Sentencia C-028 de 2018

C-028-18 Sentencia C-028/18 NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Instrumentos para el fomento de proyectos productivos no comporta una medida regresiva, encaminada a afectar los derechos económicos y sociales de la población campesina y rural/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-No existe violación al principio de reserva de ley frente a los componentes de proyectos productivos/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Regulación legislativa amplia en materia de retribución por el uso y goce de bienes inmuebles de la nación/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE BALDIOS-Contenido y alcance La Corte analiza los siguientes problemas jurídicos: 1. Si los artículos 3º (parágrafo 3º), 7º (parágrafo 1º), 13 y 14 de la Ley 1776 de 2016, desconocen el principio de cosa juzgada constitucional previsto en el artículo 243 Superior, al reproducir el contenido material de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, los cuales fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-644 de 2012; concretamente, en cuanto a los conceptos de: (i) entrega de baldíos a título no traslaticio de dominio; (ii) la posibilidad de acumulación de tierras baldías; (iii) la asociatividad entre grandes productores y trabajadores agrarios; (iv) inconstitucionalidad de no limitar el tiempo por el que se entrega la tierra; (v) inconstitucionalidad de las medidas regresivas relacionadas con el derecho al acceso a la tierra de los trabajadores agrarios; y (vi) reserva de ley en materia de baldíos. 2. Si el artículo 6º de la Ley 1776 de 2016, al permitirle al Gobierno Nacional -a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural- orientar y focalizar estímulos e instrumentos de política a los proyectos productivos que se suscriban a las Zidres, vulnera el principio de progresividad respecto de la satisfacción de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos y, en especial, los relacionados con el acceso a la propiedad agraria y su efectiva explotación, los cuales encuentran fundamento en los artículos 1º, 64 y 65 de la Carta Política. 3. Finalmente, si los artículos 3º (parcial), 13º (parcial), y 14º de la Ley 1776 de 2016, desconocen el principio de reserva de ley en materia de baldíos contenido en el artículo 150 de la Constitución, al hacer delegaciones excesivas al poder reglamentario, omitiendo definir los elementos esenciales del régimen de bienes baldíos. Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Corte considera necesario hacer referencia a los siguientes temas: (i) la cosa juzgada constitucional y la prohibición de reproducción de normas declaradas inconstitucionales; (ii) los derechos de los trabajadores agrarios; (iii) los elementos esenciales de la regulación constitucional de los bienes baldíos; y (iv) el principio de progresividad y su importancia en el Estado Social de Derecho. La Corte Constitucional concluye que no existe identidad entre las disposiciones declaradas inexequibles por la Corte en la Sentencia C-644 de 2012 y las que se estudiaron por ese cargo en esta providencia. Asimismo, en cuanto a la presunta violación del principio de progresividad de la faceta prestacional de los derechos constitucionalmente protegidos, la Corte encontró que ese principio no se vulnera con la posibilidad de que el Gobierno oriente y focalice estímulos para favorecer los proyectos productivos en las zonas Zidres, pues se trata de una medida de política pública de desarrollo rural que se inscribe en el propósito perseguido por la Ley 1776 de 2016, de propender por mejorar las condiciones de vida de los grupos poblacionales campesinos no urbanos. De igual manera, tras analizar la presunta violación del principio de reserva de ley en materia de baldíos, la Corte no advirtió que el mismo fuera desconocido por las normas acusadas. Ello, en cuanto que los elementos esenciales y estructurales de las materias relacionadas con la ejecución de proyectos productivos, la seguridad alimentaria, los mecanismos de entrega de los bienes de la Nación y la retribución por el uso y goce de bienes inmuebles del Estado, se encuentran contenidos en la misma ley y en otras disposiciones legales concordantes, estableciéndose en las mismas, además, los parámetros dentro de los cuales debe llevarse a cabo la actividad reglamentaria en esos aspectos. Por lo tanto, en el caso de las preceptivas demandadas, no puede hablarse de una delegación absoluta de competencia en el ejecutivo, pues este actúa en el ámbito del ejercicio de las funciones del Estado regulador, en relación con aspectos que no pueden ser objeto de determinación exhaustiva por el legislador y que corresponden más a la ejecución y desarrollo de la política pública que en materia agraria promueve la Ley 1776 de 2016. En relación con esto último, también preciso la Corte que debe diferenciarse el procedimiento de estructuración de cada proyecto de aprovechamiento de bienes baldíos, de la reserva de ley que regula el régimen general de este tipo de bienes. Por eso, consideró que el solo hecho de asumir que hay situaciones que deben regularse caso a caso, teniendo en cuenta las condiciones particulares de cada proyecto, no constituye una violación del principio de reserva de ley. