniciativa legislativa fuese de origen gubernamental o se contara con el respectivo aval. 67. A juicio del Ministerio público, el articulado aprobado por el Congreso de la República “reguló el tiempo de servicio para acceder a la asignación de retiro que deben cumplir los servidores que pertenecen al nivel ejecutivo de la Policía Nacional”[45]. Señaló que, es importante tener en cuenta que la regulación aplica al personal de dicho nivel que ingresó antes del 31 de diciembre de 2004, esto es antes de la vigencia de la Ley 923 de 2004. 68.Tras examinar los contenidos normativos de los artículos del proyecto de ley, el Procurador General de la Nación concluyó que, el proyecto de ley establece las condiciones especiales para acceder a la asignación de retiro por parte de los servidores del nivel ejecutivo que estuvieran escalafonados en la carrera de la Policía Nacional antes del 31 de diciembre de 2004, y dispone que tienen derecho – luego de tres meses de alta- a una asignación mensual de retiro equivalente a la fijada por el Gobierno Nacional, de conformidad con el Decreto 1157 de 2014. 69. Profundiza en su explicación, y señala que, el proyecto de ley objetado tiene una relación estrecha con las disposiciones de la Ley 923 de 2004 (Ley marco de salarios de las fuerzas militares). En efecto, la ley marco establece los elementos mínimos referidos a la fijación del régimen de asignaciones de retiro, pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes y los reajustes a estas, de los miembros de la Fuerza Pública. Razón por la cual, el proyecto de ley objetado desarrolla estas garantías mínimas pues dispone la aplicación de los Decretos 1212 y 1213 de 1990, que establecen un tiempo de servicio que no es superior al señalado por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de la ley marco, para efectos de acceder a la asignación de retiro. La aplicación de esta regulación es consecuencia de la declaratoria de nulidad por parte del Consejo de Estado del parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 4422 de 2004, que regulaba el tiempo de servicio del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo a la fecha de su entrada en vigencia, y que se expidió con fundamento en la Ley marco 923 de 2004. 70. Corroborado lo anterior, indicó que “en virtud del reparto de competencias que en esta materia dispuso la Constitución, quien está llamado a desarrollar los requisitos para el reconocimiento de las asignaciones de retiro al personal del nivel ejecutivo que ingresó antes de diciembre de 2004, es el Presidente de la República, por medio de decretos administrativos dentro de los parámetros de la ley marco, razón por la cual, el Congreso carece de competencia para fijarlo por medio de una ley ordinaria”[46]. 71. A juicio del Ministerio Público la objeción del gobierno está fundada en lo que tiene que ver con la competencia exclusiva del Ejecutivo para desarrollar los parámetros y objetivos generales dispuestos en la ley marco de salarios y prestaciones de la Fuerza Pública, y en lo específico, con el fin de regular los requisitos para el reconocimiento de la asignación de retiro del nivel ejecutivo de quienes ingresaron antes del 31 de diciembre de 2004. 72. Por esta misma razón, la objeción por vulneración de la iniciativa legislativa es infundada, pues el proyecto de ley no tiene como propósito modificar los marcos establecidos en la Ley 923 de 2004, sino que se ocupó del desarrollo de las normas marco, materia competencia exclusiva del Ejecutivo. 73. Sobre, la objeción según la cual, el proyecto de ley vulnera la regla de sostenibilidad fiscal, el Ministerio Público explicó que el artículo 334 debe entenderse como un mandato de colaboración armónica entre las ramas del poder público para alcanzar progresivamente la materialización del Estado Social de Derecho, razón por la cual, no puede entenderse como un principio con el alcance de restringir la protección efectiva de los derechos fundamentales, sino como un imperativo de búsqueda de alternativas para su efectiva concreción. 74. Por lo anterior, señaló, la sostenibilidad fiscal debe ser comprendida como un principio y por ello, determinar cuándo se debe declarar fundada una objeción gubernamental contra un proyecto de ley es una tarea precisa y rigurosa, pues se debe establecer un equilibrio entre el alcance progresivo de los objetivos del Estado Social de Derecho y la consecución de los mismos a través de medidas que permitan un balance entre aquellos y las realidades financieras del Estado. Sostiene que, así el fin que persiga una rama del poder público, si su determinación se basa en la colaboración armónica, podría perjudicar la sostenibilidad financiera de la hacienda pública, sacrificando otros derechos de igual o mayor relevancia, a los que pretende proteger. 75. En relación con el caso bajo estudio, el ministerio recordó el contenido de la Ley orgánica 819 de 2003 (marco fiscal de mediano plazo), la cual establece la necesidad de llevar a cabo un análisis de impacto fiscal de las normas, especialmente de aquellas que ordenen gasto o que otorgue beneficios tributarios, y recordó que la ley orgánica exige que se haga explícito durante el trámite parlamentario el origen de los recursos fiscales con los que se financiará la ejecución de la determinación del Congreso y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Además, se establece que, deberá incluirse en la exposición de mo...