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Inhibición para decidir respecto de cargos por violación de la seguridad y soberanía alimentaria y derecho a la igualdad en materia de asociatividad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Concepto y alcance COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento La institución de la cosa juzgada se fundamenta: (i) en la necesidad de preservar la seguridad jurídica que se anuda a la consideración de Colombia como un Estado Social de Derecho, (ii) en la obligación de proteger la buena fe al promover la predictibilidad de las decisiones judiciales , (iii) en el deber de garantizar la autonomía judicial impidiendo que luego de examinado un asunto por el juez competente y según las reglas vigentes, pueda reabrirse un debate y (iv) en el deber de asegurar la supremacía de la Constitución. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen de requisitos no debe ser sometido a escrutinio excesivamente riguroso y debe preferirse decisión de fondo antes que inhibitoria TRABAJADOR DEL CAMPO-Tratamiento especial por la Constitución DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Contenido/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Jurisprudencia constitucional DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Debe garantizar el derecho al territorio, bienes y servicios complementarios para mejoramiento de calidad de vida social, económico y cultural MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE PROMUEVAN LA ASOCIACION DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS EN PROYECTOS ECONOMICOS-Exigencias CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Corpus iuris que el ordenamiento jurídico reconoce, es una articulación de derechos y deberes que expresa el postulado de la dignidad humana/PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA-Naturaleza DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE POBLACION CAMPESINA-Acceso progresivo de trabajadores agrarios y garantía de una serie de bienes y servicios básicos POBLACION CAMPESINA-Especial condición de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales DERECHO A LA PROPIEDAD RURAL EN BENEFICIO DE LA POBLACION CAMPESINA-Garantías CAMPO-Bien jurídico de especial protección constitucional para la realización del proyecto de vida de los trabajadores rurales CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Derechos de los que gozan de manera preferente BALDIOS-Concepto/BALDIOS-Naturaleza/BALDIOS-Desarrollo normativo/BIENES PUBLICOS-Categorías/BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Distinción/BALDIOS-Condiciones de acceso a la propiedad/BALDIOS-Configuración legislativa para regular la forma como se adquiere la propiedad, las limitaciones o restricciones a su adjudicación y procedimientos administrativos/ADJUDICACION DE BALDIOS-Potenciales beneficiarios/ADJUDICACION DE BALDIOS-Objetivo primordial PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Concepto/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Dimensiones PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Consagración en instrumentos internacionales PRINCIPIO DE REGRESIVIDAD-Concepto PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALES-Prohibición de retrocesos no es absoluta/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Alcance/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Control judicial más severo TEST DE NO REGRESIVIDAD-Jurisprudencia constitucional TEST DE NO REGRESIVIDAD-Elementos Este test, ha dicho la Corte, se compone de tres elementos: (i) el primero de ellos tiene a su vez una condición habilitante para efectos de desplegar el control de constitucionalidad y tiene que ver con que el debate constitucional no se puede adelantar si la medida objeto de control no es regresiva. La regresividad, en palabras de la Corte, implica que la disposición demandada modifica las condiciones normativas que le prexisten, en el sentido de retroceder, por cualquier medio, el nivel de satisfacción alcanzado en favor de los derechos sociales. (ii) Una vez establecido el carácter regresivo de la medida de la disposición demandada, la Corte debe examinar si ésta no desconoce los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales. No existen reglas generales en los tratados internacionales, ni en la Jurisprudencia de esta Corte que precisen el contenido mínimo intangible de tales derechos. Este análisis debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho, las garantías reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan, la doctrina del Comité para la vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el régimen constitucional de cada uno de ellos (iii) Finalmente, el tercer elemento del test es la justificación de la medida regresiva. El Legislador debe dar cuenta de las razones por las cuales la medida regresiva está justificada. Las reglas sobre el tipo de justificación y la forma en que debe adelantarse el escrutinio varían de caso a caso. Está ordenado en el texto de los tratados que se refieren a este asunto, en especial el PIDESC y el Protocolo a la CADH, que en materia de derechos sociales las restricciones solamente podrán ser introducidas mediante leyes formales “promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general” y en la medida “en que no contradigan el propósito y razón” de los derechos sociales (art. 4 del Protocolo de San Salvador) o que “sea[n] compatible[s]con la naturaleza de esos derechos” (art. 4 del PIDESC). En el mismo sentido, ha manifestado el Comité PIDESC que los estados parte del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales tienen, entre otras obligaciones, justificar plena y cuidadosamente la adopción de medidas restrictivas. Referencia: Expediente D-11494 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 8º, 13, 14, 17, 20 y 21 (parcial) de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, ZIDRES”. Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo, Jorge Prieto, Alexander López, Germán Navas Talero y Wilson Arias. Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia: I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Jorge Enrique Robledo Castillo, Jorge Prieto, Alexander López, Germán Navas Talero y Wilson Arias demandaron parcialmente los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 8º, 13, 14, 17, 20 y 21 de la Ley 1776 de 2016. A esta demanda se le asignó la radicación D-11494. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de los artículos demandados y se subrayan y resaltan los apartes acusados: “LEY 1776 DE 2016 (enero 29) Diario Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de Interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: CAPÍTULO I. DISPOSICIONES PRELIMINARES. ARTÍCULO 1o. OBJETO. Créanse las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (Zidres) como territorios con aptitud agrícola, pecuaria y forestal y piscícola identificados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), en consonancia con el numeral 9 del artículo 6o de la Ley 1551 de 2012, o la que haga sus veces, que se establecerán a partir de Planes de Desarrollo Rural Integral en un marco de economía formal y de ordenamiento territorial, soportados bajo parámetros de plena competitividad e inserción del recurso humano en un contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento económico regional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental. Las Zidres deberán cumplir con estos requisitos: se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos índices de pobreza; o carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos. Los proyectos de las Zidres deben estar adecuados y corresponder a la internacionalización de la economía, sobre bases de alta competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. (…) 2o. OBJETIVOS. Las Zidres deberán constituir un nuevo modelo de desarrollo económico regional a partir de: (…) CAPÍTULO II. DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS. ARTÍCULO 3o. COMPONENTES DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS. Personas jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos: a) Un enfoque territorial que armonice los: Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) con los criterios de ordenamiento productivo y social de la propiedad, definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) para el área de influencia de las Zidres, en consonancia con el numeral 9 del artículo 6o de la Ley 1551 de 2012, o la que haga sus veces. b) Un esquema de viabilidad administrativa, financiera, jurídica y de sostenibilidad ambiental. c) Un sistema que garantice la compra de la totalidad de la producción a precios de mercado por todo el ciclo del proyecto. d) Un plan que asegure la compatibilidad del proyecto con las políticas de seguridad alimentaria del país. e) Un sistema que permita que los recursos recibidos a través de los créditos de fomento, sean administrados a través de fiducias u otros mecanismos que generen transparencia en la operación. f) Estudio de títulos de los predios que se tengan identificados y se requieran para el establecimiento del proyecto. g) Identificación de los predios sobre los cuales se va a adelantar el proyecto productivo y, si es el caso, la descripción de la figura jurídica mediante la que se pretende acceder a la tierra requerida para el desarrollo de este. Cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos: a) La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados. b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente. c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto. d) Un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal. e) Un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan. PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo técnico del Departamento Nacional de Planeación, reglamentará el procedimiento para la inscripción, aprobación y seguimiento de estos proyectos en un término no mayor a 120 días contados a partir de la promulgación de la presente ley. PARÁGRAFO 2o. El pequeño y mediano productor que decida adelantar proyectos productivos en las Zidres, contará con el apoyo técnico de las entidades prestadoras del servicio de asistencia técnica directa rural para el diseño y presentación de las propuestas, de conformidad con los requisitos exigidos en el presente artículo. PARÁGRAFO 3o. No podrán adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley. PARÁGRAFO 4o. Tanto los proyectos productivos que a la expedición de la presente ley se encuentren en ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, como los nuevos proyectos gozarán de los mismos: incentivos, estímulos y beneficios, siempre y cuando se inscriban ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Promoviendo la asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad de vida. PARÁGRAFO 5o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la aprobación de los proyectos productivos dentro de las Zidres que contemplen la inversión nacional y extranjera debe garantizar que no se afecte la seguridad, autonomía y soberanía alimentaria. El Gobierno nacional reglamentará lo mencionado de conformidad con el parágrafo primero del presente artículo. CAPÍTULO III. SISTEMA NACIONAL E INSTANCIAS DE COORDINACIÓN. ARTÍCULO 4o. SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL PARA LAS ZIDRES. El Gobierno nacional reglamentará la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, que será coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se agruparán en sistemas, con las atribuciones y objetivos que determine el Gobierno nacional. La definición del carácter y naturaleza jurídica de los organismos integrantes del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres se sujetará a lo establecido en la Ley 489 de 1998. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) aprobará la estrategia multisectorial de desarrollo del sector rural, acordará las inversiones orientadas a promover el desarrollo de las áreas rurales y evaluará periódicamente el desempeño del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, para lo cual sesionará al menos dos (2) veces por año. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de liderar y coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través de la UPRA el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definirá los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios. Asimismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural definirá la frontera agrícola teniendo en cuenta las definiciones de las zonas de reserva ambiental y demás restricciones al uso del suelo impuestas por cualquier autoridad gubernamental. Con anterioridad a la fecha de inscripción de los proyectos en el Banco de Proyectos de Inversión del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural enviará a las entidades y organismos que integran el Sistema una relación de las zonas seleccionadas como prioritarias para la estrategia de desarrollo rural Zidres, así como los programas que en ellas se adelantarán, para los cuales se determinará la participación que le corresponde a cada una de tales entidades. El Departamento Nacional de Planeación apoyará la coordinación entre los distintos Ministerios y entidades del Gobierno nacional, con el fin de facilitar la formulación de las políticas de desarrollo rural y de que se tomen las medidas para su ejecución en los planes anuales de inversión. Los organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional deberán incorporar en los respectivos anteproyectos anuales de presupuesto las partidas necesarias para desarrollar las actividades que les correspondan, conforme con lo establecido en el artículo 346de la Constitución Política. (…) CAPÍTULO IV. INSTRUMENTOS DE FOMENTO, INCENTIVOS, GARANTÍAS Y COFINANCIACIÓN. ARTÍCULO 6o. INSTRUMENTOS PARA EL FOMENTO DE PROYECTOS PRODUCTIVOS. El establecimiento de las Zidres habilita al Gobierno nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para orientar y focalizar estímulos e instrumentos de política a los proyectos productivos que se suscriban en esta. El fomento de los proyectos productivos tendrá en cuenta los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que preside las relaciones entre los distintos niveles territoriales, previstos en el artículo 288 de la Constitución Política de 1991. ARTÍCULO 7o. DE LOS INCENTIVOS Y ESTÍMULOS. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos: a) Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios. b) Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos. c) Estímulos a la promoción, formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales. d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo. e) Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo. PARÁGRAFO 1o. Solo resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos los proyectos asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño o al mediano productor. PARÁGRAFO 2o. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos, solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación. PARÁGRAFO 3o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determinará las condiciones para que los instrumentos financieros aprobados por el Gobierno nacional y los programas de estímulo gubernamental atiendan las necesidades de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales vinculados a los proyectos. PARÁGRAFO 4o. Los profesionales con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y agrícola que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico en las Zidres también serán beneficiarios de estos incentivos. ARTÍCULO 8o. DE LAS GARANTÍAS PARA LOS PROYECTOS ZIDRES. Para dar seguridad a las inversiones, el Estado no modificará los contratos celebrados o que se celebren, excepto en los casos específicos acordados con el inversionista y en eventos excepcionales determinados por circunstancias imprevistas o de fuerza mayor. En el caso de modificación de la legislación agraria, de fomento agroindustrial y de incentivos tributarios para el sector, se dejarán a salvo los derechos adquiridos por los inversionistas con fundamento en la legislación vigente en el momento de suscribir los convenios y contratos que dieron lugar a la inversión, sin perjuicio de que puedan acogerse a todo lo que les sea favorable en la nueva ley. (…) CAPÍTULO V. DE LOS BIENES PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS PRODUCTIVOS. ARTÍCULO 13. DE BIENES INMUEBLES DE LA NACIÓN. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia el artículo 3o de esta ley. En todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor. La determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico suscrito. Los contratos establecerán, además, las garantías correspondientes y las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del contratista, que podrán incluir la terminación del contrato y la devolución de los inmuebles de la nación en óptimas condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del Estado. PARÁGRAFO 1o. Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos. (…) ARTÍCULO 14. DE LA RETRIBUCIÓN POR EL USO Y GOCE DE BIENES INMUEBLES DE LA NACIÓN. La entrega de los bienes inmuebles de la nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, dará lugar al pago de una contraprestación dineraria, que será reglamentada por el Gobierno nacional, atendiendo las variables relacionadas con el área del terreno y los volúmenes de producción, sin perjuicio de que estos bienes se integren solo para efectos de producción con los predios de propiedad privada de los ejecutores del proyecto, al igual que con los predios cuyo dominio estén en cabeza de pequeños y medianos productores. El valor de la contraprestación recibida por el Estado, a cambio de la entrega de los inmuebles de la nación, será destinada al Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión. PARÁGRAFO, También para la explotación de los bienes inmuebles de la nación se podrá hacer uso de las alianzas público-privadas, para el desarrollo de infraestructura pública y sus servicios asociados, en beneficio de la respectiva zona, y de conformidad con la Ley 1508 de 2012, o la que haga sus veces. ARTÍCULO 15. DE LOS APORTES. En las Zidres, el ejecutor del proyecto aprobado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en compañía del Ministerio Público, vigilarán el proceso de adquisición, aporte de los predios y la vinculación del campesino, trabajador agrario y mujer rural al proyecto. PARÁGRAFO. En el caso de que los aportantes de los predios para el desarrollo del proyecto productivo tengan la condición de campesinos, mujer rural o trabajadores agrarios, no se permitirá la existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir diferencias o conflictos, cuando haya lugar a ello. CAPÍTULO VI. DE LA PARTICIPACIÓN ASOCIATIVA DEL PEQUEÑO PRODUCTOR. (…) ARTÍCULO 17. CONDICIÓN ESPECIAL PARA LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS QUE VINCULEN CAMPESINOS, MUJERES RURALES, JÓVENES RURALES Y/O TRABAJADORES AGRARIOS SIN TIERRA. <Artículo INEXEQUIBLE> Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo. CAPÍTULO VII. MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA E INNOVACIÓN. (…) CAPÍTULO VIII. DE LAS COMPETENCIAS Y DE LAS OBLIGACIONES. ARTÍCULO 20. APROBACIÓN DE ZIDRES. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural. El Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de garantizar la protección de los derechos de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios. ARTÍCULO 21. IDENTIFICACIÓN DE LAS ZIDRES. La identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1o de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> La delimitación de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno nacional a través de documento Conpes. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> La aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través del Consejo de Ministros mediante decreto a partir de la identificación de las áreas potenciales, su delimitación y los proyectos productivos propuestos. (…) III. LA DEMANDA Los ciudadanos Jorge Enrique Robledo Castillo, Jorge Prieto, Alexander López, Germán Navas Talero y Wilson Arias acusaron de inconstitucionalidad los apartes subrayados al considerar que resultan contrarios a los artículos 1º, 9º, 60, 64, 65, 150 y 243 de la Constitución Política por los siguientes motivos:[1] 1. Cargo No. 1: aplicación de la cosa juzgada constitucional Los demandantes afirman que las expresiones demandadas de los artículos 3, 7, 13, 14 y 17 de la Ley 1776 de 2016 vulneran el artículo 243 de la Constitución, conforme al cual los fallos de la Corte Constitucional dictados en ejercicio del control jurisdiccional que ella realiza, “hacen tránsito a cosa juzgada constitucional” y como consecuencia de ello, “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Lo anterior por cuanto al momento de hacer el cotejo entre las disposiciones en cuestión, se advierte que reprodujeron normas ya declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C – 644 de 2012.[2] 1.1. La entrega de baldíos a título no traslaticio de dominio A partir del contraste entre el contenido del artículo 62 del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 y el artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, se puede concluir que ambas normas tienen un mismo sentido normativo, configurándose así cosa juzgada sobre la inconstitucionalidad de entregar baldíos a empresas o personas naturales diferentes a trabajadores agrarios sin tierra, así sea a título no traslaticio de dominio: PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 LEY ZIDRES Artículo 62°. Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así: "Artículo 83. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial (...) La autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional". Artículo 13. De bienes inmuebles de la Nación. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno Nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la Nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos que hace referencia el artículo 30 de esta ley. Al respecto los accionantes señalan que es evidente que quieren decir lo mismo “otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad” y “cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio”, formulación que apunta a ocultar que esos baldíos, que antes de la Ley Zidres sólo se les podrían entregar para su goce efectivo a los pobres del campo y en áreas limitadas a las de una UAF, ahora podrán serles entregados a cualquier magnate nacional o extranjero y en áreas de cualquier extensión, de hasta de decenas de miles de hectáreas, para su goce efectivo”. Por lo anterior, no se puede negar que lo que tratan las dos (2) normas es despojar a los campesinos de sus derechos constitucionales sobre los baldíos del Estado, recurriendo al mecanismo de no escriturárselas sino arrendárselas a unas personas acaudaladas pues: (i) dichas tierras, mientras estén en alquiler, no podrán ser adjudicadas a los pobres del campo; (ii) los baldíos del Estado, que nominalmente seguirán siendo públicos, serán explotados por sus arrendatarios como señores y dueños, lo que implica que el Estado deberá pagarles las inversiones que estos hagan en ella, en el improbable caso de que quiera recuperarlas para otros fines; (iii) los empresarios beneficiarios del despojo a los pobres del campo se ganarán las rentas del suelo cuando cedan a otro el contrato de arrendamiento sobre ellas. Agregan los accionantes que lo descrito resulta más gravoso si se tiene en cuenta que aunque en los medios de comunicación siempre se señaló que la Ley Zidres sólo se aplicaría en la Altillanura con el pretexto dela calidad de sus tierras, el día antes de empezar el cuarto debate en el Senado de la República, el Gobierno reconoció que las Zidres se podrían crear en cualquier parte del territorio nacional en la que se cumplan ciertas condiciones. En este sentido concluyen que lo que se trata es de despojar al campesinado de todas las tierras baldías que aún quedan en el país. 1.2. La posibilidad de acumular tierras baldías La comparación del artículo 60 del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 con el artículo 3º de la Ley 1776 de 2016 permite concluir que en ambos es posible la acumulación de baldíos, contrariando así lo dispuesto en el régimen de baldíos vigente (Ley 160 de 1994) que prohíbe de manera expresa tal acumulación. Ambos cuerpos normativos tienen un mismo sentido material, pues tienen por objeto liberalizar la enajenación de baldíos y permitir la acumulación de tierras agrarias que permitan crear grandes latifundios. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 LEY ZIDRES Artículo 60. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo: “Artículo 72A. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras, aun cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades Agrícolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación”. Artículo 3. Componentes de los proyectos productivos (…) Parágrafo 3º. No podrán adelantar proyectos productivos dentro de las ZIDRES, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley. Artículo 13. De bienes inmuebles de la Nación (…) Parágrafo 1°. Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos. Para los actores se configura una situación de cosa juzgada constitucional, pues en la sentencia C-644 de 2012 se señaló que la acumulación de baldíos se presume inconstitucional y sólo será válida en la medida que esté sustentada en análisis objetivos de necesidad, adecuación y proporcionalidad de dichas medidas, las cuales resultan regresivas respecto del régimen anterior. Conforme a lo previsto en la Ley 160 de 1994, el propósito de las tierras baldías es ser entregadas en exclusividad a los pobres del campo, además, su enajenación se condiciona a fin de que no puedan acumularse con otras tierras del mismo origen, de manera que permanezcan en la órbita de la economía campesina conforme a las áreas delimitadas por la UAF. En las normas transcritas no se explica ni se justifica de manera alguna las razones por las cuales se desmotan un conjunto de restricciones destinadas a proteger los derechos de los trabajadores agrarios, lo cual torna las medidas implementadas en inconstitucionales y regresivas; configurándose así la cosa juzgada, pues en la sentencia C-644 de 2012 se declaró la inconstitucionalidad de las medidas regresivas en materia de derechos sociales. Al respecto concluyen que lo que se pretende con las normas comparadas es “despojar al campesinado, como clase social, de sus derechos, también se prueba porque los magnates a quienes se les entreguen en alquiler las tierras baldías del Estado seguramente se quedarán con ellas a perpetuidad y porque ellos se apropiarán de las rentas del suelo que estas generen, como si fueran propietarios y no el Estado, al que nominalmente seguirían perteneciendo”. 1.3. Cosa juzgada sobre la asociatividad entre grandes productores y trabajadores agrarios Para los actores tanto en el artículo 61 del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 como en el artículo 7º de la Ley 1776 de 2016 se pretende ocultar, mediante unas asociaciones entre magnates y pobres, que “su propósito principal es el de arrebatarles a los pobres del campo el derecho que la Constitución les otorga, en exclusividad, sobre las tierras baldías del Estado colombiano, despojo que en nada se modifica porque se asocien con los despojadores a unos cuantos miembros de la clase social despojada”. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 LEY ZIDRES Artículo 61. Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo: "Artículo 72B. Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal (…)Al considerar los proyectos, la Comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Artículo 7. De los incentivos y estímulos (…) Parágrafo 1°. Sólo resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estimulas los proyectos asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño o al mediano productor. Artículo 17. Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra. (…) los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo. De esta manera, frente a la notoria desigualdad de las asociaciones planteadas en la Ley Zidres, dado que no se ofrecen medidas de protección a favor del campesinado que es la parte débil de la sociedad, se configura cosa juzgada, pues este tipo de relaciones asimétricas y desproporcionadas fueron declaradas inconstitucionales por la Corte Constitucional. Por más medidas de protección que se introduzcan en favor de la parte débil, la afectación principal a los derechos constitucionales de los trabajadores agrarios consiste en eliminar la adjudicación exclusiva de los bienes baldíos a los campesinos sin tierra; imperativo constitucional que no puede violarse ni siquiera con el acompañamiento de las medidas más proteccionistas en favor de la parte débil de la asociación. 1.4. Las medidas regresivas relacionadas con el derecho al acceso a la tierra de los trabajadores agrarios Según los accionantes la Ley Zidres, al igual que los artículos del PND declarados inexequibles, establecen que sólo se podrá entregar el baldío a un campesino sin tierra si éste se asocia a una de estas zonas y mediante un mecanismo establecido por los administradores del proyecto; creando así unos requisitos adicionales que limitan el acceso al proyecto y lo someten a condicionamientos que antes no existían y que constituyen una carga adicional en contra de los trabajadores agrarios y en favor de los empresarios. En particular, el artículo 6 y el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley Zidres, ponen en evidencia la desprotección de los derechos de los trabajadores agrarios, pues en lugar de acceder de manera directa a los baldíos, tendrían que asociarse obligatoriamente a un proyecto en el que ya estaría establecido su objeto. Así mismo, el artículo 17 ibídem señala que los proyectos asociativos que vinculen campesinos sin tierra, deberán establecer un mecanismo que permita que durante los primeros tres años, estos se hagan propietarios de un porcentaje de la tierra. Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 Ley 1776 de 2016 Parágrafo 2° del artículo 7º. El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160 de 1994 y la condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley, no serán aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal". Artículo 14. De la retribución por el uso y goce de bienes inmuebles de la nación. La entrega de los bienes inmuebles de la nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, dará lugar al pago de una contraprestación dineraria, que será reglamentada por el Gobierno nacional, atendiendo las variables relacionadas con el área del terreno y los volúmenes de producción, sin perjuicio de que estos bienes se integren sólo para efectos de producción con los predios de propiedad privada de los ejecutores del proyecto, al igual que con los predios cuyo dominio estén en cabeza de pequeños y medianos productores. Las medidas referidas son regresivas respecto de la regulación anterior y no se encuentran justificadas, por lo que vulneran el mandato de protección progresiva de los derechos sociales, previsto por la Constitución Política y los tratados internacionales, aspecto que constituye otro asunto sobre el cual se configura la cosa juzgada. 1.5. Principio de reserva de ley en materia de baldíos La Ley 1776 de 2016 deja en manos de personas y empresas, nacionales o extranjeras, y del Ministerio de Agricultura, el diseño de los mecanismos para acceder a la propiedad de la tierra, aspecto que hace parte de los elementos esenciales sobre los que existe reserva expresa de la ley, razón por la cual deben ser reglados de manera específica por el legislador y no ser delegados a otro órgano o autoridad del poder público, ni mucho menos a particulares por expreso mandato del artículo 150, numeral 18 de la Constitución. En este sentido, se configura la cosa juzgada en materia de reserva de ley, en la medida en que tal como sucedió con los artículos del PND 2010 - 2014, los artículos de la Ley Zidres no regulan de forma específica los aspectos esenciales sobre baldíos a pesar de ser una ley que modifica de manera profunda dicho régimen, entregando al gobierno de turno atribuciones y competencias que la propia Constitución Política le encargó de manera expresa al legislador. 1.6. Consecuencias de la cosa juzgada constitucional Los accionantes afirman que conforme a lo anterior, concluyen que se cumple con los elementos señalados por la Corte para definir la configuración de la cosa juzgada constitucional, pues: “(i) un acto jurídico fue declarado inexequible, tal como sucedió con los artículos 60, 61 y 62 del PND declarados contrarios a la Constitución mediante sentencia C-644 de 2012; (ii) el contenido material de las disposiciones comparadas (artículos del PND y de la Ley Zidres), tienen el mismo sentido normativo, cuya identidad se aprecia no sólo en las similares redacciones, sino en el contexto y los objetivos de tales disposiciones; (iii) el texto reproducido en términos materiales, fue declarado inconstitucional por razones de fondo, no de forma, tal y como se desprende del análisis de la ratio decidendi de la sentencia C-644 de 2012 y; (iv) las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para sustentar las razones de fondo sobre las cuales se declaró la inexequibilidad, subsisten, tal y como sucede con los artículos 60, 64, 65 y 150, los cuales continúan vigentes dentro del ordenamiento jurídico nacional”. 2. Cargo No. 2: violación del mandato de acceso a la tierra por parte de trabajadores agrícolas 2.1. Para los actores, las siguientes normas y expresiones de la Ley 1776 de 2016 violan la Constitución Política, pues cambian la destinación específica de los bienes baldíos que constitucionalmente deben destinarse para asegurar el acceso a los trabajadores agrarios y que por virtud de la ley acusada pueden ser entregados a personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, creando así intermediarios que no existían y nuevos condicionamientos y requisitos que limitan los mandatos constitucionales y lesionan el principio de progresividad de los derechos sociales, económicos y culturales: “Parágrafo 3° del artículo 3º. No podrán adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley. Artículo 13. De bienes inmuebles de la nación. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia el artículo 3° de esta ley. En todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor. La determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico suscrito. (…) Parágrafo 1°. Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos. Parágrafo 2° del artículo 7º. Los proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos, solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación. Artículo 17. Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3°, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo”. 2.2. El parágrafo 2º del artículo 7º y el artículo 17 de la Ley Zidres, disponen que dichas zonas tendrán derecho a una serie de incentivos y estímulos sólo si se garantiza que en desarrollo del proyecto los trabajadores agrarios sin tierra puedan adquirir un determinado porcentaje de tierra calculado con base en sus posibilidades de explotación y establecen que en los proyectos se deberán crear mecanismos que permitan el acceso a la tierra, incluyendo un intermediario que no existía en el régimen de acceso a baldíos anterior y que desmejora las condiciones de acceso a la tierra por parte de los trabajadores agrarios y las supedita a las disposiciones de un particular que tiene como objetivo lograr la mayor ganancia. 2.3. En cuanto al parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley Zidres, sostienen que los predios baldíos adjudicados antes de la Ley 160 de 1994 podrán ser parte de los proyectos Zidres, lo que constituye una violación al artículo 64 Superior al eliminar medidas alternativas destinadas a proteger los baldíos y a evitar la concentración de la tierra. 2.4. Por lo anterior, los demandantes Concluyen que la Ley Zidres: “(i) elimina a los trabajadores agrarios como destinatarios exclusivos de las tierras baldías; (ii) oculta el cambio de destinatario de los baldíos a través de la “astucia” de señalar que no entrega la propiedad sino solamente el arrendamiento o concesión de la tierra, lo que en sí mismo resulta lesivo a los intereses del campesinado, quienes materialmente no podrán explotar la tierra ni acceder a ella, ya que será entregada a personas o empresas diferentes a los trabajadores agrarios; (iii) afecta las prestaciones sociales que el Estado debe proveer a los campesinos, las cuales respaldan la propiedad de la tierra para el logro efectivo de unas condiciones de vida dignas y que en adelante serán canalizadas por personas o empresas, nacionales o extranjeras, diferentes a los trabajadores agrarios; (iv) impide el ejercicio de la posesión agraria, condición material indispensable para ser adjudicatario de las tierras baldías; y (v) permite y promueve la acumulación de la tierra, lo que genera mayor concentración de la propiedad y menoscaba el proceso de democratización ordenado por el constituyente”. 3. Cargo No. 3: violación del principio de progresividad de los derechos sociales 3.1. Para los accionantes las nuevas medidas legislativas no contemplan los mínimos dispuestos por los artículos 60, 64 y 65, relativos al acceso a la tierra y las prestaciones sociales que la acompañan, pues no sólo desmejoran y menoscaban los estándares de protección de los derechos de los trabajadores agrarios, sino que también permite que las políticas y los recursos públicos del Estado puedan ser reorientados y dirigidos a los nuevos territorios Zidres, lo que afecta no sólo el acceso a la tierra, también a las prestaciones esenciales básicas para alcanzar el mandato constitucional de proveer al campesinado unas condiciones dignas de vida: “Parágrafo 3° del artículo 3º. No podrán adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley. Artículo 6°. Instrumentos para el fomento de proyectos productivos. El establecimiento de las Zidres habilita al Gobierno nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para orientar y focalizar estímulos e instrumentos de política a los proyectos productivos que se suscriban en esta. (…) Parágrafo 2° del artículo 7: Los proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos, solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación. Artículo 13. De bienes inmuebles de la nación. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia el artículo 3° de esta ley. En todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor. La determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico suscrito. (…) Parágrafo 1°. Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos. Artículo 17. Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rur...